Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon

Bakgrunn

Stortinget vedtok 25. mai 2019 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget har bestått av femten medlemmer oppnevnt av Stortingets presidentskap. Samtlige av partiene på Stortinget har vært representert i utvalget med ett utvalgsmedlem hver, med unntak av Høyre og Arbeiderpartiet, som har hatt to medlemmer hver. I tillegg har utvalget hatt fire partipolitisk uavhengige medlemmer, oppnevnt på grunnlag av særlig fagkompetanse. På tidspunktet for utvalgets avgivelse av innstillingen hadde utvalget følgende medlemmer:

• Stortingsrepresentant Svein Harberg (H) (leder)

• Stortingsrepresentant Ruth Grung (A) (nestleder)

• Stortingsrepresentant Dag Terje Andersen (A)

• Stortingsrepresentant Norunn Tveiten Benestad (H)

• Stortingsrepresentant Marit Arnstad (Sp)

• Stortingsrepresentant Petter Eide (SV)

• Stortingsrepresentant Geir Jørgen Bekkevold (KrF)

• Stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad (V)

• Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes (R)

• Stortingsrepresentant Une Bastholm (MDG)

• Vararepresentant til Stortinget Carl I. Hagen (FrP)

• Professor Eirik Holmøyvik

• Professor Benedikte Moltumyr Høgberg

• Professor Jostein Askim

• tidl. ekspedisjonssjef Riksrevisjonen Therese Johnsen

Etter punkt I i utvalgets mandat om kontrollvirksomheten i regi av Stortinget selv, herunder Stortingets faste komiteer, skulle utvalget utrede følgende problemstillinger:

1. «a) Enkelte sider ved kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder og arbeidsmåter, herunder:

   • Behovet for endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer. Reglementet ble fastsatt på bakgrunn av Frøiland-utvalgets delinnstilling i 2001 (Dokument nr. 19 (2000–2001)). Utvalget skal gjennomgå regelverket på nytt og spesielt vurdere om det bør gjøres endringer eller presiseringer i bestemmelser om innkalling av ansatte i embetsverket, dvs. i departementer, direktorater og statlige virksomheter samt ansatte i selskaper som helt eller delvis er eid av staten, og om det er behov for klargjøring av prosessuelle rettigheter for personer som stiller til høring.

   • Behovet for klargjøring av kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til å føre kontroll med statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet organisert som selvstendige rettssubjekter.

   • Behovet for retningslinjer for behandling av kontrollsaker som også er under strafferettslig etterforskning.

2. b

   Evaluering av bestemmelser i Stortingets forretningsorden om mindretallsrettigheter i komiteene.

   Mindretallsrettigheter ble innført i kontroll- og konstitusjonskomiteen ved Stortingets behandling av Frøiland-utvalgets innstilling, jf. Dokument nr. 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Disse rettighetene ble tydeliggjort ved behandlingen av Innst. 487 S (2016–2017). Det er også innført mindretallsrettigheter i andre komiteer, jf. behandlingen av Innst. 259 S (2012–2013). Utvalget skal vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige og eventuelt foreslå endringer i disse.

3. c

   Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene. Utvalget skal vurdere ansvarsdelingen mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Stortingets fagkomiteer, herunder om Stortingets fagkomiteer i større grad bør involveres i kontrollsaker innenfor deres respektive fagområder og ansvarsfordelingen ved behandling av regjeringens meldinger om oppfølgningen av Stortingets anmodningsvedtak.

4. d

   Spørsmål knyttet til innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter. Stortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens dokumenter til komiteene. Utvalget skal vurdere om denne praksisen bør nedfelles. Utvalget skal videre vurdere om Stortingets forretningsorden § 74 om representantenes begjæringer om dokumentinnsyn er hensiktsmessig utformet. Utvalget kan også foreslå andre endringer eller regelfesting av forhold knyttet til dokumentinnsyn for stortingsorganer eller stortingsrepresentanter, eller knyttet til innsyn i dokumenter i stortingsorganers besittelse.»

Gjennomførte endringer på bakgrunn av utvalgets forslag

Utvalget drøfter i punkt 3.3 særskilte problemstillinger vedrørende reglementet for åpne kontrollhøringer. Utvalget foreslår noen mindre justeringer i reglementet, herunder at reglementet også skal regulere lukkete kontrollhøringer. Forslagene til endringer i reglementet ble fulgt opp i Innst. 651 S (2020–2021) Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden mv. og trådte i kraft 1. oktober 2021.

I punkt 3.6.6. i rapporten drøfter utvalget representantenes innsynsrett overfor forvaltningen. Utvalget omtaler bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 74 om begjæringer om dokumentinnsyn og drøfter hvorvidt det bør åpnes for å fremsette klage på statsrådens avslag på innsynsbegjæring. Utvalget foreslår en omredigering av bestemmelsen slik at bestemmelsen om at regjeringsmedlemmet ved sin vurdering skal legge vekt på representantenes særlige stilling og informasjonsbehov, inntas som andre ledd. Utvalget foreslår videre en endring i fo. § 74 slik at representanten selv kan be om innsyn etter offentleglova, og dermed få ordinær klagerett på eventuelt avslag etter offentleglovas system. Forslaget er fulgt opp i Innst. 651 S (2020–2021) Innstilling fra Stortingets presidentskap om endringer i Stortingets forretningsorden mv., og endringen trådte i kraft 1. oktober 2021.

Rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen

Innledning

Kapittel 2 i rapporten omhandler rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen.

Utvalget viser til at kontrollinstituttet skal sikre maktbalansen mellom statsmaktene, men at det også er et politisk instrument politiske partier kan benytte for å vinne neste valg. Endringer i samfunnet, i forvaltningen og i politikken kan påvirke insentivene og mulighetene til å benytte Stortingets kontrollinstrumenter både for å kontrollere regjeringen på vegne av Stortinget og for representantenes politiske markeringer på vegne av sitt parti, seg selv og velgerne de oppfatter seg som ombud for.

Utvalget omtaler medienes utvikling og viser blant annet til at Nettaviser på kort tid har blitt viktigere nyhetsformidlere enn både papiraviser, radio og TV. Nettaviser jobber uten deadlines, slik at ledende politikere opplever en pågang døgnet rundt fra journalister og likeså en kontinuerlig mulighet til å komme til orde overfor velgerne. På tvers av kanaler har mediedekningen av politikken videreført utviklingstrekk som startet lenge før 2000: Oppmerksomheten vies i økende grad politiske ledere og deres personlighet og privatliv fremfor politiske saker og partier. Videre har ikke-redaktørstyrte sosiale medier som Facebook og Twitter blitt viktige aktører.

Når det gjelder forholdet mellom storting og regjering, viser utvalget i punkt 2.3 til at lite har endret seg av relevans for kontrollarbeidet siden 2000, selv om rammevilkårene for Stortingets kontroll av regjeringen har blitt endret.

Etter at forvaltningen fra midten av 2000-tallet har pliktet å føre elektroniske postjournaler, har nyhetsmediene kunnet kikke statsrådene og deres departementer i kortene på en ny måte.

Selv om Stortingets selvstendige faglige rådgivningskapasitet fortsatt er liten sammenlignet med regjeringens, har den økt siden 2000. Utredningsseksjonen, komitésekretariatsfunksjonene og partigruppenes politiske rådgivere utgjør i dag en betydelig utredningskapasitet som representantene, gruppene og komiteene kan trekke på.

Siden 2000 har regjeringen fått styrket sin politiske kommunikasjon gjennom utvidelser av rådgiverapparatet og kommunikasjonsavdelinger. Kommunikasjonsavdelingene tar ansvaret for statsrådens utadrettede kommunikasjon som departementets leder. Dette har gjort regjering og forvaltning bedre rustet til å møte kritikk. Utvalget viser til at når regjeringen styrker sin tilstedeværelse i offentligheten, er det å vente at den politiske opposisjonen på Stortinget ønsker å imøtegå, bidra og markere seg tilsvarende. Det kan de gjøre direkte gjennom selv å delta i offentlig debatt og mer indirekte ved å benytte ulike kontrollinstrumenter.

Hovedbildet er at partisystemet har endret seg lite siden 2000. Antallet innvalgte partier har vært stabilt, antallet «små» og antallet «nye» partier likeså. Innføringen av sperregrensen på 4 pst. for utjevningsmandater i 1989 intensiverte kampen om velgerne mellom partier nær sperregrensen, og dette er et trekk som har fortsatt de siste 20 årene.

Ulike regjeringskonstellasjoner gir ulike relasjoner mellom storting og regjering, og dette vil virke inn på hvorledes Stortinget bruker kontrollinstituttet. Kontrollarbeidet under en flertallsregjering kan sette regjeringen eller enkeltstatsråder i forlegenhet og dermed gi politisk gevinst, men kontrollarbeidet vil likevel som regel ha større betydning og nyhetsverdi under en mindretallsregjering. De to tiårene siden 2000 har vært mer preget av flertallsregjeringer enn tiårene før. Det skulle isolert sett tilsi at kontrollaktiviteten hadde blitt redusert.

Avsluttende betraktninger

Utvalget viser i sine avsluttende betraktninger i punkt 2.5 til at siden en representant er politiker også i utøvelsen av kontrolloppgavene, må det være en sentral oppgave for Stortinget som institusjon å utforme og bruke sitt kontrollinstitutt på en slik måte at det i størst mulig grad bidrar til å holde regjeringen ansvarlig for å følge opp Stortingets vedtak.

Regler om kontrollinstituttet og normer for bruken av det berører en spenning mellom rollen stortingsrepresentanter har som ombud for sine velgere, og rollen som medlem av en partigruppe. Det bør man ha med seg når man vurderer å endre reglene. For eksempel vil innstramming av regler og/eller praktisering av regler i gruppereglementer for utforming av anmodningsvedtak og bruk av spørreinstituttet flytte balansepunktet i retning av rollen som partigruppemedlem og bort fra rollen som ombud for velgerne. Videre vil det å legge obligatoriske sløyfer innom gruppen, presidentskapet eller regjeringen for utforming av anmodningsvedtak øke tiden det tar å utforme et anmodningsvedtak, og slik kunne gjøre dette kontrollinstituttet mindre attraktivt for politiske markeringer, der det å være tidlig ute er viktig, i det moderne mediebildet. Samtidig blir instituttet svekket som kontrollinstitutt i tilfeller der det haster.

Stortingets egen kontrollvirksomhet

Innledning

Kapittel 3 i rapporten omhandler Stortingets egen kontrollvirksomhet. Utvalget viser til at et tradisjonelle utgangspunktet er at Stortingets kontroll er rettet mot ansvarliggjøring av statsrådene («ansvarskontroll»). Gjennom denne kontrollen kan Stortinget fremskaffe informasjon fra regjeringen og foreta vurderinger av regjeringens og forvaltningens virksomhet. Dette kan danne grunnlag for ansvarliggjøring av statsrådene og for vedtak som adresserer eventuelle feil, mangler eller forbedringspunkter i forvaltningen («styringskontroll»). Det har siden 1990-tallet skjedd en markert dreining mot økt bruk av styringskontroll.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen

Kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsområde og arbeidsmåter

I punkt 3.2 i rapporten omtales kontroll- og konstitusjonskomiteen, som etter nåværende ordning ble opprettet i 1993.

I Stortingets forretningsorden (fo.) § 14 nr. 8 om kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder er kontrollsaker beskrevet som saker «om Stortingets kontroll med forvaltningen».

Videre har komiteen ansvar for saker der «Stortinget skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende».

Kontrollmandatet er opphav til enkelte særegenheter ved kontroll- og konstitusjonskomiteen sammenlignet med de øvrige faste komiteene: (I) Komiteens kontrollvirksomhet er sektorovergripende, mens de øvrige komiteenes virksomhet er avgrenset etter fagområde; (II) komiteen har særlig kompetanse til å utføre kontrollvirksomheten; og (III) i komiteens behandling av kontrollsaker skal «ren partipolitisk virksomhet […] legges til side». Kontrollen er ikke partipolitisk, men i synet på graden av kritikk vil som regel opposisjonen på Stortinget ha et ønske om sterkere kritikk, mens regjeringspartiene toner kritikken ned.

Komiteen har også en omfattende kompetanse til å ta opp saker av eget tiltak som gjelder «Stortingets kontroll med forvaltningen». Innenfor denne rammen står komiteen formelt fritt med hensyn til hva de kan ta opp.

Utvalget mener at det generelt ikke bør være en terskel for når komiteen skal kunne ta initiativ til å starte en kontrollsak, og at det er tilstrekkelig at en sak kan føre til ansvar for regjeringens medlemmer.

Arbeidsmåten til kontroll- og konstitusjonskomiteen i initiativsaker fremgår av fo. § 15.

I tillegg behandler komiteen saker som er oversendt fra Stortinget i tråd med saksfordelingen mellom komiteene i fo. § 14. Dette er rapporter fra Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Sivilombudet, grunnlovssaker og saker om valgloven. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler også statsrådets protokoller, regjeringens årlige melding om oppfølging av anmodningsvedtak, eventuelle rapporter fra Stortingets ansvarskommisjon og granskingskommisjoner samt budsjett for Riksrevisjonen, EOS-utvalget og Sivilombudet og andre saker om disse organenes virksomhet.

Når det gjelder initiativsakene, kan en tredjedel av komiteens medlemmer velge å anmode en statsråd om å fremskaffe opplysninger om et tema. Det kan være et tema som medlemmene har fanget opp i media eller fått kjennskap til på andre måter. En tredjedel kan deretter beslutte at komiteen skal ta temaet opp til behandling som en sak. Dersom en sak tas opp til behandling, vil det innebære at komiteen senere fremmer en innstilling til Stortinget i plenum. En tredjedel kan be om at det foretas ytterligere undersøkelser som anses nødvendige for dette. En tredjedel kan videre beslutte at det skal avholdes høringer, jf. fo. § 27. Denne bestemmelsen gjelder alle komiteer og er ikke knyttet kun til initiativsakene i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Ut over initiativsakene avholdes det i tillegg jevnlig høringer basert på blant annet Riksrevisjonens rapporter.

Det er verdt å merke seg at mindretallsrettighetene kan utøves av ulike mindretall i den enkelte sak. Det kan være en tredjedel som ønsker å stille statsråden spørsmål, mens en annen tredjedel vil ha ytterligere undersøkelser eller høring. Selv om det er en tredjedel som til enhver tid kan velge å gå videre med en sak, er det sjelden et mindretall alene ber om det. Som regel finner komiteen samlet at den ønsker å forfølge en sak videre.

Et reglement for åpne kontrollhøringer ble vedtatt av Stortinget på bakgrunn av forslag fra Frøiland-utvalget i Dokument 19 (2000–2001). Fo. § 27 om komitéhøringer gjelder også kontrollhøringer, slik at disse reglene må ses i sammenheng.

Høringer om statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet

I punkt 3.3.5 i rapporten drøfter utvalget kontrollansvaret for forvaltningen av statlig eiendom og forretningsvirksomhet.

Grunnloven § 19 forutsetter at regjeringen forvalter statens eiendommer og regalier på den måten Stortinget har bestemt, og «for samfunnet nyttigste måte». Dette gir Stortinget et særlig kontrollansvar for forvaltningen av statlig eiendom og forretningsvirksomhet.

Utvalget viser til flere eksempler på at kontroll- og konstitusjonskomiteen har hatt kontrollsaker som gjelder statsrådens forvaltning av private rettssubjekter som staten har eierandel i. Reglementet har ingen særskilte regler om høring av privatpersoner, men det er forutsatt at privatpersoner kan inviteres.

Kontrollsakene som gjelder statsrådenes forvaltning av private rettssubjekter, har dels vært initiert av komiteen selv og dels gjennom Riksrevisjonens rapportering til komiteen. Spørsmålet om komiteens adgang til å føre kontroll kan stille seg forskjellig i de to sammenhengene.

Saker som behandles av komiteen på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen, må ses i sammenheng med Riksrevisjonens kompetanse til å føre kontroll med statseide selskaper. Gjennom tilsvarende bestemmelser i aksjeloven, statsforetaksloven, helseforetaksloven og riksrevisjonsloven skal Riksrevisjonen «kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll)». Resultatene av revisjon og kontroll skal rapporteres til Stortinget, først ved kontroll- og konstitusjonskomiteen, som gjennomgår rapportene og avgir sin innstilling. I disse tilfellene må det antas at komiteens behandling i praksis vil speile de lovbestemte rammene for Riksrevisjonens kontroll og rapportering.

Komiteen kan også av eget initiativ ta opp saker om offentlig eierskapsutøvelse. Et eksempel på dette er Vimpelcom-saken, som også illustrerer at det kan være betydelig uenighet om rekkevidden av komiteens kontroll med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap. Staten eide aksjer i Telenor, som igjen eide aksjer i Vimpelcom, som er et utenlandsk selskap hvor det hadde foregått korrupsjon. Komiteens mindretall mente at kontrollen måtte begrenses til departementets håndtering av aksjene i Telenor. Flertallet mente at kontrollen ikke bare omfattet dette, men også sider ved Telenors eierskapsutøvelse i Vimpelcom.

Disse standpunktene reflekterer ulike synspunkter på hvor grensen går for hva som kan være relevant for kontrollen med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap. Saken illustrerer også at kontrollen som initieres av komiteen selv, kan gå lenger enn kontrollen som skjer på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen.

I utgangspunktet mener utvalget at komiteen skal kunne høre alle så langt det er innenfor det saklige området komiteen skal føre kontroll med. Det kan være relevant å høre underleverandører, representanter fra statlige selskaper og tidligere ansatte. Det er temaet som skal belyses, som må være saklig.

Den parlamentariske kontrollen skjer på toppen av kontrollen som følger av regler i selskapsretten og børs- og verdipapirretten. Det er pekt på at Stortinget må ha forståelse for rollen staten har som eier, der staten må forholde seg til rollefordelingen som følger av selskapslovgivningen. Det er styret og daglig leder som har ansvaret for forvaltningen av selskapet. Statens rolle som eier er å vurdere styrets arbeid med systemer og rutiner for å unngå for eksempel korrupsjon. Om staten er misfornøyd med styrets arbeid, kan regjeringen som eier skifte ut styret på generalforsamling. Komiteens rolle bør da tilsvarende være å undersøke om staten som eier har fulgt opp forventningene i den årlige eierskapsmeldingen og Stortingets innstilling til den.

I saker med flere eiere/børsnoterte selskaper kan undersøkelser skade interessene til andre aksjonærer. Selskapene må likebehandle alle aksjonærer etter aksjeloven, også hva gjelder informasjonen som deles. Komiteen må derfor begrense informasjonsinnhenting fra slike selskaper til det som alle eiere har krav på.

Utvalget foreslår ingen formelle skranker eller begrensninger i hvem som kan inviteres til høringer, eller hvilke spørsmål som stilles, men presiserer at komiteen må være bevisst på at spørsmålene er saklig relevante. Det er viktig at kontrollen ikke går ut over statsrådens eierskapsutøvelse. Temaet for kontrollen er hva statsråden har gjort som eier.

Høringer der det samtidig skjer en strafferettslig etterforskning

I punkt 3.3.6 i rapporten drøfter utvalget behandlingen av kontrollsaker der saken helt eller delvis gjelder forhold som er under ordinær strafferettslig etterforskning. Det foreligger ingen eksplisitte retningslinjer, men praksis i komiteen i dag er at den lar være å initiere en kontroll dersom den er kjent med at det samtidig foregår en etterforskning.

For politiets og påtalemyndighetens del kan det etter omstendighetene vanskeliggjøre etterforskningen om saken samtidig behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan f.eks. medføre at dokumenter eller vitneforklaringer den siktede foreløpig er nektet innsyn i, blir kjent gjennom behandlingen av kontrollsaken.

Utvalget mener at det ikke er behov for særskilte regler for saker som samtidig er under etterforskning. Kontroll- og konstitusjonskomiteen unnlater å avholde høringer så lenge det foregår etterforskning. Dette er en praksis som bør videreføres. Om komiteen likevel mener det er nødvendig å åpne en kontrollsak i en sak som er under etterforskning, bør den orientere Riksadvokaten.

Mindretallsrettigheter

Innledning

Utvalget er etter sitt mandat bedt om å vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige, og eventuelt foreslå endringer i disse. Dette behandles nærmere i punkt 3.4 i rapporten.

Hovedregelen er at beslutninger i Stortingets faste komiteer treffes ved alminnelig flertall. Mindretallsrettighetene er et unntak fra dette. De innebærer at et nærmere bestemt mindretall av komitémedlemmene kan treffe visse typer beslutninger om saksbehandlingen i komiteen. Ulike mindretall kan treffe ulike beslutninger under behandlingen av en sak.

Mindretallsrettighetene som er begrunnet i Stortingets kontroll med forvaltningen, ble innført i 2003 på bakgrunn av Frøiland-utvalgets rapport. Dette ble oppfattet som et prinsipielt viktig bidrag til å styrke kontrollfunksjonen.

Den grunnleggende betraktningen som lå til grunn for å innføre mindretallsrettigheter, var at mindretallet burde sikres informasjon og ha bedre muligheter for å føre kontroll. Et krav om alminnelig flertall muliggjør at sterke flertallsregjeringer i praksis vil kunne hindre berettigede krav om gransking – det på tross av at behovet for reell parlamentarisk kontroll kan være størst under slike regjeringer.

Disse betraktningene underbygget utvalgets forslag om særlige mindretallsrettigheter for kontroll- og konstitusjonskomiteen samt generelle mindretallsrettigheter for de øvrige komiteene, tilsvarende dem som først ble vedtatt i 2013. Når det gjelder kontrollfunksjonen, ble det likevel påpekt at begrunnelsen for mindretallsrettigheter i større grad gjør seg gjeldende for kontroll- og konstitusjonskomiteen enn for de øvrige komiteene.

Samtidig er det grunn til å peke på at mindretallsrettighetene siden innføringen brukes aktivt av både posisjon og opposisjon. Det er ingen klar grense for hvem som benytter seg av disse rettighetene.

Internasjonale anbefalinger om mindretallsrettigheter

I punkt 3.4.3 omtaler utvalget internasjonale anbefalinger om mindretallsrettigheter. Det vises til at Europarådets parlamentarikerforsamling i resolusjon 1601 fra 2008 har gitt retningslinjer for opposisjonens rettigheter og plikter i parlamentet.

Mindretallsrettigheter er også behandlet av Veneziakommisjonen i deres rapport fra 2010 om opposisjonens rolle i parlamentet.

Mindretallsrettigheter som gjelder samtlige faste komiteer

Utvalget viser til at mindretallsrettighetene som gjelder generelt for samtlige faste komiteer, hovedsakelig ble innført i 2013 og følger av fo. §§ 27 første ledd og 30 første ledd. I 2009 ble det imidlertid innført en generell mindretallsrett i nåværende fo. § 23 andre ledd. Den gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at et vedtak om tidspunkt for å avgi innstilling avgjøres av Stortingets presidentskap. Bestemmelsen synes hovedsakelig begrunnet i at flertallet ikke skal kunne fastsette en frist som er for kort i lys av mindretallets behov for å sette seg inn i saken.

Fo. § 27 første ledd gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at det skal avholdes høring i en sak den har til behandling, og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høring. Det kan være ulike mindretall som beslutter om det skal avholdes høring, og hvem som skal anmodes om å møte: Hvis ett mindretall først beslutter at det skal avholdes høring, kan et annet mindretall ha interesse i hvem som i så fall skal møte for å belyse saken.

I fo. § 30 første ledd er det gitt mindretallsrettigheter som gjelder komiteenes behandling av representantforslag. Dersom komiteens flertall kommer til at vilkårene for å forelegge et representantforslag for statsråden ikke er oppfylt, kan en tredjedel av komiteens medlemmer kreve at det likevel sendes brev til statsråden med anmodning om uttalelse til forslaget.

Mindretallsrettigheter i kontroll- og konstitusjonskomiteen

For kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder særlige bestemmelser om mindretallsrettigheter. Disse ble innført i 2003 og følger av fo. § 15. De gjelder i tillegg til de generelle mindretallsrettighetene i fo. §§ 23, 27 og 30. De spesielle bestemmelsene gjelder saker om «Stortingets kontroll med forvaltningen» som komiteen tar til behandling av eget tiltak («initiativretten»). De er begrunnet i at komiteen på vegne av Stortinget skal kunne føre kontroll under flertallsregjeringer, men brukes også av grupperinger som representerer partier i en flertallsregjering.

I kontroll- og konstitusjonskomiteen har en tredjedel av medlemmene rett til å treffe en rekke beslutninger. Før komiteen eventuelt tar opp en sak av eget tiltak, kan mindretallet beslutte at komiteen anmoder en statsråd om å legge frem opplysninger som er relevante for den mulige kontrollsaken. Videre kan et mindretall beslutte at komiteen av eget tiltak skal ta en kontrollsak til behandling. Deretter kan et mindretall be om ytterligere undersøkelser i forvaltningen som er nødvendige for kontrollsaken.

Det tilkommer også mindretallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen å bestemme at komiteen av eget tiltak skal ta en sak om konstitusjonelt ansvar til behandling, jf. fo. § 15 tredje ledd. Dette gjelder imidlertid ikke bare statsrådene, men også medlemmene av Stortinget og Høyesterett.

I kontroll- og konstitusjonskomiteen er det særlig omfattende mindretallsrettigheter. Erfaringene derfra er også at de sjelden brukes formelt, men at de virker indirekte. Dersom det kommer forslag om å igangsette en kontrollsak fra ett eller flere medlemmer som kan mobilisere et berettiget mindretall, kan det bidra til å skape flertall eller konsensus i komiteen. I en del tilfeller kan det nok også være politisk vanskelig for et flertall å motsette seg gransking. Det kan imidlertid også være tilfellet uten mindretallsrettigheter. Langt på vei kan det sies at mindretallsrettighetenes hovedfunksjon i dagens politiske kontekst er å virke som ris bak speilet.

Bruken og virkningen av mindretallsrettigheter

Erfaringene med bruken av mindretallsrettigheter er at de sjelden påberopes formelt, men i noen komiteer oftere enn i andre.

At mindretallsrettighetene sjelden påberopes formelt, betyr imidlertid ikke at de er uten virkning. Erfaring tilsier at mindretallsrettighetene virker indirekte, slik at vissheten om at mindretallsrettighetene er der, medfører at flertallet ofte ikke vil motsette seg et berettiget mindretall, noe som igjen fører til konsensus eller flertall.

Utvalget mener at mindretallsrettighetene i både fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen fungerer godt og etter sin hensikt i dag. Det er sjelden krav fra et mindretall kommer til votering; som regel slutter resten av komiteen seg til kravet. Mindretallsrettigheter virker dermed først og fremst som en sikkerhetsventil for mindretallet, som flertallet er klar over og innretter seg etter.

Mindretallsrettigheter og forholdsmessig representasjon

Mindretallsrettighetene tilkommer «en tredjedel av medlemmene i komiteen» eller tilsvarende. Alminnelige flertallsbeslutninger er også basert på medlemmene i komiteen.

Komiteene er sammensatt slik at partigruppene så vidt mulig er forholdsmessig representert. Som utgangspunkt ivaretas målsettingen om forholdsmessig representasjon av Stortinget.

Partigruppene har i dag rett, men ikke plikt, til å ha medlem i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det medfører at sammensetningen i stor grad overlates til partigruppene, potensielt til fortrengsel for en målsetting om forholdsmessig representasjon. Det kan i praksis medføre at det er de større partiene som velger å ha medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Små partier kan likevel ha medlemmer i komiteen, blant annet gitt at valgkomiteen kan samtykke i at en representant er medlem av to komiteer.

Mindretallsrettighetene kan fravikes av to tredjedeler av Stortinget. I prinsippet kan også et alminnelig flertall endre reglene i forretningsordenen. Selv om terskelen for dette vil være svært høy, kan det til en viss grad virke disiplinerende for et berettiget mindretall med liten forholdsmessig representasjon.

I praksis viser det seg at komiteen håndterer situasjonen med at enkelte partier ikke er representert, godt gjennom en intern dialog. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for regler som sikrer forholdsmessig representasjon i komiteene. Det er imidlertid viktig at kontroll- og konstitusjonskomiteen forsøker å ta hensyn til interessene til de partiene som ikke er representert, og ivaretar balansen på Stortinget.

Mindretallsrettigheter i koronaloven

I utvalgets mandat, romertall I, har utvalget anledning til «å ta opp til overveielse andre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er nevnt» i de spesifikke mandatpunktene. I forlengelsen av spørsmålet om mindretallsrettigheter i komiteene mener utvalget det er naturlig å vurdere spørsmålet om mindretallsrettigheter i lovgivningen. Man har nylig hatt et eksempel på det som førte til debatt, gjennom midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 mv. («koronaloven»). Den muliggjorde at regjeringen kunne handle raskt, samtidig som den hadde mindretallsrettigheter som sikret demokratisk forankring. Selv om loven er opphevet, har utvalget sett nærmere på de erfaringer Stortinget har høstet.

Regjeringen står alltid fritt til å fremme lovforslag. For utvalget er det relevant å se på om det bør foretas en regulering av Stortingets håndtering av slik lovgivning i Stortingets forretningsorden.

Koronaloven innebar i korte trekk at regjeringen kunne vedta midlertidige forskrifter som utfylte, supplerte eller fravek nærmere bestemte lover. Loven satte en frist på én dag fra forskriften ble meddelt Stortinget, til den trådte i kraft.

Som konsekvens av at denne ordningen innebar at regjeringen fikk en svært omfattende forskriftskompetanse, også til å fravike lover vedtatt av Stortinget, etablerte loven i § 5 annet ledd en særlig ordning for Stortingets kontroll:

Fremgangsmåten for å stanse forskrifter ble nærmere regulert i fo. § 50 a, der det i første ledd beskrives at regjeringen plikter å meddele forskrifter fastsatt av Kongen som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgivning, til Stortingets presidentskap, som sørger for at meddelelsen snarest mulig gjøres tilgjengelig for representantene på egnet måte.

I tillegg til koronaloven, som nå er opphevet, vil fo. § 50 a være relevant også ved meddelelser fra regjeringen om forskrifter gitt i medhold av annen kriselovgivning, for eksempel beredskapsloven § 3 og smittevernloven § 7-12. Etter disse bestemmelsene gjelder det ikke særlige mindretallsrettigheter, og en eventuell beslutning om å oppheve forskrifter fastsatt av regjeringen må treffes ved alminnelig stortingsvedtak. For å kunne gjøre disse rettighetene gjeldende, er det viktig at slike forskrifter snarest bringes til representantenes kunnskap. Smittevernloven § 7-12 har vært benyttet en rekke ganger under koronakrisen som hjemmel for forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgivning, men det er så langt ikke fremmet forslag om å oppheve slike forskrifter.

Et særtrekk ved ordningen i fo. § 50 a annet ledd, var at avgjørelsen ikke treffes gjennom debatt og votering i plenum, men ved skriftlige erklæringer til Stortingets presidentskap, som igjen sender skriftlig melding til regjeringen dersom minst en tredjedel av representantene erklærer at de ikke kan støtte en bestemt forskrift eller deler av den.

Det er et dilemma at regjeringen har behov for å kunne iverksette tiltak raskt, samtidig som det sikres at virkemidlene har demokratisk forankring. Med vetorett for minst en tredjedel av representantene sikres det til en viss grad at tiltak og virkemidler har støtte i Stortinget. Selv om vetoretten kunne brukes først etter at forskriftene var vedtatt, bidro den til dialog mellom Stortinget og regjeringen før aktuelle forskrifter ble vedtatt.

En virkning av løsningen i koronaloven er at den kan forsinke tiltak som har støtte fra et flertall på Stortinget selv om minst en tredjedel er imot. Dersom mindretallet har satt forskriften til side, og regjeringen mener at det aktuelle tiltaket likevel er nødvendig, vil regjeringen fremme lovforslag om det samme, som blir vedtatt av stortingsflertallet. I en tidssensitiv krisesituasjon er ikke dette en heldig løsning. Samtidig har Stortinget vist at det har klart å behandle saker raskt.

Når det gjelder utformingen av fo. § 50 a annet ledd, peker utvalget på at den reflekterer den situasjonen Stortinget var i ved innføringen av koronaloven. Det kan være andre behov og en annen situasjon Stortingets forretningsorden skal dekke om en annen krisesituasjon oppstår. Det er viktig å ha fleksibilitet og mulighet til å utforme regler knyttet til den enkelte situasjon. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å gi generelle regler for tilsvarende situasjoner som kan oppstå i fremtiden. Hvis det skulle oppstå behov for lignende kriselovgivning i fremtiden, bør presidentskapet ha mulighet til å fremme forslag til regler som er konkret tilpasset det aktuelle tilfellet.

Forholdet mellom fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen

Innledning

I punkt 3.5 behandler utvalget forholdet mellom fagkomiteene og konstoll- og konstitusjonskomiteen.

Siden kontroll- og konstitusjonskomiteen er sektorovergripende, kan den ha behov for innspill til sitt arbeid fra fagkomiteene, mens fagkomiteene kan ha interesse av hva som fremgår av kontroll- og konstitusjonskomiteens kontroll, med tanke på å utforme ny politikk innenfor sine områder. Det er dermed et behov for gjensidig informasjonsutveksling mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene.

Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene er relevant i behandlingen av tre ulike typer saker:

• Kontroll med regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak. Utvalget har kommet til at kontroll- og konstitusjonskomiteen fortsatt bør ha hovedansvaret for en årlig gjennomgang av oppfølgingen av anmodningsvedtak, og at det innhentes uttalelser fra fagkomiteene, men at prosessen forenkles noe, slik at regjeringen rapporterer på gjennomføringen kun én gang per år i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet.

• Kontroll- og konstitusjonskomiteens saker som berører en fagkomités sektor.

• Fagkomiteens saker hvor det kan være aktuelt å forelegge en sak for kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Det følger av fo. § 15 femte ledd at kontroll- og konstitusjonskomiteen avgjør om de skal forelegge utkast til innstilling for en fagkomité. I praksis blir utkast til innstilling i kontrollsaker svært sjelden forelagt fagkomiteene til uttalelse.

Derimot finnes det eksempler på at Stortinget i plenum, på samme måte som for fagkomiteene, vedtar at utkast til innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen skal forelegges en annen komité til uttalelse før innstilling avgis, jf. fo. § 22 andre ledd første punktum.

Riksrevisjonen foretar undersøkelser på de fleste fagområder, og i forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av rapportene er det praksis for at det er en uformell kontakt mellom medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen og fraksjonene i fagkomiteene, og at sakene slik forankres hos partifeller i andre komiteer uten formell foreleggelse. Det er derfor primært representantenes ansvar å sørge for denne typen kommunikasjon og forankring.

Ifølge utvalget taler mye for at kontroll- og konstitusjonskomiteen bør forelegge saken for den aktuelle fagkomiteen ved større gjennomganger av et felt eller saker hvor det er forslag om vesentlige tiltak på et felt.

Utvalget mener at kontroll- og konstitusjonskomiteen oftere enn i dag bør trekke inn fagkomiteene i kontrollsakene. Likevel bør det holdes fast ved skillet mellom fagkomiteene som utformer ny politikk, og kontroll- og konstitusjonskomiteen som fører kontroll. Sakene drøftes ofte i partigrupper eller fraksjoner, men det anbefales at komiteen i større grad involverer fagkomiteene.

Utvalget mener det ikke er behov for å fremme forslag til endringer i forretningsordenen. Den fleksibiliteten Stortinget har i dag, er god og bør videreføres. Når det oppfordres til at flere saker sendes fagkomiteene til uttalelse, er det i stor grad fordi medlemmene der kan fange opp temaene og selv fremme forslag om dem. Det er representantenes ansvar å ta opp saker.

Partigrupperinger som ikke er representert i kontroll- og konstitusjonskomiteen og heller ikke er representert i de fagkomiteene som blir bedt om å uttale seg, blir ikke involvert når rapporter sendes fagkomiteene. Disse involveres gjennom debatten på Stortinget og kan også ta opp saker politisk i andre sammenhenger på bakgrunn av kontrollsaken.

Etter fo. § 15 fjerde ledd skal utkast til innstilling fra en fagkomité forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse i saker der det fremmes forslag om at konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende. Foreleggelse er altså obligatorisk i slike saker. Denne bestemmelsen har aldri blitt praktisert.

Et spørsmål for utvalget har vært om fagkomiteene bør forelegge enkelte andre saker enn saker om konstitusjonelt ansvar for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan være saker som ikke dreier seg om konstitusjonelt ansvar, men hvor det under behandlingen kan dukke opp spørsmål som er knyttet til ansvarskontroll, eller som berører grunnlovsbestemmelser. Hvis en fagkomité skal ha mulighet til å beslutte at saken skal forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen, vil dette kreve en endring av forretningsordenen. I dag er det bare Stortinget og presidentskapet som har myndighet til å fatte en slik beslutning.

I saker som har et kontrollelement, og som er fordelt til en fagkomité, kan komitéleder i dag drøfte med presidentskapet og leder av kontroll- og konstitusjonskomiteen om saken bør overføres til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Hvis kontroll- og konstitusjonskomiteen får kjennskap til saker fordelt til en fagkomité der komiteen mener forhold bør undersøkes nærmere, kan komiteen uansett opprette en sak på eget initiativ, jf. fo. § 15 første ledd. Praksis er at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke gjør det så lenge saken er til behandling i fagkomiteen, men avventer resultatet av den behandlingen. Om komiteen tar saken til etterfølgende behandling, vil den selv fastsette sakens fremdrift og undersøkelser, mens i utkast til innstillinger som eventuelt blir sendt komiteen til uttalelse fra en fagkomité, vil kontroll- og konstitusjonskomiteen måtte svare etter en frist satt av fagkomiteen og i hovedsak måtte bygge sin behandling på sakens eksisterende dokumenter.

Utvalget har dermed kommet til at dagens ordning fungerer tilfredsstillende, og at det ikke er behov for å foreslå endringer i dagens praksis.

Utvalget peker på at fagkomiteene også kan ta opp saker som handler om kontroll og konstitusjonelt parlamentarisk arbeid. De må ikke sende disse sakene til kontroll- og konstitusjonskomiteen så lenge de ikke inneholder forslag om konstitusjonelt ansvar.

Innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter

Generelt om Stortingets rett til innsyn

I punkt 3.6 i rapporten behandler utvalget spørsmålet om innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter.

Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til å kreve innsyn i «statsrådets protokoller og alle offentlige innretninger og papirer». Nærmere regler er gitt i fo. § 50, som sier at begjæringer etter Grunnloven § 75 f kan gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltnings besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».

Den informasjon Stortinget får, blir ikke dermed offentlig. Stortinget har rutiner og regelverk for behandlingen av gradert og taushetsbelagt informasjon.

Etter Grunnloven § 75 f er det stortingsflertallet som kan kreve innsyn i dokumenter. Det har flere ganger vært drøftet hvorvidt Stortinget kan delegere innsynsretten til en komité.

Innsynsretten etter § 75 f påberopes sjelden og har mer virkning som et ris bak speilet som Stortinget kan ta i bruk. Selv om Stortinget ikke direkte har henvist til Grunnloven § 75 f, det har vært fattet en god del vedtak hvor regjeringen blir bedt om å utlevere «papirer» eller «forelegge» nærmere angitte dokumenter for Stortinget eller Odelstinget. Vedtakene har vært etterkommet uten at noen har reist spørsmål om hvorvidt vedtakene var forpliktende. Noen ganger har det vært bedt om bestemte dokumenter, andre ganger bes det om innsyn i alle dokumenter i en bestemt sak. Det har vært utlevert både juridiske råd og regjeringsnotater.

Plenumsvedtak om innsyn var et viktig kontrolltiltak på 1800-tallet. Bruken av dem falt etter 1905, og krav om innsyn har ikke kommet på spissen. Det skyldes to forhold. Dels vil en mindretallsregjering i stor grad etterkomme Stortingets anmodninger. Også flertallsregjeringer vil stort sett etterkomme begjæringer om innsyn fordi Grunnloven § 75 f fungerer som et ris bak speilet. Dels skyldes det utviklingen av andre innsynsregler. Etter ikrafttredelsen av forvaltningsloven, offentleglova og Grunnloven § 100 har både parlamentarikere og den øvrige befolkningen fått tilgang til effektive verktøy for å skaffe seg innsyn i offentlige dokumenter. Også Sivilombudet og Riksrevisjonens kontroll har ført til et endret behov for innsyn for parlamentarikere.

På tross av disse juridiske nyvinningene som gir stor grad av innsyn, vil det fortsatt være behov for Grunnloven § 75 f som en sikkerhetsventil. I Innst. S nr. 210 (2002–2003) side 12 ga komiteen uttrykk for at «en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller». Fra nyere tid viser utvalget til at Stortinget hadde til behandling begjæring om innsyn etter Grunnloven § 75 f i den såkalte Nav-saken. Her avviste Stortinget i plenum begjæringen om innsyn etter at kontroll- og konstitusjonskomiteen først enstemmig hadde bedt om innsyn i mye av den samme dokumentasjonen.

Et sentralt grunnlag for Stortingets informasjonskrav er Grunnloven § 82, som slår fast at regjeringen plikter å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som komiteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn. Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.

Stortingets informasjonskrav etter Grunnloven § 82 går foran lovgivning og praksis som isolert sett begrenser informasjonstilgangen. Det avgjørende vurderingstemaet vil derfor i alle tilfeller være om opplysningene er «nødvendige» for behandlingen av saker regjeringen fremlegger, og at opplysninger som fremlegges, ikke skal være «uriktige eller villedende».

Begrensninger i innsyn for komiteene og representantene

Innledning

Utgangspunktet har vært at komiteene og enkeltrepresentantene har samme rett på å få fremlagt dokumentasjon som det enhver annen innbygger har etter forvaltningsloven og offentleglova. Likevel skjer en utstrakt anvendelse av meroffentlighet overfor komiteene, og særlig når det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen.

For å vite hva komiteene har rett til å få, må utvalget derfor se på hvilke begrensninger som gjelder. For praktiseringen av meroffentlighet må utvalget videre se på hvilke unntak som finnes, for å se hvilken informasjon komiteene i praksis får.

Taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven, offentleglova mv.

Den etterspurte dokumentasjonen vil i en del tilfeller være unntatt offentlig innsyn. Det kan være snakk om opplysninger som er unntatt etter offentleglova § 13 fordi de er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven § 13.

Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

1. 1

   noens personlige forhold, eller

2. 2

   tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjør at forvaltningen i utgangspunktet ikke skal dele informasjonen med Stortingets komiteer. Regjeringen kan likevel velge å oversende taushetsbelagt informasjon gjennom bruk av unntakene i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Samtykke etter § 13 a kan også være et relevant grunnlag. Hvis opplysningene er innhentet i forbindelse med regjeringens forberedelse av en sak der Stortinget skal treffe vedtak, vil bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt gå foran regler om taushetsplikt i kraft av prinsippet om lex superior. Taushetsplikt vil derfor aldri være i veien for at Stortinget får den nødvendige informasjon.

Stortingsrepresentanter har taushetsplikt hva gjelder informasjon de har fått som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav b.

Dokumenter som er graderte etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen

Etter sikkerhetsloven § 5-4 første ledd kan graderte dokumenter kun gis til komiteen hvis det foreligger et «tjenstlig behov» for å kjenne innholdet. Loven gjelder ikke direkte for Stortinget, men det er forutsatt i lovens forarbeider at Stortinget etter omstendighetene kan gis tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven. Etter beskyttelsesinstruksen kan graderte dokumenter bare gis til komiteen hvis representantene «av tjenstlige grunner må kjenne innholdet».

Bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt vil gå foran regler i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Vurderingskriteriet etter Grunnloven § 82 er om opplysningene er «nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Dette vil i mange tilfeller kunne sammenfalle med kriteriene om «tjenstlig behov» etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.

Stortingsrepresentantene har taushetsplikt om informasjon som er taushetsbelagt eller gradert, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav a og b.

Behandlingen av graderte og taushetsbelagte dokumenter og informasjon

At komiteene skal kunne motta graderte og taushetsbelagte dokumenter, er forutsatt i Stortingets forretningsorden. I fo. § 75 a er det vist til retningslinjer for behandling av graderte dokumenter. Blant annet skal dokumenter som er gradert konfidensielt eller høyere, bare behandles i gradert møterom. Dokumenter skal oppbevares i safe. Også komitéhøringer og stortingsmøter kan lukkes for behandling av sensitive opplysninger, jf. fo. §§ 27 og 36. Det er altså lagt til rette for formidling av sensitive opplysninger til komiteene og til Stortinget.

Partigrupper som ikke er representert i en komité, kan etter forretningsordenen § 29 annet ledd søke presidentskapet om at én representant fra partiet kan få tilgang til komiteens dokumenter. Dette gjelder også graderte og taushetsbelagte dokumenter som er formidlet til komiteen. For slike dokumenter gjelder de samme reglene som for komiteens behandling.

Videre har presidentskapet lagt til grunn at regjeringens opplysningsplikt tilsier at alle representanter må kunne gjøre seg kjent med dokumenter som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak. Dersom dokumenter oversendes en komité, og de har betydning for Stortingets behandling av komiteens innstilling, må altså alle representanter kunne få tilgang til dokumentene. Hvis det er tale om graderte eller taushetsbelagte dokumenter, må tilgangen skje etter tilsvarende regler som gjelder for komiteene, det vil si at det i utgangspunktet bare kan gis tilgang til dokumentene på komiteens møterom.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i en rekke saker fått tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven og/eller beskyttelsesinstruksen. Dette gjelder særlig i forbindelse med at Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner innenfor forsvarssektoren har blitt overlevert Stortinget i form av graderte rapporter.

Utvalgets vurderinger

Fo. §§ 75 og 75 a gjelder behandlingen av graderte dokumenter og hvem som skal ha tilgang til dem. Begrensningene som fremgår der, bør kunne vurderes for andre dokumenter det gis innsyn i uten at komiteen har krav på det. Det samme gjelder opplysninger som kan være konfidensielle eller sensitive, som ved kontrollen med statsrådens eierskapsutøvelse.

Stortinget vedtok 12. mai 2020 følgende:

«Stortinget ber presidentskapet om å endre mandatet for utvalget som utreder Stortingets kontrollfunksjoner (Harberg-utvalget) slik at utvalget vurderer og kommer med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser.»

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at Riksrevisjonens rapporter til Stortinget så langt som mulig må være offentlige. Rapportene belyser viktige temaer som fortjener en offentlig debatt. I enkelte saker har det likevel vist seg vanskelig å utarbeide offentlige rapporter fordi rapportene inneholder graderte opplysninger. Det er informasjonseier som bestemmer graderingen, og hverken Riksrevisjonen eller Stortinget kan i utgangspunktet beslutte at rapporter som inneholder graderte opplysninger, skal offentliggjøres. Eventuelle endringer i denne ordningen forutsetter endringer i sikkerhetsloven, noe som ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel understreke at selv om informasjonseier bestemmer graderingen, har informasjonseier like fullt en forpliktelse overfor offentligheten som må hensyntas. Stortinget har likevel en mulighet til å avgradere rapporter i helt spesielle tilfeller. Dette må da skje i lovs form etter sikkerhetslovens ikrafttredelse. Dette ble vurdert da Stortinget behandlet Riksrevisjonens rapport om objektsikring.

I den grad en rapport inneholder graderte opplysninger som medfører at rapporten ikke kan offentliggjøres i sin helhet, forventes det at Riksrevisjonen utarbeider en versjon av rapporten hvor graderte opplysninger er unntatt, og som for øvrig er så fullstendig som mulig.

Nærmere om innsyn i regjeringens interne dokumenter

I punkt 3.6.3 drøfter utvalget om regjeringen plikter å meddele alle opplysninger som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak som regjeringen fremlegger, inkludert interne dokumenter. I praksis er det noen dokumenttyper som normalt ikke meddeles Stortinget. Forutsetningen må imidlertid være at disse ikke er nødvendige for Stortingets behandling i det enkelte tilfellet.

Når det gjelder regjeringsdokumenter og tilknyttede dokumenter, er det fast praksis at disse ikke utleveres til stortingskomiteene.

Interne dokumenter til departementets saksforberedelse kan i utgangspunktet gis til stortingskomiteene, med mindre dokumentene inneholder rent politiske overveielser fra en sittende eller tidligere regjering. Relevante opplysninger om andre forhold i de samme dokumentene gis likevel til stortingskomiteene, forutsatt at de er nødvendige for behandlingen. Dette kan f.eks. dreie seg om faktiske forhold som de politiske overveielsene bygger på.

Som hovedregel utleveres dokumenter fra underliggende forvaltningsorganer. Et mulig unntak er hvor dokumentene inneholder opplysninger om foreløpige budsjettrammer fastsatt av regjeringen eller departementet.

Uttalelser fra Regjeringsadvokaten gis ikke til stortingskomiteene. Dette har vært fast praksis over tid og med skiftende regjeringer. Det er vist til at «juridiske uttalelser og råd, spesielt i saker som kan føre til rettssak, ikke bør gjøres kjent for andre enn oppdragsgiveren». Begrunnelsen bygger videre på klassiske synspunkter om konfidensiell kommunikasjon mellom advokat og klient. Forutsetningen for holdbarheten av denne begrunnelsen er imidlertid at dokumenter utarbeidet av Regjeringsadvokaten inngår som ledd i et «advokatoppdrag» for forvaltningen. Denne forståelsen gjør at dokumenter som gjelder andre forhold, som en generell juridisk betenkning, ikke bør ha samme vern fra innsyn.

Uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling til andre departementer om lovtekniske spørsmål oversendes normalt ikke til en stortingskomité. For øvrig oversendes normalt tolkningsuttalelser o.l. utarbeidet av lovavdelingen.

Når det gjelder forholdet til lovbestemt taushetsplikt, beror det på tolkning av det relevante regelsettet om dette er til hinder for at de aktuelle opplysningene oversendes en stortingskomité.

All informasjon som kommer til komiteene, vil gjøres tilgjengelig for partigrupper som ikke har representanter i komiteen, etter søknad til presidentskapet. Reglene om konfidensialitet vil gjelde tilsvarende for den representant som får slik tilgang.

Pressen vil på sin side ikke ha mulighet til å få innsyn fra Stortinget i dokumenter som er unntatt offentlighet. De må be om innsyn fra informasjonseier. Det er forskjell på informasjon som kommer til komiteen, og offentlighet.

Når det gjelder dokumenter fra Regjeringsadvokaten, mener utvalget at det må skilles mellom de ulike funksjonene Regjeringsadvokaten kan ha. Råd som gis som ledd i et ordinært advokatoppdrag, herunder råd som gjelder konkrete saksforhold eller rettsprosesser, utleveres normalt ikke til stortingskomiteer. Slik informasjon vil nok sjelden være nødvendig for Stortingets behandling av en sak, og særlige hensyn til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende. Utvalget mener derimot at dokumenter fra Regjeringsadvokaten som inneholder generelle juridiske råd eller vurderinger knyttet til en sak som legges frem for Stortinget, for eksempel lovsaker, må utleveres i den grad de er relevante. Utvalget kan ikke se at det i slike tilfeller er grunn til å behandle dokumenter fra Regjeringsadvokaten på annen måte enn dokumenter fra andre offentlige organer. Det særlige hensynet til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende for ordinære advokatoppdrag, men ikke ut over dette. De råd som eventuelt utleveres, behøver ikke å bli offentlige.

Nærmere om kontroll- og konstitusjonskomiteens tilgang til informasjon

Utvalget viser i punkt 3.6.4 til at kontroll- og konstitusjonskomiteen har et særlig behov for informasjon i sine kontrollsaker, og da særlig i initiativsakene. Uten tilstrekkelig og relevant informasjon kan den ikke utføre sitt kontrollmandat. Komiteen skal kontrollere regjeringen og forvaltningen. Den kan derfor ha interesse av å få informasjon som andre kan ha interesse av å holde tilbake.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan i initiativsaker anmode en statsråd om å fremskaffe ønskede opplysninger om forhold som omfattes av Stortingets kontroll med forvaltningen, og kan deretter beslutte at den skal ta en sak til behandling. Komiteen kan videre igangsette ytterligere undersøkelser ved å be om informasjon som anses nødvendig for dette. Videre kan komiteen beslutte at det skal holdes høringer, jf. fo. § 27.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen får i all hovedsak oversendt fra regjeringen de dokumenter og opplysninger den ber om, herunder dokumenter som av ulike grunner er unntatt offentlighet. I enkelte saker har komiteen bedt om omfattende opplysninger og dokumenter av uspesifisert karakter og fått dette oversendt.

Selv om komiteen i all hovedsak har fått det dokumentinnsynet den ønsker, er det eksempler på saker der det har vært diskusjon mellom komiteen og regjeringen om hvorvidt komiteen skal gis dokumentinnsyn, sist eksemplifisert ved den såkalte Nav-saken, der en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité ba om innsyn i referat fra møter mellom statsråden og Nav-direktøren og råd fra Regjeringsadvokaten, men ikke fikk innsyn. Slike diskusjoner har vært mest aktuelle i forbindelse med ønsker om innsyn i referater/notater fra interne møter eller møter mellom departement og underliggende etat, ikke regjeringsnotater, som aldri gis til Stortinget eller kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Det kan likevel argumenteres for at kontroll- og konstitusjonskomiteen står i en særstilling og bør ha enhver mulighet til å avdekke eventuelle misligheter. Andre komiteer skal uansett ha tilgang på all relevant informasjon gjennom Grunnloven § 82 i de saker de behandler, og som er oversendt fra regjeringen. Utvalget mener derfor at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som har et særskilt behov for et eventuelt krav på informasjon.

En slik mulighet til delegasjon av innsynsretten etter Grunnloven § 75 bokstav f til en komité, eller også til et mindretall i komiteene eller på Stortinget, har vært drøftet tidligere. Det vil i så fall være tale om en intern delegasjon fra Stortingets flertall i plenum til komiteer og mindretall. Et argument mot at det kan foretas en slik delegasjon, er at Grunnlovens bestemmelser gir rettskravet på informasjon til Stortinget i plenum. Det kan ses som en konstitusjonell skranke mot å delegere rettigheten til andre. På den annen side er Grunnloven taus om hvordan Stortinget skal organisere eget arbeid på en hensiktsmessig måte. Det er opp til Stortinget selv hvordan det skal organisere seg, og Stortinget har organisert arbeidet gjennom bestemmelser i Stortingets forretningsorden. Det må derfor være delegasjonsskranken som må begrunnes, ikke adgangen. Tradisjonelt har det vært argumentert med at delegasjonsskranken mangler reell begrunnelse, og at Stortinget bør ha mulighet til å gi komiteene den kompetansen det finner nødvendig. Utvalget mener at Stortinget har en slik delegasjonsadgang.

Om Stortinget bør delegere til et flertall eller et mindretall i komiteen, tar ikke utvalget stilling til, fordi utvalget mener at det per i dag ikke er et behov for å delegere retten til å kreve innsyn fra Stortinget i plenum til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Utvalget forutsetter samtidig at kontroll- og konstitusjonskomiteen får utlevert den informasjon den ber om, og mener at eksempelet nevnt ovenfor fra Nav-saken var uheldig. Utvalget viser til at det er kontrolløren som skal definere hva det er nødvendig å få innsyn i.

Øvrige komiteers rett til innsyn

I utvalgets mandat er det pekt på at stortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens dokumenter til komiteene. Utvalget er bedt om å vurdere om denne praksisen bør nedfelles.

Stortingskomiteene har ikke innsynsrett etter Grunnloven § 75 f. Det er heller ikke andre rettsgrunnlag som gir komiteene rettskrav på dokumentinnsyn overfor forvaltningen, ut over det som følger av offentleglova.

Etter Grunnloven § 82 har regjeringen plikt til å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Det er samtidig et forbud mot villedende opplysninger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Opplysninger formidlet til enkeltrepresentanter, fraksjoner eller partigrupper har ikke slik betydning og kan ikke anses formidlet til Stortinget. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som komiteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn.

Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.

Disse utgangspunktene er lagt til grunn i Statsministerens kontors veileder «Om forholdet til Stortinget». På side 107 heter det at komiteene «formelt sett ikke [har] noe rettskrav på utlevering», men at «[s]tortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov knyttet til saker som behandles der, har ført til en egen praksis for utlevering av dokumenter til dem».

Det er imidlertid et spørsmål om en stortingskomités begjæring om innsyn kan skape en plikt for regjeringen til å fremlegge dokumenter, men da formelt overfor Stortinget og ikke komiteen selv. En begjæring om dokumentinnsyn vil kunne medføre at de etterspurte dokumentene anses «nødvendige for behandlingen» av saken i henhold til Grunnloven § 82. I så fall vil regjeringen i medhold av den samme bestemmelsen ha plikt til å fremlegge de aktuelle dokumentene.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.