Forslag til endringer i NIM-loven, EOS-kontrolloven og lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret

Innledning

Stortingets presidentskap legger med dette frem forslag til endringer i lov 22. mai 2015 nr. 33 om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (heretter også omtalt som NIM-loven) og i lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrolloven). Som en konsekvens av de foreslåtte endringene i NIM-loven foreslås det at gjeldende instruks for NIM oppheves.

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon avga sin rapport til Stortingets presidentskap 1. februar 2021, jf. Dokument 21 (2020–2021). Rapportens kapittel 6 omhandler Stortingets eksterne organer og ble (med unntak av punkt 6.10) behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 392 S (2020–2021). I tråd med komiteens tilråding fattet Stortinget 18. mai 2021 følgende vedtak:

«Stortinget ber presidentskapet om å følgja opp naudsynte lovendringar på bakgrunn av utvalet sine forslag og komiteen sine føringar i denne innstillinga.»

Agenda Kaupang foretok fra juni til desember 2020 på oppdrag fra Stortinget og sammen med Tor Egil Viblemo fra Oxford Research en evaluering av Noregs institusjon for menneskerettigheter (NIM). Rapporten ble overlevert Stortingets presidentskap 18. desember 2020, jf. Dokument 19 (2020–2021). Rapporten ble sendt til behandling i justiskomiteen, som 11. mai 2021 avga innstilling i saken, jf. Innst. 426 S (2020–2021). På grunnlag av denne fattet Stortinget 25. mai 2021 følgende vedtak:

«Stortinget ber presidentskapet fremme forslag om endring i NIM-loven § 7 slik at styret ansetter og avsetter direktøren.»

«Dokument 19 (2020–2021) – Rapport til Stortinget om Evaluering av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) – vedlegges protokollen.»

Stortinget vedtok også våren 2021 ny lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven), jf. Innst. 409 L (2020–2021) og Dokument 21 (2020–2021) kapittel 10, og ny lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, jf. Innst. 506 L (2020–2021) og Dokument 21 (2020–2021) kapittel 11. I denne forbindelse ble en rekke tidligere bestemmelser om de to organene gjennomgått og modernisert, og det ble i de nye lovene tatt inn nye bestemmelser blant annet om behandling av personopplysninger og forholdet til sikkerhetsloven. I innstillingen her er det foreslått at enkelte bestemmelser i NIM-loven og EOS-kontrolloven endres etter mønster av de bestemmelser som Stortinget har vedtatt for Sivilombudet og Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret.

Det foreslås i tillegg enkelte justeringer i lov 18. juni 2021 nr. 115 om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, som trådte i kraft 1. oktober 2021.

Oversikt over forslagene til lovendringer

Lovendringene som foreslås, er i hovedsak følgende:

Endringer i NIM-loven:

• Institusjonens navn endres formelt til «Norges institusjon for menneskerettigheter»

• Det fastsettes at institusjonens direktør oppnevnes av styret og, som en følge av dette, at bestemmelser om forholdet mellom styre og direktør justeres

• Adgang til ny åremålsoppevning av direktør for ytterligere en periode på seks år

• Justering av bestemmelsen om adgang til gjenoppnevning av styremedlemmer

• NIM-instruksen oppheves og integreres i NIM-loven

• Endringer i bestemmelsen om personalreglement

• Ny bestemmelse om økonomireglement

• Bestemmelse om adgang for NIM til å avgi særskilt melding til Stortinget

• Ny bestemmelse om behandling av personopplysninger

• Ny bestemmelse om forholdet til sikkerhetsloven

Endringer i EOS-kontrolloven:

• Endret utforming av bestemmelsen som gir Stortinget adgang til å fastsette utfyllende bestemmelser innenfor rammen av loven

• Oppnevningsperioden for utvalgets medlemmer forkortes

• Stillingen som leder av utvalgets sekretariat omgjøres til åremålsstilling

• Endringer i bestemmelsen om personalreglement

• Endringer i bestemmelsen om økonomireglement

• Ny bestemmelse om behandling av personopplysninger

Endringer i lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret:

• Justeringer av bestemmelsene om dokumentoffentlighet

• Endring av bestemmelsen om tilsyn (§ 4)

Et høringsnotat med beskrivelse av de foreslåtte endringene ble lagt ut på www.stortinget.no 15. mars 2022. Høringen var åpen for alle. Et orienteringsbrev ble i tillegg sendt til Norges institusjon for menneskerettigheter, EOS-utvalget, Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, Sametinget og Statsministerens kontor, som ble ansett som særlig berørte instanser. Det ble bedt om at informasjonen ble videreformidlet til andre aktuelle instanser. Frist for skriftlige høringsinnspill var 13. april 2022.

Norges institusjon for menneskerettigheter, EOS-utvalget, Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, Sametinget og Justis- og beredskapsdepartementet innga høringsinnspill. Høringsinnspillene kommenteres fortløpende under drøftelsen av de ulike problemstillinger i innstillingen. Høringsinnspillene i sin helhet følger som vedlegg til innstillingen.

NIM har videre ved brev til presidentskapet 12. oktober 2022 orientert om at Den globale alliansen for nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner (GANHRI), ved sin underkomité for akkreditering, har gått inn for å forlenge NIMs A-status for fem nye år, og at dette vil bli formelt vedtatt av styret i GANHRI. NIM viser i den forbindelse til at GANHRI også har noen anbefalinger knyttet til reguleringen av grunnlaget og prosessen for utnevnelse og oppsigelse av direktør og styre. Det fremmes også anbefalinger knyttet til NIMs oppgaver med å fremme ratifisering av menneskerettskonvensjoner. Det opplyses at underkomiteen for akkreditering har merket seg at dette allerede inngår i det arbeidet NIM gjør, men peker på at dette også bør fremgå av loven. NIM viser i den forbindelse til at anbefalingene fra GANHRI i hovedsak er i tråd med NIMs tidligere høringsinnspill. Brevet fra NIM følger som vedlegg til innstillingen.

Stortingets presidentskap behandler i denne innstillingen også Dokument 8:7 L (2022–2023), Representantforslag fra stortingsrepresentantene Bjørnar Moxnes og Seher Aydar om å gi Forsvarets ombudsnemnd innsynsrett i gradert informasjon. I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Vedtak til lov

om endring i lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret

I

I lov 18. juni 2021 nr. 115 om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret gjøres følgende endringer:

§ 4 skal lyde:

§ 4 Tilsyn

Ombudsnemnda kan utføre tilsyn med Forsvaret.

Innenfor sitt ansvarsområde etter § 1 har Ombudsnemnda, uten hinder av taushetsplikt og gradering, rett til enhver opplysning og ethvert dokument som Ombudsnemnda mener er nødvendig for å ivareta sine oppgaver etter loven.

Ombudsnemnda har tilgang til ethvert sted under Forsvarets kontroll.

Forsvaret skal tilrettelegge for at Ombudsnemnda får opplysninger og tilgang som nevnt i andre og tredje ledd. Ombudsnemnda har rett til å motta forklaringer fra stedlig personell. Forklaringene og hvem som har gitt disse, er underlagt taushetsplikt.

I etterkant av et tilsyn skal Ombudsnemnda skrive en rapport. Rapporten bør påpeke eventuelle kritikkverdige forhold og gi anbefalinger om det er behov for det. Rapporten offentliggjøres, i den grad den ikke inneholder taushetsbelagte eller graderte opplysninger, og sendes til Forsvarsdepartementet.

II

Loven trer i kraft straks.»

Det vises til dokumentet for en nærmere redegjørelse for forslaget.

Forslag til endringer i NIM-loven

Lovens og institusjonens tittel

Presidentskapet viser til at Stortinget 19. juni 2014 vedtok å opprette en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NIM), organisatorisk underlagt Stortinget, jf. Innst. 240 S (2013–2014). Institusjonen ble etablert ved lov 22. mai 2015 (NIM-loven) med tittelen «Lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter», jf. Innst. 216 L (2014–2015) og jf. Dokument 16 (2014–2015). Det ble samtidig fastsatt en egen instruks for virksomheten, «Instruks om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter» av 30. april 2015, jf. Innst. 217 S (2014–2015) og Dokument 16 (2014–2015).

Presidentskapet viser videre til at «Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter» benyttes gjennomgående i loven og instruksen som institusjonens formelle navn. Siden desember 2018 har imidlertid NIM, i samråd med Stortingets presidentskap, benyttet «Norges institusjon for menneskerettigheter» som institusjonens offisielle navn – både på institusjonens hjemmesider, i årsmeldingen til Stortinget og i øvrig korrespondanse med omverdenen.

Presidentskapet mener på denne bakgrunn at det er formålstjenlig å endre lovens tittel og omtalen av institusjonen i lovteksten, slik at begrepsbruken i loven blir i samsvar med det som faktisk benyttes som det offisielle navnet på institusjonen. Samtidig foreslås «NIM-loven» som offisiell korttittel på loven.

Presidentskapet viser videre til at Sametinget i sitt høringsinnspill har tatt til orde for at det samiske navnet på NIM (Norgga olmmošvuoigatvuohtaásahus) skal tas inn i lovteksten. Presidentskapet viser til at det ikke er vanlig at navn på offentlige organer oversettes til andre offisielle norske språk i lovtekster. NIM opererer heller ikke med samisk navn på institusjonen i sine publikasjoner, utredninger, pressemeldinger mv., selv om det samiske navnet framgår på den samiske versjonen av institusjonens nettside. Presidentskapet anerkjenner NIMs ansvar for å fremme urfolks rettigheter, herunder samenes særlige stilling, men anser det likevel ikke naturlig å lovfeste et samisk navn på institusjonen.

Det vises til lovforslaget § 1 samt forslag til endringer i øvrige bestemmelser hvor institusjonen nevnes.

Regulering i lov og instruks

Det følger av gjeldende NIM-lov § 2 at Stortinget fastsetter alminnelig instruks for virksomheten til den nasjonale institusjonen.

Presidentskapet foreslår at NIMs virksomhet i sin helhet reguleres i lov, og at gjeldende instruks oppheves. Begrunnelsen for dette er at det i stor grad er sammenfall og delvis overlapp mellom reguleringene i gjeldende NIM-lov og -instruks, og at regulering i instruks i tillegg til lov derfor synes overflødig. Tidligere ordninger med regulering gjennom både lov og instruks er nå avviklet for Sivilombudet, jf. Innst. 409 L (2020–2021), og for EOS-utvalget, jf. Innst. 431 L (2016–2017). Tidligere instruks for Stortingets ombudsmannsnemnd for Forsvaret er erstattet med en ny lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, jf. Innst. 506 L (2020–2021). Ved å oppheve NIM-instruksen oppnås dermed en mer ensartet tilnærming i reguleringen av Stortingets eksterne organer.

Presidentskapet foreslår imidlertid at enkelte av bestemmelsene i gjeldende instruks tas inn i NIM-loven – dels uendret og dels med noe justert ordlyd. Dette er omtalt nærmere under merknadene til de enkelte lovbestemmelsene nedenfor, jf. punkt 4.1.

Presidentskapet foreslår samtidig å åpne for at Stortinget kan fastsette «bestemmelser» om institusjonens virksomhet, jf. forslag til ny § 3 femte ledd. Det anses hensiktsmessig at Stortinget gis mulighet til å fastsette utfyllende, generelle bestemmelser til loven ved alminnelig stortingsvedtak dersom dette skulle bli nødvendig på et senere tidspunkt. Dette samsvarer med lignende hjemler for å kunne gi utfyllende bestemmelser i sivilombudsloven, lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret og EOS-kontrolloven.

Presidentskapet presiserer også at generelle bestemmelser gitt ved alminnelig stortingsvedtak kun kan utfylle NIM-loven og ikke kan gå ut over denne. Hjemmelen til å fastsette bestemmelser omfatter regulering av virksomheten for praktiske formål og ikke institusjonens mandat eller oppgaver som sådan. Det vises i den forbindelse også til drøftelse av dette i forarbeidene til ny sivilombudslov i Dokument 21 (2020–2021) punkt 10.8.4.

Det vises til lovforslaget til § 2 nytt femte ledd.

Institusjonens oppgaver

NIM har i sitt høringsinnspill tatt til orde for at det lovreguleres at en av NIMs oppgaver er å fremme ratifikasjon av menneskerettighetsinstrumenter, eventuelt at dette omtales i forarbeidene. Bakgrunnen for forslaget er at dette etter NIMs vurdering kan utledes direkte av Paris-prinsippene og vil være av betydning for prosessen med reakkreditering av NIM.

Presidentskapet viser i den forbindelse til forslaget til § 3, hvor det framgår at NIM på generelt grunnlag – og i samsvar med Paris-prinsippene – skal arbeide for gjennomføring av menneskerettighetene i norsk rett. Presidentskapet anser det ikke nødvendig å eksplisitt ta inn i lovteksten at dette blant annet omfatter å arbeide for ratifikasjon av menneskerettighetsinstrumenter. Til dette kommer at det er flere oppgaver som nevnes i Paris-prinsippene som ikke er konkret angitt i lovteksten, og etter presidentskapets vurdering er det – gitt NIMs brede mandat – hensiktsmessig å fortsatt omtale institusjonens oppgaver på et overordnet nivå.

Det vises til lovforslaget § 3.

Meldinger til Stortinget

Gjeldende NIM-lov § 11 slår fast at NIM skal avgi årlig melding til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge. Det har i forlengelsen av dette blitt reist spørsmål om hvorvidt NIM også har mulighet til å avgi særskilte meldinger til Stortinget i tillegg til årsmeldingen. Dette er ikke uttrykkelig regulert i gjeldende lov eller instruks.

I brev fra NIMs direktør til Stortingets presidentskap 18. oktober 2021 er det tatt til orde for at institusjonen skal ha mulighet til å avgi særskilte meldinger.

Presidentskapet viser til at spørsmålet er drøftet nærmere i Dokument 21 (2020–2021) punkt 6.1 og Innst. 651 S (2020–2021) pkt. 3.3.1. I lys av at det nå foreslås flere endringer i NIM-loven, anser presidentskapet det naturlig å vurdere formuleringene i gjeldende lov på nytt. Presidentskapet foreslår at det skal framkomme av loven at NIM – på lik linje med de øvrige eksterne organene – har mulighet til å avgi særskilte meldinger. Presidentskapet vil likevel presisere at slike særskilte meldinger i hovedsak vil være aktuelle dersom institusjonen avdekker forhold av en slik karakter at det anses påkrevd at Stortinget varsles om dette utenom eller i tillegg til den årlige meldingen. Dette synes også å være forutsatt av utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Dokument 21 (2020–2021) punkt 6.10, hvor det blant annet uttales at særskilt melding fra et eksternt organ er aktuelt dersom «det oppdager noe av alvorlig karakter». Presidentskapet legger derfor til grunn at det kun unntaksvis vil være aktuelt at NIM avgir slik særskilt melding, og at institusjonenes rapportering til Stortinget som den klare hovedregel skal skje gjennom den faste årsmeldingen.

Sametinget har i sin høringsuttalelse vist til at det helt siden opprettelsen av NIM er etablert praksis for at Sametinget hvert år mottar årsrapporten fra NIM og behandler denne som en egen sak i plenum. Forhistorien fra etableringen av NIM med innlemmelse av Gáldu innebærer etter Sametingets syn at NIM har et særlig ansvar for å belyse også samenes rettigheter, og dette tilsier at det bør framgå av NIM-loven at NIMs årsrapport skal forelegges Sametinget.

Presidentskapet vil påpeke at selv om det er etablert praksis at årsrapporten oversendes og presenteres muntlig for Sametinget, er NIM et av Stortingets eksterne organer. Det vil derfor etter presidentskapets syn ikke være naturlig eller riktig at NIM formelt skal «avgi» årsrapporten til Sametinget på lik linje med avgivelsen til Stortinget, eller at dette reguleres i NIM-loven. Presidentskapet vil likevel presisere at det er positivt at årsmeldingen formidles til Sametinget, og at det ikke er grunn til å endre etablert praksis knyttet til dette.

Det vises til lovforslaget om særskilt melding i § 2 nytt tredje ledd.

Oppnevning av styre

NIM har i sin høringsuttalelse vist til at prinsippet om pluralisme og bred representasjon bør ivaretas ved utnevnelse av NIMs styre, og tar til orde for at dette bør fremkomme tydeligere av lovteksten. Etter NIMs oppfatning bør det videre fastsettes både prosessuelle og materielle vilkår for avsettelse av styremedlemmer, og de viser i den forbindelse blant annet til at GANHRI (det globale nettverket av nasjonale institusjoner – Global Alliance of National Human Rights Institutions) i 2017 understreket at beslutninger om å avsette styremedlemmer og/eller direktør ikke kan bero på oppnevningsmyndighetens frie skjønn.

Presidentskapet understreker at det er klart forutsatt i forarbeidene til gjeldende NIM-lov at presidentskapet skal gå aktivt ut før oppnevningen, slik at et bredt utvalg institusjoner og organisasjoner vil få oppfordring til å foreslå kandidater til styret, jf. Innst. 216 L (2014–2015) s. 9. Videre skal listen over foreslåtte kandidater offentliggjøres. Siktemålet er en åpen og konsultativ oppnevningsprosess i samsvar med internasjonale prinsipper for oppnevning av medlemmer til nasjonale institusjoners styrende organer. Etter presidentskapets syn imøtekommer dette langt på vei intensjonen bak NIMs forslag i det skriftlige høringsinnspillet. For å unngå tvil foreslås det likevel å ta inn en presisering i § 5 andre ledd siste punktum. Det foreslås samtidig en språklig forenkling innledningsvis i setningen:

«Stortinget velger styret, herunder leder og nestleder, etter innstilling fra Stortingets presidentskap. Det skal aktivt informeres om adgangen til å fremme forslag til kandidater til styret, for å sikre en åpen og konsultativ prosess.»

Når det gjelder forslaget om å lovfeste prosessuelle og materielle vilkår for avsettelse av styremedlemmer, viser presidentskapet til at dette er et forslag som verken var en del presidentskapets opprinnelige høringsnotat, eller ble påpekt som et behov ved evalueringen av NIM. Dette er spørsmål som eventuelt må utredes grundigere. I tillegg antas avsettelse av styremedlemmer før utløpet av deres funksjonstid å være en lite praktisk problemstilling. Presidentskapet ønsker derfor ikke å gå videre med dette forslaget nå.

Ansettelse av direktør

Det følger av gjeldende NIM-lov § 4 at NIM ledes av et styre og en direktør. I henhold til § 5 tredje ledd velger Stortinget styret, herunder leder og nestleder. NIM-loven § 7 slår videre fast at direktøren oppnevnes av Stortinget etter ekstern kunngjøring og innstilling fra Stortingets presidentskap. Direktøren oppnevnes for en periode på seks år uten adgang til gjenoppnevning. Bakgrunnen for at Stortinget oppnevner både styre og direktør, er nærmere omtalt i Innst. 216 L (2014–2015). Det framgår her i punkt 4.3.3:

«Presidentskapet har vurdert om det bør være en oppgave for styret å ansette institusjonens direktør, men har kommet til at den administrative lederen for et organ under Stortinget bør oppnevnes av Stortinget. Presidentskapet peker på at dette også vil understreke direktørstillingens viktige posisjon.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen og justiskomiteen har drøftet spørsmålet om hvorvidt det bør vedtas justeringer i NIM-loven § 7 for å tydeliggjøre NIMs faglige uavhengighet fra Stortinget. Flertallet i begge komiteer kom til at loven bør endres slik at NIMs styre kan ansette og avsette direktøren, jf. Innst. 392 S (2020–2021) punkt 2 og Dokument 21 (2020–2021) punkt 6.8.2 og Innst. 426 S (2020–2021) (s. 5 flg.).

På grunnlag av justiskomiteens innstilling fattet Stortinget 25. mai 2021 følgende vedtak:

«Stortinget ber presidentskapet fremme forslag om endring i NIM-loven § 7 slik at styret ansetter og avsetter direktøren.»

Presidentskapet foreslår i tråd med dette at NIM-loven § 7 endres slik at institusjonens styre selv ansetter direktør, etter ekstern kunngjøring. Som en konsekvens av dette foreslås enkelte justeringer av øvrige bestemmelser i loven som gjelder forholdet mellom ansettelsesmyndighet og direktør. Det foreslås videre at enkelte av bestemmelsene i gjeldende instruks §§ 3 og 5 om direktørens oppgaver tas inn i loven §§ 7 og 8.

NIM har i sitt høringsinnspill tatt til orde for at loven også tydeligere bør regulere prosessuelle vilkår for at direktøren kan avsettes, for eksempel ved en henvisning til arbeidsmiljølovens regler.

Presidentskapet viser til at direktøren som ansatt i NIM er omfattet av lov om statens ansatte. Denne loven har prosessuelle regler som får anvendelse i avskjedssaker. I utgangspunktet er det derfor ikke behov for en særlig regel om dette. For å unngå uklarhet om dette spørsmålet foreslås det likevel tatt inn en henvisning til statsansatteloven i NIM-loven § 7 fjerde ledd siste punktum.

Presidentskapet foreslår videre at direktøren, etter ny kunngjøring, kan ansettes for ytterligere én periode på seks år. Dette er i tråd med anbefalingene i Dokument 21 (2020–2021).

NIM har i sin høringsuttalelse vist til at institusjonen har prinsipielle betenkeligheter med forslaget om at direktøren skal ansettes i åremål på seks år med mulighet for forlengelse i ytterligere en seksårsperiode. Bakgrunnen for dette er at en ordning med mulighet for fornyet åremålsperiode etter NIMs syn kan gi grunnlag for spørsmål ved uavhengigheten til direktøren, særlig i den første perioden når vedkommende kanskje ønsker en ny åremålsperiode. At det ifølge lovforslaget blir styret – og ikke Stortinget – som skal treffe avgjørelse om eventuell gjenoppnevning, vil ifølge NIM avhjelpe dette til en viss grad, men ikke fullt ut.

NIM mener at et ønske om harmonisering av tilsettingsperioden for de administrative ledere i de ulike eksterne organene for Stortinget på dette området, slik det er tatt til orde for i høringsnotatet, ikke er et tungt argument for å innføre en slik ordning hos NIM. Den offentlige tilliten til direktørens uavhengighet fra Stortinget og at vedkommende ikke har noen egen agenda i tilknytning til ny ansettelse, er viktigere for NIM enn for de andre institusjonene det vises til. NIM ber derfor Stortinget vurdere om det heller burde innføres en åremålsperiode på for eksempel åtte år uten adgang til gjenansettelse.

Presidentskapet påpeker at dette er en problemstilling som generelt berører åremålsstillinger som har mulighet for forlengelse. Lovforslaget inneholder videre bestemmelser som nærmere regulerer utøvelsen av vervet som direktør, og hensynet til institusjonens uavhengighet er etter presidentskapets syn i tilstrekkelig grad ivaretatt.

NIMs sittende direktør ble i henhold til gjeldende regelverk oppnevnt av Stortinget 26. mars 2019 for en periode på seks år uten mulighet for gjenoppnevning. Spørsmålet om en eventuell overgangsordning for stillinger med åremålsbegrensning der det i dag ikke er adgang til gjenoppnevning, ble ikke drøftet i Dokument 21 (2020–2021). Når det nå er et ønske om harmonisering av tilsettingsperioden for de administrative ledere i de ulike eksterne organer for Stortinget, anser presidentskapet det formålstjenlig å foreslå en overgangsbestemmelse som gjør det mulig for sittende direktør å søke om fornyet åremål én gang.

Det vises til forslag til overgangsbestemmelse i lovforslaget romertall II.

Personalreglement

Ifølge NIM-loven § 8 første ledd skal institusjonens styre fastsette et «personalreglement som skal godkjennes av Stortingets presidentskap».

I Dokument 21 (2020–2021) pkt. 6.11.4 tar utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon generelt til orde for at «de øverste organene» i Stortingets eksterne organer selv skal fastsette personalreglement for sin virksomhet. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin tilslutning til dette synspunktet i Innst. 392 S (2020–2021) s. 10.

Presidentskapet foreslår at dette følges opp ved en endring av NIM-loven § 8 annet ledd. I likhet med det som er fastsatt i sivilombudsloven § 29 annet ledd, foreslås det fastsatt at personalreglementet kan revideres av Stortingets presidentskap.

Det vises nærmere til lovforslaget § 8 annet ledd.

Behandling av personopplysninger

Ny lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger, som gjennomfører EUs personvernforordning (forordning (EU) 2016/679) i norsk rett, trådte i kraft 20. juli 2018. Personvernforordningen stiller strengere krav til behandlingsgrunnlag regulert i nasjonal rett enn hva som fulgte av tidligere rettstilstand. Gjeldende NIM-lov ble vedtatt i 2015 og inneholder ingen særskilte bestemmelser om behandling av personopplysninger.

Det følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 at behandling av personopplysninger blant annet for å ivareta en oppgave i allmennhetens interesse, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav e, forutsetter et supplerende nasjonalt rettsgrunnlag.

NIM skal i henhold til sitt mandat blant annet «overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder legge fram anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles», og «rådgi Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføringen av menneskerettighetene». Dette må klart anses som en oppgave i «allmennhetens interesse», jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e.

For Sivilombudet og Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret ble det i forbindelse med vedtakelsen av nye lover for de to organene i 2021 tatt inn egne bestemmelser om behandling av personopplysninger. Det vises til drøftelsene om dette i Dokument 21 (2020–2021) punkt 10.13.9 og punkt 11.15. I lys av vurderingene knyttet til disse eksterne organene anser presidentskapet at det er formålstjenlig å fastsette en egen hjemmel også for NIMs behandling av personopplysninger etter mønster av bestemmelsene i disse lovene.

Presidentskapet påpeker at NIM i henhold til sitt mandat ikke prøver enkeltsaker om krenkelser av menneskerettighetene, jf. NIM-loven § 1 andre ledd. NIM vil derfor ha et mer begrenset behov for behandling av personopplysninger enn Sivilombudet og Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret. Det må likevel kunne legges til grunn at det vil være nødvendig for NIM å behandle personopplysninger for å levere i henhold til det fastsatte mandatet. For eksempel følger det av § 1 første ledd bokstav c at institusjonen skal veilede enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger. I NIM-loven § 13 er det videre fastsatt en egen bestemmelse som pålegger enhver som utfører tjeneste eller arbeid for institusjonen, taushetsplikt om forhold av personlig karakter.

Presidentskapet legger til grunn at for en god del av de personopplysningene som NIM behandler, vil det kunne foreligge alternative hjemmelsgrunnlag, som for eksempel samtykke fra den det gjelder.

Presidentskapet viser til at det ikke kan utelukkes at NIM har behov for å behandle personopplysninger som nevnt i forordningen artikkel 9 og 10. Personvernforordningen artikkel 9 gjelder særlige kategorier av personopplysninger, herunder opplysninger om etnisitet, religiøs og politisk overbevisning, helseopplysninger mv. Artikkel 10 gjelder opplysninger om straffbare forhold og lovovertredelser. Behandling av slike opplysninger krever etter personvernforordningen særskilt grunnlag. Det foreslås derfor at det framgår eksplisitt av lovbestemmelsen at NIM kan behandle også denne typen personopplysninger der dette er nødvendig for at NIM skal kunne utføre sine oppgaver som fastsatt i loven.

Det vises til lovforslaget § 13.

Forholdet til sikkerhetsloven

Ny lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) trådte i kraft 1. januar 2019. Lovens § 1-4 første ledd lyder: «Loven gjelder for Stortinget og Stortingets organer så langt Stortinget bestemmer det.»

På bakgrunn av Innst. 252 L (2019–2020) vedtok Stortinget bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Riksrevisjonen og EOS-utvalget. Bestemmelser om forholdet til sikkerhetsloven er også tatt inn i den nye sivilombudsloven og den nye loven om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, som ble vedtatt i 2021.

Behandling av gradert informasjon har hittil vært lite aktuelt for NIM. Det er imidlertid i gjeldende NIM-lov § 13 første ledd om taushetsplikt fastslått at taushetsplikten også gjelder opplysninger som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Det ble dermed ved vedtakelsen av loven forutsatt at det kan være aktuelt at ansatte i institusjonen gis tilgang til graderte opplysninger. Dersom de ansatte skal kunne gis tilgang til gradert informasjon, bør det også gjelde nærmere regler om behandling av slik informasjon samt regler om sikkerhetsklarering og autorisasjon.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn en nærmere regulering av forholdet til sikkerhetsloven basert på samme modell som for Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret. Dette innebærer at NIM underlegges sikkerhetslovens krav om sikkerhetsklarering og autorisasjon for tilgang til gradert informasjon. Det foreslås videre at Stortingets administrasjon skal være klareringsmyndighet for NIMs ansatte, og at Stortingets presidentskap er klagemyndighet for avgjørelser truffet av Stortingets administrasjon. Dette er samme organisatoriske modell som gjelder for Stortingets øvrige eksterne organer – med unntak av Riksrevisjonen, som er egen klareringsmyndighet.

Det vises til lovforslaget § 14.

Forslag til endringer i EOS-kontrollloven

Stortingets adgang til å fastsette utfyllende bestemmelser til loven

EOS-kontrolloven § 1 fjerde ledd lyder:

«Stortinget kan gi instruks om virksomheten til utvalget innenfor rammen av denne lov og fastsetter bestemmelser om dets sammensetning, funksjonsperiode og sekretariat.»

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon gir i Dokument 21 (2020–2021) i punkt 10.8.4 uttrykk for at begrepet «instruks» bør erstattes av «bestemmelser». Dette er fulgt opp i den nye loven om Sivilombudet og Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret og foreslås nå innført i NIM-loven, jf. drøftelse ovenfor.

Av hensyn til konsekvent terminologi i lovverket foreslår presidentskapet derfor at begrepet «instruks» erstattes med «bestemmelser» også i EOS-kontrolloven. Siste delsetning om at Stortinget fastsetter bestemmelser om utvalgets «sammensetning, funksjonsperiode og sekretariat», foreslås samtidig opphevet, da dette alternativet ikke har noen selvstendig betydning. Bestemmelser om utvalgets sammensetning, funksjonsperiode og sekretariat følger nå direkte av loven og ikke av egne bestemmelser fastsatt av Stortinget. I den grad det skulle være behov for supplerende bestemmelser om sammensetning, funksjonsperiode eller sekretariat, kan dette gjøres innenfor den generelle fullmakten til å gi bestemmelser innenfor rammen av loven.

Det vises til lovforslaget § 1 fjerde ledd.

Endret funksjonstid for EOS-utvalgets medlemmer

EOS-kontrolloven § 3 første ledd lyder:

«Utvalget skal ha syv medlemmer medregnet leder og nestleder, alle valgt etter innstilling fra Stortingets presidentskap, for et tidsrom av inntil fem år. Et medlem kan gjenoppnevnes én gang og maksimalt inneha vervet i ti år. Det bør unngås at flere enn fire medlemmer skiftes ut samtidig. Personer som har virket i tjenestene, kan ikke velges som utvalgsmedlemmer.»

Bestemmelsen ble sist endret i 2017 som følge av evalueringen av EOS-utvalget (Dokument 16 (2015–2016)), jf. Innst. 431 L (2016–2017) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen. Oppnevningsperioden var også før dette fem år, men det var ingen grenser for hvor mange ganger medlemmer kunne gjenoppnevnes.

Som en oppfølging av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. 392 S (2020–2021) og Dokument 21 (2020–2021) punkt 6.9.3, foreslår presidentskapet at oppnevningsperioden reduseres til fire år, og at et medlem maksimalt kan inneha vervet i åtte år.

I praksis er endringen i oppnevningsperiode allerede implementert, jf. i Innst. 659 S (2020–2021) om oppnevning av tre nye medlemmer til EOS-utvalget. Disse ble alle valgt for en periode på fire år.

Presidentskapet foreslår at EOS-kontrolloven § 3 første ledd første og annet punktum endres i tråd med dette.

Det vises til lovforslaget.

Leder for EOS-utvalgets sekretariat

I dag ansettes leder for EOS-utvalgets sekretariat av Stortingets presidentskap etter innstilling fra utvalget, jf. EOS-kontrolloven § 4 første punktum.

Som en oppfølging av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. 392 S (2020–2021), foreslår presidentskapet at leder for utvalgets sekretariat heretter skal ansettes av utvalget. Stillingen foreslås videre omgjort til en åremålsstilling, slik at leder for sekretariatet i fremtiden skal tilsettes i åremål på seks år med mulighet for forlengelse én gang. Endringen får ikke virkning for tilsettelsesforholdet til den nåværende lederen for EOS-utvalgets sekretariat, jf. forutsetninger lagt til grunn i Dokument 21 (2020–2021) pkt. 6.8.2.

Det vises til lovforslaget § 4 første ledd.

Personalreglement

Det følger av EOS-kontrolloven § 4 annet punktum at nærmere regler om framgangsmåten ved tilsetting og adgang til delegering av EOS-utvalgets myndighet fastsettes i et personalreglement godkjent av Stortingets presidentskap.

Presidentskapet foreslår at personalreglementet skal fastsettes av EOS-utvalget, og at Stortingets presidentskap kan ta personalreglementet opp til revisjon. Dette er også samme modell som nå foreslås for NIM, jf. drøftelse ovenfor, og som følger av sivilombudsloven.

Det vises til lovforslaget § 4 annet ledd.

Økonomiforvaltning

I dag følger av det EOS-kontrolloven § 20 at utvalget skal fastsette egen instruks for sin økonomiforvaltning, som skal være godkjent av Stortingets presidentskap.

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon tar i pkt. 6.11.4 generelt til orde for at «de øverste organene» i Stortingets eksterne organer selv skal fastsette personalreglement og økonomireglement for sin virksomhet, og at statens økonomireglement legges til grunn.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen gir i Innst. 392 S (2020–2021) s. 10 sin tilslutning til dette.

På denne bakgrunn foreslår presidentskapet at instruksen ikke lenger skal godkjennes av Stortingets presidentskap, men at det i loven fastslås at virksomheten skal fastsette et økonomireglement basert på statens økonomireglement. Det forutsettes at reglementet oversendes Stortinget til orientering.

Det vises til lovforslaget § 20 første ledd.

EOS-utvalgets Behandling av personopplysninger

Innledning

Enkelte bestemmelser om behandling av personopplysninger er gitt i EOS-kontrolloven § 6 annet ledd og § 16. Ifølge § 6 annet ledd skal kontrollen omfatte «tjenestenes tekniske virksomhet, herunder overvåking og innhenting av informasjon og behandling av personopplysninger». Det følger videre av § 16 annet ledd første og annet punktum at hvis offentliggjøring må antas å medføre at en klagers identitet vil bli avdekket, skal dennes samtykke foreligge, og at ved omtalen av personer skal hensynet til personvernet iakttas også om det ikke gjelder klagere.

Presidentskapet anser det likevel i lys av rettsutviklingen, og for at det ikke skal kunne reises tvil om utvalgets rettsgrunnlag for å behandle personopplysninger, hensiktsmessig at det også i EOS-kontrolloven, på lik linje med lovene for andre eksterne organer for Stortinget, tas inn en generell bestemmelse som uttrykkelig regulerer utvalgets behandling av personopplysninger. Se nærmere omtale under punkt 4.1.8.

Rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger

EOS-utvalget er et offentlig organ med lovbestemt mandat, arbeidsform og arbeidsområde. Å føre kontroll med forvaltningen på grunnlag av klager fra borgerne og egne kontroller og inspeksjoner må derfor klart anses som en oppgave i allmennhetens interesse, som igjen nødvendiggjør behandling av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 6. nr. 1 bokstav e. Tilsvarende gjelder utvalgets mandat knyttet til å ta opp saker og forhold som det ut fra formålet finner riktig å behandle av eget initiativ. Utvalget skal særlig ta opp saker og forhold som har vært gjenstand for offentlig kritikk. Presidentskapet viser i denne forbindelse også til vurderingene som er gjort for Sivilombudets og Stortingets ombudsnemnd for Forsvarets oppgaver som eksterne kontrollorganer for Stortinget i Dokument 21 (2020–2021) i henholdsvis pkt. 10.13.9 og i spesialmerknadene til § 15 i kapittel 11.

Alternativet i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c om at «behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige», vil også kunne være aktuelt for utvalgets virksomhet.

Formålet med EOS-utvalgets kontroll er blant annet å klarlegge om og forebygge at noens rettigheter krenkes, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og at tjenestene respekterer menneskerettighetene. Det følger således forutsetningsvis av loven at behandling av personopplysninger er nødvendig for utøvelse av organets oppgaver. Det vil ikke være mulig å kontrollere at de hemmelige tjenestene holder seg innenfor rammen av tjenestenes fastlagte oppgaver, eller å behandle klager fra enkeltpersoner eller organisasjoner, uten å behandle personopplysninger, jf. EOS-kontrolloven § 6.

For å utføre sitt verv kan EOS-utvalget kreve innsyn i og adgang til forvaltningens arkiver og registre, lokaler, installasjoner og anlegg «av enhver art», jf. § 8 første ledd. Denne lovfestede innsynsretten gjelder dermed i utgangspunktet også personopplysninger «av enhver art», forutsatt at utvalget skaffer seg tilgang til opplysningene «for å utføre sitt verv», jf. EOS-kontrolloven § 8 første ledd. Det følger videre av § 8 tredje ledd at utvalget «ikke [skal] søke et mer omfattende innsyn i graderte opplysninger enn det som er nødvendig ut fra kontrollformålene».

Den foreslåtte hjemmelen gir utvalget og dets sekretariat uttrykkelig adgang til å behandle opplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10. Artikkel 9 gjelder særlige personlige opplysninger, herunder om etnisitet, religiøs og politisk overbevisning, helseopplysninger mv., mens artikkel 10 gjelder opplysninger om straffbare forhold og lovovertredelser.

Justis- og beredskapsdepartementet uttrykker i sin høringsuttalelse at de foreslåtte endringene i EOS-kontrolloven vil ha virkning for personvernet til de ansatte i etatene som er underlagt EOS-utvalgets kontroll. Etter departementets syn vil kontrollen av tjenestene kunne innebære at utvalget behandler personopplysninger om tjenestens ansatte. Departementet viser til at EOS-utvalget i Særskilt melding til Stortinget om PSTs ulovlige innhenting og lagring av flypassasjeropplysninger (Dokument 7:2 (2019–2020)) ga uttrykk for en forutsetning om at PST må legge til rette for utvalgets kontroll av e-postservere og de enkelte medarbeideres personlige områder. PST forholder seg til dette. Departementet antar likevel at det kan være en fordel både for forutsigbarheten for de ansatte og for kontrolldialogen med den enkelte etat som kontrolleres, at grunnlaget for denne behandlingen av personopplysninger er omtalt i forarbeidene, og helst at omfanget av innsynet blir uttrykkelig regulert i selve loven.

Departementet uttaler videre at utvalgets innsyn i personopplysninger om etatenes ansatte skiller seg prinsipielt fra utvalgets behandling av personopplysninger om personene som etatene følger. Innsynet i ansattes e-post og hjemmeområder vil kunne berøre de ansattes rett til vern av privatliv og kommunikasjon. Justis- og beredskapsdepartementet mener derfor det vil kunne være en fordel om forarbeidene i større grad drøfter EOS-kontrolloven § 8 som hjemmel for utvalgets innsyn i opplysninger om de ansatte og vurderer bestemmelsen opp mot det generelle regelverket for arbeidsgivers innsynsadgang i ansattes personlige områder og e-post.

Presidentskapet vil understreke at forslaget til ny § 18 b ikke innebærer at EOS-utvalget gis noen utvidet innsynsrett sammenlignet med det som allerede følger av EOS-kontrolloven § 8. Presidentskapet ser imidlertid at mulighet for søk i ansattes e-post og personlige områder i prinsippet gir utvalget en utvidet mulighet til innsyn sammenlignet med hva sikkerhetstjenestene selv har i egenskap av å være arbeidsgivere. Utvalget vil gjennom dette kunne få tilgang til den ansattes private kommunikasjon, selv om utvalgets interesse er personopplysninger om «personene utvalget følger» – ikke etatens ansatte som sådan. EOS-utvalgets innsynsrett knytter seg til e-postservere og områder som er stilt til de ansattes disposisjon fra arbeidsgiver for å utføre deres lovpålagte oppgaver. Dette vil i stor grad dreie seg om graderte systemer som ikke er tilknyttet internett. Det forutsettes likevel at utvalget utviser en særlig bevissthet knyttet til innsyn i e-post og de ansattes personlige områder. Avgrensningen i forslaget til ny § 18 b underbygger også dette: Utvalget kan bare behandle personopplysninger «når dette er nødvendig for å utføre oppgaver etter loven».

Presidentskapet legger til grunn at sikkerhetstjenestene informerer sine ansatte om utvalgets innsynsadgang, slik at de ansatte er oppmerksomme på denne i den grad de benytter arbeidsgivers e-post og personlige områder på datanettverk til lagring av privat informasjon.

Det vises til lovforslaget § 18 b.

Viderebehandling av personopplysninger

En betydelig del av personopplysningene som behandles av utvalget, vil opprinnelig være innhentet av forvaltningen ved EOS-tjenestene og ikke av utvalget selv.

Etter forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b er det et prinsipp om formålsbegrensning, som innebærer at personopplysninger skal samles inn for et spesifikt formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenelig med det opprinnelige formålet.

Ved behandlingen av sivilombudsloven ble det lagt til grunn at det ikke var nødvendig med en egen bestemmelse om adgang til viderebehandling av personopplysninger for ombudets kontroll med forvaltningen på vegne av Stortinget, jf. drøftelse i Dokument 21 (2020–2021) pkt. 13.9.6.5. Konklusjonen var at viderebehandling ikke var uforenelig med ombudets behandling av klagesaker så vel som ombudets øvrige oppgaver, herunder saker som behandles av eget tiltak, og virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme. EOS-utvalgets behandling av klagesaker eller dets kontroller og inspeksjoner overfor forvaltningen samt adgang til å ta opp saker og forhold av eget tiltak stiller seg prinsipielt sett ikke annerledes enn Sivilombudets kontrolloppgaver. Presidentskapet vurderer derfor at det ikke er behov for en særskilt hjemmel for viderebehandling.

Forholdet til den registrertes rettigheter

I personvernforordningen er det i artiklene 12 til 22 gitt bestemmelser om den registrertes rettigheter, herunder informasjon om registrering, den registrertes rett til innsyn, retting og sletting, begrensning av behandling og underretning ved retting og sletting. Artikkel 34 inneholder videre krav til underretning av den registrerte om brudd på personopplysningssikkerheten.

EOS-utvalgets kontroll med EOS-tjenestene forutsetter at utvalget får innsyn i høyt graderte opplysninger i forvaltningen om forhold av betydning for nasjonal sikkerhet. Virksomhet innen nasjonal sikkerhet og forhold som er regulert av direktiv EU 2016/680 («politidirektivet»), er ikke omfattet av virkeområdet for personvernforordningen. EOS-tjenestene har derfor egne lovbestemmelser for behandling av personopplysninger, som til dels avviker fra EUs personvernforordning, jf. etterretningstjenesteloven, politiregisterloven og sikkerhetsloven. Dette kan tilsi behov for begrensninger i de registrertes rettigheter overfor EOS-utvalget, slik at de registrerte ikke har videre rettigheter til for eksempel innsyn og underretning hos EOS-utvalget enn det som gjelder hos forvaltningen.

Etter personvernforordningen artikkel 23 kan det i nasjonal rett fastsettes begrensninger og gjøres unntak fra alle de nevnte rettighetene og pliktene samt fra artikkel 5 om prinsipper for behandling av personopplysninger. Begrensninger eller unntak fra disse bestemmelsene må framgå av lov og være et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre nærmere bestemte hensyn eller interesser, som er uttømmende oppregnet i artikkel 23 nr. 1 bokstav a til h. Artikkel 23 nr. 2 har krav til hva lovgivningsmessige tiltak skal inneholde når det er relevant, blant annet om garantiene for å unngå misbruk eller ulovlig tilgang og lagringsperioder.

For EOS-utvalget gjør flere av de hensyn og interesser som er oppregnet i artikkel 23 nr. 1, seg gjeldende. Det følger av EOS-kontrolloven § 6 første ledd at utvalget skal omfatte tjenestenes tekniske virksomhet, herunder overvåking og innhenting av informasjon og behandling av personopplysninger. Det er således en kjerneoppgave for utvalget å sikre vern av de registrerte interesser (bokstav i). Avhengig av hvilke av de hemmelige tjenestene kontrollen gjelder, vil personopplysningene som behandles, typisk falle innenfor kategoriene den nasjonale sikkerhet (bokstav a), forsvaret (bokstav b), den offentlige sikkerhet (bokstav c) eller forebygging, etterforskning, avsløring av straffbare forhold eller iverksettelse av strafferettslige sanksjoner, herunder vern mot og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet (bokstav d).

I personopplysningsloven § 16 er det på nærmere bestemte vilkår gitt generelle unntak fra retten til informasjon og innsyn og plikten til underretning etter artiklene 13, 14 og 15 og artikkel 34. Disse reglene gjelder for alle virksomheter som er underlagt loven, og gjelder dermed også for EOS-utvalget.

Presidentskapet legger til grunn at personopplysningsloven § 16, og da særlig bokstav d om unntak for opplysninger som i lov eller med hjemmel i lov er underlagt taushetsplikt, i stor utstrekning vil kunne ivareta EOS-utvalgets behov for unntak fra artiklene 13, 14 og 15 og 34. Etter EOS-kontrolloven er utvalget og dets sekretariat underlagt en meget vidtrekkende taushetsplikt, jf. § 11 første ledd, som lyder: «Med de unntak som følger av §§ 14 til 16, har utvalget og dets sekretariat taushetsplikt.» I tillegg gjelder sikkerhetslovens bestemmelser om taushetsplikt for gradert informasjon, jf. EOS-kontrolloven § 18 a, som gir sikkerhetsloven anvendelse for EOS-utvalget. Bokstavene b, c, e og f vil også etter omstendighetene kunne være aktuelle hjemler for unntak fra de registrertes rettigheter til informasjon og innsyn.

EOS-utvalget skriver i sin høringsuttalelse at utvalget mener det bør gjøres unntak fra alle de aktuelle artiklene om de registrertes rettigheter og plikter, gitt utvalgets vide innsynsrett i sikkerhetsgraderte opplysninger og allmenne taushetsplikt. Utvalget viser til at det regelmessig vil behandle personopplysninger om personer som aldri kan få vite at utvalget har gjort dette, både ved inspeksjoner, klagesaker og saker av eget tiltak.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at det i ny § 18 b annet ledd tas inn følgende bestemmelse:

«Rettighetene som nevnt i personvernforordningen artikkel 12–22 og 34 får ikke anvendelse for behandling av personopplysninger som ledd i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet.»

Presidentskapet har her vektlagt, i tillegg til de grunner som er oppgitt i utvalgets høringsuttalelse knyttet til vurderingen av nødvendighet og forholdsmessighet, at EOS-utvalgets kontroll med behandlingen av personopplysninger i de hemmelige tjenestene gjør at det i utvalget og dets sekretariat er særlig høy bevissthet knyttet nettopp til å ivareta den registrertes interesser. Omfanget av behandling av sikkerhetsgradert informasjon innebærer dessuten at utvalget har strenge krav til informasjonssikkerhet som reduserer risikoen for misbruk eller ulovlig tilgang til personopplysninger.

Ved at de særlige unntaksbestemmelsene er avgrenset til kun å gjelde «i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet», følger det at personopplysningslovens og personvernforordningens alminnelige regler vil gjelde ved behandling av andre typer saker i EOS-utvalget, for eksempel saker som gjelder egne ansatte.

Den foreslåtte bestemmelsen er delvis overlappende med de unntak fra den registrertes rettigheter som allerede følger av personopplysningsloven § 16, jf. omtale ovenfor. Av pedagogiske hensyn foreslår presidentskapet likevel en samlet regulering av EOS-utvalgets behandling av personopplysninger i EOS-kontrolloven.

Som en ytterligere rettsikkerhetsgaranti, foreslår presidentskapet i tillegg at det i ny § 18 b tredje ledd tas inn en særbestemmelse om sletting av personopplysninger. Det foreslås at bestemmelsen gis følgende ordlyd:

«Personopplysninger skal slettes så snart de ikke lenger har kontrollmessig interesse, med mindre unntakene i personvernforordningen artikkel 17 nr. 3 kommer til anvendelse»

Bestemmelsen innebærer at personopplysninger skal slettes når det ikke lenger er nødvendig å oppbevare opplysningene for å ivareta utvalgets kontrolloppgaver. Når det gjelder unntakene i personvernforordningen artikkel 17 nr. 3, er det særlig bokstav d om arkivformål i allmennhetens interesse som er relevant for utvalget. Det vil kunne være aktuelt med unntak fra sletteplikten dersom dette er nødvendig for å dokumentere de saker utvalget har tatt opp til behandling, for ettertiden, herunder utvalgets behandling av klagesaker eller uttalelser til forvaltningen.

Forslag til endringer i lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret

Innledning

Stortinget vedtok 18. juni 2021 ny lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, jf. Innst. 506 L (2020–2021) fra utenriks- og forsvarskomiteen og kapittel 11 i rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, Dokument 21 (2020–2021). Loven trådte i kraft 1. oktober 2021.

Presidentskapet foreslår enkelte mindre justeringer av loven. Bakgrunnen er at ombudsnemndsloven slik den nå lyder, har to ulike bestemmelser om dokumentoffentlighet (det vil si allmennhetens adgang til innsyn i dokumenter i ombudsnemndas besittelse). Det foreslås derfor en mindre omredigering av §§ 4 og 14 for å hindre dobbeltbehandling. I tillegg foreslås endringer i øvrige deler av § 4 som regulerer ombudsnemndas utøvelse av tilsyn.

Lovens gjeldende bestemmelser om dokumentoffentlighet

Lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret § 4 gjelder ombudsnemndas tilsynsvirksomhet, men har i fjerde ledd også en bestemmelse om dokumentoffentlighet:

«Saker som gjelder dokumentoffentlighet hos Ombudsnemnda eller dens administrasjon, behandles og avgjøres av Ombudsnemnda. Offentleglova anvendes så langt den passer.»

I loven § 14 er det en mer omfattende og spesialtilpasset bestemmelse om dokumentoffentlighet, med nærmere regulering av offentlighet og unntak fra dette. Gjeldende § 14 har følgende ordlyd:

Ǥ 14. Offentlighet

Dokumenter utarbeidet som ledd i Ombudsnemndas virksomhet er offentlige, med følgende unntak:

1. a

   dokumenter og opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt

2. b

   dokumenter utarbeidet eller innhentet under forvaltningens forutgående behandling av en sak.

Ombudsnemndas interne saksdokumenter og dokumenter som utveksles mellom Ombudsnemnda og Stortinget om budsjett og intern administrasjon, kan unntas offentlighet.

Det kan kreves innsyn i det offentlige innholdet av journal som Ombudsnemnda fører for registrering av dokumenter. Ombudsnemnda kan gjøre journaler og andre dokumenter allment tilgjengelig på internett.

Den administrative lederen, eller den vedkommende bemyndiger, avgjør om et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet. Slike avgjørelser kan påklages til nemnda.

Arkivlova kapittel II gjelder for Ombudsnemndas virksomhet, med unntak av §§ 7 og 8. Tilhørende forskrifter gjelder så langt de passer.»

For å harmonisere de to bestemmelsene foreslår presidentskapet at gjeldende § 4 fjerde ledd oppheves. Lest i sammenheng med lovens § 14 fjerde ledd, som fastsetter at «[d]en administrative lederen, eller den vedkommende bemyndiger, avgjør om et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet», og videre at «[s]like avgjørelser kan påklages til nemnda», framstår formuleringene i gjeldende § 4 fjerde ledd etter presidentskapets syn overflødige og til dels motstridende med § 14 fjerde ledd. Tematisk passer bestemmelsen heller ikke så godt i § 4, som for øvrig gjelder tilsyn. Det foreslås på denne bakgrunn en omredigering og delvis endring av § 14 for å skape bedre sammenheng i regelverket. Det foreslås i tillegg at bestemmelsens tittel endres til «Dokumentoffentlighet». Endringsforslagene bygger på tilsvarende bestemmelse i gjeldende NIM-lov § 12 andre ledd (foreslått videreført i ny § 11 tredje ledd), omtalt i merknadene under punkt 5.1.

Presidentskapet bemerker i den forbindelse at nåværende § 4 fjerde ledd første punktum ble tatt inn i loven på bakgrunn av høringsinnspill fra Ombudsnemnda i forbindelse med utarbeidelsen av gjeldende lov, jf. Innst. 506 L (2020–2021). Det var nemndas mening at det bør være opp til Ombudsnemnda å avgjøre hvilke henvendelser den skal behandle selv, og hvilke saker som kan overlates til forsvarsombudet eller den administrative lederen. Når det nå foreslås å videreføre bestemmelsen i § 14 fjerde ledd om at den administrative lederen eller den vedkommende bemyndiger, avgjør om et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet, og at avgjørelsen kan påklages til nemnda, har dette sammenheng med at presidentskapet mener det er ønskelig med en mulighet for to-instansbehandling av begjæringer om dokumentinnsyn i organer som ledes av et kollegialt organ. Dette er ordningen etter offentleglova og tilsvarer den ordningen som gjelder for NIM etter gjeldende lov, og som foreslås videreført, jf. merknader til ny § 11. Det samme gjelder for Riksrevisjonen, jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 13 fjerde ledd, hvor det framgår at administrasjonens avgjørelser om avslag på innsyn kan påklages til Riksrevisjonens kollegium.

Det vises til lovforslaget og merknadene i punkt 5.3.

Lovens bestemmelser om tilsyn

Forsvarsombudsnemnda viser i sin høringsuttalelse til nemndas årsmelding for 2021, Dokument 5 (2021–2022), som ble levert til Stortingets presidentskap 4. april 2022. Her argumenterer nemnda for å reversere de endringer som ble gjort av utenriks- og forsvarskomiteen i § 4 ved dennes behandling av forslaget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Harberg-utvalget), jf. Innst. 506 L (2020–2021).

Forsvarsombudsnemndas årsmelding ble behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 417 S (2021–2022), og komiteen hadde følgende merknad til ombudets innspill:

«Komiteen viser til Harbergutvalgets tilrådning til formulering av lovens § 4 med en vid og uhindret tilgang både til informasjon og til fysiske steder. Den ble omformulert av et flertall i utenriks- og forsvarskomiteen under behandlingen i Stortinget og var en innskrenkning av nemndas formelle kompetanse som brøt med langvarig praksis. Komiteen merker seg ombudets påpekning av at slik den ble vedtatt, innebærer lovteksten en atskillig begrensning for nemndas funksjon som kontrollorgan på vegne av Stortinget. Komiteen merker seg også at praktiseringen av bestemmelsen gjorde seg gjeldende allerede ved nemndas første tilsyn, der personell involvert i et tilsyn følte seg usikre på hvilke opplysninger som kunne deles med nemnda.

Komiteen støtter at lovens § 4 vurderes endret, og viser til det pågående arbeidet med forslag til endringer i NIM-loven, EOS-kontrolloven og lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret i Stortingets presidentskap. Komiteen understreker at nemndas innsynsrett må gi nemnda tilgang til den informasjon som er nødvendig for at de kan utføre sine oppgaver etter loven, og bygge på forutsetningen fra det tverrpolitiske Harbergutvalget om at det er kontrolløren, og ikke den kontrollerte, som må definere hva man i sitt oppdrag trenger innsyn i, jf. Dokument 21 (2020–2021).»

Presidentskapetviser videre til at det i Dokument 8:7 L (2022–2023), Representantforslag fra stortingsrepresentantene Bjørnar Moxnes og Seher Aydar om å gi Forsvarets ombudsnemnd innsynsrett i gradert informasjon, er foreslått at lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret § 4 om tilsyn endres i tråd med det som var foreslått av utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon i Dokument 21 (2020–2021). Forslagsstillerne viser i den forbindelse blant annet til at Ombudsnemndas formål er å være et eksternt kontrollorgan som skal føre kontroll med Forsvaret på vegne av Stortinget. Forslagsstillerne mener Ombudsnemnda ikke kan oppfylle sitt formål hvis den er avskåret fra å få nødvendig informasjon fra Forsvaret. Det vises i den forbindelse til at Ombudsnemnda i sin innberetning for 2021, jf. (Dokument 5 (2021–2022), gir uttrykk for at dagens lov vanskeliggjør kontrollarbeidet, og at dette har manifestert seg også i praksis. Forslagsstillerne henviser videre til kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst. 417 S (2021–2022), hvor det uttales at komiteen «støtter at § 4 vurderes endret».

Presidentskapet viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst. 417 S (2021–2022), samt til Dokument 8:7 L (2022–2023), og vil foreslå endringer i gjeldende § 4 også ut over opphevelsen av bestemmelsens fjerde ledd om dokumentoffentlighet, omtalt ovenfor under punkt 4.3.2. Det vises i den forbindelse til vurderinger gjort av Utvalget til å vurdere Stortingets kontrollfunksjon i Dokument 21 (2020–2021) punkt 11, særlig punkt 11.9.2 og 11.15.

Presidentskapet bemerker i den forbindelse at det er sentralt at Ombudsnemnda har tilgang på den informasjon som er nødvendig for at nemnda skal kunne utføre sine oppgaver etter loven. Det er prinsipielt uheldig dersom tilgangen til informasjon begrenses på en måte som vil kunne påvirke Ombudsnemndas faktiske mulighet til å utøve tilsynsoppgavene den har etter loven.

Presidentskapets flertall, stortingspresident Masud Gharahkhani, første visepresident Svein Harberg, andre visepresident Nils T. Bjørke, tredje visepresident Morten Wold og fjerde visepresident Kari Henriksen, viser samtidig til at det i Dokument 21 (2020–2021) er forutsatt at Ombudsnemnda bør være tilbakeholden med å be om sikkerhetsgradert informasjon med mindre det er helt nødvendig.

Presidentskapets flertall mener at denne viktige forutsetningen bør fremgå eksplisitt av lovens ordlyd. Det er kun i de tilfeller hvor det er nødvendig for at nemnda skal kunne utøve sitt lovpålagte formål og mandat, at det skal søkes innsyn i graderte opplysninger eller bes om tilgang til steder underlagt Forsvarets kontroll der særlige sikkerhetsmessige hensyn gjør seg gjeldende. Presidentskapets flertall viser videre til at Ombudsnemndas formål og mandat er å fremme og beskytte rettighetene og interessene til personer som har tjenesteplikt etter forsvarsloven, og personer som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner, og dette angir en tydelig avgrensning av nemndas informasjonsbehov. På denne bakgrunn mener presidentskapets flertall at reguleringen av nemndas tilgang på informasjon må stå i forhold til den funksjon som nemnda skal ivareta. Det foreslås derfor at nemndas rett til innsyn i dokumenter i utgangspunktet gjelder opp til og med sikkerhetsgraden KONFIDENSIELT. Dersom nemnda etterspør opplysninger eller dokumenter som er gradert høyere enn KONFIDENSIELT, skal Forsvaret gjøre en konkret vurdering av om innsyn kan gis og opplysninger nedgraderes i lys av ombudets ansvar etter § 1. Det foreslås videre at nemnda i samme utstrekning gis tilgang til steder under Forsvarets kontroll, med mindre tungtveiende sikkerhetsmessige hensyn gjør at tilgang ikke skal gis. Det presiseres at Forsvaret skal tilrettelegge for at nemnda gis slike opplysninger og slik tilgang som er nødvendig for at Ombudsnemnda skal kunne ivareta sine oppgaver etter loven.

Presidentskapets flertall understreker videre at det er en selvsagt forutsetning at sikkerhetsgradert informasjon behandles etter gjeldende regler og kun skal være tilgjengelig for personer som er sikkerhetsklarert og autorisert for tilgang til slik informasjon, og som i tillegg har et tjenstlig behov for opplysningene. Det vises i denne forbindelse til at § 16 regulerer sikkerhetslovens anvendelse for Ombudsnemnda.

Presidentskapets flertall vil også bemerke at dersom det skulle oppstå uenighet mellom Ombudsnemnda og Forsvaret om hvorvidt innsyn i sikkerhetsgradert informasjon eller tilgang til særlige lokaliteter er «nødvendig», herunder om Ombudsnemndas faktiske mulighet til å utøve tilsynsoppgavene den har etter loven, blir begrenset, bør dette omtales i Ombudsnemndas årsmelding til Stortinget. Det forutsettes at Stortinget orienteres dersom nemnda møter utfordringer knyttet til å få tilgang til informasjon som er nødvendig for at nemnda skal kunne ivareta sine oppgaver.

Presidentskapets flertall foreslår at § 4 får følgende ordlyd:

Ǥ 4 Tilsyn

Ombudsnemnda kan utføre tilsyn med Forsvaret.

Innenfor sitt ansvarsområde etter § 1 har Ombudsnemnda, uten hinder av taushetsplikt og opp til og med sikkerhetsgraden KONFIDENSIELT, rett til enhver opplysning og ethvert dokument som er nødvendig for å ivareta Ombudsnemndas oppgaver etter loven. Ombudsnemnda har i samme utstrekning tilgang til steder under Forsvarets kontroll, med mindre tungtveiende sikkerhetsmessige hensyn ikke tillater det.

Forsvaret skal tilrettelegge for at Ombudsnemnda får opplysninger og tilgang som nevnt i andre ledd. Ombudsnemnda har rett til å motta forklaringer fra stedlig personell.

Nemnda skal ikke søke et mer omfattende innsyn i graderte opplysninger eller tilgang til de steder underlagt Forsvarets kontroll der særlige sikkerhetsmessige hensyn gjør seg gjeldende, enn det som er nødvendig ut fra nemndas formål og mandat. I den utstrekning opplysninger eller dokumenter som etterspørres er gradert høyere enn KONFIDENSIELT, skal Forsvaret gjøre en konkret vurdering av om innsyn kan gis og opplysninger nedgraderes i lys av ombudets ansvar etter § 1.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.