Representantforslag om å tette hull i det norske skattesystemet

Flere rapporter fra forskere ved Statistisk sentralbyrå, senest «Økonomisk ulikhet i det 21. århundre» fra 2021, viser at det norske skattesystemet over lengre tid ikke har vært progressivt på toppen av den norske inntektsfordelingen. Det vil si at Norges aller rikeste i praksis betaler en lavere andel av inntektene sine i skatt enn folk flest. Årsaken til dette er både at skattesatsene på inntektene som i hovedsak betales av de rikeste, slik som selskapsskatten, har blitt redusert over tid, og at kapitaleiernes løpende inntekter, i form av utbytter og inntekter fra aksjer, i liten grad blir skattlagt fortløpende. Disse inntektene fanges derfor heller ikke opp i den ordinære inntekts- og ulikhetsstatistikken.

Norges økonomiske elite samler hvert eneste år opp store urealiserte kapitalinntekter fra selskapsoverskudd og aksjegevinster i holdingselskaper, inntekter som på grunn av fritaksmetoden er skattefrie inntil de utbetales som utbytte til eierne. Dagens Næringsliv anslo i 2019 at de aller rikeste årlig har rundt 80 mrd. kroner i slike inntekter, og at de 650 rikeste personene i Norge satt på 400 mrd. kroner i ubeskattede kapitalgevinster. For at det norske skattesystemet skal fungere som tiltenkt, er det nødvendig å sikre at det ikke finnes smutthull slik at ubeskattede inntekter kan finansiere personlig forbruk. Det er ikke tilfellet i dag.

Dagens skatteregler åpner for at nordmenn som flytter til utlandet med slike ubeskattede gevinster, vil få slettet sin skatteregning for disse inntektene dersom de bor i utlandet i mer enn fem år. Etter denne korte perioden kan man flytte hjem igjen, etter å ha realisert gevinsten i utlandet og uten å betale en krone i skatt til Norge. Norske skattemyndigheter fører ikke statistikk over hvor store skatteinntekter det norske fellesskapet går glipp av hvert år når rike personer flytter hjem igjen til Norge etter bare fem år i utlandet, men man vet at mange flytter hjem hvert år med enorme verdier, og at det derfor trolig er snakk om store beløp. Forslagsstillerne sier seg derfor enig med skatteeksperter som kaller dette et hull i skattesystemet. Personer som nyter godt av den norske økonomien og det norske velferdssystemet, bør betale sin rettmessige andel skatt til Norge.

Folk flest finansierer sitt løpende forbruk ved hjelp av lønnsinntekter man allerede har betalt inntektsskatt av, men det samme gjelder ikke for landets rikeste. En gjennomgang gjort av tre forskere i Dagens Næringsliv i 2021, viste at halvparten av landets rikeste oppgir å ha så lave inntekter at de i realiteten må antas å finansiere luksusforbruket sitt direkte med ubeskattede, tilbakeholdte selskapsinntekter. Forslagsstillerne viser til at dette bryter med intensjonen i skattesystemet om at kapitalinntekter som benyttes til privat forbruk, skal skattlegges om lag på linje med høye lønnsinntekter, og foreslår at flere av disse hullene må tettes.

Med dagens regler betales det kun skatt på utbytte som tas ut ut over det såkalte skjermingsfradraget, noe som gjør at personer med store formuer kan ta ut millionbeløp skattefritt hvert eneste år. Fradraget fører hvert år til at personer med store formuer kan nyte godt av store skattefrie inntekter, og Rødt har gjentatte ganger foreslått å fjerne det helt. Etter at fradraget ble innført i forbindelse med skattereformen i 2006, ble det gjort enda mer generøst som en del av skatteforliket mellom Arbeiderpartiet, Senterpartiet og de borgerlige partiene i 2016. Det praktiske problemet med at landets rikeste mottar millionutbytter skattefritt, bør veie tyngre enn de teoretiske argumentene for skjermingsfradraget. Som et første skritt mot fjerning av hele fradraget bør dette påslaget på 0,5 prosentpoeng fjernes igjen, før hele skjermingsfradraget fases ut.

Et annet smutthull som har blitt omtalt av eksperter, er at en selskapseier kan benytte tilbakeholdte selskapsinntekter som sikkerhet for lån til å finansiere for eksempel kjøp av eiendom, framfor å finansiere det ved å ta ut utbytte og dermed måtte betale utbytteskatt. På denne måten erstattes en større engangs skatteregning med mindre årlige rentekostnader, noe som innebærer en skattebesparelse over lånets løpetid og gjør at eieren kan fortsette å sitte på størsteparten av de tilbakeholdte inntektene ubeskattet. Dette smutthullet bør tettes.

Jevnlig avdekkes det også at rike personer bruker selskapene de eier til å finansiere sitt personlige forbruk uten å først skatte av pengene, for eksempel gjennom kjøp av leiligheter, biler, båter eller lignende. Forslagsstillerne viser til at daværende finansminister Jan Tore Sanner varslet at departementet ville starte arbeidet med å innføre nye skatteregler for å tette dette hullet, og mener at disse regelendringene må komme på plass snarest, samt at skattemyndighetenes kontroll for å avdekke misbruk må skjerpes.

Fritaksmetoden i dagens skattesystem gjør at formuende kan utsette skatten på sine kapitalgevinster, og formuesskatten er dermed den viktigste skatten gruppen svært rike nordmenn må betale på årlig basis. Formueskatten har gunstige fordelingsvirkninger, men har samtidig flere store svakheter. Den kanskje største er at unoterte aksjer verdsettes langt lavere enn aksjer i børsnoterte selskaper. Studier tyder på at unoterte aksjer får en rabatt på så mye som 90 pst. sammenlignet med børsnoterte. Det medfører at mange av landets aller rikeste i praksis bare betaler en brøkdel av den ordinære satsen for formuesskatt. Også de dyreste eiendommene verdsettes lavere enn den reelle markedsverdien. For at formueskatten skal beskatte like verdier likt, må verdsettelsesreglene endres.

I dokumentet ble det 8. april 2022 fremmet følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen legge fram forslag om å fjerne påslaget i skjermingsrenten som første ledd i å fase ut skjermingsfradraget.

• Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til nødvendige lovendringer som sikrer at det ikke er skattemessig gunstig å finansiere privat forbruk gjennom lån med sikkerhet i eget selskap, sammenlignet med å finansiere forbruket med beskattet lønnsinntekt eller utbytte.

• Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til innstramminger i regelverket for privat konsum i selskap, samt sikre strengere kontroll for å avdekke og straffe misbruk.

• Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til endringer i formuesbeskatningen som sikrer at alle aksjer verdsettes lik sin reelle markedsverdi.

• Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til ny metode for verdsetting av dyre boliger, som sikrer at boligenes reelle verdi legges til grunn i skatteligningen.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Frode Jacobsen, lederen Eigil Knutsen, May Britt Lagesen, Tellef Inge Mørland og Mona Nilsen, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Geir Pollestad og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at finansministeren har uttalt seg om representantforslaget i brev av 13. mai 2022. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at skatte- og avgiftsnivået er for høyt og må reduseres. Disse medlemmer viser til at Arbeiderparti–Senterparti-regjeringen i statsbudsjettet for 2022 gjennomførte de største skatte- og avgiftsøkningene på 20 år. Videre viser disse medlemmer til at en av regjeringens prioriteringer i statsbudsjettet var å øke drivstoffavgiftene i en situasjon med allerede økende energipriser.

Disse medlemmer mener at høye skatter og avgifter gjør staten rikere, men befolkningen fattigere. Den samme effekten opplever husholdninger og bedrifter av de kraftige prisøkningene på strøm, drivstoff og mat. Folk flest taper kjøpekraft mens staten mottar store ekstrainntekter fra olje, gass og strøm. Prisøkningene og avgiftsøkningene er en tung byrde for både husholdninger og bedrifter. Der regjeringen «følger situasjonene nøye», vil disse medlemmer vise handlekraft og sette avgiftsnivået ned for å dempe prisvekst og inflasjonsfare. Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til at Fremskrittspartiet har fremmet forslag om makspris på strøm, halvering av matmoms og fjerning av drivstoffavgifter, jf. Prop. 77 S (2021–2022) og Innst. 251 S (2021–2022) samt Prop. 78 S (2021–2022) og Innst. 270 S (2021–2022).

Skjermingsrenten og skjermingsfradraget

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, viser til at skjermingsfradraget er innført for å sikre at beskatningen av kapitalinntekter er mest mulig nøytral. Dersom skjermingsfradraget fjernes, vil norske skattyteres krav til avkastning øke for investeringer i aksjer sammenlignet med andre spare- og investeringsalternativer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at uten skjermingsfradraget vil det også bli mer attraktivt å holde overskudd tilbake i selskapene fremfor å utbetale utbytter. Dette vil gi sterkere insentiv til å bruke holdingselskaper som «sparebøsse». Påslaget på 0,5 prosentenheter i skjermingsrenten kom etter et bredt forlik i Stortinget, og disse medlemmer mener en bør avvente skatteutvalgets vurderinger av aksjonærmodellen før det eventuelt gjøres endringer i skjermingsrenten. Disse medlemmer kan på denne bakgrunn ikke støtte forslaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at bedrifts- og eierbeskatningen må sees i sammenheng, og at eventuelle endringer må gjøres ut fra en helhetlig vurdering. Dette er problemstillinger som skatteutvalget vil gjennomgå, og disse medlemmer vil avvente dette arbeidet før det eventuelt foreslås noen endringer. Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti var imot påslaget i skjermingsrenten da det ble innført, og har gjentatte ganger foreslått å avvikle dette i forbindelse med Sosialistisk Venstrepartis alternative statsbudsjetter, da dette i hovedsak er en skattesubsidie til store utbytter. Dette medlem vil avvente skatteutvalgets vurderinger av endringer med hensyn til å bøte på problemene med fritaksmetoden før det foreslås endringer som berører skjermingsrenten. Dette medlem ønsker ikke å gjøre det mer gunstig å bruke holdingselskaper som sparebøsser og dermed øke den økonomiske ulikheten i Norge på grunn av eierinntekter i selskaper.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at det med dagens regler kun betales utbytteskatt på utbytte som tas ut utover det såkalte skjermingsfradraget, noe som gjør at personer med store formuer kan ta ut millionbeløp skattefritt hvert eneste år eller akkumulere ubenyttet fradrag til senere år. Etter at fradraget ble innført i forbindelse med skattereformen i 2006, ble det som en del av skatteforliket i 2016 på svært tynt grunnlag besluttet å gjøre fradraget enda mer generøst i form av et påslag på 0,5 prosentpoeng.

Dette medlem viser til at det de siste årene har blir tatt ut 2–3 mrd. kroner årlig i skattefritt utbytte på grunn av skjermingsfradraget, og at skattereduksjonen i stor grad tilfaller en svært liten gruppe mennesker, mens den er tilnærmet ubetydelig for de fleste aksjonærer. Når konsekvensen av fradraget er at landets rikeste mottar millionutbytter helt skattefritt, og det dermed konkret bidrar til at det norske skattesystemet ikke er progressivt på toppen av inntektsfordelingen, bør det etter dette medlems vurdering veie langt tyngre enn de rent teoretiske argumentene som brukes for å forsvare det.

Dette medlem viser til at Rødt gjentatte ganger har foreslått å fjerne fradraget helt. Som et første skritt mot fjerning av hele fradraget mener dette medlem at påslaget på 0,5 prosentpoeng snarest mulig bør fjernes igjen, før hele skjermingsfradraget fases ut.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag om å fjerne påslaget i skjermingsrenten som første ledd i å fase ut skjermingsfradraget.»

Lån med sikkerhet i eget selskap

Komiteen viser til at skatteutvalget har fått et tilleggsmandat om å vurdere tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden. Det vil være innenfor utvalgets mandat å belyse nærmere om skattesystemet favoriserer å utsette skatt på aksjeinntekter, for eksempel ved å ta opp lån med sikkerhet i selskap, og i så fall hva som bør gjøres med det.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, mener det er hensiktsmessig å avvente utvalgets innstilling før det konkluderes om det bør fremmes særlige tiltak mot lånefinansiert forbruk. Flertallet kan på denne bakgrunn ikke støtte forslaget.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at folk flest finansierer sitt løpende forbruk ved hjelp av lønnsinntekter de allerede har betalt inntektsskatt av, men det samme gjelder ikke for landets rikeste. En gjennomgang gjort av tre forskere i Dagens Næringsliv i 2021, viste at halvparten av landets rikeste oppgir å ha så lave inntekter at de i realiteten må antas å finansiere luksusforbruket sitt direkte med ubeskattede, tilbakeholdte selskapsinntekter.

Disse medlemmer registrerer at statsråden anbefaler å avvente skatteutvalgets innstilling før det konkluderes om det bør fremmes særlige tiltak mot lånefinansiert forbruk. Disse medlemmer viser til at denne metoden beskrives som et «viktig smutthull i skattesystemet» av økonomer, og det er kjent at rike eiere benytter seg av den.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram nødvendige lovendringer som sikrer at det ikke er skattemessig gunstig å utsette utbyttebeskatning, for eksempel ved å ta opp lån for å finansiere privat forbruk med sikkerhet i selskap.»

Privat konsum i selskap

Komiteen viser til at Finansdepartementet har utredet forslag til særlige skatteregler for å motvirke privat konsum i selskap, og at et forslag til slike regler ble sendt på høring 9. mai 2022 med høringsfrist 1. august. Med bakgrunn i dette mener komiteen at det ikke er nødvendig å fatte et anmodningsvedtak om nye regler for å begrense privat konsum gjennom selskap.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil avvente høringsinnspillene før det tas stilling til om det bør gjøres endringer i skattereglene. Det vil også være fornuftig å avvente skatteutvalgets gjennomgang av skattesystemet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til det utsendte høringsnotatet om skattlegging av privat konsum i selskap, der Skatteetaten anslår at uoppgitt inntekt ved privat konsum i selskap utgjorde om lag 1,45 mrd. kroner i 2019. Disse medlemmer viser videre til at Dagens Næringsliv 16. mai 2021 beregnet at fem av de norske milliardærene som er eiere av dyre privatfly, kan få økt sin skatteregning med 650 mill. kroner årlig, og at en positiv konsekvens av innstrammingen kan bli at bruken av privatfly blir redusert.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at forslaget ble sendt ut på høring etter at Rødts representantforslag ble fremmet, og ser fram til en snarlig iverksatt skjerping av regelverket.

Formuesverdsettelse av aksjer

Komiteen viser til at alle formuesobjekter som hovedregel skal verdsettes til sin markedsverdi. Det kan imidlertid i praksis være krevende å fastslå markedsverdiene for flere formuesobjekter som ikke omsettes regelmessig i et marked. Det gjelder blant annet unoterte aksjer.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, mener det ikke er nødvendig å fatte et anmodningsvedtak om verdsetting av unoterte aksjer.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, vil understreke at mest mulig korrekte formuesskattegrunnlag er nødvendig for å oppnå stor grad av skattemessig likebehandling og begrense formuesskattens samfunnsøkonomiske kostnader.

Et tredje flertall, komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser i den forbindelse til at departementet arbeider for å forbedre skattegrunnlagene slik at de samsvarer best mulig med faktiske verdier.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at et viktig prinsipp har vært å sikre et bredt skattegrunnlag, slik at flest mulig bidrar etter evne og det etableres et grunnlag for lave satser. Regjeringen Solberg økte aksjerabatten og reduserte satsene for formuesskatten for å stimulere til at flere skal finne det interessant å investere i norske bedrifter, og dermed redusere ulempen formuesskatten er for norskeide bedrifter sammenlignet med utenlandskeide bedrifter. Disse medlemmer er av den oppfatning at større endringer i skattegrunnlaget og skattesystemet bør vente til skatteutvalget har lagt frem sine anbefalinger og det er mulig å se eventuelle endringer i en helhet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at den effektive skattesatsen på formue for landets rikeste ligger langt under de formelle satsene, og at det blant annet skyldes både at formuen til de rikeste består av unoterte aksjer som er verdsatt til langt under markedsverdi, og at alle aksjer siden 2016 har fått en stor verdsettelsesrabatt.

Disse medlemmer viser til SSB-rapport 2021/33 «Økonomisk ulikhet i Norge i det 21. århundre», som viser at formuesulikheten trolig er betydelig høyere enn det som framkommer i den offisielle statistikken når man medregner anslått markedsverdi for unoterte aksjer. Disse medlemmer viser videre til beregninger utført ved Senter for skatteforskning ved NHH, som viser at aksjer i unoterte selskaper i gjennomsnitt er verdsatt til under en tredjedel av den reelle markedsverdien, og i mange tilfeller ned mot fem prosent. Med innføringen av verdsettelsesrabatten på aksjer i 2016 ga man i tillegg mange norske aksjeeiere «rabatt på rabatt».

Disse medlemmer viser til at statsråden i sitt svar til komiteen datert 13. mai 2022 sier at departementet for tiden arbeider for å forbedre skattegrunnlagene slik at de samsvarer best mulig med faktiske verdier. Disse medlemmer mener dette arbeidet må prioriteres høyt for å sikre en skjerping av den effektive skattesatsen på store formuer, og imøteser utfallet av dette arbeidet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til endringer i formuesbeskatningen som sikrer at alle aksjer verdsettes lik sin reelle markedsverdi.»

Disse medlemmer mener man i påvente av en bedre og mer reell verdsettelse av aksjeformuer snarest bør fjerne dobbeltrabatten på unoterte aksjer gjennom å fjerne verdsettelsesrabatten på disse, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen, i påvente av forbedringer i skattegrunnlaget som gir skattemessig likebehandling av noterte og unoterte aksjer, legge fram forslag om å fjerne verdsettelsesrabatten for unoterte i aksjer i formuesskatten.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at Rødt er motstander av den gjeldende verdsettelsesrabatten for aksjer, og viser til Rødts alternative budsjetter, der denne rabatten foreslås fjernet helt. Dette medlem mener det er bra at rabatten ble redusert til 25 pst. med virkning fra inneværende år, men har også lenge kritisert at regjeringspartiene Arbeiderpartiet og Senterpartiet kun har varslet et ønske om å redusere rabatten videre ned til 20 pst., som vil innebære å videreføre årlige skattekutt på flere milliarder kroner til landets aller rikeste.

Formuesverdsettelse av dyre boliger

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022 fattet anmodningsvedtak (nr. 35 punkt 34) som ber regjeringen endre metoden for verdsettelse av dyre boliger, slik at verdsettelsen bedre samsvarer med eiendommenes reelle markedsverdi. Finansministeren viser i sitt svar til komiteen datert 13. mai 2022 til at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med hvordan målet best kan følges opp. På denne bakgrunnen mener flertallet at det ikke er nødvendig å fatte et anmodningsvedtak om en ny modell for skattemessig verdsetting av dyre boliger.

Komiteens medlemmer fra Høyre er av den oppfatning at eventuelle endringer i grunnlaget for formuesskatten bør vente til skatteutvalget har fullført sin gjennomgang og fremmet sine anbefalinger, slik at det er mulig å se dette i en helhet. Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget.

Komiteens medlem fra Rødt vil understreke viktigheten av å få på plass bedre verdsettelsesmetoder for dyre boliger og imøteser at regjeringen raskest mulig legger fram forslag om å forbedre dagens system. Dette medlem viser til en gjennomgang gjort av Finansavisen 10. september 2021, som anslo at et utvalg luksuseiendommer med en samlet markedsverdi på 3,64 mrd. kroner bare hadde en samlet ligningsverdi på 110 mill. kroner, eller 3 pst. av markedsverdien.

Dette medlem mener videre det er bra at verdsettelsesrabatten i formuesskatten for dyre primærboliger har blitt redusert, men minner om at dette skattegrepet risikerer å bli et slag i luften dersom man ikke samtidig sørger for at eierne av de dyreste boligene faktisk betaler skatt i tråd med boligenes markedsverdi.