Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper - 2023

Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper

Innledning

Riksrevisjonen har gjennom sin kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. vurdert om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Kontrollen er gjennomført i henhold til lov om Riksrevisjonen § 9 andre ledd og instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 5 og i samsvar med INTOSAIs standarder for offentlig revisjon.

Riksrevisjonens kontroll for 2023 har omfattet forvaltningen av statens interesser under 13 departementer og gjelder 42 heleide aksjeselskaper, 24 deleide aksjeselskaper, 1 ansvarlig selskap med delt ansvar, 6 allmennaksjeselskaper (ASA), 8 statsforetak, 4 regionale helseforetak, 15 studentsamskipnader og ytterligere 6 selskaper som er organisert ved særskilt lov. En fullstendig liste over departementene og selskapene følger i vedlegg til Dokument 3:2 (2024–2025).

Dokument 3:2 (2024–2025) omfatter to nye forvaltningsrevisjoner, to utvidede oppfølgingsrevisjoner og fem ordinære oppfølgingsrevisjoner.

Andre forhold

Andre undersøkelser som omhandler selskaper og foretak

Selskaper og foretak omhandles også i andre forvaltningsrevisjoner fra Riksrevisjonen. I 2023–2024 omfatter dette:

• Dokument 3:10 (2023–2024) Sømløse kollektivreiser

• Dokument 3:11 (2023−2024) Informasjonssikkerhet i forskning innenfor kunnskapssektoren

• Dokument 3:12 (2023–2024) Rehabilitering i helse- og omsorgstjenestene

• Dokument 3:13 (2023−2024) Risikostyring i de regionale helseforetakene og helseforetakene

• Dokument 3:14 (2023−2024) Styresmaktene sitt arbeid med å redusere forseinkingar og innstillingar på jernbanen

• Dokument 3:18 (2023−2024) Bruk av kunstig intelligens i staten

Kontroll av generalforsamlinger og foretaksmøter

Det er et grunnleggende prinsipp i selskapslovgivningen og statens prinsipper for god eierstyring at eierstyringen skal utøves på generalforsamling eller foretaksmøte. For å sikre etterprøvbarhet rundt eierstyringen er det i selskapslovgivningen stilt krav til innkalling, gjennomføring og dokumentering av generalforsamlinger og foretaksmøter.

Riksrevisjonen gjennomfører obligatoriske kontroller som innebærer å vurdere om generalforsamlinger og foretaksmøter er avholdt i samsvar med disse kravene, ut fra den dokumentasjonen den enkelte statsråden er pålagt å sende Riksrevisjonen årlig. Dette er det enkelte selskapets årsregnskap med revisors beretning, styrets årsberetning, innkallinger og protokoller fra generalforsamlinger og foretaksmøter og statsrådens beretning til Riksrevisjonen om forvaltningen av statens interesser i det enkelte selskapet.

Det er Riksrevisjonens oppfatning at generalforsamlingene og foretaksmøtene i selskapene som er omfattet av Riksrevisjonens kontroll i regnskapsåret 2023, i all hovedsak har blitt avholdt i samsvar med formalkravene til innkalling, gjennomføring og dokumentasjon i selskapslovgivningen.

Om prinsipper for god eierstyring

Riksrevisjonen konkluderte i Dokument 3:2 (2017−2018) med at departementets forvaltning av statens eierinteresser i Vinmonopolet ikke var i tråd med prinsipper for god eierstyring ettersom den formelle eierstyringen ikke skjer gjennom generalforsamling. Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket i sin behandling av saken at Vinmonopolet skal styres i tråd med statens prinsipper for god eierstyring, og ba regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til en revisjon av vinmonopolloven.

Helse- og omsorgsdepartementet har foreløpig ikke revidert vinmonopolloven, og Riksrevisjonen ba derfor i brev av 4. april 2024 statsråden om å redegjøre for status i saken. I sin beretning av 17. juni 2024 skriver statsråden at Helse- og omsorgsdepartementet anerkjenner behovet for revidering av vinmonopolloven i tråd med Riksrevisjonens konklusjon og kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling og vil gjenoppta arbeidet så snart ressurssituasjonen tillater det.

I likhet med Vinmonopolet avholdes det ikke generalforsamling i Folketrygdfondet. Dette er nærmere omtalt i forvaltningsrevisjonen av bonusordninger i selskaper med statlig eierandel.

Informasjonssikkerhet i statlige investeringsselskaper

Riksrevisjonen igangsatte i januar 2024 en forvaltningsrevisjon av informasjonssikkerhet i statlige investeringsselskaper.

I forbindelse med planleggingen av revisjonen gjennomførte Riksrevisjonen en kartlegging av informasjonssikkerheten i til sammen fem statlige investeringsselskaper, som alle investerer betydelige midler på vegne av staten. Riksrevisjonen undersøkte også oppfølgingen av informasjonssikkerhetsområdet fra eierdepartementenes side.

Riksrevisjonen ser at flere av selskapene har blitt mer modne i informasjonssikkerhetsarbeidet de siste to til tre årene. Alle selskapene har identifisert pengeoverføringer som en særskilt risiko og har jobbet med å sikre prosessene rundt disse.

Riksrevisjonen besluttet på bakgrunn av dette å ikke gå videre med denne revisjonen.

De viktigste verdiene investeringsselskapene forvalter, er finansielle verdier. Folketrygdfondet, Argentum, Investinor og Nysnø forvalter til sammen vel 400 mrd. kroner, hovedsakelig investert i Norge og Norden. Norfund hadde en forvaltningsportefølje på omtrent 32,5 mrd. kroner samt investeringer gjennom Klimainvesteringsfondet på nær 3,8 mrd. kroner i 2023. Siden selskapenes investeringsmidler til enhver tid er distribuert/spredd ut på investeringene, er risikoen ved dataangrep rettet mot de finansielle verdiene i hovedsak knyttet til konkrete pengeoverføringer/utbetalinger.

Videre sitter selskapene i noe varierende grad på sensitiv informasjon, slik som børssensitiv informasjon, informasjon om investeringsobjektenes forretningsplaner og teknologi eller annen informasjon om markedet som kan misbrukes om den kommer uvedkommende i hende.

Alle selskapene har outsourcet en betydelig andel av IT-driften, og Riksrevisjonen var særskilt opptatt av hvordan de fulgte opp sikkerheten hos leverandørene. Riksrevisjonen gjennomgikk også alle styremøtereferater i selskapene for perioden 2021–2023 og fant kort oppsummert følgende:

• Flere av selskapene har intensivert informasjonssikkerhetsarbeidet sitt de siste to-tre årene.

• Selskapene gjennomfører en del risikovurderinger og internkontrollaktiviteter på IT-sikkerhetsområdet.

• Selskapene har i varierende grad etablert styrende dokumenter, retningslinjer og rutiner på informasjonssikkerhetsområdet, men alle har jobbet med å sikre prosessen rundt utbetalinger.

• Alle selskapene følger opp IT-leverandørene sine på sikkerhetsområdet og er i samarbeid med leverandørene opptatt av å implementere viktige IT-sikkerhetstiltak.

• Alle styrene har hatt internkontroll/risikostyring og informasjonssikkerhet på agendaen i løpet av de siste tre årene.

Riksrevisjonen observerte noen svakheter hos enkelte av selskapene, men så samtidig at selskapene jobbet med å få på plass det de manglet.

Det framkom videre at Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet hadde noe ulik oppfatning av hvor tett de som eiere skal følge opp informasjonssikkerheten i selskapene. Noe av forskjellen kan forklares med at Folketrygdfondet er det eneste av de fem selskapene som er underlagt sikkerhetsloven. Finansdepartementet har bedt Folketrygdfondet om å gjennomføre risikovurderinger innen samfunnssikkerhet og beredskap, hvor informasjonssikkerhet inngår, og inkludert selskapet i sikkerhetsøvelser. Nærings- og fiskeridepartementet har ikke tilsvarende oppfølging av Argentum, Investinor og Nysnø.

Det ble ikke avholdt møte med Utenriksdepartementet i foranalysen, men det er gjennomført en egen oppfølgingsundersøkelse av informasjonssikkerheten i Norfund, hvor departementet har redegjort for hvordan det har fulgt opp selskapets arbeid på dette området.

Presentasjon av undersøkelsene

Statlige heleide selskapers klimafotavtrykk og påvirkning på natur

Som en langsiktig og ansvarlig eier skal staten bidra til bærekraftig verdiskaping og fremme ansvarlighet i statlige heleide selskapers arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkning på natur. Statens mål med eierskapet i selskapene er «høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer» for kategori 1-selskaper og «bærekraftig og mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål» for kategori 2-selskaper.

Riksrevisjonen har vurdert hvordan utvalgte statlig heleide selskaper arbeider med å redusere klimafotavtrykket og naturpåvirkningen sin, og hvordan eierdepartementene bidrar til ansvarlighet i dette arbeidet. De utvalgte selskapene er forvaltet av Nærings- og fiskeridepartement, Samferdselsdepartement og Landbruks- og matdepartementet.

Et bærekraftig og ansvarlig selskap balanserer økonomiske, sosiale og miljømessige forhold på en måte som bidrar til langsiktig verdiskaping, og slik at dagens behov ivaretas uten å redusere muligheten for at kommende generasjoner kan få dekket sine behov. Staten forventer at de statlig eide selskapene leder an i arbeidet med ansvarlig virksomhet. Det innebærer blant annet at selskapene som har vesentlige klimafotavtrykk og påvirkning på naturen, arbeider for å redusere dem.

For å vurdere statlig heleide selskapers arbeid med å redusere sitt klimafotavtrykk har Riksrevisjonen undersøkt blant annet hvorvidt Vygruppen AS (Vygruppen), Avinor AS (Avinor), Bane NOR SF (Bane NOR), Nye Veier AS (Nye Veier), Mesta AS (Mesta) og Posten Bring AS (Posten Bring) arbeider strategisk og systematisk for å redusere klimagassutslippene sine. Disse selskapene er valgt ettersom de tilhører bransjer som står for store utslipp.

For å vurdere statlig heleide selskapers arbeid med å redusere sin negative påvirkning på natur har Riksrevisjonen sett nærmere på de tre byggherrene Avinor, Bane NOR og Nye Veier, Norges største skogeier Statskog SF (Statskog) og Statkraft SF (Statkraft), som forvalter betydelige norske vannkraftressurser.

194 land, inkludert Norge og EU, har signert den såkalte Parisavtalen og har dermed forpliktet seg til et mål om at den globale gjennomsnittstemperaturen ikke må øke med mer enn 2 grader, og helst ikke overstige 1,5 grader, sammenlignet med førindustrielt nivå. Norge har inngått en avtale med EU om en felles oppfyllelse av forpliktelsen. Norge har så langt kuttet utslippene mindre enn de fleste andre europeiske land. De 27 EU-landene reduserte utslippene i gjennomsnitt med 31 prosent i perioden 1990–2022, mens Norge kuttet utslippene med 4,6 prosent i samme periode. Klimautvalget 2050 viste til at målet om å bli et lavutslippssamfunn innebærer at det skal skje en omfattende samfunnsomstilling på kort tid. Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål, som ble offentliggjort i juni 2024, viste at det gjenstår mye arbeid med å utvikle virkemidler for å nå klimamålene.

Sammen med 92 andre land har Norge erklært global naturkrise. Den mest inngrepsfrie naturen vi har, er den villmarkspregede naturen som ligger fem kilometer eller mer fra større naturinngrep. Det er bare 11,5 prosent av villmarkspreget natur igjen i Norge, og tapet har mer enn doblet seg siden 2013. Antallet truede arter som påvirkes negativt av klimaendringer i Norge, har doblet seg siden 2015. Stortinget vedtok allerede i 2016 at 10 prosent av skogen skal vernes. I 2022 forpliktet Norge seg til å verne 30 prosent av naturen, inkludert skog, hav og myrer, innen 2030. Per juni 2024 er noe over 5,3 prosent av skogarealet i Norge vernet. Arealbruk og omdisponering av områder til for eksempel vei- og boligbygging, industri, jordbruk og andre næringsformål er viktig for samfunnet, men har stor innvirkning på naturmangfoldet og er ifølge Miljødirektoratet «den største trusselen mot naturmangfoldet».

Eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet er den sentrale eierskapsenheten i staten. Eierskapsavdelingen er et ressurs- og kompetansesenter for eierdepartementenes direkte eierskap og skal bidra til mest mulig kompetent og enhetlig eierskapsutøvelse innad i Nærings- og fiskeridepartementet og på tvers av departementene. Det innebærer å koordinere departementenes styrevalgarbeid, bistå øvrige departementer og avdelinger ved behov, arrangere seminarer og samlinger for kompetanseheving og bidra til å spre god praksis gjennom blant annet å utvikle metodikk og veiledere.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere statlige heleide selskapers arbeid med ansvarlig virksomhet på klima- og naturområdet der hvor selskapenes klimafotavtrykk og påvirkning på natur er vesentlig. Det har videre vært et mål å vurdere eierdepartementets eierskapsutøvelse i disse selskapene opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger på dette området. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2019–2023.

For å belyse selskapenes arbeid har Riksrevisjonen sammenlignet tilnærmingen og systematikken deres i arbeidet med å redusere klimafotavtrykket og påvirkningen på naturen med beste praksis. Riksrevisjonen har videre undersøkt fremdriften i selskapers klimaarbeid og sammenlignet med fremdriften til andre sammenlignbare selskaper i samme bransje. Eierdepartementenes eierskapsutøvelse har Riksrevisjonen vurdert ut fra en dokumentgjennomgang og intervjuer med departementene.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bærekraftig verdiskaping, jf. Innst. 225 S (2019–2020), vedtatt i 2019, og

• Meld. St 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper, jf. Innst. 190 S (2022–2023), vedtatt i 2023.

I undersøkelsen forholder Riksrevisjonen seg i hovedsak til hvilke forventninger den til enhver tid gjeldende stortingsmeldingen stiller til selskapene, når Riksrevisjonen vurderer utviklingen i selskapenes arbeid med klima og natur og departementenes eierskapsutøvelse overfor selskapene.

Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartement og Landbruks- og matdepartementet ved brev 27. juni 2024. Departementene har gitt kommentarer til rapporten i brev til Riksrevisjonen i perioden 26.–27. august 2024. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Dokument 3:2 (2024–2025).

Riksrevisjonens undersøkelse av statlige heleide selskapers klimafotavtrykk og påvirkning på natur, rapportert i Dokument 3:2 (2024–2025), ble oversendt statsrådene i de tre aktuelle eierdepartementene for uttalelse. Statsrådenes svar er i sin helhet vedlagt Riksrevisjonens dokument.

Konklusjoner

• Enkelte selskaper opplever at det er utfordrende at det er fremmet ulike forventninger til selskapenes klimaarbeid i eierskapsmeldingen og gjennom andre styringssignaler.

• Enkelte selskaper mangler mål om å redusere egne klimagassutslipp, og det gjør klimaarbeidet lite operativt og målrettet.

• Enkelte selskaper mangler handlingsorienterte tiltaksplaner for å nå selskapenes mål om å redusere klimagassutslippene sine, og dette gjør klimaarbeidet lite planmessig og systematisk.

• Få selskaper har redusert klimagassutslippene i tråd med Parisavtalens mål.

• De undersøkte selskapene har startet arbeidet med å møte eierens forventninger om å redusere påvirkningen på naturen.

• Få selskaper har innlemmet miljømessig bærekraft i sin forretningsmodell.

• Det er varierende eieroppfølging av selskapenes arbeid med statens forventninger på klima- og naturområdet.

  • Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse fremmer selskapenes arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkningen på naturen.

  • Samferdselsdepartementet har arbeidet lite systematisk for å fremme selskapenes arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkning på natur.

  • Departementene har satt i gang et arbeid med å følge opp selskapenes naturarbeid, men det er ingen felles metodikk for å måle og sammenligne selskapenes påvirkning på natur og bidrag til å nå målene i naturavtalen.

  • Landbruks- og matdepartementets arbeid med å fremme Statskogs arbeid med å redusere foretakets negative påvirkning på natur er ikke etterprøvbart.

Overordnet vurdering

Norge står foran en omfattende samfunnsomstilling for å oppfylle våre forpliktelser på klima- og naturområdet. Selskapenes arbeid med å redusere sitt klimafotavtrykk og påvirkning på natur er viktig for at vi skal lykkes med denne omstillingen. Det er ikke tilfredsstillende at det ikke er lagt bedre til rette for at selskapene skal redusere sine klimagassutslipp og negativ påvirkning på natur i tråd med Stortingets forventninger.

Samferdselsdepartementet utøver eierskap over flere statlig heleide selskaper i byggebransjen og transportsektoren, sektorer som står for en stor del av Norges klimagassutslipp. Departementet har gjennomført flere tiltak i perioden 2019–2023 som blant annet har ført til økt oppmerksomhet om kompetansebygging. Samtidig er det ikke tilfredsstillende at Samferdselsdepartementet har arbeidet lite systematisk for å fremme selskapenes arbeid på klima- og naturområdet.

Utdyping av konklusjoner

Enkelte selskaper opplever at det er utfordrende at det er fremmet ulike forventninger til selskapenes klimaarbeid i eierskapsmeldingen og gjennom andre styringssignaler

Staten skal være en aktiv, langsiktig og profesjonell eier, blant annet gjennom å stille klare forventninger til selskapene. Uklare forventninger og avklaringer kan føre til at selskapene ikke setter hensiktsmessige og tilstrekkelige klimamål.

Undersøkelsen viser at eierskapsmeldingen og andre styringssignaler stiller forventninger til selskapene som er motstridende og skaper uklarheter for selskapenes klimaarbeid. Selskapene opplever slike dilemmaer for eksempel når eieren forventer at selskapets avkastning øker samtidig som klimagassutslippene fra produksjonen reduseres. Et annet eksempel er forventningen om at selskapet driver sin virksomhet på en mest mulig kostnadseffektiv måte og samtidig investerer i utslippsreduserende tiltak.

Enkelte selskaper påpeker at det kan oppstå målkonflikter mellom forventningene på klimaområdet i eierskapsmeldingen og føringer i nasjonal transportplan.

Eierskapsmeldingen fra 2022 uttrykker en forventning om at selskapene reduserer egne klimagassutslipp i tråd med målene i Parisavtalen. Dette innebærer etter Riksrevisjonens oppfatning blant annet at et selskap bør rette innsatsen mot der selskapets klimagassutslipp er størst, uavhengig av om dette er i Norge eller utlandet. Dette vil trolig føre til mest kostnadseffektiv reduksjon i selskapets egne totale klimagassutslipp. Føringer i nasjonal transportplan tilsier imidlertid at selskapene bør innrette klimaarbeidet slik at dette gir mest mulig reduksjon i klimagassutslipp for den delen av selskapenes virksomhet som er i Norge. Dette gjør at styringssignalene i nasjonal transportplan i mindre grad legger vekt på å redusere klimagassutslipp i selskapets leverandørkjede i utlandet enn forventningene i eierskapsmeldingen.

Bane NOR opplyser at selskapet har hatt dialog med Samferdselsdepartementet om forventningene til foretakets reduksjon av klimagassutslipp.

Undersøkelsen viser videre at Nye Veier har informert Samferdselsdepartementet om at selskapets klimaarbeid per nå følger føringer i Nasjonal transportplan, og at klimaarbeidet ikke er fullt innrettet i tråd med forventningene i eierskapsmeldingen.

Samferdselsdepartementet som eier har ifølge Nye Veier kommunisert at selskapet selv må finne ut av hvordan selskapet skal håndtere forventningene i eierskapsmeldingen og føringene i Nasjonal transportplan. Det er selskapets styre som har ansvar for styringen av selskapet, inkludert å håndtere eventuelle dilemmaer mellom ulike forventninger og styringssignaler, avgjøre timingen på investeringer og så videre.

Etter Riksrevisjonens vurdering kan ulike forventninger til selskapenes klimaarbeid i eierskapsmeldingen og gjennom andre styringssignaler gjøre klimaarbeidet mindre målrettet.

Enkelte selskaper mangler mål om å redusere egne klimagassutslipp, og det gjør klimaarbeidet lite operativt og målrettet

Klimaendringer er en verdidriver som medfører risiko og muligheter for selskapene. Undersøkelsen viser at alle selskapene har utarbeidet en strategi som tar hensyn til risiko og muligheter ved klimaendringer. De fleste selskapene har også gjennomført en dobbel vesentlighetsanalyse for å vurdere relevante temaer for selskapets bærekraftsarbeid. Dette er i tråd med beste praksis.

Et viktig utgangspunkt for selskapenes klimaarbeid er å sette spesifikke, målbare og tidsbestemte mål om å redusere sine direkte og indirekte klimagassutslipp på kort og lang sikt ved bruk av en vitenskapsbasert metode. Dette hjelper selskapene til å velge et ambisjonsnivå for klimaarbeidet som er i tråd med målene i Parisavtalen. Hvis målene ikke er spesifikke, målbare og tidsbestemte, blir det vanskelig å følge fremdriften i selskapenes klimaarbeid, og det øker også risikoen for at målene ikke nås.

Av selskapene som inngår i undersøkelsen, er det kun Posten Bring som ved utløpet av undersøkelsesperioden har fått validert at selskapets klimamål er i tråd med målene i Parisavtalen. Avinor og Mesta har i undersøkelsesperioden utarbeidet vitenskapsbaserte klimamål og vil søke om å få disse validert av en ekstern tredjepart.

I perioden 2019–2021 hadde Vygruppen et mål om å redusere utslippsintensiteten i produksjonen og særlig om å redusere klimagassutslipp per setekilometer. Fra 2022 gikk selskapet bort fra målet om å redusere utslippsintensitet til fordel for et mål om å redusere selskapets totale klimagassutslipp, uten at dette målet ble spesifikt tallfestet eller tidsbestemt. Samtidig har Vygruppen tallfestet et tidsbestemt mål om å spare samfunnet for 1 million tonn CO₂-ekvivalenter innen 2025. Selskapet skal oppnå dette ved å transportere flere passasjerer og mer gods på skinner, og målet handler om de unngåtte klimagassutslippene, som Vygruppen estimerer at selskapet vil bidra til å forebygge i perioden 2022–2025.

Nye Veier har ikke satt et spesifikt mål om å redusere de totale klimagassutslippene fra hele virksomheten. I 2016 satte selskapet imidlertid et mål som innebærer å begrense klimagassutslipp fra selskapets prosjekter. Det Nye Veier omtaler som klimamål, er etter Riksrevisjonens oppfatning ikke et mål å om å redusere hverken Nye Veiers utslippsintensitet eller de totale klimagassutslippene fra hele virksomheten.

I 2022 ble statens mål som eier endret til «høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer» for selskaper i kategori 1 og til «bærekraftig og mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål» for selskaper i kategori 2. Verdiskaping innenfor bærekraftige rammer innebærer blant annet at selskapene utarbeider et årlig karbonbudsjett som viser hvor store klimagassutslipp de kan ha uten å avvike fra målene i Parisavtalen. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig å ha mål om reduksjon i selskapets klimagassutslipp i tråd med målene i Parisavtalen og et karbonbudsjett for å kunne følge med på om et selskaps virksomhet foregår innenfor bærekraftige rammer.

Enkelte selskaper mangler handlingsorienterte tiltaksplaner for å nå selskapenes mål om å redusere klimagassutslippene sine, og dette gjør klimaarbeidet lite planmessig og systematisk

Staten forventer at statlig eide selskaper implementerer strategier og følger opp mål på en god måte, blant annet gjennom å utvikle handlingsorienterte tiltaksplaner med tydelige milepæler for relevante nivåer i organisasjonen.

Undersøkelsen viser at Posten Bring har utarbeidet tiltaksplaner som i tråd med beste praksis tar høyde for selskapets fremtidige vekst og viser planlagte tiltak mot 2050. Undersøkelsen viser også at Avinor og Mesta i forbindelse med utarbeidelsen av vitenskapsbaserte klimamål har laget handlingsorienterte tiltaksplaner for å innfri sine klimamål for 2030.

Undersøkelsen viser videre at Vygruppen i 2020 identifiserte utslippsreduserende tiltak rettet mot selskapets mest vesentlige utslippskilder. De identifiserte tiltakene tilsier at selskapets samlede utslipp vil reduseres med om lag 16 prosent.

Bane NOR og Nye Veier har vært opptatt av å redusere klimagassutslippene i det enkelte utbyggingsprosjektet og har opplyst at de har iverksatt planer og tiltak ut fra mulighetene og risikoene i prosjektene. Bane NOR og Nye Veier har imidlertid ikke utarbeidet en omstillingsplan som omfatter hele virksomheten. At innholdet i selskapenes klimaarbeid ikke er gjort om til handlingsorienterte tiltaksplaner for hele virksomheten, kan etter Riksrevisjonens vurdering føre til at de klimagassreduserende tiltakene de gjennomfører, samlet sett ikke gir utslippsreduksjon i takt med Parisavtalens mål. Manglende operasjonalisering kan også medføre at selskapene ikke har oversikt over reduksjonene av klimagassutslippene og sine bidrag til å nå klimamålene i Parisavtalen.

Få selskaper har redusert klimagassutslippene i tråd med Parisavtalens mål

Avinor utarbeidet i 2023 et mål om å redusere klimagassutslipp fra virksomheten med 42 prosent fra 2022 til 2030. Dette forutsetter en årlig reduksjon på 6,6 prosent av klimagassutslippene i perioden. Avinor oppnådde i 2023 en reduksjon på 3,7 prosent. Dette gjør at Avinor reduserte eget klimafotavtrykk i undersøkelsesperioden, men ikke i tråd med målene i Parisavtalen.

Dersom Bane NORs 2022-mål om å redusere klimagassutslipp fra virksomheten og i verdikjeden innen 2030 med 50 prosent sammenlignet med 2019 skulle fordeles jevnt over tidsperioden, skulle Bane NOR årlig redusert klimafotavtrykket med 5 prosent. Klimagassregnskapet viser imidlertid at foretakets klimagassutslipp i 2023 ble redusert med 2 prosent sammenlignet med basisåret 2019. Dette innebærer etter Riksrevisjonens vurdering at flere statlig eide selskaper må øke omstillingstakten.

Vygruppen og Nye Veier reduserte ikke klimagassutslippene i undersøkelsesperioden. Vygruppens klimagassutslipp økte med tre prosent i undersøkelsesperioden. Nye Veiers klimagassutslipp fra virksomheten viser en svak nedgang fra 2020 til 2023, mens klimagassutslippene i verdikjeden økte. De totale klimagassutslippene økte med 8 prosent i perioden.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det ingen tegn til at Vygruppens og Nye Veiers utslippsintensitet i den undersøkte perioden har gått ned like mye som målene i Parisavtalen går ut på.

Riksrevisjonen registrerer at noen selskaper, som Vygruppen og Mesta, har opplevd at offentlige anbudsgivere i liten grad etterspør og er villige til å ta kostnadene ved klimavennlige løsninger. Dette gjør etter Riksrevisjonens vurdering at det å velge klimavennlige løsninger blir mindre lønnsomt, og dermed sinkes omstillingstakten i de respektive bransjer.

De undersøkte selskapene har startet arbeidet med å møte eierens forventninger om å redusere påvirkningen på naturen

Undersøkelsen viser at strategiarbeidet i Avinor, Bane NOR, Nye Veier, Statskog og Statkraft har tatt hensyn til risikoer og muligheter ved selskapets påvirkning på naturen.

Den internasjonale naturavtalen som ble inngått i 2022, skal bidra til å stoppe menneskelig ødeleggelse av natur. Målet med avtalen er å stanse tapet av natur frem mot 2030 og 2050, og den skal følges opp av hvert enkelt land. Norske myndigheter har i 2024 utarbeidet Norges handlingsplan for natur for å bidra til å nå nasjonale mål og de globale målene i naturavtalen.

Ifølge Meld. St. 6 (2022−2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap forventer staten som eier at statlig eide selskaper arbeider med å redusere sin naturpåvirkning.

Noen statlig eide selskaper har en virksomhet som innebærer vesentlige arealinngrep. Arealendringer er den fremste årsaken til tap av naturmangfold. Andre årsaker er forurensing, overhøsting, klimaendringer og spredning av fremmede arter.

Selskapene har satt i gang arbeidet med å få oversikt over påvirkningen de har på naturen og å utvikle mål for naturarbeidet og relevante prestasjonsindikatorer for å møte eierens forventninger i Meld. St. 6 (2022–2023). Undersøkelsen viser imidlertid at enkelte selskaper per 2023 ikke har utviklet konkrete tallfestede mål og prestasjonsindikatorer for naturarbeidet. Selskapene som inngår i undersøkelsen, har systemer for å forebygge og håndtere miljøhendelser og forurensing fra virksomheten og for å rapportere om disse. Det er også positivt at enkelte selskaper har utviklet en egen tilnærming til å måle den negative naturpåvirkningen de har. Det er viktig at selskapene fortsetter å arbeide strategisk og systematisk for å redusere den negative påvirkningen på naturmangfoldet og økosystemene, slik at virksomheten deres foregår innenfor bærekraftige rammer i tråd med statens forventninger.

Få selskaper har innlemmet miljømessig bærekraft i sin forretningsmodell

For å kunne skape avkastning og forbli konkurransedyktige over tid må selskapene balansere økonomiske, sosiale og miljømessige forhold. Staten forventer at statlig eide selskaper identifiserer og håndterer risiko og utnytter muligheter knyttet til klima og natur. At selskapet driver sin virksomhet i tråd med målene i Parisavtalen, vil kunne redusere selskapets risiko og kapitalkostnad og bidra til konkurransedyktighet for selskapet over tid. Selskaper som ikke lykkes med å kutte klimagassutslippene og påvirkningen på natur i takt med omstillingen i bransjen, kan få større drifts- og kapitalkostnader og tape markedsandeler, noe som øker risikoen for at de ikke lenger er konkurransedyktige.

For å innlemme miljømessig bærekraft i forretningsmodellen må selskapet finne måter å styrke sin konkurranseevne på gjennom å investere i miljømessig bærekraftige løsninger. Samtidig må selskapet velge bort investeringer som medfører betydelige klimagassutslipp eller negativ naturpåvirkning uten å gi høyere avkastning.

Undersøkelsen viser at få selskaper har identifisert muligheter til å styrke konkurranseevnen sin eller gjennomføre samfunnsoppdraget på en mer effektiv måte gjennom å investere i miljømessig bærekraftige løsninger. Flere selskaper opplever at oppdragsgivere i liten grad er villige til å betale ekstra for miljømessig bærekraftige løsninger. Etter Riksrevisjonens vurdering forutsetter det å innlemme miljømessig bærekraft i forretningsmodellen at investeringene gir økonomisk uttelling, slik at miljømessige og økonomiske hensyn trekker i samme retning.

Det er varierende eieroppfølging av selskapenes arbeid med statens forventninger på klima- og naturområdet

Næringskomiteen har uttrykt at den er opptatt av at staten som eier følger opp selskapenes arbeid med en overordnet plan for bærekraftig verdiskaping, hvordan planen konkretiseres i tydelige mål og strategier som det rapporteres på, og hvordan selskapene leder an i arbeidet med ansvarlig virksomhet.

Staten som eier skal tilpasse styring, oppfølging og kontroll etter statens eierandel og selskapets egenart, risiko og vesentlighet. Staten skal videre arbeide for å bidra til at selskapene har god måloppnåelse innenfor rammene for den statlige eierutøvelsen, samt vise åpenhet om statens eierskap og eierutøvelse. Åpenhet er avgjørende for å sikre innsikt i hvordan staten håndterer eierskapet, blant annet for å kunne evaluere staten som eier og ha tillit til at verdiene forvaltes på en god måte. Staten skal utøve eierskapet på en måte som er i tråd med ledende praksis.

Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse fremmer selskapenes arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkningen på naturen

Selskapene Nærings- og fiskeridepartementet eier, mener at eieren kommuniserer statens forventninger på en tydelig måte, for eksempel i forbindelse med fagseminarer som departementet organiserer. Selskapene ser på forventningene som ambisiøse og relevante. Forventningene er ifølge selskapene tilstrekkelig konkrete når det gjelder selskapenes klimaarbeid, slik som forventninger om at selskapene skal sette vitenskapsbaserte klimamål og ha rapportering som følger anerkjente rapporteringsstandarder.

Undersøkelsen viser videre at Nærings- og fiskeridepartementet systematisk følger opp selskapene som departementet eier, prioriterer mål og tiltak for eieroppfølgingen på kort og lang sikt for enkelte eiertema og vurderer hvordan hvert selskap oppfyller statens forventninger.

Riksrevisjonens undersøkelse viser videre at Nærings- og fiskeridepartementet har jobbet aktivt med å bygge egen kompetanse på klima- og naturområdet.

Samlet sett viser undersøkelsen at Nærings- og fiskeridepartementet, i tråd med beste praksis, arbeider systematisk med å følge opp at selskapene i departementets portefølje oppfyller statens forventninger. Nærings- og fiskeridepartementets eierskapsutøvelse fremmer etter Riksrevisjonens vurdering arbeidet med ansvarlig virksomhet på klima- og naturområdet i statlig eide selskaper.

Øvrige eierdepartementer og selskaper har nytte av Nærings- og fiskeridepartementet som koordinerende eierdepartement

Nærings- og fiskeridepartementet har en koordinerende rolle overfor de andre eierdepartementene i eierspørsmål. Rollen innebærer at Nærings- og fiskeridepartementet skal støtte og heve kompetansen i eierspørsmål hos de andre eierdepartementene.

Undersøkelsen viser at Nærings- og fiskeridepartementet har bidratt til å bygge kunnskap om beste praksis hos selskaper og andre ledende eiermiljøer ved å delta aktivt i dialog med en rekke norske private eiermiljøer, nordiske statlige eiermiljøer og internasjonale organisasjoner. Øvrige eierdepartementer og selskaper gir uttrykk for å ha nytte av Nærings- og fiskeridepartementet som koordinerende eierdepartement når de har spørsmål om arbeidet med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkning på natur.

Samferdselsdepartementet har arbeidet lite systematisk for å fremme selskapenes arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkning på natur

Samferdselsdepartementet opplyser at det i eierdialogen regelmessig kommuniserer statens forventninger og innholdet i den gjeldende eierskapsmeldingen til selskapene der departementet utøver eierrollen. Riksrevisjonens undersøkelse viser at flere selskaper opplever at Samferdselsdepartementet henviser mer aktivt til forventningene i eierskapsmeldingen fra 2022 enn tidligere.

Riksrevisjonens gjennomgang av eierdialogen i perioden 2019–2023 viser at Samferdselsdepartementet i eierdialogen i stor grad følger opp hvordan selskapene jobber med statens forventninger i den til enhver tid gjeldende eierskapsmeldingen.

Gjennomgangen viser videre at Samferdselsdepartementet ser ut til å bli godt informert om selskapenes finansielle resultater i kontaktmøtene. Departementet uttaler at det har dialog med selskapene om mål og indikatorer, hvordan disse skal forstås, og om de er ambisiøse nok.

Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet i liten grad har utfordret selskapene når det gjelder hvordan de skal håndtere forventningene i eierskapsmeldingen om å sette mål for reduksjon i selskapenes totale klimagassutslipp på kort og lang sikt, utarbeide tiltaksplaner som redegjør for hvordan selskapene skal oppnå disse målene, og redusere klimagassutslipp i tråd med Parisavtalens mål. Departementet opplyser at det legger opp til å følge opp selskapenes fremdrift og status i selskapenes arbeid på bærekraftsmøtene med selskapene høsten 2024. Etter Riksrevisjonens vurdering kunne Samferdselsdepartementet i større grad satt spørsmålstegn ved om selskapenes mål, indikatorer og resultater på klimaområdet er godt nok tilpasset selskapenes virksomhet og resultater og møter forventningene Stortinget har fastsatt på området.

Undersøkelsen viser videre at Samferdselsdepartementet fra 2021 har utarbeidet årlige helhetlige selskapsanalyser av hvordan selskapene følger opp statens forventninger ut fra risiko og vesentlighet. Selskapsanalysene oppsummerer selskapenes presentasjoner og gjør enkelte vurderinger. Nærings- og fiskeridepartementet bruker helhetlige selskapsanalyser til å prioritere mål og tiltak for eieroppfølgingen på kort og lang sikt for enkelte eiertemaer, vurdere hvordan hvert selskap oppfyller statens forventninger, og planlegge områdene det ønsker å utfordre selskapet på. Til sammenligning inneholder Samferdselsdepartementets selskapsanalyser i varierende grad prioriterte mål og tiltak for eieroppfølgingen på kort og lang sikt.

Undersøkelsen viser videre at enkelte selskaper opplever at forventningen i eierskapsmeldingen om at selskapet skal være ledende i arbeidet med ansvarlig virksomhet, har vært lite eksplisitt kommunisert i eierdialogen med Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementet opplever at hva som utgjør beste praksis i klima- og miljøarbeidet, er i rask utvikling når det gjelder både fag og regelverk. Departementet viser til at det arbeider kontinuerlig med å utvikle systemer for eieroppfølgingen for å følge utviklingen.

Samlet sett viser undersøkelsen at Samferdselsdepartementet har satt i gang arbeidet med å systematisere eieroppfølgingen for å fremme ansvarlighet i selskapenes arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkning på natur i tråd med statens forventninger. Undersøkelsen viser imidlertid at Samferdselsdepartementet i liten grad har utført egne analyser av selskapenes virksomhet på klima- og naturområdet i undersøkelsesperioden. Selskapene har heller ikke blitt sammenlignet med eksterne selskaper (benchmarking). Etter Riksrevisjonens vurdering har Samferdselsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp Stortingets forventning om at statlig eide selskaper skal være ledende i sitt arbeid med ansvarlig virksomhet på klima- og naturområdet.

Departementene har satt i gang et arbeid med å følge opp selskapenes naturarbeid, men det er ingen felles metodikk for å måle og sammenligne selskapenes påvirkning på natur og bidrag til å nå målene i naturavtalen

Meld. St. 6 (2022−2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap tydeliggjør og skjerper eiernes forventninger til statlig eide selskaper om å redusere selskapenes negative påvirkning på natur. Det mangler i dag et fullstendig nasjonalt naturregnskap, oversikt over tilgjengelige grå arealer og oversikt over restaurerbart areal. Videre mangler en veiledning for hvordan det skal restaureres når natur bygges ned, samt tydelige nasjonale føringer for natur som ikke skal bygges ned. I 2023 utarbeidet Miljødirektoratet på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet et første generasjons naturregnskap.

Nærings- og fiskeridepartementet har gitt uttrykk for at staten som eier avventer omforente standarder og metodikk på feltet for å kunne følge opp selskapenes arbeid med natur og reduksjon av negativ naturpåvirkning i tråd med beste praksis, men at det ikke ligger til eier å utvikle dette selv. Departementet gir videre uttrykk for at det forventer at den raske utviklingen på feltet vil bidra positivt til departementets oppfølging av eierforventninger når det gjelder natur.

Landbruks- og matdepartementet opplyser at det ikke har sett behov for å gjennomføre skriftlige helthetlige selskapsanalyser av Statskog etter Nærings- og fiskeridepartementets metodikk, slik blant annet Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet gjør. Landbruks- og matdepartementet opplyser videre at det ønsker å bidra i diskusjonene og i videreutvikling av verktøyene.

Samlet sett er det vanskelig for departementene å vurdere om selskapene er ledende i arbeidet med ansvarlig virksomhet på naturområdet, fordi det mangler nasjonale og internasjonale systemer og felles metodikk for å måle og sammenligne statlig eide selskapers påvirkning på natur. Det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig at eierdepartementene arbeider videre med å få oversikt over selskapenes påvirkning på natur og bidrag til å nå målene i naturavtalen og følger dette systematisk opp over tid.

Landbruks- og matdepartementets arbeid med å fremme ansvarlighet i Statskogs arbeid med å redusere foretakets negative påvirkning på natur er ikke etterprøvbart

Landbruks- og matdepartementet forvalter eierskapet i Statskog, Norges største skogeier. Departementet dokumenterer ikke sin eieroppfølging og sine vurderinger av Statskogs arbeid med statens forventning om at statlig eide selskaper skal arbeide med å redusere foretakets negative naturpåvirkning og være ledende i sitt arbeid med ansvarlig virksomhet. Departementet skriver heller ikke referater fra kontaktmøtene med Statskog, slik blant annet Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet gjør fra sine eiermøter.

Hvordan og hvor systematisk Landbruks- og matdepartementet har arbeidet med å fremme ansvarlighet i Statskogs arbeid med å redusere foretakets negative påvirkning på natur, går i liten grad frem av dokumentasjonen Riksrevisjonen har mottatt fra departementet. Dette gjør at departementets eierskapsutøvelse på området ikke er etterprøvbar.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet

• styrker sin oppfølging av at selskapene har en omstillingsplan med konkrete tiltak som viser hvordan selskapet vil nå sine mål om å redusere egne klimagassutslipp i tråd med målene i Parisavtalen.

Riksrevisjonen anbefaler videre at Nærings- og fiskeridepartementet

• støtter øvrige eierdepartementer i arbeidet med å operasjonalisere hva det å drive virksomhet innenfor miljømessig bærekraftige rammer betyr for det enkelte selskapet

• bistår øvrige eierdepartementer i arbeidet med å systematisere sin eieroppfølging av statens forventninger til selskapenes arbeid på klima- og naturområdet

• viderefører arbeidet med å støtte og bygge kompetanse hos øvrige eierdepartementer og å spre kunnskap om beste praksis i selskapenes arbeid

• videreutvikler metodikken for de helhetlige selskapsanalysene i tråd med beste praksis og bistår andre eierdepartementer med å tilpasse denne til sin eieroppfølging

• utforsker muligheter for å ta i bruk en felles metodikk for å måle og sammenligne selskapenes naturpåvirkning, basert på anerkjente nasjonale og internasjonale rammeverk

• vurderer å tydeliggjøre overfor øvrige eierdepartementer hva ledende praksis i eierskapsutøvelsen innebærer, for eksempel når det gjelder etterprøvbarhet i eierskapsutøvelsen.

Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet

• klargjør hva det å drive virksomhet innenfor miljømessig bærekraftige rammer betyr for det enkelte selskapet, og har dialog om dette med selskapene, blant annet ved å

  • bidra til å avklare problemstillinger selskapene løfter frem for departementet om statens forventninger på klima- og naturområdet

  • i større grad gjøre egne analyser og vurderinger av selskapenes arbeid og utfordre selskapene på om deres mål, indikatorer og resultater på klimaområdet er godt nok tilpasset selskapenes virksomhet og resultater

  • styrke og videreutvikle departementets oppfølging av statens forventning om at selskapene skal være ledende i sitt arbeid med ansvarlig virksomhet på klima- og naturområdet

• viderefører arbeidet med å systematisere oppfølgingen av selskapenes arbeid med å møte statens forventninger på klima- og naturområdet

• viderefører arbeidet med å styrke kompetansen og legger til rette for læring og erfaringsutveksling på tvers av selskapsteam for å sikre at departementets eieroppfølging på klima- og naturområdet er enhetlig og i tråd med ledende praksis internasjonalt.

Statsrådenes svar

Riksrevisjonens undersøkelse av statlige heleide selskapers klimafotavtrykk og påvirkning på natur, rapportert i Dokument 3:2 (2024–2025), ble oversendt statsrådene i de aktuelle tre eierdepartementene for uttalelse. Statsrådenes svar er i sin helhet vedlagt dokumentet.

Riksrevisjonens uttalelse til samferdselsministerens svar

Statsråden i Samferdselsdepartementet har gitt flere merknader til undersøkelsen. Riksrevisjonen merker seg at statsråden mener at en del funn og beskrivelser i rapportens omtale av Samferdselsdepartementets selskaper er utdaterte. Riksrevisjonen viser til at selv om undersøkelsesperioden er 2019–2023, har revisjonen mottatt oppdaterte opplysninger om selskapenes arbeid med å redusere eget klimafotavtrykk og påvirkning på natur, senest i forbindelse med departementets tilbakemelding på utkast til rapport i oktober 2024. Disse opplysningene er innarbeidet i Dokument 3:2 og forvaltningsrevisjonsrapporten.

Riksrevisjonen merker seg videre at statsråden er av den oppfatning at Vygruppen og Nye Veier har satt spesifikke og tidsbestemte mål om å redusere egne klimagassutslipp (scope 1–3) og følger opp disse. Ifølge dokumentasjonen Riksrevisjonen har mottatt, satte Vygruppen i 2022 et mål om å redusere selskapets totale klimagassutslipp, men dette målet ble hverken tallfestet eller tidsbestemt. Riksrevisjonen er imidlertid enig med statsråden i at det er positivt at Vygruppen i 2024 har utarbeidet vitenskapsbaserte klimamål for 2030 og 2050 og har sendt inn søknad for godkjenning av SBTi.

Nye Veier har i undersøkelsesperioden satt mål om å begrense fremtidige klimagassutslipp fra selskapets prosjekter sammenlignet med et beregnet referansebudsjett. Referansebudsjettet er basert på teknologi og metoder som var vanlige rundt 2005. Riksrevisjonen fastholder at selskapet i undersøkelsesperioden ikke har satt spesifikke og tidsbestemte mål om å redusere selskapets utslippsintensitet eller egne klimagassutslipp (scope 1–3). Riksrevisjonen registrerer videre at statsråden ikke er enig i Riksrevisjonens vurdering om at Nye Veiers klimaarbeid er lite planmessig og systematisk. Statsråden viser til at selskapet har satt mål og gjennomfører tiltak for å redusere klimagassutslipp gjennom prosjektene. Riksrevisjonen deler statsrådens vurdering om at Nye Veier arbeider systematisk med å redusere klimagassutslipp i prosjektene. Likevel påpeker Riksrevisjonen at ved å ikke utarbeide en omstillingsplan på selskapsnivå i tråd med beste praksis er det risiko for at de klimagassreduserende tiltakene Nye Veier gjennomfører, samlet sett ikke gir utslippsreduksjon i tråd med forventningene uttrykt i eierskapsmeldingen.

Statsråden etterlyser en begrunnelse for vurderingen om at Nye Veiers klimarapportering bare i noen grad er pålitelig. Påliteligheten til selskapenes klimagassregnskap er i revisjonen i hovedsak vurdert ut fra om hvert selskap følger anerkjente rapporteringsstandarder, og at selskapet er åpent om hva som er inkludert i klimagassregnskapet, og hvordan dette er utarbeidet. Riksrevisjonens konklusjon er blant annet basert på at Nye Veiers årsrapporter ikke viser klimagassutslippene i verdikjeden fordelt på utslippskategorier som definert i GHG-protokollen. Videre har ikke alle selskapets prosjekter krav om årlig rapportering av klimagassutslipp. Riksrevisjonens gjennomgang av Nye Veiers rapportering er omtalt i detalj i den vedlagte forvaltningsrevisjonsrapporten.

Statsråden mener at Riksrevisjonens omtale av Nye Veiers rapportering av utslippsintensitet ikke er riktig. Riksrevisjonen er enig med statsråden i at selskapet har oppgitt utslippsintensitet for egen virksomhet i siste årsrapport, men ikke for verdikjeden. Utslippsintensitet er i undersøkelsen definert som forholdet mellom selskapets klimagassutslipp og produksjonen av varer og/eller tjenester. Riksrevisjonen fastholder derfor at Nye Veier ikke følger opp utslippsintensitet i produksjonen på en tilfredsstillende måte, ettersom hoveddelen av selskapets klimagassutslipp ikke er inkludert i selskapets rapportering om utslippsintensitet.

Riksrevisjonen merker seg videre at statsråden vurderer Bane NORs klimaarbeid som planmessig og systematisk. Riksrevisjonen understreker at undersøkelsen blant annet viser at Bane NOR ikke har fulgt opp effekten av tiltakene i foretakets bærekraftstrategi Bærekraft: Veikart 2021–2025 med tilstrekkelig systematikk. Flere styringsparametere i bærekraftstrategien som skulle brukes til å følge opp fremdrift i klimaarbeidet, var ikke tilstrekkelig definert og inngikk heller ikke i konsernmålekortet. Som en konsekvens rapporterte selskapets ulike divisjoner i varierende grad på disse indikatorene. Riksrevisjonen viser også til at Samferdselsdepartementet i intervju ga uttrykk for at Bane NOR tilfredsstiller de fleste rapporteringskrav og andre formelle krav til selskapets klimaarbeid, men at bærekraftarbeidet ikke har vært integrert eller systematisert i foretaket. Riksrevisjonen vurderer det som positivt at Bane NOR har utarbeid en ny konsernstrategi der klimaarbeidet er bedre integrert, og at foretaket har begynt å rapportere i tråd med rapporteringsstandardene ESRS. Det at foretakets klimaarbeid ikke er sammenstilt i en omstillingsplan for hele virksomheten, kan imidlertid etter Riksrevisjonens vurdering føre til at foretakets utslippsreduserende tiltak blir gjennomført på en mindre planmessig og systematisk måte.

Riksrevisjonen registrerer at statsråden mener Riksrevisjonens beskrivelse av Avinors tiltak tar utgangspunkt i en lineær årlig utslippsreduksjon av klimagassutslippene mot 2030, og påpeker at SBTi har validert at Avinor har en troverdig plan for å nå utslippsmålene for 2030. Riksrevisjonen vurderer det som positivt at Avinor, som vist i undersøkelsen, har fått validert selskapets vitenskapsbaserte klimamål og plan for å nå utslippsmålene for 2030. Riksrevisjonen slår imidlertid fast at selskapet i 2023 har redusert klimagassutslippene med bare 3,7 prosent sammenlignet med 2022. Dette gjør at selskapet blir nødt til å gjennomføre betydelig større kutt i årene mot 2030 for at reduksjonen blir i tråd med målene i Parisavtalen.

Riksrevisjonen har blant annet undersøkt hvorvidt selskapene har systemer og rutiner for miljøovervåkning og håndtering av miljøavvik i tråd med forventningene i Meld. St. 8 (2019–2020). Riksrevisjonen registrerer at statsråden mener det er noe uklart hvilke forventninger i eierskapsmeldingen Riksrevisjonen her viser til. Riksrevisjonen har lagt til grunn at staten, ifølge både de eldre og den nyeste eierskapsmeldingen, forventer at selskapene har effektiv risikostyring som er tilpasset selskapets virksomhet, mål og strategi, er ledende i sitt arbeid med ansvarlig virksomhet, arbeider for å redusere sitt miljøfotavtrykk og gjennomfører aktsomhetsvurderinger i tråd med anerkjente metoder.

Bonusordninger i selskaper med statlig eierandel

Statens direkte eierskap i selskaper er betydelig både i antall selskaper og verdi og omfatter 69 selskaper fordelt på 13 departementer. Verdien av statens eierskap var ved utgangen av 2023 beregnet til 1 375 milliarder kroner. Av de 69 selskapene hadde omtrent en tredjedel av selskapene ulike former for resultatavhengige godtgjørelsesordninger ved utgangen av 2023.

Stortinget sluttet seg til de siste eierskapsmeldingene, der det kommer frem at staten forventer at bonusordninger og andre insentiver innrettes slik at de bidrar til verdiskaping og fremmer oppnåelse av selskapets og eiers mål, og at hensynet til moderasjon ivaretas. Forventningene er supplert og utdypet i statens retningslinjer for lederlønn. Ifølge retningslinjene forventer staten at det skal være en klar sammenheng mellom kriteriene som ligger til grunn for den resultatavhengige godtgjørelsen, og selskapets mål og strategier. Videre skal kriteriene knyttes til vesentlige forhold som har betydning for selskapets måloppnåelse. Det er etter selskapslovgivningen styrene i selskapene som er ansvarlige for å fastsette godtgjørelsen til administrerende direktør og utarbeide selskapets retningslinjer for godtgjørelse til ledende ansatte.

I de tre siste eierskapsmeldingene har det vært en forventning om at godtgjørelsen til ledende ansatte skal være konkurransedyktig, men ikke lønnsledende sammenlignet med tilsvarende selskaper, og at hensynet til moderasjon skal ivaretas. Dette innebærer blant annet at godtgjørelsen ikke skal være høyere enn nødvendig for at selskapet skal tiltrekke seg og beholde ønsket kompetanse. I den gjeldende eierskapsmeldingen kommer det frem at «[r]egjeringen er opptatt av å begrense lønnsforskjellene i samfunnet, og varslet i Hurdalsplattformen at regjeringen vil føre en lederlønnspolitikk i selskaper med staten som hel- eller deleier basert på moderasjon, og hvor bonuser begrenses kraftig».

Riksrevisjonens undersøkelse av godtgjørelse til styret og daglig leder i statlig eide selskaper fra 2018 viste at lønnsveksten for flertallet av disse var høyere enn lønnsveksten i samfunnet for øvrig, og i mange tilfeller langt over den alminnelige lønnsveksten. I oppfølgingsundersøkelsen fra 2022 var det noe mer moderasjon, men trenden var fortsatt at noen lederes lønnsøkning ligger høyt over den alminnelige lønnsveksten. Det er en risiko for at statens ønske om moderasjon i ledende ansattes lønn og godtgjørelser kan være krevende å oppnå i praksis blant annet fordi godtgjørelsen også skal være konkurransedyktig.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om selskaper med statlig eierandel har innrettet sine bonusordninger i tråd med statens eierskapspolitikk, og om eierdepartementene har fulgt opp dette gjennom eierskapsutøvelsen. Riksrevisjonen har valgt å vektlegge hensynet til moderasjon i undersøkelsen, på grunn av risikoen som er identifisert i tidligere undersøkelser, og Stortingets vekt på moderasjon i innstillingen til eierskapsmeldingen.

Undersøkelsen omfatter insentiv- og godtgjørelsesordninger til ledende ansatte og/eller administrerende direktør i selskaper med statlig eierandel i perioden 2015–2023. Følgende departementer og selskaper inngår i undersøkelsen:

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om aksjeselskaper (aksjeloven)

• lov om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven)

• lov om endringer i aksjelovgivningen mv. (endringslov til aksjelovgivningen mv.)

• forskrift om retningslinjer og rapport om godtgjørelse for ledende personer, fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet 11. desember 2020

• Innst. 190 S (2022–2023), jf. Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap

• Innst. 225 S (2019–2020), jf. Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bærekraftig verdiskaping

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Statens retningslinjer for lederlønn i selskaper med direkte statlig eierandel, fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet 12. desember 2022

• Statens retningslinjer for lederlønn i selskaper med statlig eierandel, fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet 30. april 2021

• Retningslinjer for lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte i foretak og selskaper med statlig eierandel, fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet med virkning fra 13. februar 2015

• Reglement for økonomistyring i staten fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 20. desember 2022 (økonomireglementet)

Rapporten ble forelagt departementene ved brev 25. juni 2024. Departementene har gitt kommentarer til rapporten i brev til Riksrevisjonen i perioden 20.–30. august 2024. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i dette dokumentet.

Riksrevisjonens undersøkelse av bonusordninger i selskaper med statlig eierandel, rapportert i Dokument 3:2 (2024–2025), ble oversendt statsrådene i de aktuelle seks eierdepartementene for uttalelse. Statsrådenes svar er i sin helhet vedlagt dokumentet.

Konklusjoner

• For flere av selskapene er det lite variasjon i hvor mye bonus ledende ansatte opptjener over tid.

• Ledende ansatte har over tid hatt en høyere vekst i avtalt fastlønn enn øvrige ansatte.

• Reduksjon i maksimal oppnåelig bonus har i liten grad påvirket størrelsen på den samlede godtgjørelsen.

• Ett selskap har ikke fulgt styrets retningslinjer for lederlønn.

• Det er varierende grad av åpenhet i styrets retningslinjer og lønnsrapporter.

• To av eierdepartementene har ikke dokumentert at det er gjort vurderinger av om ledende ansattes godtgjørelsesordninger er innrettet i tråd med statens forventninger til lederlønn.

Overordnet vurdering

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at enkelte bonusordningers utforming og innretning ikke er i tråd med eierskapsmeldingens forutsetning om at resultatavhengig godtgjørelse som hovedregel bør reflektere oppnådde resultater ut over det forventede.

Det er ikke tilfredsstillende at statens forsterkede forventninger til innretningen av resultatavhengige godgjørelsesordninger så langt ikke ser ut til å ha den ønskede effekten, og at disse forventingene ikke er fulgt opp i nødvendig utstrekning.

Utdyping av konklusjoner

For flere av selskapene er det lite variasjon i hvor mye bonus ledende ansatte opptjener over tid

Statens mål med eierskapet i selskaper i kategori 1 er høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer. Staten forventer at godtgjørelse og andre insentiver i selskapet skal fremme oppnåelse av selskapets og eiers mål, herunder at godtgjørelsen bidrar til selskapets strategi, langsiktige interesser og økonomiske bæreevne. I statens retningslinjer for lederlønn uttales det videre at gode godtgjørelsesordninger gjenspeiler selskapets mål og strategier slik at det skapes et interessefellesskap mellom eierne og ledende ansatte. Dette innebærer at det skal være en klar sammenheng mellom kriteriene som ligger til grunn for den resultatavhengige godtgjørelsen, og selskapets mål og strategier. Videre skal kriteriene knyttes til vesentlige forhold som har betydning for selskapets måloppnåelse.

I den gjeldende eierskapsmeldingen og statens retningslinjer for lederlønn fra 2022 er det vist til at resultatavhengig godtgjørelse som hovedregel bør reflektere oppnådde resultater ut over det forventede, at innslagspunktene fastsettes på en måte som ikke fører til at bonusuttellingen for enkeltkriterier i praksis alltid er tilnærmet lik, og at styret vurderer den reelle variabiliteten i bonusordningen når det fastsettes kriterier og innslagspunkter.

Undersøkelsen viser at i 13 av 21 selskaper har ledende ansatte opptjent bonus og/eller aksjer hvert år i perioden 2015–2023. Av de 21 selskapene er det 9 selskaper hvor størrelsen på den resultatavhengige godtgjørelsen har variert lite over tid, og 12 selskaper hvor variasjonene har vært større over tid.

Blant de 14 heleide selskapene er det minst variasjon i hvor mye bonus ledende ansatte opptjener over tid, i Argentum, Folketrygdfondet, Gassco, Statkraft og Nysnø.

I Argentum har ledende ansatte opptjent tilnærmet full bonus alle årene i perioden unntatt 2016, da selskapets avkastning var negativ. Det innebærer at opptjent bonus i gjennomsnitt har utgjort om lag 90 prosent av den maksimale oppnåelige bonusen i perioden 2015–2023. Ledende ansatte i Gassco, Folketrygdfondet og Statkraft har i gjennomsnitt oppnådd henholdsvis 81, 85 og 70 prosent av den maksimale oppnåelige bonusen i perioden. I Nysnø har bonusuttellingen vært noe lavere med en gjennomsnittlig uttelling på 42 prosent. Det er lite endringer i grad av variasjon i perioden 2021–2023 sammenlignet med perioden 2015–2021 for disse selskapene.

Blant de deleide selskapene er det minst variasjon i opptjent bonus- og aksjebasert godtgjørelse over tid for konsernsjefen i DNB, Kongsberg Gruppen, Telenor og Yara. I de tre førstnevnte selskapene har den opptjente bonusen utgjort 30 prosent eller mer av avtalt fastlønn hvert år i perioden 2015–2023, slik figur 2 i Dokument 3:2 (2024–2025) viser. For konsernsjefen i Yara har det vært noe større variasjon, og den opptjente bonusen har variert mellom 23 og 50 prosent av den avtalte fastlønnen.

Den aksjebaserte godtgjørelsen utgjør rundt 30 prosent av den avtalte fastlønnen for konsernsjefen i Kongsberg Gruppen og Yara for flertallet av årene, med noen mindre variasjoner. For konsernsjefen i DNB er det særskilt avtalt at 30 prosent av den årlige fastlønnen skal settes av til kjøp av aksjer. Det vil si at aksjene er et fastlønnselement og dermed ikke gir variasjon over tid.

Den resultatavhengige godtgjørelsen har variert over tid for konsernsjefene i Equinor, Norsk Hydro og Nammo, men en betydelig andel resultatavhengig godtgjørelse har også for disse selskapene vært opptjent hvert år i perioden. Med unntak av 2020, som var det første året i koronapandemien, har konsernsjefen i Equinor og Norsk Hydro opptjent minimum 20 prosent av fastlønn i bonus hvert år i perioden 2015–2023. For Nammo har konsernsjefens bonus utgjort mellom 5 og 42 prosent av fastlønnen. Videre viser en gjennomgang av års- og lønnsrapporter at flertallet av de deleide selskapene har et uttalt mål om at ledende ansatte skal oppnå en årlig bonus på 20–40 prosent av fastlønn over tid.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.