Representantforslag om å gjøre luftfarten mindre sårbar for GNSS-forstyrrelser

Gjennom flere år har forstyrrelser av satellittnavigasjonssignaler (GNSS) påvirket norsk luftfart. Etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina 24. februar 2022 ble forstyrrelsene utvidet. Krigen i Ukraina har ført til at norsk luftfart har blitt særlig rammet av signalforstyrrelser fra Russland. Men også før Russland gikk til fullskala invasjon ble norske fly påvirket av forstyrrelsene, også kjent som jamming.

Etter den kalde krigens slutt økte presisjonen til GPS, systemet ble allment tilgjengelig og tatt i bruk for å effektivisere luftfarten. Flyene kunne fly korteste vei fra A til B, og måtte ikke lenger følge gamle «airways» som gikk fra radiofyr til radiofyr. Senere ble det etablert inn- og utflygningsrutiner til flyplasser, noe som effektiviserte luftfarten ytterligere. GPS bidro til å redusere drivstofforbruk og kostnader for flyselskapene. Samtidig med at GPS fikk større betydning, levde man i en tid hvor man trodde på varig fred. Det ble en oppfatning i hele verden om at navigasjonssystemet kom til å forbli pålitelig. Krigen i Ukraina og konfliktlinjene som har oppstått, viser at satellittnavigasjonssystemene ikke er stabile og pålitelige overalt, til enhver tid. Luftfarten blir jammet i mange land.

Jamming gjør at flyene mister signalene fra GNSS. Konsekvensen av dette er at flygerne mister muligheten til å navigere med GNSS. Det er også mulig å gjennomføre såkalt spoofing, noe som er langt farligere. Ved spoofing blir satellittsignalene manipulert slik at de som flyr tror de er på et helt annet sted enn de er i virkeligheten. Dette er en aktiv handling som foregår sjeldent, men det er likevel en mulig trussel for flysikkerheten.

Et fly har flere sikkerhetssystemer som er knyttet til GNSS, slik at varslingssystemer om bord i flyene ikke vil fungere dersom flyet er i et område som jammes. Varslingssystemene som rammes har vært avgjørende for å løfte flysikkerheten betydelig de siste tiårene. Jamming kan føre til risikofylte situasjoner samtidig som det øker arbeidsbelastningen for flygene. Slike hendelser har allerede ført til avbrutte landinger i Øst-Finnmark, og det rapporteres daglig om forstyrrelser i luftrommet.

Situasjonen

EU innførte en navigasjonsstrategi i 2020 hvor flybransjen som hovedregel skal benytte satellittbasert flyging. Det var naturlig at Avinor fulgte strategien og begynte avvikling av gamle navigasjonssystemer som NDB (radiofyr) og VOR (Very high frequency (VHF) Omnidirectional Range). Også Loran-C og andre navigasjonssystemer ble lagt ned som følge av tilliten til GNSS.

Nedleggelsen av bakkebaserte radionavigasjonssystemer gir Avinor innsparinger. Det er kostbart å drifte, vedlikeholde og testfly disse systemene. Avinor har planer om å legge ned innflygningssystemet ved 18 lufthavner. I tillegg er det ikke planlagt å montere tradisjonelle innflygningssystemer på den nye flyplassen i Mo i Rana. Her er det kun planlagt å bruke GPS som innflygningssystem.

Dersom man følger planene til Avinor vil flysikkerheten ivaretas, men ikke uten kostnader. For å ivareta flysikkerheten må flyene ta med mer drivstoff enn nødvendig. Det vil føre til at flyene i mange tilfeller ikke kan ta med like mange passasjerer som de gjør i dag, noe som kan påvirke regulariteten negativt. Uten tradisjonelle navigasjonssystemer vil det bli dyrere å fly.

I dag kan flyene fly i skyer ned til en nokså lav høyde, før flygerne må se bakken før landing. I perioder hvor GPS jammes, må flygerne avbryte innflygningen betydelig tidligere, noe som vil føre til at færre fly klarer å lande på planlagt destinasjon i fremtiden sammenlignet med i dag. Det er lufthavnene på kortbanenettet som kommer til å bli rammet hardest, og det vil påvirke folk i distriktene.

Bortfall av GNSS i luftrom med utilstrekkelig konvensjonell navigasjons- og radardekning kan medføre stengning av luftrom og lufthavner.

Å ta vare på innflygningssystemer kan bli avgjørende for om enkelte lufthavner i værharde perioder vil være åpne for flygning eller ikke. Å legge ned bakkebaserte navigasjonssystemer vil gjøre norske lufthavner til A- og B-lufthavner i den forstand at A-lufthavnene fortsatt vil ha høy regularitet, mens B-lufthavnene vil få dårligere regularitet.

Ambulansefly blir rammet på den samme måten som rutefly. Fravær av tradisjonelle innflygningssystemer vil med andre ord føre til mer utrygghet i den delen av befolkningen som er avhengige av ambulansefly. Jamming av GNSS påvirker både flysikkerhet og nasjonal beredskap.

Økonomiske konsekvenser

Dårligere regularitet vil medføre økte kostnader for flyselskapene og passasjerer. Dårligere beredskap har også en kostnad som er vanskelig å tallfeste. Samtidig vil opprettholdelse av konvensjonelle navigasjonssystemer kunne medføre økte kostnader for Avinor, sammenlignet med en avvikling. Avinor opplyste i en pressemelding til NTB 30. august 2024 at besparelsen er «målt opp mot en halv milliard over en tiårs-periode» i unngåtte reinvesteringer og driftskostnader.

Oppsummering

EUs navigasjonsstrategi er ikke til hinder for å ta vare på bakkebaserte navigasjonssystemer. EUs regelverk for ytelsesbasert navigasjon (PBN), forordning (EU) 2018/1048, krever at alle medlemsland ivaretar nettverk av konvensjonelle systemer for kommunikasjon, navigasjon og luftromsovervåkning for flysikring ved GNSS-bortfall o.l. EUs flysikkerhetsbyrå EASA oppfordrer medlemslandene til å beholde tilstrekkelig med konvensjonelle systemer, og EASA er i ferd med å gjennomgå regelverket for ytelsesbasert navigasjon.

Det finnes alternativer til GNSS. eLoran og utbygging av flere radarstasjoner for radarveiledning av flygere er to muligheter. Dette har en kostnadsside, men handler til slutt om flysikkerhet og nasjonal beredskap.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak, senest ved fremleggelse av revidert nasjonalbudsjett for 2026, der Avinors planer om nedlegging av bakkebaserte navigasjonssystemer blir gjennomgått, og konsekvensene for flysikkerhet, regularitet og kostnader, både for selskapene og Avinor, blir gjort greie for. Flyselskapene og sikkerhetsmyndighetene skal inkluderes i dette arbeidet.

• Stortinget ber regjeringen vurdere innfasing av for eksempel eLoran, nye radarer for radarveiledning eller andre systemer som vil sikre redundans for luftfarten.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Samferdselsminister Jon-Ivar Nygård har uttalt seg til forslaget i brev av 13. januar 2026. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen. Det ble åpnet for skriftlige innspill. De mottatte innspillene er sammen med sakens dokumenter tilgjengeliggjort på sakens side på stortinget.no.

Komiteen, medlemmene fra Fremskrittspartiet, May Helen Hetland Ervik, Mats Henriksen, lederen Bård Hoksrud, Dagfinn Henrik Olsen og Frank Edvard Sve, fra Arbeiderpartiet, Jone Blikra, Kamzy Gunaratnam, Tom Einar Karlsen og Anniken Refseth, fra Høyre, Trond Helleland og Anne Kristine Linnestad, fra Senterpartiet, Geir Inge Lien, fra Rødt, Remi Sølvberg, og fra Miljøpartiet De Grønne, Oda Indgaard, viser til representantforslaget i Dokument 8:68 S (2025–2026). Komiteen viser til statsrådens brev av 13. januar 2026, der statsråden anerkjenner at GNSS-forstyrrelser er blitt et globalt problem for samferdselssektoren, og at det er stor internasjonal oppmerksomhet om å redusere sårbarheten som GNSS-forstyrrelser gir.

Komiteen viser til at statsråden i sitt svarbrev opplyser at planverket knyttet til sårbarheten for navigasjonssystemene er under revisjon, og at Avinor i tillegg gjør løpende vurderinger av hvilke navigasjonsanlegg som eventuelt kan fases ut med utgangspunkt i gjeldende plan.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak, senest ved fremleggelse av revidert nasjonalbudsjett for 2026, der Avinors planer om nedlegging av bakkebaserte navigasjonssystemer blir gjennomgått og konsekvensene for flysikkerhet, regularitet og kostnader, både for flyselskapene og Avinor, blir gjort greie for. Flyselskapene og sikkerhetsmyndighetene skal inkluderes i dette arbeidet.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet viser til at satellittnavigasjonssystemene ikke er pålitelige til enhver tid, og de kan også bli rammet av signalforstyrrelser. Den sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier at det er uholdbart av beredskapsgrunner å ikke beholde tradisjonelle innflygningssystemer på flyplassene. Konsekvensene av en nedleggelse av bakkebaserte navigasjonssystemer er at beredskapen vil bli svekket, men det vil også kunne gi dårligere regularitet og økte kostnader for både flyselskaper og passasjerer på toppen av den store prisveksten som har rammet hele samfunnet. Disse medlemmer mener at beredskap og flysikkerhet er viktigere enn muligheten for å kunne spare kostnader ved å fase ut tradisjonell teknologi, og støtter forslagsstillernes intensjon.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til statsrådens svar, der det opplyses at luftfartsmyndighetene er i gang med prosesser for å vurdere behovet for navigasjonssystemer ved Avinors lufthavner. I dette arbeidet er samarbeid med sikkerhetsmyndighetene en naturlig del.

Disse medlemmer viser til at Luftfartstilsynet, Nkom og Avinor allerede overvåker omfanget av GNSS-forstyrrelser i luftfarten og gjør løpende vurderinger av hvilke navigasjonsanlegg som eventuelt kan fases ut, samtidig som gjeldende PBN-plan er under revisjon – en revisjon som kan konkludere med ytterligere tiltak. Dette kommer i tillegg til det etablerte samarbeidet internasjonalt, der det også sees nærmere på utvikling av systemer som er mindre sårbare, og beste praksis med hensyn til å fly i områder med GNSS-forstyrrelser.

Disse medlemmer er opptatt av at tekniske løsninger og konkrete tekniske tiltak knyttet til sikkerhet i luftfarten må vurderes og gjennomføres på et faglig grunnlag, og at det kan være utfordrende at man fra Stortinget peker på konkrete tekniske løsninger uten å kjenne til konsekvensene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet og Miljøpartiet De Grønne viser til at sårbarheter rundt navigasjon har fått økt oppmerksomhet de siste årene, særlig etter Russlands fullskala-invasjon av Ukraina i 2022. Disse medlemmer peker på at det er særlig Nord-Norge som har vært utsatt for GNSS-jamming, men at hele landet kan være sårbart for ulike typer forstyrrelser. Disse medlemmer mener det er store fordeler med GNSS-navigasjon, men at det likevel kan oppstå vesentlige sårbarheter. Disse medlemmer viser til NHO Luftfart sitt høringssvar, der det blir vist til:

«(…) at satellitbaserte innflygninger til Mehamn, Båtsfjord, Berlevåg, Vardø, Vadsø og Kirkenes pr nå ikke kan gjennomføres. I stedet, må det gjennomføres bakkebaserte innflyginger til de aktuelle flyplassene – noe som gir et lavere sikkerhetsnivå enn ved satellittbaserte innflyginger. NHO Luftfart og flyselskapene forventer at denne situasjonen vil være vedvarende i lang tid og det tilbys i dag ingen teknologiske løsninger som kan løse disse sikkerhetskritiske utfordringene. De utfordringene som nå oppleves i Øst-Finnmark vil være enda mer krevende å håndtere flyoperativt dersom dette oppstår ved øvrige flyplasser i Norge. Bakgrunnen for dette er at fjellterrenget langs kysten er mer utfordrende enn det flate terrenget i Øst-Finnmark ved bruk av bakkebasert navigasjonsutstyr (som ikke gir informasjon i vertikalplanet). Vi ønsker å understreke at dette er en svært bekymringsfull utvikling ut fra både et flysikkerhets- og beredskapsperspektiv.»

Disse medlemmer deler oppfatningen til NHO Luftfart om alvorlighetsgraden i dette. Disse medlemmer merker seg også at Norsk Luftambulanse i sitt høringsinnspill støtter forslagene.

Disse medlemmer peker på at luftfarten har en avgjørende rolle for å knytte Norge sammen. Et trygt og forutsigbart flytilbud har avgjørende betydning for norsk samferdsel.

Disse medlemmer peker på at den sivile luftfarten med både person- og ambulansetrafikk er helt avhengig av stabile og forutsigbare navigasjonssystemer. Disse medlemmer peker på viktigheten av å ha ulike beredskapsløsninger for å kunne opprettholde sikkerhet og forutsigbarhet i luftfarten.

Disse medlemmer ser at vedlikehold av tradisjonelle navigasjonssystemer kan ha en kostnad, men at regjeringen må gjøre nærmere greie for dette for Stortinget, i tillegg til de mulige kostnadene ved å ikke opprettholde tradisjonelle navigasjonssystemer.

På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere innfasing av for eksempel eLoran, nye radarer for radarveiledning eller andre systemer som vil sikre redundans for luftfarten.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til tidligere behandling av Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart. Komiteens flertall har tidligere understreket at flysikkerhet er plattformen for all luftfartspolitikk, og at trusselen fra jamming og spoofing av GNSS-signaler krever reserveløsninger som ivaretar sikkerheten. Det er dokumentert at jamming har medført avbrutte landinger i Nord-Norge, og at GNSS-forstyrrelser også rammer kritiske tjenester som luftambulansen. Dette medlem mener derfor at det er uakseptabelt å redusere redundansen i navigasjonssystemene, slik Avinor har lagt opp til.

Dette medlem viser til at komiteen i Innst. 301 S (2022–2023) slo fast at internasjonal uro og konflikter utfordrer flysikkerheten, og at GNSS-forstyrrelser er en reell trussel. Komiteen understreket behovet for reserveløsninger og kontinuerlig utvikling av prosedyrer og teknologi for å opprettholde et høyt sikkerhetsnivå.

Dette medlem mener at Stortinget bør få en grundig gjennomgang av Avinors planer om nedlegging av bakkebaserte navigasjonssystemer og konsekvensene for flysikkerhet, regularitet og kostnader. Videre bør regjeringen vurdere innfasing av alternative systemer som eLoran eller nye radarer for radarveiledning, for å sikre nødvendig redundans i kritiske situasjoner.

Dette medlem deler ikke statsrådens vurdering om at pågående prosesser er tilstrekkelige. Det er Stortingets ansvar å sikre at luftfarten har robuste løsninger som ivaretar sikkerheten under alle forhold.