Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil

Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil Dokumentteksten kunne ikke hentes i god nok kvalitet automatisk. Åpne originaldokumentet på Stortinget for komplett innhold: http://www.regjeringen.no/id/STM202320240006000DDDEPIS Bakgrunn I kapittelet beskrives pensjonsreformen og det samlede pensjonssystemet, samt de sentrale forslagene fra Pensjonsutvalget og hovedinntrykk fra høringen. Arbeidet med pensjonsreformen har pågått siden 2001, da Pensjonskommisjonen ble nedsatt. Bakgrunnen var aldringen av befolkningen, som kombinert med høyere gjennomsnittlige ytelser og tiltakende tidligpensjonering, ville ha ført til en sterk økning i pensjonsutgiftene framover. Et overordnet mål med reformen var å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk og sosialt bærekraftig, blant annet gjennom å stimulere til høy yrkesdeltaking. Oppfølgingen av Pensjonskommisjonen resulterte i to forlik i Stortinget som sikret bred politisk tilslutning til hovedelementene i reformen, og hvor hovedtrekkene i det nye pensjonssystemet ble fastlagt. Endringene i folketrygden ble gitt virkning fra 1. januar 2011. Etterfølgende arbeid har vært konsentrert om tilpasninger for å sikre at hele pensjonssystemet støtter opp under målene med reformen. Det samlede pensjonssystemet beskrives ofte som bestående av tre deler: folketrygden, arbeidsmarkedsbaserte pensjoner og individuell pensjonssparing. I folketrygden er de viktigste elementene i pensjonsreformen alleårsopptjening, fleksibelt uttak av pensjon fra 62 år, nøytralt utformede uttaksregler og levealdersjustering. Regelverket for de private tjenestepensjonsordningene er tilpasset reformen i folketrygden, og gir dermed pensjonsmessig uttelling for å jobbe etter 62 år. AFP i privat sektor ble i 2011 lagt om til et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden, noe som bidro til en betydelig styrking av lønnsomheten av arbeid. I tariffoppgjøret i 2018 ble partene enige om å gjennomføre en felles utredning av en mulig omlegging av dagens AFP-ordning. Utredningen ble lagt fram i 2021. Det er enighet om at en framtidig AFP-ytelse skal kobles til tid i AFP-bedrift. Parallelt med at denne meldingen legges fram, fremmer Arbeids- og inkluderingsdepartementet lovforslag om ny AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse, i henhold til avtalen inngått 3. mars 2018 mellom partene i offentlig sektor. Lovforslaget innebærer at AFP for offentlig ansatte født i 1963 eller senere legges om fra en tidligpensjonsordning til et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden. Offentlig sektor har et enhetlig pensjonssystem som omfatter alle ansatte i staten, kommunene, fylkeskommunene og enkelte virksomheter med offentlig tilknytning. Samlet utgjør dette omtrent en tredjedel av alle arbeidstakere. Som en del av oppfølgingen av avtalen fra 2018 vedtok Stortinget i 2019 en ny offentlig tjenestepensjon for personer født i 1963 og senere. Sammen med de foreslåtte reglene for ny offentlig AFP, vil dette gi offentlig ansatte bedre uttelling av å stå lenger i arbeid. De nye ordningene vil gi offentlig ansatte samme mulighet som ansatte i privat sektor til å opprettholde pensjonsnivåene når levealderen øker. Pensjonsutvalget fikk i oppdrag å beskrive pensjonssystemet, evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås, og se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Flertallet av høringsinstansene støtter hovedforslagene fra Pensjonsutvalget om økte aldersgrenser, at minsteytelsene bør følge den generelle velstandsutviklingen og at uføre bør sikres en bedre alderspensjon. Forslag Regjeringen slutter seg i all hovedsak til forslagene fra flertallet i Pensjonsutvalget, men ser behov for mindre justeringer og videre utredninger på enkelte punkter. Hovedformålet med forslagene som varsles i denne meldingen er å styrke den sosiale profilen i folketrygdens alderspensjon, som er kjernen i det samlede pensjonssystemet. Endringene vil øke de framtidige utgiftene, men regjeringen mener at forslagene vil gi et forbedret pensjonssystem, med en bedre balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn. De sentrale forslagene er: Aldersgrensene i pensjonssystemet økes i takt med økningen i levealder fra og med 1964-kullet. Aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, som nå er 67 år, omtales som normert pensjoneringsalder, eller normalder, og de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet justeres i takt med denne. Aldersgrensene for folketrygdens øvrige inntektssikringsordninger økes også i takt med normalderen. Minsteytelsene i pensjonssystemet følger velstandsutviklingen ved at minstenivåene ved normert pensjoneringsalder reguleres i takt med grunnbeløpet. Uføres alderspensjon skjermes for om lag to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen for å holde tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå. Det gjennomføres jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet. Regjeringen legger avgjørende vekt på at forslagene vil bidra til økt sosial omfordeling og styrket grunnsikring i pensjonssystemet framover. På sikt vil forslagene innebære at uføre alderspensjonister og mottakere av minsteytelsene vil få en vesentlig bedre pensjon enn med dagens regler. Forslaget om økte aldersgrenser vil legge til rette for lengre yrkeskarrierer, og dermed høyere pensjoner, som også vil kunne bidra til å styrke den sosiale bærekraften. Når forslagene sett under ett vil svekke den økonomiske bærekraften, må det ses i lys av at pensjonssystemets legitimitet og oppslutning, og dermed den langsiktige bærekraften, også avhenger av at systemet er sosialt bærekraftig over tid. Den økonomiske bærekraften ivaretas på en god måte ved at hovedelementene i pensjonsreformen som demper utgiftsveksten ligger fast: Både levealdersjusteringen, reglene for regulering av løpende pensjoner og nøytrale uttaksregler videreføres. Økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil også kunne styrke den økonomiske bærekraften, i den grad forslaget bidrar til økt yrkesaktivitet blant eldre, noe som i så fall vil gi økt verdiskaping og skatteinntekter. Aldersgrensene i pensjonssystemet økes i tråd med økningen i levealderen Et viktig mål med pensjonsreformen var å stimulere til lengre yrkeskarrierer. Reglene for levealdersjustering og fleksibel pensjon gjør det mulig å oppnå like høy årlig alderspensjon som eldre årskull ved å jobbe lenger. Aldersgrensene på 62 og 67 år har imidlertid ligget fast siden pensjonsreformen trådte i kraft i 2011. Regjeringen mener det er en naturlig videreutvikling av pensjonsreformen at aldersgrensene i pensjonssystemet øker og foreslår en gradvis økning for personer født fra og med 1964. Dette kan bidra til økt gjennomsnittlig avgangsalder gjennom å påvirke pensjoneringsnormene i samfunnet. Økt nedre aldersgrense vil også innebære at de som ellers ville tatt ut pensjon ved første mulighet må stå noe lenger i arbeid. Økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil understøtte pensjonsreformen ved å bidra til at flere står lengre i arbeid. Økte aldersgrenser kan også øke gjennomsnittlig alderspensjon og dermed gjøre pensjonssystemet mer sosialt bærekraftig. Dagens aldersgrense på 67 år er alderen der alle har en ubetinget rett til å ta ut alderspensjon. Regjeringen foreslår at denne grensen skal øke med to tredjedeler av økningen i forventet gjenstående levealder. Da vil de som øker avgangsalderen i takt med den økte aldersgrensen kompensere fullt for virkningen av levealdersjustering. Regjeringen foreslår at den økende 67-årsgrensen kalles normert pensjoneringsalder, eller normalderen, og at de øvrige aldersgrensene øker i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Regjeringens forslag vil innebære at aldersgrensene øker med om lag ett år per tiår, slik at personer født i 1974 tidligst kan ta ut alderspensjonen når de fyller 63 år. Aldersgrensene for folketrygdens øvrige inntektssikringsordninger økes i takt med normalderen Folketrygdens ytelser ved arbeidsledighet og sykdom skal sikre inntekten for de som blir arbeidsledige eller får helseproblemer. Behovet for inntektssikring er prinsipielt sett ikke annerledes etter 62 år enn tidligere i livet. Muligheten til å motta korttidsytelsene bidrar til et velfungerende arbeidsmarked for eldre og til at flere kan stå lenger i arbeid. Regjeringen mener derfor at aldersgrensene for hvor lenge en kan motta dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger bør øke i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Ytelsene vil da fortsatt kunne gis fram til alderen der alle har en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. Regulering av minsteytelsene med velstandsutviklingen Etter pensjonsreformen har minsteytelsene i pensjonssystemet en rekke ganger blitt økt utover den ordinære reguleringen. Pensjonsutvalget ser dette som en indikasjon på at reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Minsteytelsene blir i dag regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. På sikt vil dette innebære at minstenivåene blir hengende etter velstandsutviklingen i samfunnet. Det vil kunne skape problemer for pensjonssystemets sosiale bærekraft framover. Regjeringen mener derfor, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at det bør etableres et nytt system der minsteytelsene ved normert pensjoneringsalder reguleres med lønnsveksten. Dette vil bety at minsteytelsene på sikt opprettholder sin relative verdi i forhold til det generelle lønnsnivået i samfunnet. Formålet er å sikre gode levekår også for framtidens pensjonister, og samtidig etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for, og omfanget av, ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. Dersom yrkesaktive ikke kompenserer for virkningen av levealdersjusteringen framover, vil lønnsregulering av minsteytelsene på sikt kunne svekke forholdet mellom standardsikringen og grunnsikringen i betydelig grad. Dette vil innebære en svakere sammenheng mellom yrkesaktivitet og pensjon, noe som vil kunne svekke legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon. Regjeringen mener på denne bakgrunnen at framtidige evalueringer av pensjonsreformen bør se særskilt på utviklingen i forholdet mellom minsteytelsene og gjennomsnittlig pensjonsnivå. Dersom forholdet mellom standard- og grunnsikringen på sikt blir svekket i betydelig grad, bør det vurderes endringer. Bedre alderspensjon for uføre Bedre helsetilstand og høyere utdanningsnivå blant eldre, i kombinasjon med sterkere levealdersjustering, trekker i retning av at avgangsalderen blant arbeidsføre vil øke over tid. Mottakere av uføretrygd har ikke samme mulighet som arbeidsføre til å stå lenger i arbeid. Regjeringen mener at levealdersjusteringen vil gi for lave pensjonsnivåer for uføre med dagens regler. For årskullene 1954–1963 foreslår regjeringen at den øvre alderen for opptjening til alderspensjon i ny opptjeningsmodell økes til 65 år. Økningen i opptjening for uføre vil om lag tilsvare økningen i pensjonsnivå som følger av at arbeidsføre utsetter avgangen med ett år, noe som er om lag to tredjedeler av en full kompensering for økt levealdersjustering for årskullene fra 1954 til 1963. Dette er også i tråd med forslaget fra flertallet i Pensjonsutvalget. Flertallet i Pensjonsutvalget mente at uføre burde skjermes for mellom en halv og to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen for årskullene 1964 og yngre. Regjeringen foreslår en løsning der uføres alderspensjon skjermes for om lag to tredjedeler av den videre effekten av levealdersjusteringen for uføre fra og med 1964-kullet. Det foreslås at dette gjennomføres ved at uføre har overgang til alderspensjon ved normert pensjoneringsalder, men at alderen for opptjening for uføre ligger fast. Dette vil medføre at uføres alderspensjonsnivå holder tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå, dersom gjennomsnittlig avgangsalder utvikler seg i tråd med antakelsen om at arbeidsføre i yngre årskull øker avgangsalderen slik at de kompenserer for to tredjedeler av effekten av levealdersjusteringen. Regjeringen mener at aldersgrensene for uføres alderspensjon må ses i lys av utviklingen i avgangsmønsteret blant arbeidsføre, med mål om at uføres og arbeidsføres pensjonsnivå står i et rimelig forhold over tid. Spesielt sett hen til kommende endringer i de offentlige tjenestepensjonsordningene, som vil påvirke avgangs- og pensjoneringsmønsteret blant arbeidsføre, vil regjeringen ikke nå foreslå en automatisk justeringsmekanisme for skjerming av uføres alderspensjon mot virkningen av levealdersjustering. Regjeringen vil på et senere tidspunkt komme tilbake til hvordan prosessen knyttet til vurderingen av aldersgrensene og pensjonsnivået for uføre bør legges opp. Jevnlige evalueringer Regjeringen mener at pensjonssystemet bør ha bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet. Regjeringens forslag til endringer som skisseres i denne meldingen er ment som et grunnlag for et nytt bredt pensjonsforlik. Regjeringen deler Pensjonsutvalgets vurdering av at det kan være hensiktsmessig med jevnlige brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet. Både fordi flere av forslagene som legges fram er betinget av at det følges med på utviklingen, men også fordi det vil kunne forebygge at hyppige endringer gjøres uten at konsekvensene for helheten er belyst. Jevnlige evalueringer, hvert tiende år, vil dermed bidra til økt stabilitet og forutsigbarhet i pensjonssystemet. Pensjonsreglenes kompleksitet tilsier også at endringer bør gjøres på bakgrunn av grundig utredning, der det tas hensyn til helheten i pensjonssystemet på både kort og lang sikt.