Representantforslag om en rettferdig og klimavennlig flyavgift

Det er et politisk ansvar å redusere utslippene fra luftfarten. Det mest effektive og samtidig mest rettferdige stedet å starte, er å endre den eksisterende, flate flypassasjeravgiften. Flyreisingen, og dermed klimaavtrykket, er svært ujevnt fordelt i befolkningen. Jo rikere man er, jo mer reiser man. En progressiv avgift, som i stedet øker per reise man tar, er en mer effektiv avgift. Samtidig er det en rettferdig avgift, siden den på en helt annen måte kan innrettes for å redusere utslipp uten å samtidig treffe dem som reiser lite. En slik avgift må ta opp i seg at flytrafikk i deler av landet er nødvendig kollektivtransport og derfor må skjermes. Den må også ta opp i seg at businessklasse-reiser, på grunn av at hver passasjer krever mer plass om bord, genererer større utslipp.

Siden 2005 er flytrafikken i Norge mer enn doblet. Når det gjelder innenlandsflygninger er Norge i særklasse på topp i Europa. Folk i Norge flyr ti ganger så mye innenriks som snittet i EU-området. Men hovedårsaken til veksten på 2000-tallet har vært den svært kraftige økningen i fritidsreiser til utlandet. Også når det gjelder utenlandsflygninger, er Norge på topp i Europa, sett bort ifra de tre øystatene Island, Malta og Kypros. 2 av de 10 mest trafikkerte flyrutene i Europa er norske innenlandsruter: Oslo–Bergen og Oslo–Trondheim. Også Oslo–Stavanger, Oslo–Stockholm og Oslo–København har ligget høyt på listene i mange år. Innenlands flytrafikk står for i underkant av 3 prosent av de samlede CO₂-utslippene på norsk territorium (Statistisk sentralbyrå (SSB), 2018). I tillegg kommer utenlandstrafikk, som ikke regnes inn, men like fullt står for store faktiske utslipp.

Bak tallene ligger en annen virkelighet. Selv om folk i Norge i snitt flyr mye, er reisingen svært ujevnt fordelt. Mens noen har råd til mange feriereiser og helgeturer med fly årlig, har mange ikke råd til noen. For noen er innenlands flyreiser forbeholdt et sjeldent familiebesøk. For andre, eller bedriften de arbeider for, er det noe de alltid har råd til, uansett hvor og hva de skal. Aller tydeligst er dette for en svært liten gruppe svært rike personer. De flyr jevnlig privatfly til møter, til konferanser eller til og med på ferie, uten tanke for hvor mye de forurenser. En flyreise med privatjet, med én eller få passasjerer om bord, er det aller mest forurensende en person kan gjøre. De store forskjellene i reising innebærer at de rikeste står for mange ganger så stort utslipp som andre.

Ifølge ferske tall fra SSBs levekårsundersøkelse (august 2022) bor 7,5 prosent av befolkningen over 16 år i husholdninger som sier de ikke engang har råd til én ukes ferie årlig, uansett reiseform. I 2019, det siste året før koronapandemien med data, var 9,7 prosent av befolkningen over 16 år ikke på ferie i det hele tatt. 16,2 prosent var bare på ferie i Norge. Begge deler ifølge SSBs reiseundersøkelse. Tilgjengelig statistikk for flyreiser, hvem som flyr, og hvor ofte, er imidlertid begrenset. Men med det man vet om forbruk ellers, er det all grunn til å anta at flyreisingen fordeler seg tilsvarende ujevnt i befolkningen. Hvis man sliter med husleie, strømregning og økte priser på mat, er det annet forbruk som prioriteres ned. De som har dårlig og normalt dårlig råd, forurenser i norsk sammenheng relativt lite sammenliknet med velstående grupper, og spesielt sammenliknet med de rikeste.

I luftfart er klimautslipp direkte koblet til antall avganger. Til tross for grønne omstillingsprogrammer, planer om biodrivstoff for fly og elektriske fly kommer det til å være slik i en generasjon fremover. Avinor planlegger for stadig mer flytrafikk i Norge. Det finnes derimot ingen plan om å kutte utslipp i luftfarten på en måte som monner. Gevinsten av elektrifisering på bakken, utslippsfri transport til og fra flyplassene og andre typer klimagevinster spises opp av utslipp på grunn av stadig økende flytrafikk.

Politikken her står i stor kontrast til andre sektorer. I 2020 ble det for eksempel innført et forbud mot fossil oljefyring både i boliger og næringsbygninger. Innen samferdsel er det satt et statlig mål om nullvekst i personbiltrafikken i byområdene, som i kombinasjon med elektrifisering av bilparken vil gi mindre utslipp. Det legges stadig strengere føringer på at boligbygging skal skje kollektivbasert for å forhindre at det utløser økte transportutslipp. Det finnes en plan for å kraftig øke rutetilbudet til jernbanen i løpet av det neste tiåret. Det jobbes aktivt i fylkeskommunene for å elektrifisere fergetrafikken. Slik kan man fortsette.

Skal utslippene fra luftfarten reduseres på kort sikt, ikke bare om en generasjon, trengs det flere virkemidler enn de som er i bruk per nå. Det er i dag nærmest fri etableringsrett innen luftfarten. Men Norge er ikke forpliktet til å legge til rette for stadig mer flytrafikk. Flyplassdrift og utbygging kan planlegges på en slik måte at det i stedet reduserer den samlede flytrafikken. Den muligheten bør Stortinget og regjeringen benytte seg av ved å sette et reduksjonsmål for Avinors arbeid. En reduksjon på 5 prosent årlig kan høres dramatisk ut. Det utgjør imidlertid ikke mer enn at man etter et tiår med reduksjon bare vil være tilbake på nivået for flytrafikk fra 2005. Ved å gjøre nedtrappingen gradvis gis bransjen nødvendig tid til omstilling.

For å nå et slikt mål trengs det virkemidler. Det mest effektive og samtidig mest rettferdige av dem er allerede nevnt: en progressiv flyavgift.

En må samtidig kutte utslipp der man kan. Målt per person er privatfly den i særklasse mest forurensende utslippsformen. Den er også helt unødvendig. Et fullgodt alternativ, ordinær rutetrafikk med fly, eksisterer. Det finnes ingen gode argumenter for å tillate at landets rikeste, og de rikeste turistene og besøkende, skal kunne forurense mangfoldige ganger det folk flest i Norge gjør, gjennom private jetfly med én eller svært få passasjerer om bord. Tiden er inne for å utrede et slikt forbud i Norge.

Ulike løsninger for å redusere flytrafikken på en rettferdig måte diskuteres i flere andre europeiske land. I Storbritannia har debatten om en progressiv flyavgift pågått i flere år allerede («frequent flyer levy»). Der er det miljøorganisasjoner som først brakte den på banen, siden 15 prosent av britene står for hele 70 prosent av flygningen. I 2019 stilte Labour seg positive til ideen. I Frankrike tok transportministeren i august 2022 opp muligheten for å enten forby eller i alle fall regulere bruken av privatfly. Han varslet at han vil ta opp temaet på møtet til transportministrene i EU i siste halvdel av oktober. Frankrike har tidligere lagt ned forbud mot ruteflygninger på strekninger hvor hurtigtogturen tar 2,5 time eller mindre, og det er et uttalt mål å redusere flytrafikken mellom Paris og de andre store byene. På den enorme Schiphol-flyplassen i Nederland skal antall avganger fra 2023 reduseres med 12 prosent sammenliknet med toppåret 2019. Begrunnelsen er å redusere utslipp. Italia har en egen særskatt på eierskap av privatfly, samt egne flypassasjeravgifter for brukerne gradert etter reisens lengde. Det finnes flere slike eksempler. Det er på tide at også Norge gjør nødvendige endringer.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen sette et reduksjonsmål for luftfart på 5 prosent årlig med utgangspunkt i 2022-nivået. Avinor skal primært arbeide for at reduksjonen gjøres i utenlandsflygninger, samt i flytrafikk mellom byer hvor jernbaneforbindelsen er god.

• Stortinget ber regjeringen utrede og legge frem forslag om en progressiv flyavgift, hvor avgiften øker for hver reise den enkelte tar innenfor et kalenderår, som erstatning for dagens flate flypassasjeravgift. Formålet med en slik avgift er å redusere den samlede flytrafikken. Utredningen bør som et minimum vurdere hvordan en slik avgift kan skille mellom:

  • utenlandsreiser og innenlandsreiser

  • businessklasse-reiser og andre reiser

  • reiser mellom de største byene på den ene siden og reiser på kortbanenettet og der gode alternativer ikke finnes, på den andre siden.

• Stortinget ber regjeringen utrede og legge frem et forslag om forbud mot privatfly, inkludert charterflygninger med én eller få passasjerer. Forbudet må gjøre unntak for flygninger begrunnet i liv, helse og sikkerhet. Det må også gjøre unntak for småflyklubber, fallskjermklubber, veteranflymiljøer og liknende.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jone Blikra, Kirsti Leirtrø og Nils Kristen Sandtrøen, fra Høyre, Liv Kari Eskeland, Trond Helleland og Erlend Larsen, fra Senterpartiet, Geir Adelsten Iversen, Geir Inge Lien og lederen Erling Sande, fra Fremskrittspartiet, Morten Stordalen og Frank Edvard Sve, fra Sosialistisk Venstreparti, Mona Fagerås, og fra Venstre, André N. Skjelstad, viser til representantforslag fra representantene Geir Jørgensen og Sofie Marhaug om en rettferdig og klimavennlig flyavgift. Komiteen viser videre til departementets svarbrev av 20. oktober 2022. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen viser til Norges forsterkede klimamål, som innebærer at vi skal redusere utslippene med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. innen 2030, sammenlignet med 1990-nivå. For å nå klimamålet er det helt avgjørende at utslippene fra transportsektoren reduseres. Dette inkluderer også luftfart.

Komiteen har merket seg at Avinor, Luftfartstilsynet, Norsk Industri og SINTEF har gått sammen om å etablere et grønt luftfartsprogram, som skal bidra til at Norge kan ta en ledende rolle i luftfartens overgang til en bærekraftig framtid, redusere utslippene fra norsk luftfart og skape nye arbeidsplasser. Komiteen mener det er viktig at det jobbes for en reduksjon i klimagassutslippene både for innenriks og utenriks flytrafikk, og mener at det ikke er Avinors oppgave å arbeide for at det primært skal kuttes utslipp fra utenriks luftfart. Komiteen mener Norge må ta en ledende rolle i utviklingen av elfly, og at vi med vår geografi og nett av lufthavner har spesielt gode forutsetninger for dette.

Komiteen mener Norge må bli det første markedet der elektriske fly tar en stor markedsandel, og registrerer at Avinor, flybransjen og en rekke organisasjoner støtter dette. Komiteenviser til Avinors mål om elektrifisering av luftfarten innen 2040.

Komiteen påpeker at luftfarten spiller en viktig rolle for en balansert bosetting og næringsutvikling i Norge, ikke minst i Nord-Norge og på Vestlandet, der kortbanenettet gjerne omtales som distriktenes kollektivtilbud. Komiteen understreker at mobilitet er et gode, og at en stor andel flyreiser i Norge er knyttet til geografi og spredt bosetting. Komiteen har merket seg at to av de ti mest trafikkerte flyrutene i Europa er de norske innenlandsrutene mellom Oslo og Bergen, og Oslo og Trondheim. Komiteen mener det må tilrettelegges for et mest mulig attraktivt togtilbud, som alternativ til flytilbudet, der det er mulig.

Komiteen understreker at fremtidens luftfart må være klimavennlig, og klimagassutslippene skal reduseres vesentlig. Dette må gjøres gjennom en effektiv og forutsigbar klimapolitikk som stimulerer til utslippskutt og klimaomstilling i luftfarten, både for innenriks- og utenlandsflygninger. Samtidig skal omstillingen være sosialt og geografisk rettferdig og inkluderende. Komiteen påpeker at redusert flytrafikk vil redusere utslippene fra luftfart, men nettoeffekten avhenger av hva alternativet er, og på grunn av Norges geografi er flyreiser flere steder det eneste reelle reisealternativet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, viser videre også til statsrådens svarbrev, der han påpeker at forslaget om en progressiv flyavgift både er personvern- og konkurranserettslig problematisk. Flertallet påpeker at privatfly står for en svært liten andel av det totale antallet flyreiser, og at det er usikkert om et forbud mot privatfly er lovlig sett opp mot våre internasjonale forpliktelser.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre merker seg at planene for Ringeriksbanen og oppgradering av strekningen Bergen–Voss vil redusere reisetiden mellom Oslo og Bergen med én time og tjue minutter, og vil derfor gjøre det enda mer attraktivt å ta toget fremfor flyet på denne strekningen.

Disse medlemmer viser videre til omsetningskravet om at minst 0,5 pst. av total omsatt mengde drivstoff i luftfarten skal bestå av avansert biodrivstoff, som ble innført fra 1. januar 2020. Kravet gjelder drivstoff som selges i Norge til innenriks og utenriks luftfart. Disse medlemmer mener innblandingen av biodrivstoff gradvis må økes, og mener regjeringen må oppdatere omsetningskravet så snart som mulig. Disse medlemmer påpeker at et særnorsk innblandingskrav kan føre til dyrere drivstoff i Norge, og mener derfor at regelverket må sees i sammenheng med kravene i EU, alternativt at det vurderes kompenserende tiltak for å sikre karbonlekkasje i en overgangsfase.

Disse medlemmer viser videre til at innenriks luftfart er pålagt en CO₂-avgift, og at 90 pst. av utslippene fra norsk luftfart er dekket i EUs kvotesystem ETS.

Disse medlemmer viser til det foreløpige posisjonsnotatet om bærekraftig drivstoff til luftfart fra Europakommisjonen, der det ligger forslag til en forordning om like konkurransevilkår for bærekraftig luftfart (Refuel EU Aviation). Forslaget er en del av EUs «Klar for 55-pakke» (Fit for 55), som har som formål å kutte i klimagassutslippene på en rekke områder, inkludert luftfart. Disse medlemmer merker seg at Europaparlamentet 7. juli 2022 vedtok sin innstilling til forslaget. Innstillingen øker blant annet innblandingskravet i forhold til Kommisjonens opprinnelige forslag, fra 32 pst. til 37 pst. i 2040 og fra 63 pst. til 85 pst. i 2050. Definisjonene av hva som skal anerkjennes som bærekraftig drivstoff endres, slik at syntetisk drivstoff produsert med kjernekraft og naturgass inkluderes i kravene. Virkeområdet for regelverket utvides også, slik at flere flyplasser omfattes av kravene.

Disse medlemmer viser til at Norge i 2019 inngikk en juridisk forpliktende avtale med EU om å kutte klimagassutslippene med minst 40 pst. i 2030. Norsk klimapolitikk er tett knyttet til europeisk klimapolitikk, og derfor får det stor betydning for Norge hvilke endringer EU blir enige om.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser videre til sitt representantforslag om et grønt luftfartsprogram for å legge til rette for utvikling, testing og implementering av null- og lavutslippsteknologi for luftfart i Norge (Dokument 8:107 S (2021–2022)). I dette dokumentet ble det foreslått ulike tiltak for å fremskynde mer miljøvennlige løsninger for luftfarten, slik som elektriske fly, bruk av hydrogen eller ammoniakk og økt innblanding av bærekraftig drivstoff. Disse medlemmer merker seg at bærekraftig drivstoff kan kutte opptil 80 pst. av livssyklusutslippene til dagens jetfly. Bærekraftig drivstoff kan blandes inn i opptil 50 pst. av drivstoffblandingen i eksisterende flyflåte allerede i dag.

Disse medlemmer merker seg at rammebetingelsene må endres dersom man skal lykkes med grønn omstilling. En av utfordringene er at luftfarten er langt mer internasjonal enn mange andre næringer. Særnorske avgifter og krav som er fordyrende for flyselskaper, kan føre til at de for eksempel tanker opp langt mer drivstoff i utlandet enn de har behov for. Konsekvensen av det er en betydelig økning i CO₂-utslippene. Derfor bør ikke Norge kreve større innblanding av et vesentlig dyrere biodrivstoff enn landene rundt oss. Føringene som gis i EU om økt innblanding av biodrivstoff, er derfor svært viktige for fremtidig reduksjon av CO₂-utslipp fra internasjonal luftfart.

Disse medlemmer viser til at norsk luftfart ikke vil makte å gjennføre store utslippskutt uten forutsigbare rammevilkår. Dagens rammebetingelser gir ikke tilstrekkelige incitamenter for grønn omstilling. Flyselskapene må gis den samme motivasjonen til å kjøpe inn mer miljøvennlige fly eller drivstoff, som nordmenn til å kjøpe miljøvennlige biler.

Disse medlemmer merker seg at Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ikke støttet representantforslaget fra Høyre om et grønt luftfartsprogram.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er svært opptatt av å finne grønne løsninger for luftfarten som kan bidra til å nå klimamålene og bidra til grønn næringsutvikling.

Dette medlem viser til at luftfarten står for betydelige klimagassutslipp, og at det er avgjørende å kutte disse utslippene for at vi skal nå klimamålene våre. Dette medlem peker på FNs 6. delrapport, som understreker viktigheten av å kutte utslipp så fort som mulig og utvikle teknologiene vi trenger for å bli helt utslippsfrie. Dette medlem viser til at vi må gjennom en stor omstilling på få år, for å unngå de verste konsekvensene av menneskeskapte klimaendringer. Luftfarten blir intet unntak. Norge ligger allerede bakpå med å få til tilstrekkelige utslipp i luftfarten for at vi skal nå klimamålene våre, og dette medlem vil fremheve viktigheten av at vi raskt får på plass virkemidler for å få fortgang i omstillingen. Pengebruken må vris fra forurensende virksomhet til miljøvennlige alternativer.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sette et reduksjonsmål for luftfart på 5 pst. årlig med utgangspunkt i 2022-nivået. Avinor skal primært arbeide for at reduksjonen gjøres i utenlandsflygninger, samt i flytrafikk mellom byer hvor jernbaneforbindelsen er god.»

Dette medlem peker på at man i dag må betale det samme i avgift dersom man skal fly for å besøke familien man ikke har sett på mange år, som om man reiser på sin 14. helgetur til New York. Dette medlem mener det er mulig med et mer rettferdig flyavgiftssystem som skattlegger folk etter hvor ofte de flyr, der det finnes gode alternativer til fly. Dette medlem mener det bør utredes et nytt flyavgiftssystem der de som flyr mest, må betale mer. Dette medlem mener avgiftssystemet bør innrettes sånn at man må betale mer etter hvor ofte man flyr der det finnes gode alternativer til fly. Dette medlem peker på at dette vil gjøre alternativene til fly mer lønnsomme, samtidig som det vil redusere klimagassutslipp fra unødvendige flyreiser. Dette medlem viser til at nødvendige flyreiser her regnes som flyreiser der det ikke finnes gode alternativer til fly, som for eksempel på kortbanenettet og flygninger mellom Nord- og Sør-Norge.

Dette medlem understreker at avgiftsendringen selvfølgelig må gjøres på en måte som ivaretar personvernet. Dette medlem peker på at det allerede finnes en oversikt over passasjerreiser inn og ut av landet, og mener at dette for eksempel kan lagres i en automatisk database som flyselskaper kan ha tilgang til når de selger billetter. I tillegg kan flyselskapene samle inn passnummer ved billettsalg, istedenfor ved ombordstigning som man gjør i dag. Dette medlem mener det er aktuelt med et aliasbasert system med identitetskoder for å sikre omfattende beskyttelse av folks datasikkerhet. Dette må utredes nærmere, men dette medlem viser til at man har funnet gode modeller for eksempel for veiprising som lover godt for at det bør være mulig også i flysektoren.

Dette medlem mener utredningen også bør vurdere den øvrige innretningen av dagens flyavgifter. Dette medlem mener det er særlig problematisk at dagens system ikke åpner for ulike satser dersom man for eksempel flyr Oslo–Lisboa eller Kirkenes–Alta, og at det er viktig å utforske mulighetsrommet for å differensiere mellom slike flyreiser. Dette medlem mener også en utredning bør vurdere andre endringer som kan gi avgiften større miljøeffekt, og vil også peke på at innenriks flyreiser har lav sats på moms, mens utenlandsreiser verken har moms, CO₂-avgift eller er underlagt EUs kvotesystem. Dette medlem mener en eventuell utredning også bør vurdere hvorvidt det kan gjøres endringer her som kan øke miljøeffekten i flyavgiftsregimet.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede en progressiv flypassasjeravgift som øker med antall flygninger man foretar i året. Nødvendige flyreiser i Norge der det ikke finnes gode alternativer til fly, skal skjermes fra avgiften.»

Dette medlem mener de aller rikeste i Norge må bidra mye mer til klimakutt enn det vi ser per i dag. Og selv om alle må kutte unødvendig forbruk, er det noen som bør tenke seg mer om, og unødvendig forbruk som privatflyving bør en utrede om det er mulig å forby.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og legge frem et forslag om forbud mot privatfly, inkludert charterflygninger med én eller få passasjerer. Forbudet må gjøre unntak for flygninger begrunnet i liv, helse og sikkerhet. Det må også gjøre unntak for småflyklubber, fallskjermklubber, veteranflymiljøer og liknende.»