Representantforslag om innhenting av Høyesteretts vurdering av om forslag til økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft fra januar 2022, samt innføring av høyprisbidrag fra september 2022, er i strid med Grunnloven § 97 om at ingen lov må gis tilbakevir

Det vises til Prop. 1 LS (2022–2023), hvor regjeringen i kapittel 5.2.1 og 5.2.2 omtaler innføring av hhv. økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft for 2022 og innføring av høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon) med ikrafttredelse allerede fra 28. september 2022.

I omtalen finnes en gjennomgang av tilbakevirkningsspørsmålet som ligger i regjeringens forslag, sett opp mot Grunnloven § 97 om at ingen lover må gis tilbakevirkende kraft. Spørsmålet er reist i omtalen om hvorvidt det foreslåtte virkningstidspunktet for vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer ligger innenfor dette tilbakevirkningsforbudet.

Forslagsstillerne merker seg at regjeringen påberoper seg å ha gjort en grundig vurdering, men likevel finner det nødvendig å påpeke følgende:

«Ved behandlingen av forslaget om avgiften for 2022 er det ønskelig at også Stortinget vurderer tilbakevirkningsspørsmålet grundig. Stortinget må da ta hensyn til blant annet statens samlede behov for inntekter og hva som er en rimelig beskatning av ulike skattesubjekter. I tvilstilfeller vil Stortingets egen avveining av de berørte interessene og av grunnlovsmessigheten av regelendringen ha betydning, forutsatt at Stortingets standpunkt er basert på et overveid syn og der Stortinget har lagt til grunn et riktig prøvingstema (tilbakevirkningsnorm).»

Den samme oppfordringen gis om den økte satsen i grunnrenteskatten.

Forslagsstillerne bemerker at den av regjeringen foreslåtte behandlingsmåte i Stortinget er uvanlig. Stortinget må kunne forutsette at saker fra regjeringen er grundig og fullstendig utredet. I dette ligger at utredningsinstruksen er fulgt, og at juridiske avveininger av forslag som fremmes, er avklart. Dette er forarbeider regjeringen ikke skal skyve over på Stortinget, og det er grunn til å bemerke at det er begrensede utredningsressurser tilgjengelig i den ordinære saksbehandlingen i Stortinget.

Forslagsstillerne peker på at oppfordringen fra regjeringen til Stortinget om å vurdere tilbakevirkningsspørsmålet grundig indikerer betydelig tvil om hvorvidt de foreslåtte skatteendringene står seg i forhold til Grunnloven § 97. Forslagsstillerne oppfatter begrunnelsen for skatteforslaget som i hovedsak å være knyttet til politiske ønsker og målsettinger. Det fremstår som uavklart om dette kan omfattes av «sterke samfunnsmessige hensyn» som kan sette tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 til side.

Forslagsstillerne viser til at når regjeringens utredning av spørsmålet om tilbakevirkning allerede foreligger, finnes det få muligheter for Stortinget til å gå ytterligere inn i de spørsmål saken reiser, og således også kunne etterkomme regjeringens ønske om at «Stortinget vurderer tilbakevirkningsspørsmålet grundig». Da saken reiser spørsmål som må vurderes opp mot en grunnlovsbestemmelse, må saken forutsettes behandlet på største alvor. Det vises derfor til at Stortinget iht. Grunnloven § 83 kan innhente Høyesteretts betenkning om juridiske emner, og at dette ble gjort senest ved behandlingen av samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke, jf. Innst. 182 S (2020–2021). Forslagsstillerne mener derfor at det også i denne sak vil være riktig av Stortinget å forelegge Høyesterett spørsmålet om hvorvidt regjeringens forslag er i overensstemmelse med Grunnloven.

I dokumentet ble følgende forslag fremmet:

«I medhold av Grunnloven § 83 forelegges Høyesterett følgende spørsmål: Kan Stortinget med grunnlag i den fremstillingen av tilbakevirkningsvurderingen regjeringen legger frem i Prop. 1 LS (2022–2023) kapittel 5.2.2 underavsnitt ‘Grunnloven § 97’, legge til grunn at både økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft og innføring av høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon), slik disse innføres iht. regjeringens forslag, ikke innebærer et brudd på Grunnloven § 97?»

Det vises til dokumentet for nærmere omtale av forslaget.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Frode Jacobsen, lederen Eigil Knutsen, May Britt Lagesen, Tellef Inge Mørland og Mona Nilsen, fra Høyre, Mahmoud Farahmand, Irene Heng Lauvsnes, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Geir Pollestad og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Cato Brunvand Ellingsen, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at finansministeren har uttalt seg om forslaget i brev av 10. november 2022. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen legger til grunn for sin innstilling at denne saken kun dreier seg om hvorvidt Stortinget skal benytte seg av Grunnloven § 83 for å be om Høyesterett sin betenkning om det juridiske innholdet i regjeringens forslag til statsbudsjett, knyttet til økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft fra januar 2022, samt innføring av et høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon) fra 28. september 2022, og forholdet til Grunnloven § 97 og tilbakevirkende kraft.

Komiteen viser til at i Prop. 1 LS (2022–2023) har regjeringen bedt Stortinget om å vurdere tilbakevirkningsspørsmålet grundig. Denne vurderingen kommer komiteen tilbake til i behandlingen av Prop. 1 LS (2022–2023), og dette forholdet omtales derfor ikke videre i denne innstillingen, som begrenser seg til Dokument 8:24 S (2022–2023).

Komiteen viser til at Grunnloven gir Stortinget adgang til å be om Høyesterett sin uttalelse om juridiske emner, slik det bl.a. fremgår av statsrådens brev til Stortinget:

«Etter Grunnloven § 83 kan Stortinget innhente Høyesteretts betenkning om juridiske emner. En betenkning er en rådgivende uttalelse, ikke en bindende avgjørelse. Bestemmelsen har vært brukt noen få ganger, men er også avvist i store saker som blant annet inngåelse av EØS-avtalen og endringer i tomtefesteloven. I senere tid har Høyesteretts betenkning blitt innhentet 26. mars 2021 om jernbanepakken. Det fremgår av betenkningen at forrige gang Høyesteretts betenkning ble innhentet, var i 1945.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det er svært sjelden Stortinget ber om Høyesteretts betenkning, og flertallet mener det er riktig at det skal være en høy terskel for å be om dette, selv om slik betenkning bare er rådgivende og ikke bindende for Stortingets videre behandling. Flertallet deler statsrådens vurdering slik den fremkommer i brevet:

«Jeg mener at terskelen for å innhente Høyesteretts uttalelse etter Grunnloven § 83 bør være høy. Praksis har vist at det skal svært mye til før det er hensiktsmessig at en slik uttalelse blir innhentet. Selv om en betenkning er rådgivende for Stortinget, vil den kunne legge føringer for etterfølgende rettslige prosesser om det samme temaet, og dermed bidra til å undergrave Høyesteretts dømmende oppgave […] selv om betenkningen formelt verken har noen rettskraft eller prosessuelle rettsvirkninger. Det vises også her til at regjeringen har lagt frem for Stortinget relevante momenter i disse sakene, og redegjort for regjeringens eget syn. […]»

Flertallet mener det i en sak som dette ikke ville være et riktig skritt av Stortinget å innhente Høyesteretts betenkning etter Grunnloven § 83 om tilbakevirkningsforbudet etter Grunnloven § 97.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at regjeringen har fått tilbakevirkningsspørsmålet vurdert av Justisdepartementets lovavdeling, men likevel fremmer en like tydelig som uvanlig oppfordring til Stortinget om å vurdere dette spørsmålet selv, grundig. For Stortinget ville det være naturlig å be om nettopp lovavdelingens vurdering, dersom det var tvil om lovligheten. Disse medlemmer finner det åpenbart at en ny og grundig vurdering fra Stortingets side da må gjennomføres med assistanse fra kompetanse som står i forhold til den vurderingen som allerede er gjort.

Disse medlemmer understreker at representantforslaget fra Fremskrittspartiet ikke omhandler skatten og avgiften i seg selv. Forslaget adresserer regjeringens tydelige oppfordring om å gjøre en grundig vurdering av tilbakevirkningsspørsmålet.

Disse medlemmer finner det overraskende at mens regjeringen i Prop. 1 LS (2022–2023) etterspør Stortingets egen og grundige vurdering, motsetter både finansministeren og regjeringspartiene på Stortinget seg å bruke den muligheten Stortinget gjennom Grunnloven er gitt til å få Høyesteretts betenkning om juridiske emner.

Disse medlemmer merker seg at finansministeren i sin uttalelse til representantforslaget uttaler at

«Når regjeringen i Prop. 1 LS (2022–2023) ber Stortinget om å vurdere tilbakevirkningsspørsmålet grundig, skyldes det altså ikke usikkerhet hos departementet om egne vurderinger.»

Disse medlemmer peker på at Justisdepartementets lovavdeling ikke fremstår like sikre, jf. fortolkningsuttalelse 23. september 2022. Lovavdelingen påpeker i denne flere steder at det er usikkerhet, spesielt om høyprisbidraget, og hvorvidt kravene til «sterke samfunnsmessige hensyn», alene og i kombinasjon med en samtidig økning av grunnrenteskatten, er oppfylt. I lovavdelingens konklusjon, kapittel 3.4.4 «Samlet vurdering og oppsummering», fremgår det eksplisitt at

«Samlet antar vi imidlertid, under noe tvil, at forslaget i stor utstrekning ligger innenfor det som kan vedtas etter Grunnloven § 97, forutsatt at det gis en velbegrunnet redegjørelse for de krav Grunnloven oppstiller og for hvorfor et tiltak med tilbakevirkende effekt bør velges fremfor andre tiltak som gir lavere byrde for kraftprodusentene.»

Disse medlemmer viser til finansministerens uttalelse i brev av 10. november 2022, hvor det fremgår at

«Behandling og vedtakelse av de årlige budsjettene er undergitt stramme frister. Innhenting av en uttalelse fra Høyesterett vil kunne forsinke budsjettprosessen, og bidra til at sentrale deler av budsjettet ikke blir avklart innenfor fristene for budsjettvedtak»,

ikke kan veie tyngre enn hensynet til at Stortinget kontrollerer at lovvedtak ikke bryter med Grunnloven. Disse medlemmer vil hevde at berettiget tvil, i dette tilfellet uttrykt fra Justisdepartementets lovavdeling, tilsier at Stortinget innhenter Høyesteretts vurdering iht. Grunnloven § 83.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«I medhold av Grunnloven § 83 forelegges Høyesterett følgende spørsmål: Kan Stortinget med grunnlag i den fremstillingen av tilbakevirkningsvurderingen regjeringen legger frem i Prop. 1 LS (2022–2023) kapittel 5.2.2 underavsnitt ‘Grunnloven § 97’, legge til grunn at både økt sats i grunnrenteskatten for vannkraft og innføring av høyprisbidrag (avgift på kraftproduksjon), slik disse innføres iht. regjeringens forslag, ikke innebærer et brudd på Grunnloven § 97?»