Representantforslag om helhetlige næringspolitiske rammer for ideelle gjenbruksaktører

Over hele Norge driver ideelle gjenbruksaktører butikker der donerte varer får nytt liv. Bransjen omfatter en rekke aktører, fra små lokale foreninger til større landsdekkende organisasjoner, med til sammen hundrevis av butikker og flere tusen frivillige medarbeidere. Ofte er de frivillige pensjonister, innvandrere i språkopplæring eller personer som står utenfor arbeidslivet. Butikkene blir både en del av meningsfull hverdag og en inngang til fellesskap og mestring.

Disse aktørene opererer i skjæringspunktet mellom nærings-, miljø- og sosialpolitikk: De driver butikkvirksomhet og logistikk, de reduserer avfall og forlenger produkters levetid, og de tilbyr arbeidstrening, inkludering og frivillighetsfellesskap. Overskuddet reinvesteres i samfunnsnyttige formål, i stedet for å tas ut i form av utbytte til eiere. I EU-sammenheng omtales dette som sosial økonomisk aktivitet: virksomhet der hovedmålet er å løse sosiale utfordringer og skape samfunnsnytte, til forskjell fra kommersiell økonomisk aktivitet der målet er avkastning for eiere. Norge mangler et rammeverk som anerkjenner denne kategorien.

Sektoren mangler de mest grunnleggende rammebetingelsene. Det finnes ingen egen næringskode, ingen kvalifiseringsordning tilpasset gjenbruksvirksomhet og ingen enhetlig tilsynsmodell. Bransjen er dermed statistisk usynlig og vanskelig å treffe politisk. Manglende definisjon gjør det også vanskelig å skille seriøse fra useriøse aktører, noe som kan undergrave omdømmet til hele sektoren. Paradoksalt nok er dette også grunnen til at gode tall på sektorens miljø- og inkluderingseffekt er vanskelige å fremskaffe, nettopp fordi rapporterings- og registreringsstrukturen ikke er på plass.

Regjeringens oppfølging av NOU 2024:1 Definisjon og registrering av ideelle velferdsaktører (Støstadutvalget) er et viktig skritt, men avgrenset til aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Ideelle gjenbruksaktører faller i stor grad utenfor dette virkeområdet og står overfor sektorspesifikke utfordringer knyttet til økonomiske rammebetingelser, vareklassifisering og Nav-samhandling som dette arbeidet ikke adresserer.

De økonomiske rammebetingelsene er ikke tilpasset donasjonsbasert ombruksvirksomhet. Merverdiavgiftssystemet er det tydeligste eksempelet: Siden ideelle aktører ikke har varekostnader, men store driftskostnader til husleie, transport, sortering og kompetanseveiledning, gir systemet liten fradragseffekt. I praksis blir merverdiavgift en kostnad på miljø- og inkluderingsarbeid. Men utfordringene rekker bredere enn merverdiavgiften alene. Tilskuddsordninger, driftsfinansiering og innsamlingskostnader er også områder der sektoren faller mellom eksisterende ordninger. Både Sverige og Danmark har løst avgiftsspørsmålet. I Sverige ble det i 2015–2016 endelig avklart at «ideell second hand», forutsatt at inntektene går til det ideelle formålet, er fritatt for både inntektsskatt og merverdiavgift, med EU-kommisjonens aksept. I Danmark er gjenbruksbutikker fritatt for merverdiavgift etter den danske momsloven § 13 så lenge butikken kun selger donerte varer, benytter frivillig arbeidskraft og bruker overskuddet til allmennyttige formål. EU-kommisjonen utfordret det danske fritaket i 2008, men avsluttet saken i 2021. Norge mangler en tilsvarende avklaring.

Behovet forsterkes av kommende regulatoriske endringer. Miljødirektoratet foreslo i oktober 2025 at utvidet produsentansvar for tekstiler innføres fra 1. januar 2027. Separat innsamling av tekstilavfall ble innført i 2025, og ombruksaktører som opererer innsamlingspunkter, rapporterer allerede om økonomiske vanskeligheter fordi de får inn store mengder ødelagte tekstiler de ikke kan håndtere. De ideelle gjenbruksaktørene er i dag ikke definert innenfor det kommende produsentansvarssystemet, til tross for at de spiller en sentral rolle i innsamling og ombruk. Uten nasjonal avklaring av definisjoner, kvalifikasjon og økonomiske rammebetingelser risikerer Norge økt forbrenning av gjenbrukbare varer og færre inkluderingsarbeidsplasser.

Frivilligheten er selve bærebjelken i denne sektoren. Tusenvis av mennesker gir av sin tid til sortering, kundearbeid, reparasjon og veiledning, samtidig som de skaper møteplasser som motvirker ensomhet og bygger sosial tilhørighet i lokalsamfunn. Gjenbruksarenaer egner seg også godt for arbeidstrening fordi oppgavene er lavterskel, varierte og kan tilpasses funksjonsnivå og progresjon. I dag er samhandlingen med Nav ofte preget av uforutsigbarhet, manglende standardisering og stor variasjon mellom kommuner og Nav-kontor. Flerårige avtaler om varig tilrettelagt arbeid og praksisplasser vil øke både antall plasser og kvaliteten på oppfølgingen og gjøre det mulig å skalere tilbudet nasjonalt.

I tillegg oppstår det utfordringer knyttet til grensepassering av innsamlede varer og plagg. Ombruksverdikjeden er internasjonal, og betydelige volumer må sorteres i profesjonelle europeiske anlegg. Dagens feilklassifisering av donasjoner som avfall skaper kostnader og kan dytte ellers brukbare varer mot forbrenning. Det er behov for tydelige nasjonale retningslinjer på dette området.

Helhetlige rammer vil gi gevinster på tvers av budsjettsøyler: flere overganger til arbeid og utdanning, lavere trygdeutgifter, mindre restavfall og utslipp, sterkere frivillighet og mer robuste lokalsamfunn. Erfaringene fra Sverige og Danmark viser at tydelige rammebetingelser øker sektorens verdiskaping uten vesentlige offentlige merutgifter. Mens nabolandene allerede har gitt sine ideelle gjenbruksaktører stabile og konkurransedyktige vilkår, står norske aktører fortsatt uten de mest grunnleggende rammebetingelsene.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag til et helhetlig næringspolitisk rammeverk for ideelle gjenbruksaktører, herunder en tydelig avgrensning og kvalifiseringsordning tilpasset sektorens egenart, nødvendige tilpasninger i merverdiavgiftssystemet som sikrer at avgiftsreglene ikke hemmer dokumentert inkluderings- og miljøarbeid, samt forutsigbare retningslinjer for klassifisering av donerte varer ved grensepassering.

• Stortinget ber regjeringen, i samarbeid med Nav og relevante aktører som kriminalomsorgen og helseforetak innen rusbehandling, etablere en nasjonal standard for samhandling mellom ideelle gjenbruksaktører og arbeids- og velferdsforvaltningen med sikte på flerårige og forutsigbare avtaler.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen har uttalt seg om forslaget i brev av 17. april 2026. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Som ledd i komiteens behandling ble det åpnet for skriftlig innspill. Innspillene er sammen med sakens dokumenter tilgjengelige på sakssiden på stortinget.no.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Trond Giske, Ruth Mariann Hop, Tobias Hangaard Linge, lederen Rune Støstad og Solveig Vitanza, fra Fremskrittspartiet, Tor André Johnsen, Stig Even Lillestøl, Marius Arion Nilsen og Bengt Rune Strifeldt, fra Høyre, Erlend Larsen og Bård Ludvig Thorheim, fra Sosialistisk Venstreparti, Ingrid Fiskaa, fra Senterpartiet, Geir Pollestad, fra Rødt, Synne Høyforsslett Bjørbæk, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, og fra Kristelig Folkeparti, Harry Valderhaug, vil understreke at ideelle gjenbruksaktører spiller en viktig rolle i overgangen til en mer sirkulær økonomi, ved å bidra til økt ombruk, redusert avfall og inkludering i arbeidslivet.

Komiteen viser til Dokument 8:215 (2025–2026), der det foreslås å etablere et helhetlig næringspolitisk rammeverk for ideelle gjenbruksaktører. Forslaget innebærer blant annet en tydeligere definisjon og avgrensning av sektoren, tilpasninger i merverdiavgiftssystemet, avklaringer knyttet til håndtering og grensepassering av donerte varer samt etablering av en nasjonal standard for samarbeid mellom slike aktører og Nav med sikte på mer forutsigbare og langsiktige avtaler.

Komiteen viser til svarbrevet fra statsråden i sakens anledning, hvor det oppgis at regjeringen støtter utviklingen av en mer sirkulær økonomi og økt ombruk, og at flere av problemstillingene som tas opp, allerede er under arbeid eller til vurdering. Det vises blant annet til oppfølging av ekspertutvalget for sirkulær økonomi, forslag til regelverk for tekstiler og eksisterende veiledning for eksport av brukte varer.

Komiteen merker seg at regjeringen mener at næringspolitiske virkemidler i hovedsak bør være generelle og konkurransenøytrale, og derfor ikke anbefaler særskilte ordninger i merverdiavgiftssystemet for ideelle gjenbruksaktører. Regjeringen framfører videre at samarbeid mellom Nav og ideelle aktører i dag i stor grad er lokalt tilpasset, og at en nasjonal standard kan redusere denne fleksibiliteten.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til representantforslaget om helhetlige næringspolitiske rammer for ideelle gjenbruksaktører. Disse medlemmer understreker at ideelle gjenbruksaktører har en viktig rolle i arbeidet for økt ombruk, redusert avfall og arbeidsinkludering, ofte med sterk lokal forankring og tydelige sosiale formål.

Disse medlemmer viser til at det allerede føres en aktiv politikk innen sirkulær økonomi, arbeidsinkludering og grønn næringsutvikling, gjennom både regelverk og økonomiske virkemidler som også kommer ideelle gjenbruksaktører til gode. Dette inkluderer arbeid med avfallsregelverk, arbeidsmarkedstiltak og samarbeid med kommunesektoren.

Disse medlemmer viser til at regjeringen satte ned en ekspertgruppe som leverte rapporten Ikke rett fram i 2025. Regjeringen ser nå på hvordan de skal følge opp anbefalingene i rapporten og alle høringsinnspillene som kom inn om hvordan en skal fremme sirkulære aktiviteter. Disse medlemmer viser også til Miljødirektoratets veileder for grensekryssende forsendelser, som ble oppdatert i 2023, hvor det i forslag til forskrift anbefales en definisjon av tekstiler som definerer usorterte tekstiler som avfall frem til det er sortert. Sorterte brukte tekstiler som er definert som ombruk, har som hovedregel ikke krav om å følge grensekryssforordningen. Disse medlemmer viser også til endringer i brukthandellova som trådte i kraft 1. juli 2024, som gjør det enklere å drive handel med brukte varer. Dette kommer også ideell sektor til gode.

Når det gjelder merverdiavgift, viser disse medlemmer til at merverdiavgiftssystemet er en grunnpilar i norsk økonomi og en viktig finansieringskilde for fellesskapets velferdstjenester. Disse medlemmer understreker at endringer i merverdiavgiftssystemet må vurderes nøye, blant annet av hensyn til proveny, like konkurransevilkår og systemets helhet og legitimitet, da flere av de ideelle aktørene opererer i samme marked som andre kommersielle aktører. Disse medlemmer merker seg også statsrådens svarbrev til komiteen, der det fremgår at bruktselgere ikke trenger å beregne merverdiavgift på hele salgssummen, men kan på nærmere vilkår velge å kun legge merverdiavgift på avansen. På denne måten unngår man at varen blir ilagt merverdiavgift to ganger, og det er kun verdiene som bruktselger skaper, som ilegges avgift.

Når det gjelder arbeidsinkludering, mener disse medlemmer at det er viktig å legge til rette for fleksibilitet og skjønnsutøvelse der dette er mulig innenfor dagens regelverk. Dette gjelder særlig bruk av eksisterende virkemidler og muligheter for lokal og individuell tilpasning, blant annet gjennom kommunenes rolle og dialog mellom myndigheter og ideelle aktører. Disse medlemmer mener at lokal tilpasning gir rom for fleksibilitet for den enkelte brukers situasjon. En nasjonal standard for samhandling eller generelle, flerårige avtaler begrenset til bestemte aktørgrupper kan redusere denne fleksibiliteten og svekke muligheten for helhetlig og individuelt tilpasset oppfølging på lokalt nivå.

Disse medlemmer forutsetter at regjeringen vil følge utviklingen i sektoren tett og videreføre dialogen med aktørene, med sikte på å sikre forutsigbare og treffsikre rammevilkår innenfor etablerte politiske og økonomiske rammer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne erkjenner at det er et økende press på våre naturresurser som gjør at vi må bruke og utnytte dem best mulig ved gjenvinning og gjenbruk og etterlate minst mulig avfall.

For å stimulere til økt gjenvinning og gjenbruk ønsker disse medlemmer å bruke avgiftssystemet og avgiftslettelser på en mer effektiv måte slik at forbrukere tar valg som fører til økt produksjon av varer som kan gjenbrukes, og ordninger som kan stimulere til økt grad av gjenvinning og mindre avfall.

Disse medlemmer mener at momsfritak for gjenbruksbutikker, bruktsalg og reparasjoner kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å nå målene om økt gjenbruk og redusert ressursbruk. En slik ordning bør utredes før eventuelle endringer innføres.

Komiteens medlemmer fra Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til Dokument 8:215 S (2025–2026) og til at ideelle gjenbruksaktører opererer i skjæringspunktet mellom nærings-, miljø- og sosialpolitikk. De driver reell næringsvirksomhet basert på donerte varer, men reinvesterer overskuddet i samfunnsnyttige formål. I EU-sammenheng omtales dette som sosial økonomisk aktivitet. Norge mangler i dag et rammeverk som anerkjenner denne kategorien.

Disse medlemmer viser til at sektoren mangler grunnleggende rammebetingelser som egen næringskode, kvalifiseringsordning og enhetlig tilsyn, og at bransjen dermed er statistisk usynlig og vanskelig å treffe politisk. Disse medlemmer merker seg at regjeringens oppfølging av NOU 2024:1 (Støstadutvalget) er avgrenset til aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester, og at ideelle gjenbruksaktører i stor grad faller utenfor dette virkeområdet.

Disse medlemmer understreker at de økonomiske rammebetingelsene ikke er tilpasset donasjonsbasert ombruksvirksomhet, og at merverdiavgiftssystemet i praksis fungerer som en kostnad på miljø- og inkluderingsarbeid. Disse medlemmer viser til at både Sverige og Danmark har løst avgiftsspørsmålet for ideell gjenbruk med EU-kommisjonens aksept, og at Norge mangler en tilsvarende avklaring. Disse medlemmer merker seg at tilpasninger i merverdiavgiftssystemet er en tverrsektoriell utfordring som har vært etterspurt fra flere næringer, og viser i den forbindelse til ekspertgruppens rapport Ikke rett fram (2025) om virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter.

Disse medlemmer registrerer at behovet for tydelige rammebetingelser er løftet frem av en bred krets av aktører i høringen, herunder bransjeforeningen for ideelle ombruksaktører, Abelia og Sirk Norge. Disse medlemmer viser videre til at Miljødirektoratet i oktober 2025 foreslo utvidet produsentansvar for tekstiler fra 1. januar 2027, og at ideelle gjenbruksaktører i dag ikke er definert innenfor det kommende produsentansvarssystemet til tross for sin sentrale rolle i innsamling og ombruk.

Disse medlemmer vil understreke frivillighetens betydning som bærebjelke i denne sektoren, og at gjenbruksarenaer egner seg godt for arbeidstrening og inkludering. Standardisert og flerårig samhandling med Nav vil kunne gi flere overganger til arbeid og utdanning.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag til et helhetlig næringspolitisk rammeverk for ideelle, kommersielle og offentlige gjenbruksaktører.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen, i samarbeid med Nav og relevante aktører som kriminalomsorgen og helseforetak innen rusbehandling, etablere en nasjonal standard for samhandling mellom ideelle gjenbruksaktører og arbeids- og velferdsforvaltningen med sikte på flerårige og forutsigbare avtaler.»