Representantforslag om en ekstern kvalitetssikring av beregningene av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved kabling av kraftoverføring mellom Bærum og Oslo

Statnett sendte i august 2019 søknad til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) om konsesjon for å få bygge ny 420 kV-forbindelse for kraftoverføring fra Hamang i Bærum kommune til Bærum transformatorstasjon ved Øverland i Bærum kommune og videre til Smestad transformatorstasjon i Oslo kommune. Søknaden ble begrunnet med at dagens 300 kV luftledning, som er fra 1952, nærmer seg sin tekniske levetid. Videre er kapasiteten på dagens kraftledning på strekningen Hamang–Smestad lav, og strømforbruket i Stor-Oslo øker. For å sikre forsyningssikkerheten til Bærum og Oslo er det derfor nødvendig å bygge en ny forbindelse med høyere kapasitet enn dagens. Statnett har i sin konsesjonssøknad lagt ved beregninger av verdien av de frigjorte arealene. Disse beregningene har imidlertid blitt kritisert av flere miljøer for å ha lagt for lave tomteverdier og miljøulemper til grunn.

NVE fattet 30. august i år vedtak om anleggskonsesjon som gir Statnett tillatelse til å bygge og drive den rundt 12 kilometer lange 420 kV-forbindelsen som luftledning. Både Oslo kommune og Bærum kommune har vedtatt innsigelse mot Statnetts forslag om luftledning. NVE har med dette vedtaket avvist anmodningen fra de to berørte kommunene om å gi konsesjon til samme forbindelse som jordkabel i bakken. Saken er brakt inn for Olje- og energidepartementet (OED) som klageinstans. I møte mellom daværende olje- og energiminister Tina Bru og ordfører i Bærum, Lisbeth Hammer Krog, 3. september 2021 fikk Bærum kommune en orientering om at OED, når og hvis de får saken, vil legge opp til en bred behandling av innsigelsessaken.

Forslagsstillerne viser til brev fra Bærum kommune, der kommunedirektøren skriver at den planlagte kraftoverføringen vil ha store konsekvenser for nærmiljøet i et av Norges tettest befolkede områder dersom den bygges som luftspenn. De planlagte mastene er i snitt 38 meter høye, mens eksisterende master i snitt er 21 meter høye. Dette vil gjøre ledningen mer synlig enn dagens ledning, spesielt på avstand. En ny ledning med høyere spenning vil også gi et høyere støynivå. Mange boliger vil videre få magnetfeltnivåer over utredningsnivået på 0,4 µT.

Kommunedirektøren i Bærum kommune trekker også frem at Statnetts løsning med luftspenn vil forverre situasjonen for flere titusener av innbyggere i Oslo og Bærum og båndlegge arealer som trengs for utbygging av samfunnsnyttig infrastruktur, herunder skoler og sykehus, i det området av landet som har størst arealpress. Den løsningen som velges nå, vil stå i 50 til 100 år. Derfor er valg av løsning et valg for generasjoner.

Det påpekes av kommunedirektøren i Bærum at en kabling på strekningen vil ha positive effekter for nærmiljøet. En kabel i bakken vil fjerne de visuelle virkningene av dagens luftledning. Dette er positivt for nærmiljø og bebyggelse, landskapsvirkninger og kulturmiljø. Kabel vil også redusere magnetfeltet, og det vil ikke være noe støy fra anlegget når det er i drift. Kabelalternativet vil også frigjøre areal. På strekningen Hamang–Hagabråten vil byggeforbudsbeltet være 11 meter, mens traseen mellom Hagabråten og Smestad vil frigis helt. Dette kan ses på som positivt for alternativ arealutnyttelse langs traseen.

NVE begrunner sitt vedtak med at investeringskostnadene isolert sett er betydelig høyere ved en kabelløsning kontra luftspenn. Det vises til at målt i 2019-kroner har Statnett beregnet at en ny luftledning mellom Hamang og Smestad vil koste 280 mill. kroner, mens en kabel i bakken vil koste 1 180 mill. kroner. Etter NVEs vurdering er nyttevirkningene av å legge kabel ikke store nok til å forsvare den økte kostnaden. Samtidig erkjenner NVE at kabel på denne strekningen er en likeverdig teknisk god løsning som luftledning.

Forslagsstillerne viser til at Bærum kommune ved kommunedirektøren i sin klage legger til grunn at NVE ikke har tatt inn de samlede samfunnsøkonomiske fordeler og ulemper i sine beregninger. Tvert imot mener de NVE avviser å bruke boligpriser for verdsetting av nærføringseffekter av ledninger, og viser at det ikke er forvaltningspraksis for dette i konsesjonssaker. NVE er imidlertid enig i at frigjort areal potensielt kan brukes til å realisere utbyggingsverdier, men mener i likhet med Statnett at det er vanskelig å sette en verdi på de frigjorte arealene. NVE avviser spesifikt en verdsetting som legger til grunn at ulempene ved å bo i nærheten av en kraftledning blir større i et av landets tettest befolkede områder enn i områder med mindre befolkningstetthet.

Statnett har i sin konsesjonssøknad lagt ved beregninger av verdiene av de frigjorte arealene i sin sammenligning av de to alternativene luftspenn kontra kabel, og kommet frem til at disse er lavere enn merkostnadene ved en kabel. Disse beregningene har imidlertid blitt kritisert av flere miljøer for å ha lagt for lave tomteverdier og miljøulemper til grunn. Beregninger utført både for lokale grunneiere og for Bærum kommune viser andre resultater. På bakgrunn av dette viser Bærum kommune ved kommunedirektøren til at de samfunnsøkonomiske analysene Statnett og NVE har fremlagt, ikke er fullverdige, og det foreligger derfor ikke et godt nok grunnlag for å konkludere med at luftspenn klart er en mer samfunnsmessig rasjonell løsning enn jordkabelalternativet. Andre utredninger viser at verdien av frigitte tomteareal og reduserte miljøulemper som følge av jordkabelalternativet langt overstiger merkostnaden.

Kommunedirektøren i Bærum viser i sin klage til at gjeldende «kabelpolicy» vedtatt av Stortinget ved behandlingen av stortingsmeldingen Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbygging av strømnettet, jf. Innst. 287 S (2011–2012), legger til grunn at transmisjonsnettet på 300 og 420 kV skal bygges som luftledning. Kommunedirektøren viser til at det åpnes for unntak fra kravet om luftledning for områder der (1) luftledning er teknisk vanskelig eller umulig, som for eksempel i byer og ved kryssing av store sjøområder, eller (2) dersom merkostnaden for kabling av en begrenset delstrekning kan forsvares ved at det gir særlige miljøgevinster sammenliknet med luftledning og/eller en begrenset strekning med kabling kan gi en vesentlig bedre totalløsning alle hensyn tatt i betrakting. Kommunedirektøren i Bærum påpeker i sin klage at det siste er tilfelle i denne saken, og mener det fremstår som inkonsekvent at NVE fastslår at kabelalternativet i utgangspunktet er i strid med Stortingets vedtak, så lenge Statnett faktisk har utredet dette alternativet som et fullverdig alternativ og NVE selv anser det som et akseptabelt alternativ.

Forslagsstillerne viser til at både Bærum kommune, og klage fra berørte velforeninger, boligsameier, borettslag og boligeiere i Oslo og Bærum som ble oversendt NVE 11. oktober 2021, mener de har god grunn til å peke på at NVE ikke i tilstrekkelig grad har forsøkt å kvantifisere hverken de negative virkningene av luftspenn eller de klart positive virkningene av kabel. De peker på at hensynet til allmenne og private interesser derfor ikke er godt nok synliggjort og vektlagt i avgjørelsen.

Bærum kommune trekker frem at de oppfatter det som en svakhet i prosessen og i forholdet til god forvaltningsskikk når NVE ikke vil stille krav om ytterligere utredninger på områder som er særs viktige for å avveie samfunnsnytten i valg mellom alternativer og som berører så mange mennesker.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen ta initiativ til en ekstern kvalitetssikring av beregningene av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved en kabling kontra luftspenn på den planlagte 420 kV-strekningen for kraftoverføring mellom Hamang i Bærum kommune og Smestad i Oslo kommune.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Mani Hussaini, Stein Erik Lauvås, Linda Monsen Merkesdal, Marianne Sivertsen Næss og lederen Terje Aasland, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bård Ludvig Thorheim, Ove Trellevik og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Senterpartiet, Siv Mossleth, Ole André Myhrvold og Gro-Anita Mykjåland, fra Fremskrittspartiet, Marius Arion Nilsen og Frank Edvard Sve, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken og Birgit Oline Kjerstad, fra Rødt, Sofie Marhaug, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til Representantforslag 39 S (2021–2022) fra representanter fra Høyre om en ekstern kvalitetssikring av beregningene av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved kabling av kraftoverføring mellom Bærum og Oslo.

Komiteen viser til at utbygginger av transmisjonsnettet med spenningsnivå på 420 kV som hovedregel blir lagt i luft, i tråd med Statnetts «kabelpolicy», vedtatt av Stortinget ved behandlingen av stortingsmeldingen Meld. St. 14 (2011–2012), jf. Innst. 287 S (2011–2012).

Komiteen mener at det er behov for å styrke nettkapasiteten både i Oslo og Bærum grunnet økt forbruk. Oppgraderingen av forbindelsen mellom Hamang og Smestad vil erstatte dagens luftledning fra 1952 og er en nødvendig oppgradering av strømnettet i et område med høy befolkningsvekst og økende forbruk. Komiteen understreker at et fleksibelt og effektivt strømnett er avgjørende for å gjennomføre elektrifiseringen av samfunnet i årene som kommer, bringe strømmen effektivt fra produsent til forbruker og å gi tilstrekkelig forsyningssikkerhet for forbrukere og bedrifter.

Komiteen viser til at økte kostnader knyttet til trasévalg og fordyrende tekniske løsninger betales av strømkunder over hele landet gjennom nettleien og ikke kun i området som blir berørt av forbedringen. Kraftnettet er et monopol der alle kostnader dekkes av kundene, og er sentral infrastruktur befolkningen er avhengig av. Med de store nettinvesteringene som kreves for å møte elektrifiseringen av samfunnet og det grønne skiftet, er det viktig med effektiv utbygging og streng kostnadskontroll.

Komiteen mener bruk av jordkabel bør vurderes dersom bruk av luftkabel medfører store ulemper for bomiljøet i områder med arealknapphet, og der kabel vil kunne gi vesentlig bedre totalløsning og samfunnsøkonomisk gevinst.

Komiteen viser for øvrig til brev av 10. desember 2021 (vedlagt innstillingen) fra statsråd Marte Mjøs Persen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti mener det er et stort behov for å styrke nettkapasiteten både i Oslo og Bærum på grunn av økt forbruk og høy befolkningsvekst. Det er viktig med en ny forbindelse med høyere kapasitet for å ha forsyningssikkerhet de neste årene. Disse medlemmer er opptatt av hva som er den samfunnsmessige beste måten å gjøre det på, og hva som gir best totalløsning.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at det åpnes for unntak fra kravet om luftledning i områder der (1) luftledning er teknisk vanskelig eller umulig, eller (2) dersom merkostnaden for kabling av en begrenset delstrekning kan forsvares ved at det gir særlige miljøgevinster sammenliknet med luftledning, og/eller en begrenset strekning med kabling kan gi en vesentlig bedre totalløsning alle hensyn tatt i betrakting.

Disse medlemmer viser til at både Oslo kommune og Bærum kommune har vedtatt innsigelser mot Statnetts forslag om luftledning, men at NVE 30. august 2021 fattet vedtak om å avvise anmodningen fra de to berørte kommunene ved å gi konsesjon til Statnett om å bygge og drive en rundt 12 kilometer lang 420 kV-forbindelse som luftledning. Disse medlemmer viser til at det er flere miljøer som er kritiske til beregningene til Statnett når det gjelder å bygge ut kraftoverføringen i strekningen som luftspenn. Flere miljøer mener de har lagt for lave tomteverdier og miljøulemper til grunn i beregningene, og at det ikke er et godt nok grunnlag for å konkludere med at luftspenn er samfunnsmessig mer rasjonelt.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Rødt, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti mener det er i alles interesse at en beslutning som berører et betydelig antall mennesker i Norges tettest befolkede område, og som skal stå i mange tiår, er mest mulig kunnskapsbasert. Det er viktig at de samlede samfunnsøkonomiske fordelene og ulempene er med i beregningene.

Disse medlemmer mener derfor det er klokt å gjennomføre en ekstern kvalitetssikring av beregningene av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved en kabling kontra luftspenn, og ber regjeringen gjør dette før det tas en endelig beslutning i saken. Disse medlemmer mener det vil gi berørte parter større trygghet for beslutningen og styrke tilliten til forvaltningen i landets tettest befolkede område.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen ta initiativ til en ekstern kvalitetssikring av beregningene av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved en kabling kontra luftspenn på den planlagte 420 kV-strekningen for kraftoverføring mellom Hamang i Bærum kommune og Smestad i Oslo kommune.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti understreker betydningen av at man i forbindelse med alle beslutninger som skal tas i forvaltningen av norsk energiinfrastruktur, må basere seg på grundige og helhetlige vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at statsråden i sitt svarbrev til komiteen understreket at dersom saken sendes departementet for avgjørelse, vurderes alle vesentlige sider av saken, herunder om det er behov for ytterligere utredninger. Disse medlemmer legger til grunn at statsråden i forbindelse med en eventuell behandling av klagesaken vil vurdere alle vesentlige sider av saken og herunder om det er behov for ytterligere utredninger.

Disse medlemmer viser til at det ble nedsatt et offentlig utvalg 11. juni 2021, det såkalte nettutvalget. Utvalget skal vurdere tiltak for å gjøre det raskere å utvikle og konsesjonsbehandle nye nettanlegg, prinsipper for å ivareta en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet, og forbedringer i systemet med tilknytningspunkt. De skal legge fram sin innstilling innen 16. juni 2022. Disse medlemmer mener eventuelle drøftinger av prinsippene for konsesjonsbehandling for nett bør foretas i den forbindelse og ikke gjennom enkeltsaker.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti vil peike på at det generelt sett er stilt få formelle krav til korleis formålsparagrafen i energilova skal forvaltast med tanke på vekting av samfunnsinteresser og omsyn til natur og miljø. Det var ein føresetnad for liberaliseringa av kraftsektoren ved energilova som vart vedteken i 1990, at berørte interesser skulle takast vare på i konsesjonsprosessane for nett og kraftanlegg. I sak etter sak oppstår det imidlertid store konfliktar rundt Norges vassdrags- og energidirektorat og Olje- og energidepartementet sine konklusjonar i saker som omhandlar nett og kraftutbygging. Etter kvart som vi har knytt oss tettare opp til ein europeisk kraftmarknad basert på reine kommersielle premiss, vert ikkje konfliktane mindre. I denne saka er det snakk om oppgradering av ei allereie eksisterande kraftleidning, men problemstillinga er i prinsippet den same i mange andre saker, kva bygger skjønnet på? Er det gode nok samfunnsøkonomiske analysar som ivaretek både interessene til privatpersonar og næringsliv, og dei offentlege interessene utanfor energisektoren, og er vektinga og omsynet til dei ulike interessene transparent nok til at det er egna for å skape tillit til statsforvaltninga?

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti, Raudt, Venstre og Miljøpartiet Dei Grøne meiner at det er stilt for få formelle og objektive krav til samfunnsanalysar, vektinga av samfunnsinteressene, og korleis desse skal ivaretakast. Desse medlemene meiner at det er, og vil kome, ei mengde liknande saker i åra framover, ikkje berre som fylgje av elektrifisering av samfunnet, men også som ei fylgje av store industrisatsingar og investeringar på leidningsnett som er varsla må kome.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti vil peike på at forslagsstillarane legg til grunn eigedomsverdi som eit svært viktig kriterium. Desse medlemene meiner det kan gi eit feil insentiv, og ønskjer at det må være den samfunnsmessige påverkinga som må vurderast, og ikkje vere slik at det er kun i dei områda med svært høye eigedomsprisar at det skal takast sterkare omsyn.

Disse medlemmer mener at en ekstern evaluering i en sak i utgangspunktet har en uklar rolle i den videre behandlingen av klagesaken i departementet, men at det i denne saken er noen særskilte hensyn som gjør seg gjeldende.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at den aktuelle linjen påvirker svært mange mennesker i et tett befolket område. Flertallet viser til at disse særskilte hensynene tilsier at departementet bør innhente en ekstern vurdering som et ledd i klagesaksvurderingen. Flertallet mener dette ikke endrer departementets rolle og ansvar for å håndtere saken og vurdere de samfunnsøkonomiske konsekvensene i klagebehandlingen.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Raudt og Venstre fremjer følgjande forslag:

«Stortinget ber regjeringa i konsesjonssaker om nett å legge til grunn ei heilskapleg samfunnsøkonomisk vurdering som ivaretek omsynet til utbygging i arealknappe områder og offentleg utnytting av arealet og utvikling av områda, og at dette også blir gjort i saka om den planlagde 420 kV–strekninga for kraftoverføring mellom Hamang i Bærum kommune og Smestad i Oslo kommune.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at Rødt støtter en nedgravd løsning på traseen. En ekstern kvalitetssikring av de samfunnsøkonomiske konsekvensene er et skritt på veien til å velge en slik løsning.

Dette medlem mener at en ekstern kvalitetssikring av de samfunnsøkonomiske konsekvensene må skille mellom hvilke verdier som kan skapes for private grunneiere, og hvilke som kan skapes for offentlige grunneiere. Videre må den vurdere verdien av at frigjorte tomter også kan brukes til offentlige oppgaver og allmennyttige formål, for eksempel utvidelse av Bærum sykehus eller til en mer inkluderende og sosial boligpolitikk, uten å skjele til om de frigjorte tomtene er i offentlig eller privat eie i dag.

Dette medlem viser til at den såkalte Statnett-tomten på Montebello i Oslo er solgt til private. Deler av arealet som der blir frigjort til utbygging, blir frigjort som en konsekvens av dette prosjektet. Da er det naturlig at en andel av inntektene fra salget tas med i regnestykket for hva de ulike løsningene vil koste.

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til Oslo og Bærum kommunes høringssvar til saken, hvor det påpekes en rekke mangler ved den samfunnsøkonomiske analysen. Kommunene legger særlig vekt på at kostnadene ved kabling ikke er godt nok vurdert opp mot de langsiktige gevinstene. Oslo kommune skriver blant annet at:

«[...] kabel i tunnel vil kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster i form av økt trivsel for et stort antall beboere, økte eiendomsverdier, forbedret grønnstruktur, forbedret naturmiljø, økt forsyningssikkerhet, utbyggingsmuligheter i et langsiktig perspektiv samt mer effektiv og formålstjenlig bruk av de kommunale arealene».

Dette medlem mener at kommunene i sine høringssvar påpeker en rekke forhold som burde vært gjort nærmere rede for i søknaden til Statnett. Høyspentkabler skaper stort engasjement, ikke minst i befolkningstette områder som her. Særlig magnetfeltene knyttet til nærføring ved boliger, skoler og barnehager bekymrer mange, sammen med faren for økt støy, naturinngrep, tap av nærmiljøkvaliteter og tap av eiendomsverdi. I tillegg er master og ledninger ofte svært dominerende i landskapet. I dette tilfellet vil den gjennomsnittlige høyden på mastene nesten dobles, fra 21 meter til 38 meter i et landskap med markante åsrygger og tett bebyggelse. Dette medlem mener at innvendingene fra Oslo og Bærum kommune taler for at en ekstern kvalitetssikring bør gjennomføres. En uavhengig, ekstern kvalitetssikring kan bidra til et bedre beslutningsgrunnlag og til å styrke tilliten til at forvaltningen fatter et mest mulig opplyst vedtak i saker som har vesentlige konsekvenser for folks nærmiljø.