Riksrevisjonens årlige rapport om revisjon - fra statsbudsjett til statsregnskap 2020

Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet for 2020. Riksrevisjonen har revidert 233 årsregnskaper for departementer, underliggende virksomheter og fond. I dette inngår også årsregnskapet for Sametinget.

Dokument 1 (2021–2022) rapporterer Riksrevisjonen fem nye saker, hvor det er kontrollert hvordan departementene følger opp Stortingets vedtak og forutsetninger.

I tillegg har Riksrevisjonen fulgt opp 13 saker som Riksrevisjonen tidligere har rapportert til Stortinget. Sju av disse sakene vil Riksrevisjonen fortsatt følge opp. I Innst. 176 S (2020–2021) ba Stortinget om å bli orientert om utviklingen i sakene om «gebyrfinansiering av offentlige tjenester og tilskudd til sjøfolk». Riksrevisjonen planlegger å rapportere oppfølgingen av disse sakene neste år for å kunne gi Stortinget en mer helhetlig rapportering om departementenes oppfølging.

Riksrevisjonens konklusjoner er kategorisert etter kritikknivå:

Positivt

Blir benyttet når forvaltningen følger opp det Stortinget har bestemt.

Kritikkverdig

Blir benyttet for å beskrive forhold der forvaltningen er mangelfull, men konsekvensene er ikke nødvendigvis alvorlige. Dette kan gjelde økonomiske feil og mangler eller mangelfull oppfølging av regelverk.

Sterkt kritikkverdig

Blir benyttet for å beskrive forhold som er av prinsipiell eller stor betydning, men som har mindre alvorlige konsekvenser.

Alvorlig

Blir benyttet ved forhold som kan har betydelige konsekvenser for samfunnet eller berørte borgere, eller der summen av feil og mangler er så stor at dette må anses som alvorlig i seg selv.

Svært alvorlig

Blir benyttet ved forhold der konsekvensene for samfunnet eller berørte borgere er svært alvorlige, for eksempel risiko for liv eller helse.

Riksrevisjonen har følgende konklusjoner på revisjonene i 2020:

• Statsregnskapet er riktig avlagt og presentert Riksrevisjonen mener det er positivt at statsregnskapet for 2020 i det vesentligste er riktig avlagt og presentert.

• De fleste årsregnskapene er riktig avlagt Riksrevisjonen mener det er positivt at de fleste årsregnskapene for departementer og underliggende virksomheter er riktige.

• Betydelige forsinkelser med ny registerplattform i Brønnøysundregistrene og fortsatt svakheter i informasjonssikkerheten

  Ansvarlig departement: Nærings- og fiskeridepartementet

Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikke har sikret at ny registerplattform i Brønnøysundregistrene (BRsys) blir levert i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger. Departementet har heller ikke sørget for at svakheter i styringen av informasjonssikkerheten er utbedret slik Stortinget har forutsatt.

• Finansdepartementet og Skatteetaten sikrer ikke i tilstrekkelig grad at regelverket for merverdiavgiftskompensasjon blir etterlevd og at kompensasjonen blir riktig utbetalt

  Ansvarlig departement: Finansdepartementet

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Finansdepartementets og Skatteetatens samlede virkemiddelbruk ikke i tilstrekkelig grad sikrer at kompensasjon blir riktig utbetalt i tråd med regelverket for merverdiavgiftskompensasjon til kommunesektoren og interkommunale selskaper. Ekstern revisors kontroll bidrar i liten grad til å forebygge feilaktige utbetalinger.

• Universitets- og høyskolesektoren gjør ikke nok for å sikre at forskning skjer i henhold til forskningsetiske normer og regler

  Ansvarlig departement: Kunnskapsdepartementet

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at de statlige forskningsinstitusjonene i universitets- og høyskolesektoren ikke gjør nok for å sikre at forskningen skjer i henhold til lov om organisering av forskningsetisk arbeid (forskningsetikkloven) og anerkjente forskningsetiske normer og regler.

• Mangler ved universiteters og høyskolers budsjettering og dokumentasjon av kostnader i bidrags- og oppdragsprosjekter

  Ansvarlig departement: Kunnskapsdepartementet

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at universiteter og høyskoler i liten grad sikrer at reelle kostnader blir belastet bidrags- og oppdragsprosjektene.

• Utenriksdepartementet har brudd på bevilgningsreglementet

  Ansvarlig departement: Utenriksdepartementet

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Utenriksdepartementet har brutt kontantprinsippet, som er et av de grunnleggende prinsippene i bevilgningsreglementet.

Statsregnskapet er riktig avlagt og presentert

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener at statsregnskapet for 2020 i det vesentligste er riktig avlagt og presentert.

Riksrevisjonen mener at:

• bevilgningsregnskapet i det vesentligste er riktig avlagt

• kapitalregnskapet i det vesentligste er riktig avlagt

• statsregnskapets oversikter over fullmakter i det vesentligste er riktig presentert

• vi ikke er kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper eller i rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet som helhet

• Svalbardregnskapet i det vesentligste er riktig avlagt

Riksrevisjonen informerer om at deler av årsregnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell i 2020 ikke er revidert. I disse revisjonene håndterer Riksrevisjonen sikkerhetsgradert informasjon. Koronasituasjonen og bruk av hjemmekontor har gjort at det ikke har vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele årsregnskapet til disse to virksomhetene. Dette har imidlertid ikke fått betydning for Riksrevisjonens konklusjon om statsregnskapet.

Statsregnskapet

Statsregnskapet skal inneholde et bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap.

I tilknytning til regnskapet skal det utarbeides oversikter som viser samtykker til:

• overskridelse av budsjettet

• å pådra forpliktelser ut over budsjettåret

• låneopptak

Utdyping av konklusjoner

Statsbudsjettet er grunnlaget for statsregnskapet. Stortinget vedtar statsbudsjettet og budsjettet inneholder fullmakter og pålegg om å bruke penger til de formål som er bestemt.

Statsregnskapet 2020 er presentert i Meld. St. 3 (2020–2021) og behandlet av finanskomiteen i Innst. 627 S (2020–2021). Svalbardregnskapet inngår også i meldingen.

Riksrevisjonen har kontrollert bevilgningsregnskapet, kapitalregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard. En oversikt over nøkkeltall er presentert i vedlegg 1 til Dokument 1 (2021–2022).

Riksrevisjonen har gjennomført kontrollen opp mot kravene i bevilgningsreglementet § 13 og utfyllende bestemmelser.

Sentrale forutsetninger for revisjon av statsregnskapet

• Riksrevisjonen reviderer statsregnskapet med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav k, lov om Riksrevisjonen og instruks om Riksrevisjonens virksomhet, og i tråd med internasjonale standarder for etterlevelsesrevisjon (ISSAI 4000).

• Riksrevisjonen revisjon bygger på den finansielle revisjonen av årsregnskapene (ISSAI 2000-serien) under departementenes ansvarsområder i bevilgnings- og kapitalregnskapet. Hver statsråd er ansvarlig for sitt departementsområde.

• Riksrevisjonen kontrollerer at det som er regnskapsført for Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) er kommet riktig inn i statsregnskapet. Årsregnskapene for SPU og SPN blir revidert av private revisorer for Norges Bank og Folketrygdfondet.

• Svalbardregnskapet revideres slik dette framkommer i vedlegg 5 i meldingen om statsregnskapet. Justis- og beredskapsdepartementet legger fram Svalbardbudsjettet i en egen budsjettproposisjon.

Petroleumsvirksomhetens betydning for statsregnskapet

Norsk økonomi er avhengig av petroleumsvirksomheten. Handlingsregelen gir føringer for hvordan petroleumsinntektene skal ivaretas på en bærekraftig måte i statsbudsjettet.

Netto inntekter fra petroleumsvirksomheten blir hvert år overført til Statens pensjonsfond Utland. I 2020 ble det overført 117 mrd. kroner. Samtidig fikk statsbudsjettet tilført 417 mrd. kroner fra fondet. Dette betyr at det i 2020 ble brukt 300 mrd. kroner netto fra Statens pensjonsfond utland for å få statsregnskapet i balanse.

I perioden 2011 til 2014 ble det tilført betydelig mer midler til fondet enn det ble tatt ut. I perioden 2015 til 2019 varierte det om det ble overført netto midler til fondet eller om det ble brukt av fondets midler. Netto bruk av fondet i 2020 var større enn noen gang tidligere.

Ved utgangen av 2020 var verdien av Statens pensjonsfond utland på 10 907 mrd. kroner. Til tross for at det i 2020 ble brukt rekordhøye 300 mrd. kroner av fondet, så har avkastningen og valutasvingninger bidratt til at fondet likevel har økt i verdi også i 2020.

Koronasituasjonen

På grunn av koronasituasjonen har Stortinget vedtatt flere tilleggsbevilgninger, omprioriteringer og andre tiltak i statsbudsjettet gjennom hele budsjettåret 2020. Sammenlignet med tidligere år har det derfor vært mange og store endringer i utgifts- og inntektsbevilgningene.

Riksrevisjonen har våren 2021 rapportert to saker som gjelder myndighetenes tiltak for håndtering av pandemien.

• Riksrevisjonens undersøkelse av søknadsbaserte tilskudd i møte med virusutbruddet i 2020 – Dokument 3:10 (2020–2021)

• Riksrevisjonens undersøkelse av bevilgninger til Arbeids- og velferdsetatens tiltak under koronapandemien – Dokument 3:11 (2020–2021)

Bevilgningsregnskapet er riktig avlagt

Bevilgningsregnskapet med oversikt over statens utgifter og inntekter er riktig avlagt. Regnskapet viser årets forbruk under utgiftsbevilgningene i statsbudsjettet og hvilke inntekter som er kommet inn sammenlignet med bevilget beløp.

Alle utgifter og inntekter i bevilgningsregnskapet er hjemlet i et bevilgningsvedtak hvor det står hva midlene skal brukes til. Dette betyr at bevilgningene ikke kan brukes til andre formål enn det Stortinget har bestemt. Oppstillingen av bevilgningsregnskapet har samme inndeling som statsbudsjettet.

Kontroll av bevilgningsregnskapet

Hva Riksrevisjonen kontrollerer:

Riksrevisjonen kontrollerer at regnskapsførte utgifter og inntekter, overført beløp fra forrige år, total bevilgning i budsjettåret og overført beløp til neste år, er riktig rapportert og presentert i statsregnskapet. Kontrollen er gjort for hver post under det enkelte departementsområde.

Riksrevisjonen kontrollerer at statsregnskapet og årsregnskapene er ført etter de samme prinsippene som også gjelder for statsbudsjettet. Dette betyr at budsjett- og regnskapsterminen er ett år og følger kalenderåret. Videre at alle utgifter og inntekter skal tas med og at de skal inngå i det året de blir betalt.

Riksrevisjonen kontrollerer at avvik mellom bevilgning og regnskap er forklart av departementene.

Utgifter

I 2020 hadde staten utgifter på totalt 1 867 mrd. kroner.

Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) har ansvaret for folketrygdens utgifter, og har dermed den største utgiftsandelen i statsregnskapet. Tilskudd og overføringer til kommuner og fylkeskommuner ligger under Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), mens overføringer til regionale helseforetak går fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD).

Andre overføringer består av ulike tilskudd og overføringer til blant annet universiteter og høyskoler, jernbanedirektoratet, kompensasjon for merverdiavgift, gjennomføring av jordbruksavtalen og barnetrygd.

Hvis man ser bort fra overføringene til Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner utgjør utgiftene til sammen 1 553 mrd. kroner i 2020.

Alle utgiftstypene har en forholdsvis jevn og moderat stigning i perioden 2011–2019. Enkelte av utgiftstypene har hatt noe mer økning det siste året, fra 2019 til 2020. Overføring til folketrygden er den utgiftstypen som har hatt den største økningen.

Overføring til folketrygden økte fra 329 mrd. kroner i 2011 til 532 mrd. kroner i 2020. Det siste året, fra 2019 til 2020, har det vært en økning på 55 mrd. kroner. Områdene med størst utgiftsøkning i 2020 var dagpenger, alderspensjon, sykepenger og uføretrygd. Økningen i utbetalinger av dagpenger var på 29 mrd. kroner og skyldes økt arbeidsledighet og regelverksendringer, som har sammenheng med koronapandemien.

I 2011 ble det overført 165 mrd. kroner til kommuner og fylkeskommuner. Disse overføringene utgjorde 268 mrd. kroner i 2020. Fra 2019 til 2020 har overføringene økt med 24 mrd. kroner.

Overføringer til helseforetak har økt fra 105 mrd. kroner i 2011 til 172 mrd. kroner i 2020. Det siste året, fra 2019 til 2020, har det vært en økning på 14 mrd. kroner.

Overføringer til andre statlige selskap har det siste året økt med 38 mrd. kroner til 102 mrd. kroner i 2020. Tilsvarende tall i 2011 var 41 mrd. kroner.

Andre overføringer har økt med 36 mrd. kroner det siste året til 219 mrd. kroner i 2020. I 2011 utgjorde andre overføringer 126 mrd. kroner.

Inntekter

I 2020 hadde staten inntekter på totalt 1 867 mrd. kroner.

Statens inntekter kommer i hovedsak fra Finansdepartementet (1 114 mrd. kroner) som har ansvar for å få inn statens skatter og avgifter.

Hvis man ser bort fra overføringen fra Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner (Tilbakebetalinger) utgjør inntektene til sammen 1 289 mrd. kroner i 2020.

De fleste inntektstypene har en jevn stigning i perioden 2011–2020. Unntaket er petroleumsinntektene, hvor det er en del variasjon over tid. Petroleumsinntektene utgjorde 372 mrd. kroner i 2011. I perioden 2012 til 2016 har det vært en jevn nedgang til 153 mrd. kroner. Fra 2016 fram til 2019 var det en økning til 283 mrd. kroner. Det siste året, fra 2019 til 2020 har det vært en nedgang på 149 mrd. til 134 mrd. kroner.

Departementenes forklaringer til avvik mellom bevilgningsregnskap og statsbudsjettet

Det vil naturlig være noe avvik mellom bevilgningsregnskapet og budsjettet. Ansvarlig statsråd skal forklare avvik av en viss størrelse til Riksrevisjonen. En del av ubrukt bevilgning kan overføres til bruk neste år, etter nærmere regler i bevilgningsreglementet.

Det er fra 2020 til 2021 overført ubrukt bevilgning på 25,9 mrd. kroner. Dette er 9,7 mrd. kroner mer enn overføringene fra 2019 til 2020.

Disse departementene har de største overføringene:

• Helse- og omsorgsdepartementet: 5,1 mrd. kroner

• Samferdselsdepartementet: 4,6 mrd. kroner

• Kulturdepartementet: 2,6 mrd. kroner

• Forsvarsdepartementet: 2,6 mrd. kroner

Helse- og omsorgsdepartementet har i forklaringene av vesentlige avvik mellom bevilgning og faktisk forbruk opplyst at rundt 2 mrd. kroner relaterer seg til ubenyttede tilskudd til koronarelaterte tiltak, mens 2,6 mrd. kroner skyldes senere ferdigstilling av omsorgsboliger enn planlagt. Overført beløp økte med 2,5 mrd. kroner i 2020 for Helse- og omsorgsdepartementet.

Kulturdepartementet forklarer at det meste av mindreforbruket gjelder kompensasjonsordninger for arrangører på kultur-, frivillighets- og idrettsfeltet i forbindelse med koronasituasjonen. Tilskuddene utbetales etterskuddsvis og mye vil derfor komme til utbetaling i 2021. Overført beløp er økt med 2,3 mrd. kroner for Kulturdepartementet.

Samferdselsdepartementet har i 2020 en økning i overført beløp på 2,2 mrd. kroner. Mindreforbruket skyldes blant annet at flere tilskudd vil bli utbetalt senere og at det er forsinkelser med blant annet:

• riksveginvesteringer

• farledsprosjekter som er vegsystemet til sjøs

• fornyelsen av sjøtrafikksentralene

Forsvarsdepartementet forklarer det meste av overført beløp med at kontrakten på nye undervannsbåter er forsinket og at det er andre forsinkelser som gjør at forpliktelser kommer til utbetaling først i 2021.

Kapitalregnskapet er riktig avlagt

Kapitalregnskapet gir riktig oversikt over statens eiendeler og gjeld, og viser riktig sammenheng med bevilgningsregnskapet. Kapitalregnskapet er statens balanse etter kontantprinsippet, hvor det er hovedvekt på finansielle eiendeler, gjeld og egenkapital.

For kapitalregnskapet kontrollerer Riksrevisjonen:

• at alle eiendelskonti og alle gjeldskonti som departementene har ansvar for, er rapportert og riktig sammenstilt i statsregnskapet.

De viktigste eiendelene i statens balanse er spesielle fond, utlån og fast kapital i statsvirksomhetene og verdipapirer. Den viktigste gjeldsposten er statsgjelden. Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån.

Statens eiendeler

Statens eiendeler er på til sammen 12 739 mrd. kroner i 2020. Den klart største eiendelen er Statens pensjonsfond utland med 10 907 mrd. kroner.

Statens eiendeler har økt med 1 083 mrd. i 2020. Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge har bidratt med 844 mrd. av økningen.

Verdien av Statens pensjonsfond utland har økt i perioden, med unntak av 2018 hvor verdien av fondet ble redusert. Dette skyldes i hovedsak negativ avkastning (rødt område).

Avkastningen av plasseringene i Statens pensjonsfond utland i 2020 er på 1 070 mrd. kroner. Økning på grunn av svingninger i kronekursen utgjør 58 mrd. kroner. Til tross for at det i 2020 har blitt brukt 300 mrd. kroner av fondet (se nedgang på blått område i figuren), så har avkastningen og valutasvingninger bidratt til at fondet har økt i verdi også i 2020.

Statens gjeld og egenkapital

Statens gjeld er på til sammen 857 mrd. kroner og består av:

• statsgjeld: 638 mrd. kroner

• kontolån fra ordinære fond: 171 mrd. kroner

• lån som gjelder virksomheter med særskilte fullmakter: 23 mrd. kroner

• overførte ubrukte bevilgninger: 26 mrd. kroner

I 2020 økte gjelden med 165 mrd. kroner, mens egenkapitalen økte med 918 mrd. kroner. Statens egenkapital er på 11 881 mrd. kroner.

Statsregnskapets oversikter over fullmakter er i det vesentligste riktig presentert

I statsregnskapet er det utarbeidet riktige og fullstendige oversikter som viser:

• samtykke til overskridelse av budsjettet.

• samtykke til å pådra staten forpliktelser og tilsagn om tilskudd, lån og garantier.

• samtykke til låneopptak.

De fleste unntak fra hovedprinsippene er hjemlet i stortingsvedtak. I kapittel 4.2 i Dokument 1 (2021–2022) omtales brudd på kontantprinsippet som det ikke foreligger hjemmel for. Dette gjelder for Utenriksdepartementet. Bruddet er ikke så vesentlig at det har betydning for konklusjonen på statsregnskapet.

Oversikter over samtykker gir hjemmel for unntak fra bevilgningsreglementets prinsipper om statlig regnskapsføring. De fleste unntak gjelder enten overskridelse av budsjett eller anledning til å forplikte staten i framtidige budsjettår.

Riksrevisjonen har kontrollert at departementene har riktige og fullstendige oversikter og at disse er riktig presentert i statsregnskapet.

Riksrevisjonen er ikke kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper og rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet totalt

Riksrevisjonen har gjennom sin finansielle revisjon av årsregnskapene og kontroller av utvalgte saker ikke funnet vesentlige feil eller mangler som påvirker konklusjonen for avleggelsen og presentasjonen av statsregnskapet.

Riksrevisjonen har revidert årsregnskapene som inngår i statsregnskapet med unntak av deler av årsregnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell. Dette skyldes at det for Riksrevisjonen har vært krevende å revidere gradert informasjon på grunn av koronasituasjonen og smittehensyn. Forsvaret og Forsvarsmateriell har stilt nødvendige ressurser tilgjengelig og lagt til rette for at Riksrevisjonen kunne utføre revisjonen med de begrensninger som smittesituasjonen har gitt. Det har likevel ikke vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele Forsvarets og Forsvarsmateriells årsregnskap.

For de delene som er revidert, viser revisjonen at det er vesentlig feil med bevilgningsoppstillingen i Forsvarets årsregnskap for 2020. Forholdet er imidlertid ikke så vesentlig at det har betydning for konklusjonen på revisjonen av statsregnskapet.

Svalbardregnskapet er riktig avlagt

Regnskapet for administrasjonen av Svalbard er riktig avlagt og presentert i Meld. St. 3 (2020–2021)

Dette betyr at Riksrevisjonen har kontrollert at Svalbardregnskapet er presentert i samsvar med inndelingen i Svalbardbudsjettet og at tilskudd fra Justis- og beredskapsdepartementet til drift av statlige aktiviteter på Svalbard er riktig regnskapsført. Videre har Riksrevisjonen kontrollert at tilskuddet er riktig presentert i kapitalregnskapet.

De fleste årsregnskapene er riktig avlagt

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener det er positivt at de fleste årsregnskapene for departementer og underliggende virksomheter er riktige.

Riksrevisjonen mener at

• alle årsregnskapene, med unntak av Forsvarets årsregnskap, er uten vesentlige feil og mangler

• det er avdekket enkelte brudd på administrativt regelverk, men disse bruddene har ingen betydning for vår konklusjon om årsregnskapene

Riksrevisjonen bemerker i Dokument 1 (2021–2022) at de på grunn av koronasituasjonen ikke har revidert deler av årsregnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell i 2020. Konklusjonen er derfor basert på de delene av årsregnskapene som Riksrevisjonen har revidert.

Utdyping av konklusjoner

Riksrevisjonen har ansvar for å gjennomføre finansiell revisjon av alle årsregnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre regnskapspliktige myndigheter i staten.

Målet med revisjonen er å oppnå sikkerhet for at årsregnskapet ikke inneholder vesentlig feilinformasjon, verken som følge av misligheter eller utilsiktede feil. Riksrevisjonens konklusjoner for hvert enkelt årsregnskap framgår i en revisjonsberetning til virksomhetene. Alle regnskapspliktige virksomheter i staten får revisjonsberetning fra Riksrevisjonen.

I tillegg til å bekrefte årsregnskapet, kan kontroll av årsregnskapene gi revisor indikasjoner på om administrativt regelverk for økonomistyring i staten er etterlevd. Dersom nærmere undersøkelser viser vesentlige brudd på regelverket, vil dette framgå av en uttalelse i revisjonsberetningen.

Alle årsregnskapene, med unntak av Forsvarets årsregnskap, er uten vesentlige feil og mangler

Regnskap av høy kvalitet er et viktig virkemiddel for å sikre tilliten til bruken av offentlige midler.

I 2020 har Riksrevisjonen revidert 233 årsregnskaper.

Årsregnskapet skal gi grunnlag for Stortingets kontroll med hvordan bevilgningene er disponert, og for analyser av virksomhetens aktiviteter.

Riksrevisjonens kontroll viser at årsregnskapene er utarbeidet og avlagt etter økonomiregelverket for staten, rundskriv R-115 fra Finansdepartementet og krav fra overordnet departement.

Riksrevisjonen har kontrollert at årsregnskapene viser

• virksomhetens disponible bevilgninger for 2020

• regnskapsførte utgifter og inntekter for 2020

• eiendeler og gjeld per 31. desember 2020

For virksomheter som fører regnskap etter periodiseringsprinsippet, har Riksrevisjonen i tillegg kontrollert at årsregnskapene inneholder en oppstilling av virksomhetsregnskapet i tråd med de statlige regnskapsstandardene (SRS). Videre har Riksrevisjonen kontrollert at forvaltere av statlige fond har utarbeidet en oppstilling av fondsregnskapene i tråd med regelverket.

En fullstendig oversikt over de reviderte årsregnskapene følger i vedlegg 2 i Dokument 1 (2021–2022).

Forsvarets og Forsvarsmateriells årsregnskap

Riksrevisjonen gjør oppmerksom på at de har hatt utfordringer med å revidere gradert informasjon på grunn av koronasituasjonen og smittevernhensyn. Forsvaret og Forsvarsmateriell har stilt nødvendige ressurser tilgjengelig og lagt til rette for at Riksrevisjonen kunne utføre revisjonen med de begrensningene som smittesituasjonen har gitt. Det har likevel ikke vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele Forsvarets og Forsvarsmateriells årsregnskap.

For de delene av regnskapet det har vært mulig å revidere, er det ikke avdekket vesentlige feil eller mangler hos Forsvarsmateriell. Hos Forsvaret er det avdekket feil med bevilgningsoppstilling i årsregnskapet for 2020. Forsvarets praksis med horisontal samhandel medfører at Stortinget ikke får en korrekt rapportering om hvordan bevilgningene er brukt. Forsvaret hadde samme feil i 2019. Saken er omtalt nærmere i kapittel 6.5 i Dokument 1 (2021–2022).

Enkelte utfordringer med årsregnskap etter gjeldende regelverk

Til tross for at de fleste årsregnskapene i staten er uten vesentlige feil og mangler, ser Riksrevisjonen at virksomhetene har enkelte utfordringer med å avlegge et årsregnskap etter gjeldende regelverk. Riksrevisjonen vil gjøre Stortinget oppmerksom på

• ulik praksis og manglende etterlevelse av statlige regnskapsstandarder

• uklart rammeverk for regnskapsrapportering i Statens pensjonskasse

• behov for økt styring og kontroll med inntekter i Kommunal- og moderniseringsdepartementets underliggende virksomheter

• behov for økt styring og kontroll ved opprettelse av nye virksomheter

Statlige regnskapsstandarder (SRS)

Riksrevisjonen har i flere år, senest i Dokument 1 (2019–2020) og Dokument 1 (2020–2021), informert om at det er ulik praksis og manglende etterlevelse av de statlige regnskapsstandardene (SRS). Når SRS anvendes ulikt blir det vanskeligere å sammenligne regnskapene over år og på tvers i staten. Riksrevisjonen har også framhevet viktigheten av at SRS så langt som mulig bygger på anerkjente regnskapsprinsipper.

Årets revisjon viser at rammeverket fortsatt gir for stor grad av valgfrihet og er vanskelig å forstå for brukerne. Det er også mangler ved etterlevelsen av flere av SRS-standardene.

Riksrevisjonen vil understreke at informasjonsverdien og tilliten til regnskap i staten øker når sammenlignbare transaksjoner blir presentert og rapportert enhetlig og i tråd med felles prinsipper. Riksrevisjonen mener at tydeligere standarder med mindre grad av valgfrihet gir mindre mulighet for forskjeller mellom virksomhetene. Bedre veiledningsmateriell som gir nødvendig informasjon, bidrar også til at de overordnede målene med SRS nås.

Kunnskapsdepartementets oppfølging av SRS i universitets- og høyskolesektoren omtales nærmere i kapittel 6.12 i Dokument 1 (2021–2022).

Regnskapsrapportering i Statens pensjonskasse

Statens pensjonskasse er underlagt flere rammeverk og særregler for regnskap i kraft av å være en forvaltningsbedrift som administrerer ordninger for pensjon, erstatninger og boliglån. Virksomheten har en kompleks ramme for sin regnskapsrapportering, blant annet fordi det er et budsjett- og regnskapsmessig skille mellom driften (SPK Forvaltning) og ordningene den administrerer (SPK Forsikring). De to virksomhetsområdene blir rapportert atskilt til statsregnskapet.

For å etterleve krav om at statlige virksomheters årsregnskap skal vise regnskapstall for hele virksomheten samlet, har Statens pensjonskasse siden 2016 avlagt ett sammenstilt årsregnskap som inneholder regnskapsdata for begge virksomhetsområdene. Årsregnskapet har flere særtilpasninger som ikke er dekket av dagens rammeverk. Riksrevisjonen har derfor sett behov for å gi en presisering om dette i revisjonsberetningen til Statens pensjonskasse. I Dokument 1 (2020–2021) opplyste også Riksrevisjonen om at det er behov for å avklare og videreutvikle rammeverket for regnskapsrapporteringen til Statens pensjonskasse. Det er ifølge Riksrevisjonen viktig at dette arbeidet fortsetter.

Inntekter i virksomheter under Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Økonomiregelverket stiller ulike krav til presentasjon av regnskapet avhengig av hvilket regnskapsprinsipp virksomheten følger. Flere virksomheter underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vesentlige inntekter. Disse virksomhetene har ulike budsjettmodeller og avlegger årsregnskap etter forskjellige regnskapsprinsipper.

Bruk av ulike regnskapsprinsipper gjør det vanskeligere for brukerne av årsregnskapet å forstå omfanget av inntekter og utestående krav i virksomhetene. Ulike budsjettmodeller og regnskapsprinsipper fører til at inntektene presenteres ulikt, og at informasjon i regnskapene derfor ikke blir sammenlignbar. Dette kan gjøre det vanskeligere for departementet å følge opp inntektene totalt sett.

Opprettelse av nye virksomheter

Riksrevisjonen vil orientere Stortinget om viktigheten av departementenes ansvar for å forberede sammenslåing og etablering av nye virksomheter.

God styring og kontroll i nye virksomheter forutsetter at valg av organisasjonsform og regler for avleggelse av avslutnings- og årsregnskap er avklart. Dette er blant annet nødvendig for at Riksrevisjonen skal kunne gjennomføre revisjonen av regnskapet i rollen som ekstern revisor.

Erfaringer fra tidligere etableringer av nye enheter viser at det er viktig å forberede oppstarten. Dette er spesielt viktig ved oppstart midt i et regnskapsår. Økonomiregelverket og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin sjekkliste for oppstart og opphør av nye virksomheter skal redusere risikoen.

Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at kravene til åpningsbalanse, regnskapsavleggelse og annen rapportering er avklart ved oppstart og opphør av statlige virksomheter i tråd med Økonomiregelverket og DFØs sjekklister. Dette skal være på plass i form av tildelingsbrev og instrukser i god tid før virksomhetenes oppstart og opphør.

Det er avdekket to vesentlige brudd på administrativt regelverk, men disse bruddene har ikke fått betydning for vår konklusjon på årsregnskapene

I revisjonen av årsregnskapene for 2020 har vi avdekket vesentlige brudd på administrativt regelverk hos Utenriksdepartementet og Direktoratet for e-helse. Ingen av disse bruddene har ført til vesentlige feil eller mangler ved årsregnskapene. Dette gjelder brudd på følgende regelverk:

• bevilgningsreglementet (Utenriksdepartementet)

• lov om offentlige anskaffelser (Direktoratet for e-helse)

Utenriksdepartementet har brudd på bevilgningsreglementet. Riksrevisjonen mener dette er prinsipielt viktig å informere Stortinget om, og omtaler dette i en egen sak, jf. kapittel 4.2 i Dokument 1 (2021–2022).

Riksrevisjonen har også avdekket manglende etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og økonomiregelverket i staten i Direktoratet for e-helse. Direktoratet har brutt anskaffelsesregelverket i flere kjøp av IKT-konsulenttjenester og har ikke tilstrekkelig kostnadskontroll med kontraktene. Direktoratet har ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak for å redusere avhengigheten av enkeltkonsulenter og -leverandører. Riksrevisjonen gjør oppmerksom på at de omtaler anskaffelser av konsulenttjenester i Direktoratet for e-helse som sak 2 i Dokument 3:14 (2020–2021).

Utenriksdepartementet har brudd på bevilgningsreglementet

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Utenriksdepartementet har brutt kontantprinsippet, som er et av de grunnleggende prinsippene i bevilgningsreglementet.

Med det mener Riksrevisjonen at

• Utenriksdepartementet har brutt kontantprinsippet når det gjelder deler av føring mot mellomværende med statskassen, og har heller ikke søkt om unntak

Utdyping av konklusjoner

Utenriksdepartementet fører sitt regnskap etter kontantprinsippet. Fra 1. januar 2020 har Finansdepartementet i rundskriv R-101, Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet, strammet inn regelverket som fastsetter hvilke poster som skal føres mot mellomværende med statskassen. Unntak fra postene listet opp i rundskrivet må være hjemlet i et eget romertallsvedtak i Stortinget.

Mellomværende med statskassen er et unntak fra kontantprinsippet og oppstår ved at utbetalinger/innbetalinger skjer på et annet tidspunkt enn regnskapsføringen. Posteringer blir med over til nytt år ved å inngå i balansen. En del av mellomværende i Utenriksdepartementet består av slike transaksjoner regnskapsført i utenriksstasjonenes regnskap.

Utenriksdepartementet har brutt kontantprinsippet når det gjelder deler av føring mot mellomværende med statskassen, og har heller ikke søkt om unntak

Utenriksdepartementet har hatt som praksis å bruke mellomværende som en mellomregningskonto for utenriksstasjonene.

Ved utgangen av november 2020 hadde ikke departementet innrettet seg etter endringene i rundskriv R-101, som gjelder fra 1. januar 2020, når det gjelder utenriksstasjonenes føringer mot mellomregningskonto.

Departementet har heller ikke søkt Stortinget om unntak for de postene i utenriksstasjonenes regnskaper som ikke er listet opp i rundskrivet. Dette har medført brudd på kontantprinsippet. Bruddet er ikke beløpsmessig så stort at det har fått betydning for vår konklusjon om årsregnskapet, men er likevel av prinsipiell betydning.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Utenriksdepartementet

• å innrette seg etter bevilgningsreglementet og rundskriv R-101

Statsrådens svar

Statsråden viser til at Utenriksdepartementet er godt kjent med de utfordringene Riksrevisjonen beskriver. I forbindelse med revisjonen for 2020 var det tett dialog mellom departementet, Riksrevisjonen og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) for å vurdere en hensiktsmessig løsning.

Statsråden uttaler at pandemien reduserte departementets kapasitet til å gjennomføre nødvendige justeringer for å innrette seg etter endringen i Rundskriv R-101 av 2. oktober 2019. Virksomheten ble derfor ikke innrettet etter disse endringene fullt ut før utgangen av regnskapsåret 2020.

Departementet har nå igangsatt kontroll og oppfølging av utenriksstasjonenes føringer mot mellomværende med statskassen. Videre har departementet fått to unntak fra R-101 i form av romertallsvedtak i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2021 (romertallsvedtak 1318). Likelydende unntak er også lagt inn i proposisjonstekst for neste års budsjett.

Departementet vurderer at disse tiltakene og fullmaktene er dekkende for at føringer mot mellomværende med statskassen for utenriksstasjonene er i tråd med regelverket.

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Even Eriksen, Kari Henriksen og Lubna Boby Jaffery, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Grunde Almeland, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet for 2020, herunder regnskapet for administrasjonen av Svalbard, samt alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre virksomheter som er regnskapspliktig til staten.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen anser de fleste årsregnskapene til departementene og underliggende virksomheter for å være uten vesentlige feil eller mangler, og at resultatet av den finansielle revisjonen viser at regnskapene i hovedsak er korrekt avlagt. Riksrevisjonen har avgitt totalt 233 revisjonsberetninger. Erfaringene fra pandemiåret 2020 er at staten fungerer godt, også i krisetider. Det er ikke flere feil i regnskapene enn i et normalår på tross av at store deler av de statsansatte var på hjemmekontor og pandemien medførte rekordhøye utgifter til folketrygden og helseforetakene, samt større overføringer til kommuner og fylkeskommuner.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener at alle årsregnskapene, med unntak av Forsvarets årsregnskap, er uten vesentlige feil og mangler.

Komiteen viser til at en videreføring av Forsvarets praksis med horisontal samhandel fortsatt medfører at Stortinget ikke får en korrekt rapportering om hvordan bevilgningene er brukt. Forsvaret hadde samme feil i 2019. Kritikkverdige forhold er ikke rettet opp på tross av løfter og klare pålegg fra Stortinget. Komiteen støtter Riksrevisjonens kritikk og vil understreke statsrådens ansvar for å sørge for at feilene rettes. Komiteen forutsetter at Stortinget informeres om oppfølgningen i Dokument 1 (2022–2023).

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen gjør oppmerksom på at de har hatt utfordringer med å revidere gradert informasjon på grunn av pandemisituasjonen. Komiteen registrerer at Forsvaret og Forsvarsmateriell har stilt nødvendige ressurser tilgjengelig og lagt til rette for revisjon innenfor rammene av smittevernsbegrensningene. Det har likevel ikke vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele Forsvarets og Forsvarsmateriells årsregnskap.

Komiteen vil særlig fremheve behovet for en samordnet praksis og etterlevelse av de statlige regnskapsstandardene (SRS), slik Riksrevisjonen nok en gang etterlyser. Dette vil gjøre det lettere å sammenligne regnskapene over år og på tvers i staten og bidrar til å styrke tilliten til statens regnskap.

Komiteen merker seg at det er registrert to vesentlige brudd på administrativt regelverk hos Utenriksdepartementet og Direktoratet for e-helse.

Komiteen viser til Riksrevisjonens beskrivelse av Utenriksdepartementets brudd på bevilgningsreglementet. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Utenriksdepartementet har brutt kontantprinsippet når det gjelder føring av mellomværende med statskassen.

Riksrevisjonen har også avdekket manglende etterlevelse av anskaffelsesloven og økonomiregelverket i staten i Direktoratet for e-helse. Riksrevisjonen omtaler anskaffelser av konsulenttjenester i Direktoratet for e-helse i Dokument 3:14 (2020–2021). Komiteen forutsetter at feilene rettes opp.

Komiteen ønsker å fremheve det som positivt at Riksrevisjonen har omarbeidet utformingen av Dokument 1. Nye Dokument 1 bidrar til bedre formidling og leservennlighet og letter med dette komiteens arbeid. Komiteen viser for øvrig til sine merknader under de enkelte kapitler.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til det foreliggende dokument.

Slik informasjonen er presentert, gis kontroll- og konstitusjonskomiteen liten mulighet til å følge utviklingen over tid og kontrollere virksomheten i de enkelte departementer. Fremstillingen er skjematisk. Noen, men langt fra alle betydelige avvik mellom budsjett og regnskap, omtales. Samtidig er viktige gjennomgående temaer, som oppfølging av datasikkerhet i forvaltningen, ikke problematisert. Slik disse medlemmer ser det, svekker måten Riksrevisjonens funn presenteres på, kontroll- og konstitusjonskomiteens mulighet for kontroll.

Disse medlemmer viser til tidligere utgaver av Dokument 1, der antall avsluttende revisjonsbrev med merknader fremgikk. Videre ble hvert enkelt departement omtalt og tidligere rapporterte forhold synliggjort. Dette ga både god oversikt og komiteen kunnskap den ellers ikke ville fått del i. Disse medlemmer ser imidlertid også verdien av at enkelte viktige områder skilles ut og gis en grundigere behandling. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at dette ikke må gå på bekostning av en oversikt over situasjonen i det enkelte departement.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet har merket seg at Riksrevisjonen i Dokument 1 for 2020 har gjort dokumentet vesentlig mer lettlest. Dette er viktige forbedringer. Dette medlem antar at Riksrevisjonen er i en pågående forbedringsprosess her som er positiv. Dette medlem er enig med Arbeiderpartiet og Senterpartiet i at den typen oversikter som etterlyses, gjerne kan vedlegges, og antar at dette kan skje uten at tekstene igjen eser ut. Det kan for eksempel lages som et eget vedlegg.

Det helt sentrale med dokumentet, ut over å vise avvik, er at det viser de viktigste dimensjonene i statsregnskapet om utviklingen i utgifter og inntekter, og hvilke forhold det er særlig grunn for Stortinget til å være oppmerksom på. Dette medlem vil her særlig trekke frem hvordan dokumentet i de innledende kapitler viser en rekke grafer som gir grunn til bekymring over et totalt sett økende gap mellom inntekter og utgifter. Dessuten viser grafene en kostnadsutvikling innen noen store departementsområder som går langt ut over vanlig prisstigning. Dokumentet viser et tydelig behov for strengere kostnadskontroll fra både Stortingets og regjeringens side.

Betydelige forsinkelser med ny registerplattform i Brønnøysundregistrene og fortsatt svakheter i informasjonssikkerheten

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikke har sikret at ny registerplattform i Brønnøysundregistrene (BRsys) blir levert i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger. Departementet har heller ikke sørget for at svakheter i styringen av informasjonssikkerheten er utbedret slik Stortinget har forutsatt.

Riksrevisjonen mener dette fordi

• BRsys leverer mindre, er betydelig forsinket og koster mer enn opprinnelig forutsatt

• Brønnøysundregistrene ikke forbedrer informasjonssikkerheten i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger

• Nærings- og fiskeridepartementet ikke ivaretar kontroll med at Brønnøysundregistrene gjennomfører BRsys-prosjektet og forbedrer informasjonssikkerheten i virksomheten

Utdyping av konklusjoner

Riksrevisjonen har i rapporteringen til Stortinget gjennom flere år pekt på betydelige utfordringer med informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene. Det pågående prosjektet BRsys skal modernisere registrene, og være det langsiktige tiltaket for å nå akseptabel risiko og ønsket sikkerhetsnivå i etaten.

Målet med revisjonen har vært å undersøke om bevilgningene til en ny registerplattform i Brønnøysundregistrene blir brukt i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. I tillegg er det undersøkt om informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene er forbedret slik at Stortingets vedtak og forutsetninger ivaretas.

Nærings- og fiskeridepartementet har et overordnet ansvar for at Brønnøysundregistrene har etablert systemer og rutiner for å sikre at virksomheten oppnår mål og innfrir resultatkrav i tilfredsstillende grad, og at eventuelle vesentlige avvik forebygges, avdekkes og korrigeres i nødvendig utstrekning.

BRsys er det største utviklingsprosjektet i Brønnøysundregistrenes historie. Brønnøysundregistrene fikk i 2009 oppdraget fra daværende Nærings- og handelsdepartementet med å utrede behovet for et framtidig nytt elektronisk saksbehandlingssystem og nye systemløsninger for registrene. I perioden fram til 2017 ble det utført kvalitetssikring i henhold til statens prosjektmodell og gjennomført et internt forberedelsesprosjekt i Brønnøysundregistrene.

I 2017 ga Stortinget den første bevilgningen til BRsys. Prosjektet skulle gjennomføres i perioden 2017–2022 og hadde en samlet kostnadsramme på 1,2 mrd. kroner og en styringsramme på 1,1 mrd. kroner. Alle registertjenestene skulle overføres til ny plattform.

Kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har over flere år merket seg Riksrevisjonens kritikk av informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene:

I Innst. 130 S (2014–2015) merket komiteen seg at Nærings- og fiskeridepartementet ikke hadde forsikret seg om at det var iverksatt tiltak for å styrke informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene, og mente at det er alvorlig at informasjonssikkerhet og internkontroll ikke var fulgt opp. Komiteen var enig med Riksrevisjonen i at oppfølging er avgjørende for at svakheter blir identifisert og utbedret, og Riksrevisjonens anbefaling om å sikre dette følges opp.

I Innst. 169 (2015–2016) viste komiteen til at Riksrevisjonen igjen anbefalte at Nærings- og fiskeridepartementet skulle påse at informasjonssikkerheten er i samsvar med gjeldende regelverk, blant annet økonomiregelverket, Digitaliseringsrundskrivet og eForvaltningsforskriften. Komiteen merket seg at departementet sier at de jobber for å få nye IKT-systemer og at de i mellomtiden jobber med å forbedre sikkerheten i nåværende systemer. Komiteen uttalte at den imøteser resultatet av dette arbeidet.

I Innst. 144 S (2016–2017) viste kontroll- og konstitusjonskomiteen til sin merknad fra året før og uttalte at den forventer at Nærings- og fiskeridepartementet følger opp Riksrevisjonens anbefalinger.

Revisjonen har tatt utgangspunkt i følgende revisjonskriterier:

• Departementet skal ifølge økonomireglementet § 15 ivareta kontroll med at Brønnøysundregistrene utøver sine oppgaver på en forsvarlig måte og i henhold til reglene om intern kontroll i § 14.

• Departementet har ifølge økonomibestemmelsene punkt 1.3 et overordnet ansvar for at Brønnøysundregistrene gjennomfører prosjektet BRsys og informasjonssikkerhetsarbeidet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

• Departementets styring og oppfølging av Brønnøysundregistrene skal tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet, jf. økonomibestemmelsene punkt 1.4.

• Brønnøysundregistrene skal ifølge eForvaltningsforskriften ha styring og kontroll på informasjonssikkerhetsområdet som baserer seg på anerkjente standarder for styringssystem for informasjonssikkerhet. Internkontrollen bør være en integrert del av virksomhetens helhetlige styringssystem.

Saken er presentert i en egen rapport som følger som vedlegg til Dokument 1 (2021–2022).

BRsys leverer mindre, er betydelig forsinket og koster mer enn opprinnelig forutsatt

Nærings- og fiskeridepartementet har ikke sørget for at bevilgningene til en ny registerplattform i Brønnøysundregistrene (BRsys) blir brukt i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

BRsys er ved utgangen av 2020 om lag fire år forsinket. Registerplattformen er utviklet, men ingen registre er hittil overført til den nye registerplattformen som planlagt.

Nærings- og fiskeridepartementet godkjente en revidert framdriftsplan for prosjektet i juli 2020. Prosjektperioden er utvidet til 2023, og hele kostnadsrammen på 1,2 mrd. kroner kan nå tas i bruk. Likevel skal de levere et mindre omfang enn planlagt. Arbeidet som gjenstår i henhold til den reviderte planen, har et større omfang enn det som er levert i prosjektet fra 2017 til 2021.

BRsys leverer mindre enn forutsatt

Planer for moderniseringen av registrene i Brønnøysund ble påbegynt allerede i 2009. BRsys-prosjektet som startet opp i 2017, skulle modernisere alle registre og saksbehandlingssystemer i virksomheten. BRsys-prosjektet blir ikke levert i det omfanget som opprinnelig var forutsatt.

Innholdet i den reviderte framdriftsplanen ble presentert for Stortinget i Prop. 1 S (2020–2021). 6 av 17 registre skal moderniseres, og disse utgjør to tredjedeler av det opprinnelige prosjektomfanget. Det er ingen planer for hvordan de registrene som er tatt ut av prosjektet, skal moderniseres.

Det resterende moderniseringsarbeidet må gjennomføres på et senere tidspunkt og uten prosjektfinansieringen. I mellomtiden må Brønnøysundregistrene forvalte to parallelle registerplattformer.

BRsys er betydelig forsinket

Det kan ta opp mot 20 år fra planene om moderniseringen av registrene i Brønnøysundregistrene startet og fram til alle registrene er overført til BRsys.

Brønnøysundregistrenes lave gjennomføringsevne, tilgang på ekstern kompetanse i Brønnøysund og prosjektets kompleksitet og omfang er hovedgrunner til forsinkelsene i BRsys. Det har vært nødvendig med vesentlige tiltak for å øke framdriften og effektiviteten i prosjektet siden oppstarten i 2017. Tiltakene har imidlertid ikke bidratt til å sikre framdriften i prosjektet.

Brønnøysundregistrene fikk ansvaret for forvaltningen av to kompensasjonsordninger for næringslivet høsten 2020. Begge ordningene er utviklet og forvaltes på ny registerplattform.

Prioriteringen av kompensasjonsordningene for næringslivet og innreisekarantene har ført til ytterligere forsinkelser i BRsys-prosjektet. Kompensasjonsordningene har lagt beslag på om lag to tredjedeler av prosjektets kompetanse, deriblant nøkkelressurser. Dette har bidratt til at flere utviklingsprosesser har blitt satt på vent.

Framover planlegger Brønnøysundregistrene å gjennomføre tjenesteutvikling for eksterne aktører på den nye registerplattformen, og de planlegger å utarbeide et sentralt styringsdokument for prosjektet «Brukervennlige registertjenester» innen utgangen av 2021. En del av omfanget som er kuttet i BRsys-prosjektet, skal etter hvert følges opp utenfor prosjektet. Disse oppgavene vil ha behov for mye av den samme kompetansen som det hittil har vært begrenset tilgang på.

BRsys koster mer enn opprinnelig forutsatt

Styringsrammen i prosjektet er økt med 140 mill. kroner og er på 1,2 mrd. kroner fra 2021. Dette betyr at hele kostnadsrammen i prosjektet benyttes, samtidig som prosjektet planlegger å levere vesentlig mindre enn opprinnelig forutsatt.

Brønnøysundregistrene rapporterer at prosjektet BRsys har vært mindre kostnadseffektivt enn det som var forutsatt i det sentrale styringsdokumentet fra 2015 og i den reviderte framdriftsplanen fra 2019. Tendensen har vært en fallende kostnadseffektivitet gjennom prosjektets løp.

I den eksterne gjennomgangen som ble gjort av konsulentselskapet A-2 Norge AS i 2020, ble det påpekt at BRsys-prosjektet har brukt uforholdsmessig mye ressurser på administrative oppgaver sammenlignet med utviklingsoppgaver i perioden 2017–2019.

Konsulentselskapet KPMG har gjennomgått Brønnøysundregistrenes økonomiske situasjon og rutiner for økonomistyring i 2020. Gjennomgangen viser at 70 ansatte arbeidet i BRsys-prosjektet i 2019, noe som til sammen utgjorde ca. 48 årsverk. Det tilsvarer ett av ti årsverk i etaten, og 41 mill. kroner i lønnsutgifter.

Brønnøysundregistrene forbedrer ikke informasjonssikkerheten i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger

Brønnøysundregistrene har hatt oppmerksomhet på å forbedre informasjonssikkerheten etter at Riksrevisjonen rapporterte om vesentlige mangler senest i 2015, men det er fortsatt klare svakheter i styringen.

Brønnøysundregistrene

• har utarbeidet et styringssystem for informasjonssikkerhet, men kravene i systemet er i liten grad operasjonalisert i virksomhetens drift og utviklingsprosjekter

• kan ikke dokumentere en oversikt over all informasjon og andre verdier som skal beskyttes

• har et vesentlig etterslep i gjennomføringen av planlagte sikkerhetstiltak

• har mangelfulle systemer og rutiner for å oppdage og håndtere dataangrep og andre sikkerhetshendelser

• har ikke prosesser som gir et tilstrekkelig grunnlag for systematisk å evaluere nivået på informasjonssikkerheten og styringssystemets effekt

Svakhetene gjelder for Brønnøysundregistrene generelt og får konsekvenser for informasjonssikkerheten i både den nye registerplattformen og de eksisterende systemene.

Brønnøysundregistrene har identifisert flere risikoer som virksomheten så langt ikke har klart å håndtere. De har derfor utarbeidet et satsingsforslag for 2021–2023 overfor Nærings- og fiskeridepartementet for å utbedre svakheter i informasjonssikkerheten. Bevilgningen til Brønnøysundregistrene i 2021 er økt noe for å ta hensyn til dette arbeidet.

Nærings- og fiskeridepartementet ivaretar ikke kontroll med at Brønnøysundregistrene gjennomfører BRsys-prosjektet og forbedrer informasjonssikkerheten i virksomheten

Flere alvorlige utfordringer i prosjektgjennomføringen har vært kjent for departementet siden prosjektet startet opp i 2017. Utfordringene har vært et tilbakevendende tema i styringsdialogen med Brønnøysundregistrene. Departementets og Brønnøysundregistrenes tiltak har ikke vært tilstrekkelige til å håndtere utfordringene. Riksrevisjonen ser at departementet:

• har vært kjent med utfordringene i gjennomføringen av BRsys fra oppstarten av prosjektet, men har ikke tilpasset styringen til risikoen

• ikke endret styringssignalene for BRsys-prosjektet før i 2020 til tross for vesentlige avvik i framdriften og planlagte leveranser i BRsys-prosjektet

• ikke har satt frister for når de resterende registrene skal være modernisert

• tildeler flere nye ressurskrevende oppgaver til Brønnøysundregistrene til tross for vesentlige utfordringer med gjennomføringen av BRsys, noe som medfører ytterligere forsinkelser i BRsys

Nærings- og fiskeridepartementet har ikke stilt mål- og resultatkrav til den faktiske sikkerhetstilstanden i Brønnøysundregistrene før i 2020. Virksomheten har sendt en kopi av ledelsens gjennomgang av sikkerhetstilstanden til departementet hvert år. Departementet har heller ikke fulgt opp at Brønnøysundregistrene har gjennomført korrigerende tiltak for å oppnå en forsvarlig internkontroll for informasjonssikkerheten.

Nærings- og fiskeridepartementet rapporterer til Stortinget om manglende framdrift i BRsys-prosjektet for årene 2017–2019. Revisjonen viser imidlertid at rapporteringen om informasjonssikkerheten er mangelfull.

Departementet har ikke kommunisert hvilken betydning manglende framdrift i BRsys har for informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene. Forsinkelsene fører til at Brønnøysundregistrene må forvalte to parallelle registerplattformer. Dette vil utfordre virksomhetens informasjonssikkerhet ytterligere.

Nedskaleringen av BRsys medfører at utdaterte systemløsninger ikke blir erstattet. Brønnøysundregistrene prioriterer heller ikke å heve nivået på informasjonssikkerheten i de eksisterende løsningene. Dette er ikke synliggjort i rapporteringen til Stortinget. Stortinget har ved to anledninger bedt om å bli orientert om arbeidet med informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Nærings- og fiskeridepartementet

• pålegger oppgaver og tilpasser styring og kontroll av Brønnøysundregistrene til virksomhetens gjennomføringsevne

• sørger for at Brønnøysundregistrene forbedrer styringssystemet for informasjonssikkerhet, slik at det blir i samsvar med eForvaltningsforskriften § 15

Statsrådens svar

Den tidligere statsråden var enig i at det er forbedringspunkter innenfor de områdene av Brønnøysundregistrenes virksomhet som Riksrevisjonen har revidert. Statsråden er også enig i Riksrevisjonens anbefalinger om at oppgaver og oppfølging må tilpasses Brønnøysundregistrenes gjennomføringsevne, og at informasjonssikkerhet er viktig også framover.

Statsråden mente imidlertid at Riksrevisjonens undersøkelse har en for ensidig oppmerksomhet om det Brønnøysundregistrene ikke har fått til. Rapporten ga derfor etter hennes mening ikke et dekkende bilde av den faktiske tilstanden i Brønnøysundregistrene.

Prosjekt for ny registerplattform i Brønnøysundregistrene (BRsys)

Statsråden viste til at hun tidligere har orientert Stortinget om at prosjektet BRsys er forsinket og vil levere mindre enn opprinnelig planlagt. Kompleksiteten i prosjektet ble undervurdert, og det har medført at det opprinnelig estimerte omfanget av prosjektet har vist seg å være langt mindre enn det faktiske omfanget av prosjektet. I Prop. 1 S (2020–2021) for Nærings- og fiskeridepartementet ble Stortinget, ifølge statsråden, orientert om status for prosjektet og at regjeringen la til grunn at prosjektet videreføres i en nedskalert versjon. Hun viste til at prosjektet nå omfatter overføring av Løsøreregisteret, Ektepaktregisteret, Foretaksregisteret, Partiregisteret, Frivillighetsregisteret og Enhetsregisteret til ny registerplattform. Overføring av disse registrene utgjør om lag to tredeler av prosjektets opprinnelig omfang. Ifølge statsråden var det overføringen av disse registrene som vil gi størst gevinst ut fra en vurdering av nytte for samfunnet, kostnad og risiko ved videreføring av eksisterende løsninger.

Ifølge statsråden var det gjennom prosjektet så langt etablert en fungerende grunnplattform, som er et nødvendig utgangspunkt for å kunne overføre selve registrene. Denne grunnplattformen er også et godt utgangspunkt for å utvikle nye registre og løsninger. Hun viste til at plattformen er brukt og kommet til nytte i forbindelse med etablering av kompensasjonsordningen for næringslivet og kompensasjonsordningen for utgifter til innreisekarantene. Ifølge statsråden hadde det ikke vært mulig å utvikle og sette kompensasjonsordningene i produksjon på så kort tid uten at registerplattformen allerede var i drift, og uten den funksjonaliteten som er levert i prosjektet. Statsråden viste til at utviklingen av disse ordningene, med bruk av ressurser fra BRsys-prosjektet, har medført at prosjektet har blitt ytterligere forsinket.

Statsråden var uenig med Riksrevisjonens konklusjon om at departementet ikke fører kontroll med at Brønnøysundregistrene gjennomfører prosjektet om etablering av en ny registerplattform. Departementet har fra oppstarten av prosjektet hatt jevnlige møter med Brønnøysundregistrene om status og behov for korrigerende tiltak. I tillegg har prosjektet vært et fast tema på etatsstyringsmøtene. Statsråden skrev at departementet og Brønnøysundregistrene har hatt et godt samarbeid i prosjektperioden, og at de i fellesskap har søkt etter tiltak for å forbedre og optimalisere gjennomføringsevnen i prosjektet.

Arbeid med informasjonssikkerhet

Når det gjelder informasjonssikkerhet, understrekte statsråden at hovedansvaret først og fremst ligger hos Brønnøysundregistrene selv, men at departementet har et overordnet ansvar.

Statsråden opplyste at Brønnøysundregistrene arbeider med informasjonssikkerhet i hele organisasjonen og ikke bare gjennom BRsys-prosjektet. Særlig de senere årene har Brønnøysundregistrene arbeidet målrettet med informasjonssikkerhet og gjennomført en rekke tiltak for å forbedre sikkerheten. De har et høyt ambisjonsnivå som gjenspeiles i etatens handlingsplan for informasjonssikkerhet. Denne handlingsplanen inkluderer alle typer tiltak, av ulik størrelse og kompleksitet. At etaten ikke har gjennomført alle aktuelle tiltak, medfører ikke, ifølge den tidligere statsråden, nødvendigvis at risikoen øker. Det viktigste er at etaten følger med på trusselbildet og prioriterer tiltak basert på risiko.

Statsråden uttalte at omtalen av informasjonssikkerhet i Brønnøysundregistrene med fordel kunne ha vært utvidet i Nærings- og fiskeridepartementets rapportering til Stortinget. Dette var et område statsråden ville følge opp. Hun understrekte imidlertid at Nærings- og fiskeridepartementet har vært tydelig overfor Brønnøysundregistrene om at informasjonssikkerhet skal prioriteres både i BRsys-prosjektet og i etaten som helhet.

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen merker seg at den tidligere statsråden var enig i at det er forbedringspunkter innenfor de områdene av Brønnøysundregistrenes virksomhet som Riksrevisjonen har revidert. Den tidligere statsråden ville følge opp informasjonssikkerheten og understrekte at det også er vesentlig med tett oppfølging av BRsys-prosjektet framover. Statsråden mente imidlertid at undersøkelsen har en for ensidig oppmerksomhet på det Brønnøysundregistrene ikke har fått til.

Riksrevisjonens utgangspunkt for revisjonen var Stortingets forutsetninger for bevilgningen til en ny registerplattform. Alle registertjenestene skulle overføres til ny plattform. Dette var en forutsetning for å modernisere registrene og forbedre informasjonssikkerheten.

Riksrevisjonen konstaterer at Nærings- og fiskeridepartementet fra oppstarten av BRsys-prosjektet i 2017 har mottatt rapportering fra Brønnøysundregistrene om store utfordringer med framdriften i prosjektet. Til tross for dette, ble ikke Stortinget orientert om behovet for å nedskalere prosjektet før høsten 2020. Styringsdokumentene for prosjektet vil ikke være oppdatert før høsten 2021.

Nærings- og fiskeridepartementet peker på at arbeidet med informasjonssikkerhet er et kontinuerlig arbeid. Riksrevisjonen understreker at det har vært utfordringer med informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene gjennom mange år, med vesentlige forsinkelser og etterslep i arbeidet med nødvendige tiltak. Departementet har ikke fulgt opp Riksrevisjonens tidligere merknader og sørget for forsvarlig informasjonssikkerhet for å beskytte nasjonale registre og tjenester.

Riksrevisjonen vil understreke at det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikke sikrer at BRsys-prosjektet leverer moderne nasjonale registertjenester og forbedrer informasjonssikkerheten slik Stortinget har forutsatt.

Komiteens merknader

Komiteen viser til at Stortingets føresetnader for løyvinga til ny registerplattform i Brønnøysundregistera var at alle registera skulle verta overførte til ei ny plattform. Plattforma skulle bidra til sikker og effektiv kommunikasjon mellom forvaltninga og verksemdene. Registerplattforma BRsys er det største utviklingsprosjektet i Brønnøysundregistera si historie.

Komiteen støttar Riksrevisjonens vurdering av at det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikkje har sikra ei ny registerplattform i Brønnøysundregistera (BRsys) som vert levert i tråd med Stortingets vedtak og føresetnader. BRsys leverer mindre, er betydeleg forseinka og kostar meir enn opprinneleg føresett. Ei plattform med fellesfunksjonalitet for dei nye registertenestene vart i hovudsak ferdigstilt i 2020, men ingen register er leverte ved utgangen av 2020. Gjennomføringsevna til Brønnøysundregistera er lav, og departementet gjev Brønnøysundregistera nye og ressurskrevjande oppgåver som fører til meir forseinking i BRsys-prosjektet.

Komiteen viser vidare til at Riksrevisjonen i rapporteringa til Stortinget gjennom fleire år har peikt på store utfordringar med informasjonstryggleiken i Brønnøysundregistera. Prosjektet BRsys skal modernisere registera og er det langsiktige tiltaket for å nå akseptabel risiko og ynskt tryggleiksnivå i etaten. Sjølv om Brønnøysundregistera har hatt merksemd på å forbetre informasjonstryggleiken, er det klåre svakheiter i styringa.

Komiteen peiker på at Nærings- og fiskeridepartementet ikkje har endra styringssignala før i 2020 på tross av vesentlege avvik i framdrift og planlagte leveransar i BRsys-prosjektet. Departementet har heller ikkje følgt opp at Brønnøysundregistera har gjort korrigerande tiltak for å oppnå forsvarleg internkontroll av informasjonstryggleiken. I departementet si rapportering til Stortinget i perioden 2017–2019 er det ikkje kommunisert godt nok at drift og utvikling av to parallelle registerplattformer vil utfordre Brønnøysundregistera si gjennomføringsevne og informasjonstryggleik ytterlegare.

Komiteen merkar seg at den tidlegare næringsministeren erkjenner at kompleksiteten i prosjektet vart undervurdert. Omfanget av prosjektet slik det opphavleg var estimert, har vist seg å vere langt mindre enn det faktiske omfanget. Den tidlegare ministeren uttaler at omtalen av informasjonstryggleik i Brønnøysundregistera med fordel kunne ha vore utvida i Nærings- og fiskeridepartementets rapportering til Stortinget. Den tidlegare statsråden uttalte at ho ville følgje dette opp.

Komiteen støttar Riksrevisjonens anbefalingar om at Nærings- og fiskeridepartementet skal:

• påleggje oppgåver og tilpassa styring og kontroll av Brønnøysundregistera til gjennomføringsevna i verksemda

• syte før at Brønnøysundregistera forbetrar styringssystemet for informasjonstryggleik, slik at det vert i tråd med eForvaltningsforskrifta § 15

Komiteen understrekar at når Nærings- og fiskeridepartementet sidan oppstarten av BRsys-prosjektet i 2017 har motteke rapportering frå Brønnøysundregistera om store utfordringar med framdrifta i prosjektet, må departementet gjera meir aktive grep enn å ta saka opp i møte. Komiteen stiller spørsmål ved kvifor departementet har gjeve Brønnøysundregistera nye og ressurskrevjande oppgåver samstundes som departementet kjende til den lave gjennomføringsevna i verksemda. Når det viser seg at det faktiske omfanget av prosjektet er større enn opphavleg estimert, må departementet vurdere kostnadsramma og planane for prosjektet på nytt.

Komiteen meiner at når informasjonstryggleiken i Brønnøysundregistera over tid ikkje er god nok, er dette eit omsyn departementet må ta med i krav til prosjekta og i styringa av verksemda. Komiteen føreset at departementet framover sørger for rett rapportering til Stortinget om framdrifta og kostnadene i prosjektet og om informasjonstryggleiken i verksemda.

Finansdepartementet og Skatteetaten sikrer ikke i tilstrekkelig grad at regelverket for merverdiavgiftskompensasjon blir etterlevd og at kompensasjonen blir riktig utbetalt

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Finansdepartementets og Skatteetatens samlede virkemiddelbruk ikke i tilstrekkelig grad sikrer at kompensasjon blir riktig utbetalt i tråd med regelverket for merverdiavgiftskompensasjon til kommunesektoren og interkommunale selskaper. Ekstern revisors kontroll bidrar i liten grad til å forebygge feilaktige utbetalinger.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.