Riksrevisjonens årlige rapport om revisjon - fra statsbudsjett til statsregnskap 2021

Innledning

Statens regnskaper er i all hovedsak riktige og i samsvar med lover og regler. Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet og 235 årsregnskaper for departementer, statlige virksomheter og fond for 2021. Dette inkluderer årsregnskapet for Sametinget. Riksrevisjonen har funnet vesentlige feil og mangler i fire av årsregnskapene.

Riksrevisjonen har kontrollert både inntektene og utgiftene i statsregnskapet. For å finansiere de statlige utgiftene er det viktig at staten får inn skatter og avgifter som forutsatt. Skatter og avgifter utgjør 1 099 mrd. kroner. Petroleumsinntektene utgjør også en viktig del av norsk økonomi. Disse er på 312 mrd. kroner. Overskuddet fra petroleumsvirksomheten utgjør 288 mrd. kroner.

Riksrevisjonen har også gjennomført kontroll av budsjettgjennomføringen ut fra en risiko- og vesentlighetsvurdering. I år rapporterer Riksrevisjonen åtte saker. Riksrevisjonen har blant annet kontrollert om departementer følger opp budsjettvedtak og lover og regler, slik Stortinget har vedtatt og forutsatt. Riksrevisjonen gir kritikk til 13 av 16 departementer.

Riksrevisjonen følger opp saker som tidligere er rapportert til Stortinget. I år har Riksrevisjonen fulgt opp elleve slike saker. Riksrevisjonen er tilfreds med departementenes oppfølging i ni av disse sakene. Riksrevisjonen vil også følge opp ytterligere åtte saker på et senere tidspunkt. Dette gjelder saker fra Dokument 1 (2021–2022).

Riksrevisjonen har følgende konklusjoner på revisjonene i 2021:

Positivt

• Statsregnskapet er riktig avlagt og presentert

  • Riksrevisjonen mener at statsregnskapet for 2021 i det vesentligste er riktig avlagt og presentert.

• Alle årsregnskapene unntatt fire er riktig avlagt

  • Riksrevisjonen mener at alle årsregnskapene, unntatt fire, for departementer og underliggende virksomheter er riktige.

• Tilskudd til frivillige organisasjoner brukes til relevante aktiviteter og tiltak

  • Riksrevisjonen mener det er positivt at tilskuddene til frivillige organisasjoner rettet mot sårbare grupper bidrar til at aktiviteter og tiltak gjennomføres. Riksrevisjonen er likevel kritisk til at departementene ikke sikrer at de har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere den samlede måloppnåelsen for tilskuddsordningene.

Sterkt kritikkverdig

• Statlige virksomheter etterlever ikke kravet om å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester

  • Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at virksomhetene i undersøkelsen ikke gjennomfører nødvendig kontroll av lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester og bygg- og anleggsarbeider.

  • Funnene er gjennomgående og gjelder alle departementer og virksomheter i utvalget i større og mindre grad.

  • Ansvarlige departementer (11): Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartement, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, og Samferdselsdepartementet.

• Helsedirektoratet avdekker ikke alvorlige feil og misbruk, og krever ikke tilbake feilutbetalinger av helserefusjoner

  • Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at alvorlige feil og misbruk av helserefusjoner ikke avdekkes eller tilbakekreves. Helsedirektoratet gjennomfører få etterkontroller. Bare 33 av de totalt 23 000 helseaktørene som får utbetalt refusjon, blir i gjennomsnitt etterkontrollert hvert år. Mange helseaktører med høy risiko blir ikke etterkontrollert.

  • Ansvarlig departement: Helse- og omsorgsdepartementet.

Kritikkverdig

• Nav har i begrenset grad gjennomført etterkontroller av de koronarelaterte ytelsene

  • Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Nav i begrenset grad har gjennomført etterkontroller av mulige feilutbetalinger av de koronarelaterte ytelsene. Det er likevel positivt at Nav har etablert systemer som sikrer at forskudd på dagpenger tilbakebetales.

Ansvarlig departement: Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

• Saksbehandlingstiden for klagesaker på skatteområdet er for lang og sikrer dermed ikke i tilstrekkelig grad rettssikkerheten til skattepliktige

  • Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at klageordningen på skatteområdet ikke i tilstrekkelig grad sikrer forutberegneligheten og rettssikkerheten til skattepliktige.

Ansvarlig departement: Finansdepartementet.

• Skatteetaten har ikke i tilstrekkelig grad sikret at utenlandske selskapsaksjonærer blir trukket korrekt kildeskatt

  • Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Skatteetaten ikke i tilstrekkelig grad har sikret at utenlandske selskapsaksjonærer blir trukket korrekt kildeskatt. Dette betyr at utenlandske aksjonærer kan ha fått redusert kildeskatt uten at de har krav på dette, og at Norge kan ha gått glipp av skatteinntekter.

Ansvarlig departement: Finansdepartementet.

• Nærings- og fiskeridepartementet forvalter ikke sine nedlagte gruver i samsvar med forurensningsloven

  • Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikke forvalter de nedlagte gruvene de eier, i samsvar med forurensingslovens krav, pålegg fra forurensningsmyndighetene og Stortingets forutsetninger for bevilgningene til å redusere forurensning.

Ansvarlig departement: Nærings- og fiskeridepartementet.

• Det er lite sporbarhet i prioritering av prosjekter til Nasjonal transportplan (NTP)

  • Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at det faglige grunnlaget for prioriteringene av prosjekter til NTP er lite sporbart og etterprøvbart.

Ansvarlige departementer: Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Statsregnskapet er riktig avlagt og presentert

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener statsregnskapet for 2021 i det vesentlige er riktig avlagt og presentert.

• Bevilgningsregnskapet er i det vesentlige riktig avlagt.

• Kapitalregnskapet er i det vesentlige riktig avlagt.

• Statsregnskapets oversikter over fullmakter er i det vesentlige riktig presentert og etter gjeldende regelverk.

• Riksrevisjonen ikke er kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper eller i rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet som helhet.

• Svalbardregnskapet er i det vesentlig riktig avlagt.

Utdyping av konklusjoner

Statsbudsjettet er grunnlaget for statsregnskapet og for gjennomføringen av Stortingets vedtak og forutsetninger. Stortinget vedtar statsbudsjettet, og budsjettet inneholder fullmakter og pålegg om å bruke penger til de formålene som er bestemt.

Statsregnskapet 2021 er presentert i Meld. St. 3 (2021–2022) og behandlet av finanskomiteen i Innst. 439 S (2021–2022). Svalbardregnskapet inngår også i meldingen.

Riksrevisjonen har kontrollert bevilgningsregnskapet og kapitalregnskapet for staten og regnskapet for administrasjonen av Svalbard.

Riksrevisjonen har gjennomført kontrollen i lys av kravene i bevilgningsreglementet § 13 og utfyllende bestemmelser.

Petroleumsvirksomheten og det finanspolitiske rammeverket

Petroleumsvirksomheten utgjør en viktig del av statsregnskapet. Handlingsregelen er en finanspolitisk retningslinje for hvordan regjeringen kan bruke petroleumsinntektene gjennom uttak fra Statens pensjonsfond utland (SPU) på en forsvarlig måte. Resultatet fra petroleumsvirksomheten overføres til SPU. Fondet består i utgangspunktet av oljeinntekter som ikke er blitt brukt, men avsatt for senere bruk. I tillegg øker fondets verdi som følge av fondets investeringer.

Statsregnskapet uten petroleumsvirksomheten

Forskjellen mellom statens inntekter og utgifter, når lånetransaksjoner og resultatet fra petroleumsvirksomheten holdes utenfor, blir kalt oljekorrigert overskudd eller oljekorrigert underskudd. I 2021 var det oljekorrigerte underskuddet på 369 mrd. kroner. For å kompensere for dette oljekorrigerte underskuddet ble det overført 390 mrd. kroner inn til statsregnskapet fra SPU. Beløpet tilsvarer et beregnet oljekorrigert budsjettunderskudd fra nysaldert budsjett på slutten av budsjettåret.

Finansdepartementet beregner strukturelt oljekorrigert underskudd for å gi et mer stabilt og sammenlignbart bilde. Dette viser bruken av oljepenger. For 2021 er dette beregnet til 354 mrd. kroner. Dette utgjør 3,2 pst. av verdien i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2021. Handlingsregelen sier at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien, mens den langsiktige rettesnoren er at uttaket over tid skal følge den forventede realavkastningen av fondet på 3 pst. Tidligere var den forventede realavkastningen på 4 pst.

Resultat fra petroleumsvirksomheten

Forskjellen mellom inntekter fra petroleumsvirksomheten og utgifter til petroleumsvirksomheten kalles netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Denne kontantstrømmen blir hvert år overført til Statens pensjonsfond utland (SPU). Dette er inntekter fra petroleumsvirksomheten som skatt og avgift på utvinning av petroleum, inntekter fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utbytte fra Equinor ASA, med fradrag av investeringer til SDØE. I 2021 er netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten nærmere 288 mrd. kroner.

Overføring til og fra Statens pensjonsfond utland (SPU)

Statsregnskapet ble tilført 390 mrd. kroner fra fondet basert på det beregnede oljekorrigerte underskuddet i vedtatt nysaldert budsjett. Samtidig ble resultatet fra petroleumsvirksomheten, det vil si netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, på 287,5 mrd. kroner overført til SPU. Dette betyr at det i 2021 ble brukt 102,5 mrd. kroner netto fra Statens pensjonsfond utland.

Fra 1996 og fram til 2015 ble overført betydelig mer midler til fondet enn det ble tatt ut. Mest midler ble tilført fondet i 2008. Netto tilførsel til fondet er illustrert med blå søyler. I perioden 2015 til 2019 varierte det om det ble overført netto midler til fondet (blå søyler) eller om det ble netto brukt av fondets midler (røde søyler). I 2020 og 2021 ble det brukt av fondets midler (røde søyler). Netto bruk av fondet i 2020 var større enn noen gang tidligere og må sees i lys av tiltak for å møte koronapandemien. Bruken er redusert for 2021.

Verdiene i Statens pensjonsfond utland er på 12 355 mrd. kroner per 31. desember 2021. Til tross for at staten også i 2021 brukte mer penger fra fondet enn hva som ble ført inn i fondet av årlig petroleumsinntekter, har avkastning og valutasvingninger ført til at den totale verdien av fondet har økt.

Bruk av handlingsregelen i 2021

Regjeringen orienterte Stortinget om utviklingen i statens utgifter og inntekter, og oljepengebruken i budsjettdokumentene, senest i revidert nasjonalbudsjett 2022. Figuren nedenfor viser oljepengebruken for perioden 2001 til 2021.

Riksrevisjonen har merket seg at det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2021 tilsvarte 3,2 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Ved etableringen av handlingsregelen for finanspolitikken (St. meld. nr. 29 for 2000–2001) ble det etablert retningslinjer for budsjettpolitikken i to punkter:

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland.

Koronapandemien har medført en spesiell økonomisk situasjon hvor det har vært nødvendig å bruke mer enn normalt av oljefondet. Riksrevisjonen mener derfor bruken av Statens pensjonsfond utland må vurderes å være i tråd med handlingsregelen og dermed de finanspolitiske retningslinjene.

Riksrevisjonen vil imidlertid peke på at den samlede oljepengebruken både i 2020 og 2021 var på over tre pst.. Dette er mer enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland. Handlingsregelen forutsetter at oljepengebruken reduseres når den økonomiske situasjonen normaliseres. Det er ikke minst viktig for å sikre mulighet for økt innsats når situasjonen krever det.

Uavhengig av handlingsregelen vil Riksrevisjonen peke på at bruken av oljepenger (det strukturelle oljekorrigerte underskuddet) i faste 2022-priser har økt kraftig, fra 34,3 mrd. kroner i 2001, til 130,2 mrd. kroner i 2011 og til 365,6 mrd. kroner i 2022.

Bevilgningsregnskapet 2021

Bevilgningsregnskapet er riktig avlagt og viser årets bruk av utgiftsbevilgningene i statsbudsjettet og inntektene som er kommet inn sammenlignet med bevilget beløp.

Alle utgifter og inntekter i bevilgningsregnskapet er hjemlet i et bevilgningsvedtak som beskriver hva midlene skal brukes til og hva som er forventet å komme inn av inntekter. Oppstillingen av bevilgningsregnskapet har samme inndeling som statsbudsjettet.

Kontroll av bevilgningsregnskapet

Hva Riksrevisjonen kontrollerer:

Riksrevisjonen kontrollerer at regnskapsførte utgifter og inntekter, overført beløp fra forrige år, total bevilgning i budsjettåret og overført beløp til neste år er riktig rapportert og presentert i statsregnskapet. Kontrollen er gjort for hver post under det enkelte departementsområde.

Riksrevisjonen kontrollerer at statsregnskapet og årsregnskapene er ført etter de samme prinsippene som gjelder for statsbudsjettet. Dette betyr at budsjett- og regnskapsterminen er ett år og følger kalenderåret. Videre betyr det at regnskapet er fullstendig ved at alle utgifter og inntekter tas med og at de skal inngå med brutto beløp i det året de blir kontant betalt.

Riksrevisjonen kontrollerer at avvik mellom bevilgning og regnskap er forklart av departementene og vurderer om bevilgningene er basert på realistiske anslag.

Utgifter

I 2021 hadde staten utgifter på totalt 2 093 mrd. kroner. Det meste av dette er overføringer og tilskudd.

De største overføringene er til folketrygden, kommunesektoren og til de regionale helseforetakene. I tillegg presenteres overføringen til Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner (utlån og nedbetaling av statsgjeld) som en utgift i statsregnskapet.

Folketrygden med utbetalinger til pensjoner, sykepenger, dagpenger og foreldrepenger utgjør en stor andel av statsregnskapets totale utgifter. Disse utgiftene ligger i hovedsak under Arbeids- og sosialdepartementet (fra 2022 er dette Arbeids- og inkluderingsdepartementet).

Hvis Riksrevisjonen ser bort fra overføringene til Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner, utgjør utgiftene til sammen 1 584 mrd. kroner i 2021. Alle utgiftstypene steg forholdsvis jevnt og moderat i perioden 2012–2019. Enkelte av utgiftstypene har økt noe mer de siste årene, fra 2019 til 2021, noe som i stor grad kan relateres til pandemien. Overføring til folketrygden er den utgiftstypen som har økt mest.

Utgiftene til de fleste ordningene i folketrygden har økt også i 2021, mens utgifter til dagpenger er redusert som følge av lavere gjennomsnittlig utbetaling per dagpengemottaker.

Overføringer til kommuner og fylkeskommuner utgjorde 272 mrd. kroner i 2021. Økningen fra 2019 til 2020 skyldes blant annet ekstraordinære bevilgninger til kommunesektoren i møte med pandemien.

Overføringer til helseforetak var i 2021 på 187 mrd. kroner.

Inntekter

I 2021 viser bevilgningsregnskapet at staten hadde inntekter på totalt 2 093 mrd. kroner.

Statens inntekter kommer i hovedsak fra skatter og avgifter, som i 2021 var på 1 099 mrd. kroner. De største avgiftene er merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og trygdeavgift. Inntekter fra skatter og avgifter blir regnskapsført på Finansdepartementets område i statsregnskapet.

Hvis Riksrevisjonen ser bort fra overføringen fra Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner (tilbakebetalinger og statslånemidler), utgjør inntektene til sammen 1 503 mrd. kroner. Andre avgifter, overføringer og driftsinntekter (202 mrd. kroner i 2021) tilsvarer avrundet driftsinntekter, inntekter fra nybygg og anlegg (26 mrd. kroner) og andre avgifter og overføringer (176 mrd. kroner).

Unntaket er petroleumsinntektene, hvor det varierer en del. I den første perioden fram til 2016 var det en jevn nedgang til 153 mrd. kroner, mens det fram til 2019 var en økning til 283 mrd. kroner. I 2020 var inntektene redusert til 134 mrd. kroner, mens det i 2021 igjen er en økning til 312 mrd. kroner.

Arbeidsgiveravgift og trygdeavgifter har økt til 370 mrd. kroner i 2021. Inntekter fra merverdiavgift er 333 mrd. kroner i 2021. Skatt på formue og inntekt er i 2021 på 286 mrd. kroner.

Departementenes forklaringer til forskjellen mellom bevilgningsregnskap og statsbudsjettet

Revisjonen av statsregnskapet viser at departementene i hovedsak har gitt forklaringer til ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall, jf. bevilgningsreglementet § 13.

Innenfor departementenes ansvarsområder kan det være ubrukte bevilgninger på noen budsjettposter, mens det på andre budsjettposter kan ha vært brukt mer enn Stortinget har gitt bevilgning til.

Bevilgningsreglementet stiller krav om at bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgiftene og inntektene. Bevilgningen gir forvaltningen både fullmakt til og et pålegg om å benytte beløpet til formålet. Reglementet har enkelte unntak som gir adgang til å overføre ubrukte bevilgninger.

Disponibel bevilgning er årets bevilgning vedtatt ved nysaldering av budsjettet pluss overført bevilgning fra 2020. Forskjellen mellom disponibel bevilgning og det endelige regnskapet for utgifter uten lånetransaksjoner i 2021 er på omtrent samme nivå som før pandemien. Ubrukte bevilgninger i 2020 skyldes i all hovedsak at midler til koronarettede tiltak ikke ble benyttet fullt ut innen utgangen av året. I perioden 2017–2020 er lånetransaksjoner høyere enn budsjettert. Dette er normalt hjemlet i stortingsvedtak. I 2021 er det noe lavere utlånsaktivitet enn det Stortinget har lagt til grunn i budsjettet.

Departementene forklarer mindreforbruket i 2021 med at det fortsatt er en del etterslep etter pandemien, og at de har utfordringer med å få igangsatt og gjennomført prosjekter. Det er også utfordrende å få tak i relevant kompetanse, spesielt på IKT-relaterte prosjekter.

Departementene med størst avvik mellom nysaldert budsjett og regnskap på utgiftssiden i 2021 er:

• Nærings- og fiskeridepartementet: 12,2 mrd. kroner

• Helse- og omsorgsdepartementet: 6,1mrd. kroner

• Samferdselsdepartementet: 4,4 mrd. kroner

• Justis- og beredskapsdepartementet: 3,7 mrd. kroner

• Kunnskapsdepartementet: 2,6 mrd. kroner

Nærings- og fiskeridepartementet har et samlet mindreforbruk på 12,2 mrd. kroner. Om lag 9 mrd. kroner av mindreforbruket skyldes at behovet for lånefinansiering og utbetaling av lån fra Eksportfinansiering Norge, eksportkredittordningen og Innovasjon Norge ble vesentlig lavere enn anslått. Innovasjon Norge ga også flere tilsagn om tilskudd som ikke ble utbetalt i regnskapsåret. I tillegg ble det utbetalt mindre enn budsjettert for kompensasjonsordninger i forbindelse med koronapandemien. For øvrig gjelder mindreforbruket hovedsakelig redusert aktivitet i sektoren som følge av koronapandemien, utsatte prosjekter og redusert reisevirksomhet.

Helse- og omsorgsdepartementet har i forklaringene opplyst at rundt halvparten av mindreforbruket skyldes at forsinkelse i prosjekter og dermed senere utbetaling av tilskudd til omsorgstjenester. Dette er investeringstilskudd fra Husbanken til prosjekter som det kan ta flere år å fullføre. Om lag 1,4 mrd. kroner av mindreforbruket skyldes tilskudd til beredskapslagring av legemidler og smittvernutstyr, hvor det er anskaffelser som vil komme til utbetaling i 2022.

Dersom Riksrevisjonen ser bort fra overslagsbevilgninger og mindreutgifter som direkte kan knyttes til ulike koronatiltak, er mindreforbruket på 4,6 mrd. kroner.

Samferdselsdepartementets mindreforbruk gjelder i hovedsak Jernbanedirektoratet og Statens vegvesen. For Jernbanedirektoratet dreier dette seg om kjøp av persontransport med tog og kjøp av infrastrukturtjenester. Departementet forklarer at en milliard kroner av overført ubenyttet beløp gjelder Jernbanedirektoratets avtaler med Bane NOR om kjøp av infrastrukturtjenester for bygging av investeringsprosjekter. Mindreforbruket skyldes at det er forsinkelser og lavere produksjon på enkelte prosjekter.

De største overføringene vedrørende Statens vegvesen gjelder riksveiinvesteringer og enkelte andre tiltak til veiformål samt tilskudd til Transport i byområder. Ubenyttede beløp er i hovedsak forklart med forsinkelser og dårligere framdrift enn opprinnelig forutsatt.

Selv om det totalt er et vesentlig mindreforbruk på Samferdselsdepartementets område, er det også poster hvor det er brukt mer penger enn hva som er bevilget. Bevilgningen til E16 over Filefjell har en uhjemlet merutgift på 95 mill. kroner. Bevilgningen på posten er 42 mill. kroner. Ifølge forklaringene skyldes merutgiften en pågående tvistesak hvor Statens vegvesen har inngått forlik med hovedentreprenøren.

Justis- og beredskapsdepartementet forklarer at 1,1 mrd. kroner av ubrukt bevilgning på 3,1 mrd. kroner på posten for drift skyldes utsatt aktivitet og kapasitetsutfordringer i politiet, forskyvning i levering og/eller betaling til 2022 og innsparing i personalkostnader. Pandemien har fortsatt hatt konsekvenser for framdrift og leveranser i politiet og politiets sikkerhetstjeneste og forsinket fakturering på flere områder.

For hele departementets område er det i alt 996 mill. kroner i mindreutgifter på 45-poster som skal brukes på større anskaffelser og vedlikehold. Disse blir overført til neste år. Samtlige av postene har stikkordet «kan overføres». Politiet overfører 389 mill. kroner og redningshelikoptertjenesten overfører 348 mill. kroner.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap overfører i overkant av 800 mill. kroner. Det meste gjelder etterslep i innsendte refusjonskrav fra kommunen for karantenehotellordningen.

Kunnskapsdepartementet forklarer at det meste av ubrukte bevilgninger skyldes forsinkelser i prosjekter og tilskudd som kommer til utbetaling i 2022. Av Meld. St. 3 (2021–2022) Statsregnskapet 2021 framgår det at 422 mill. kroner henger sammen med en budsjetteknisk endring med nettobudsjetterte Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) som ble innlemmet i det nyopprettede bruttobudsjetterte Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

Forskjellen mellom nysaldert budsjett og regnskap for inntekter både i 2020 og 2021 har vært betydelig større enn de andre årene. I Meld. St. 3 for 2021 framgår det at merinntektene skyldes at skatteinngangen ble høyere enn anslått i nysaldert budsjett. Forsinket skatteoppgjør for 2020 på grunn av utsatte frister, gjorde at skatte- og avgiftsanslagene til nysaldert budsjett var mer usikre enn normalt. Arbeidsmarkedet forbedret seg høsten 2021, noe som førte til økt skatteinngang på slutten av året. Skatteinntektene i 2020 ble også høyere enn forventet ved nysalderingen.

Merinntektene for lånetransaksjoner varierer i perioden, men er i 2021 betydelig lavere enn foregående år.

Overføring av ubrukt bevilgning

Ubrukte bevilgninger fra 2021 er overført til 2022 i samsvar med bevilgningsreglementets bestemmelser.

Departementene kan søke Finansdepartementet om å få overført ubrukte bevilgninger til neste budsjettår etter nærmere bestemmelser. Finansdepartementet har lagt til grunn at det fra 2021 overføres ubrukte bevilgninger med 26,8 mrd. kroner til 2022. Dette utgjør 1,27 pst. av samlet nysaldert budsjett.

Overførte ubrukte bevilgninger var betydelig større for årene 2020 og 2021.

Kapitalregnskapet er riktig avlagt

Kapitalregnskapet gir riktig oversikt over statens eiendeler og gjeld og viser riktig sammenheng med bevilgningsregnskapet. Kapitalregnskapet er statens balanse etter kontantprinsippet, hvor det er hovedvekt på finansielle eiendeler, gjeld og egenkapital.

For kapitalregnskapet kontrollerer Riksrevisjonen at alle eiendelskonti og alle gjeldskonti som departementene har ansvar for, er rapportert og riktig sammenstilt i statsregnskapet.

De viktigste eiendelene i statens balanse er Statens pensjonsfond utland, Statens pensjonsfond Norge, utlån og fast kapital i statens forvaltningsbedrifter og verdipapirer. Den viktigste gjeldsposten er statsgjelden. Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån.

Statens eiendeler

Statens eiendeler er på til sammen 14 323 mrd. kroner i 2021. Den største eiendelen er Statens pensjonsfond utland med 12 355 mrd. kroner. Statens eiendeler har økt med 1 584 mrd. kroner i 2021. Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge utgjør 1 489 mrd. kroner av økningen.

Figuren viser at verdien av Statens pensjonsfond utland har økt i perioden, med unntak av 2018 da verdien av fondet sank. Dette ser Riksrevisjonen i hovedsak skyldes negativ avkastning (rødt område).

Avkastningen av plasseringene i Statens pensjonsfond utland i 2021 er på 1 580 mrd. kroner, noe som tilsvarer 14,5 pst., jf. årsrapporten til SPU. Til tross for at det i 2021 er brukt 103 mrd. kroner av fondet, så har avkastningen ført til at fondet har økt i verdi også i 2021.

Statens gjeld og egenkapital

Statens gjeld er på til sammen 890 mrd. kroner og består av:

• statsgjeld: 653 mrd. kroner

• kontolån fra ordinære fond: 172 mrd. kroner

• lån som gjelder virksomheter med særskilte fullmakter: 24 mrd. kroner

• deposita og avsetninger: 15 mrd. kroner

• overførte ubrukte bevilgninger: 27 mrd. kroner

I 2021 økte gjelden med 33 mrd. kroner, mens egenkapitalen økte med 1 550 mrd. kroner. Statens egenkapital er på 13 432 mrd. kroner.

Statsregnskapets oversikter over fullmakter er i det vesentlige riktig presentert

I statsregnskapet er det utarbeidet oversikter som viser:

• samtykke til å overskride budsjettet.

• samtykke til å pådra staten forpliktelser og tilsagn om tilskudd, lån og garantier.

• samtykke til låneopptak.

Samtykkene gir hjemmel for unntak fra bevilgningsreglementets prinsipper om statlig regnskapsføring. De fleste unntakene gjelder enten overskridelse av budsjett eller anledning til å forplikte staten i framtidige budsjettår. Riksrevisjonen har kontrollert departementenes fullmakter og hvordan disse er presentert i statsregnskapet.

Riksrevisjonens revisjon viser at statsregnskapets oversikter over fullmakter i det vesentlige er riktig presentert etter gjeldende regelverk.

Fullmakter til å pådra staten forpliktelser for framtidige budsjettår

Departementenes bruk av tilsagns- og bestillingsfullmakter

Et grunnleggende prinsipp for statsbudsjettet er ettårsprinsippet som slår fast at budsjetterminen er ett år og følger kalenderåret. Når Stortinget har gitt særskilt samtykke til det, kan likevel departementene pådra seg forpliktelser som først skal dekkes etter budsjettåret, jf. bevilgningsreglementet § 6.

Riksrevisjonen har i 2021 sett at departementene har ulik praksis for bruk av tilsagns- og bestillingsfullmakter.

Finansdepartementet opplyser at deres vurdering er at departementene i det vesentligste følger veilederen for statlig budsjettarbeid, men at det vil være ulikheter mellom departementene ut fra deres ansvarsområder/egenart.

Oversikter over samtykker til å pådra staten forpliktelser ut over budsjettåret

Samtykker til å pådra staten forpliktelser ut over budsjettåret skal vises i oversikter i statsregnskapet, jf. bevilgningsreglementet § 13.

Revisjonen av statsregnskapet for 2021 viser at det gis flere fullmakter som ikke inngår i meldingen om statsregnskapet. Finansdepartementet opplyser at de vurderer at det kan være behov for ytterligere standardisering for å sikre en mer fullstendig oversikt. Dette gjelder blant annet forpliktelser som følger av bygge-, anleggs- og investeringsfullmakter.

Riksrevisjonen mener at en ytterligere standardisering for rapporteringen av fullmaktene vil gi en mer fullstendig oversikt over statens framtidige forpliktelser i Meld. St. 3. Riksrevisjonen vil følge opp dette i dialogen med Finansdepartementet som regelverksforvalter av bevilgningsreglementet og ansvarlige departementer.

Riksrevisjonen er ikke kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper eller rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet totalt

I den finansielle revisjonen av årsregnskapene og kontroller av utvalgte saker er det ikke funnet vesentlige feil eller mangler som påvirker konklusjonen for avleggelsen og presentasjonen av statsregnskapet.

Riksrevisjonen har tatt forbehold om hele eller deler av regnskapet for fire virksomheter på grunn av vesentlige feil eller mangler. Videre har Riksrevisjonen avgitt seks uttalelser om vesentlige brudd på administrativt regelverk. Riksrevisjonen rapporterer ni saker om mangelfull etterlevelse av Stortingets vedtak og forutsetninger. Disse vurderes likevel ikke å ha vesentlig innvirkning på Riksrevisjonens konklusjon om statsregnskapet. Revisjonen av årsregnskapene er omtalt i kapittel 4 og revisjonen av utvalgte saker er omtalt i kapittel 5.

Svalbardregnskapet er riktig avlagt

Regnskapet for administrasjonen av Svalbard er riktig avlagt og presentert i Meld. St. 3 (2021–2022).

Dette betyr at Riksrevisjonen har kontrollert at Svalbardregnskapet er presentert i samsvar med inndelingen i Svalbardbudsjettet, og at tilskudd fra Justis- og beredskapsdepartementet til drift av statlige aktiviteter på Svalbard er riktig regnskapsført. Videre har Riksrevisjonen kontrollert at avsetninger i Svalbardregnskapet er riktig presentert i kapitalregnskapet.

Alle årsregnskapene unntatt fire er riktig avlagt

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener at alle årsregnskapene, unntatt fire, for departementene og underliggende virksomheter er riktige.

• 231 av 235 årsregnskaper er uten vesentlige feil og mangler.

• Eksportfinansiering Norge, Norges forskningsråd, Statens vegvesen og Kystverket har årsregnskap som inneholder vesentlige feil og mangler.

• Det er avdekket brudd på administrativt regelverk i seks virksomheter.

Riksrevisjonen har ikke kunnet gjennomføre en fullstendig revisjon av Forsvarets årsregnskap i 2020 og 2021 på grunn av pandemien.

Utdyping av konklusjoner

Riksrevisjonen har ansvar for å gjennomføre finansiell revisjon av alle årsregnskaper avlagt av departementene, statlige virksomheter og andre regnskapspliktige enheter i staten.

Målet med revisjonen er å sikre at årsregnskapene ikke inneholder vesentlig feilinformasjon, verken som følge av misligheter eller utilsiktede feil. Riksrevisjonens konklusjoner for hvert enkelt årsregnskap står i en revisjonsberetning til virksomhetene. Alle regnskapspliktige virksomheter i staten mottar en revisjonsberetning fra Riksrevisjonen.

I tillegg til å bekrefte årsregnskapsoppstillingene kan kontrollen av årsregnskapene gi revisor indikasjoner på om virksomhetene har fulgt regelverket for økonomistyring i staten. Dersom Riksrevisjonen kommer over at virksomheten har vesentlige brudd på regelverket, vil Riksrevisjonen omtale dette i revisjonsberetningen.

231 av 235 årsregnskaper er uten vesentlige feil og mangler

Årsregnskapet skal gi grunnlag for Stortingets kontroll med hvordan bevilgningene er disponert, og for analyser av virksomhetens aktiviteter. Pålitelig regnskapsinformasjon er et viktig virkemiddel for å sikre tilliten til bruken av offentlige midler.

I 2021 har Riksrevisjonen revidert 235 årsregnskaper.

Revisjonen viser at årsregnskapene i hovedsak er utarbeidet og avlagt i tråd med kravene i økonomiregelverket for staten, rundskriv R-115 fra Finansdepartementet om utarbeidelse og avleggelse av årsregnskap, og krav fra overordnet departement.

Riksrevisjonen har kontrollert at årsregnskapene viser

• virksomhetens disponible bevilgninger for 2021

• regnskapsførte utgifter og inntekter for 2021

• eiendeler og gjeld per 31. desember 2021

For virksomheter som fører regnskap etter periodiseringsprinsippet, har Riksrevisjonen i tillegg kontrollert at årsregnskapene inneholder en oppstilling av virksomhetsregnskapet i tråd med de statlige regnskapsstandardene (SRS). Videre har Riksrevisjonen kontrollert at forvaltere av statlige fond har utarbeidet en oppstilling av fondsregnskapene i tråd med regelverket.

Status for bruk av statlige regnskapsstandarder (SRS)

Riksrevisjonen har i flere år, senest i Dokument 1 (2019–2020), Dokument 1 (2020–2021) og Dokument 1 (2021–2022), informert om ulik praksis i bruk av de statlige regnskapsstandardene (SRS). Når SRS anvendes ulikt blir det vanskeligere å sammenligne regnskapene over år og på tvers i staten.

For å gjøre det mer nyttig og mindre kostnadskrevende å bruke SRS i staten, særlig for små virksomheter, vedtok Finansdepartementet fra regnskapsåret 2019 forenklinger i de statlige regnskapsstandardene og det ble gitt valgfrihet i noen av standardkravene

Revisjonen av 2021-regnskapene viser at valgfriheten i standarden gjør det vanskelig å sammenligne regnskapsinformasjon mellom virksomheter. Dette gjelder enkelte områder innenfor inntekts- og kostnadsinformasjon og informasjon om virksomhetenes eiendeler og gjeld.

SRS blir obligatoriske for alle statlige virksomheter i 2027. I regnskapsåret 2021 avla 65 av totalt 230 virksomheter virksomhetsregnskapet etter SRS. Innen 1. januar 2023 skal ytterligere ni virksomheter ta i bruk SRS. Dette innebærer at det i perioden 2024–2027 er 156 virksomheter som skal gå over til SRS. Implementering av SRS vil kreve god planlegging, kompetanse og ressurser hos departementene, virksomhetene og Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen vil fortsette å følge utviklingen i de statlige regnskapsstandardene og hele forvaltningens etterlevelse av disse i forbindelse med at SRS blir obligatorisk.

Eksportfinansiering Norge, Norges forskningsråd, Statens vegvesen og Kystverket har årsregnskap med vesentlige feil og mangler

For 2021 har Riksrevisjonen tatt forbehold om 4 av 235 årsregnskaper på grunn av vesentlige feil og mangler. Riksrevisjonen har også tatt forbehold i et årsregnskap siden Riksrevisjonen hadde praktiske utfordringer med å gjennomføre revisjonen i 2020 på grunn av pandemien.

Eksportfinansiering Norge (Nærings- og fiskeridepartementet)

Eksportfinansiering Norge har fått modifisert revisjonsberetning med forbehold fordi årsregnskapsoppstillingene viser sammenslåtte regnskapstall for Garantiinstituttet for eksportkreditt, som ble avviklet per 30. juni 2021, og Eksportfinansiering Norge, som er en nyetablert virksomhet per 1. juli 2021.

Nærings- og fiskeridepartementet opplyser at valgt fremgangsmåte er i samsvar med Stortingets beslutning om hvordan sammenslåingen skulle gjennomføres, jf. Prop. 195 S (2020–2021).

Riksrevisjonen mener at Garantiinstituttet for eksportkreditts regnskap på denne måten er rapportert to ganger. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette i strid med økonomiregelverket i staten, jf. reglement for økonomistyring i staten § 12 og bestemmelsene om økonomistyring i staten pkt. 1.2 og 4.2 bokstav c.

I Dokument 1 (2021–2022) understreket Riksrevisjonen betydningen av at kravene til etablering av eventuell åpningsbalanse og krav til regnskapsavleggelse og finansiell rapportering er avklart når statlige virksomheter starter og opphører. Avklaringen skal gjøres i tråd med økonomiregelverket og Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings sjekklister, og den skal være på plass i form av tildelingsbrev og instrukser i god tid før virksomhetenes oppstart og opphør.

Omorganisering og sammenslåing av virksomheter i staten er lite regulert. Nærings- og fiskeridepartementet har i dialog med Finansdepartementet og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring lagt til grunn at den finansielle rapporteringen for Eksportfinansiering Norge i 2021 kan inneholde regnskapstall fra to virksomheter.

Riksrevisjonen mener at den uklarheten om finansiell rapportering som har vært ved opprettelsen av Eksportfinansiering Norge, for framtiden må unngås når virksomheter etableres.

Norges forskningsråd (Kunnskapsdepartementet)

Kunnskapsdepartementet avsatte styret i Norges forskningsråd (NFR) 12. mai 2022 med bakgrunn i den økonomiske situasjonen. Riksrevisjonen gjorde da en ny vurdering av årsregnskapet til NFR og sendte en justert revisjonsberetning.

Der konkluderer Riksrevisjonen med at NFRs årsregnskapsoppstillinger med noter mangler informasjon som er nødvendig for å kunne danne seg et dekkende bilde av NFRs økonomiske stilling per 31.12.2021:

• Regnskapslinjen «Forskningsforpliktingar under behandling» (2 464 mill. kroner) med tilhørende note 11

  • viser ikke avsetningene per kapitler og poster som bevilgningene er gitt på

  • har ingen forklaring på hvordan en debetpost på 1,85 mrd. kroner med benevning «Styret» skal forstås

• Note 20 «Fremtidige forskingsforpliktingar» (33 556 mill. kroner)

  • gir ingen informasjon om forutsetningene som ligger til grunn for de forventede framtidige utbetalingene, eller om usikkerheten som ligger i estimatet

  • gir ingen vurdering av konsekvensene av det høye nivået på forpliktelsene stilt opp mot det årlige bevilgningsnivået

I tillegg til forbeholdene om årsregnskapet medfører praksisen med aktiv likviditetsstyring også brudd med bevilgningsreglementet, noe Riksrevisjonen bemerker i uttalelsen om administrativt regelverk i revisjonsberetningen.

NFR har over flere år fått signaler om å redusere avsetningene sine, sammen med en forventning om at aktiviteten skal opprettholdes. NFRs metode for å oppnå nedbygging av avsetninger kombinert med uendret aktivitet omtales som aktiv likviditetsstyring.

Aktiv likviditetsstyring er beskrevet blant annet i Prop 1 S (2021–2022) for Kunnskapsdepartementet, og innebærer at likviditeten fra avsetningene midlertidig benyttes på tvers av områder og forskningsprogram. NFR framskynder prosjekter slik at de for enkelte kapitler/poster har brukt mer enn årets tildeling og avsetninger fra tidligere år (aktiv likviditetsstyring), noe som er i strid med bestemmelser om økonomistyring i staten og bevilgningsreglementet. Det følger av bevilgningsreglementets § 5 at utgiftsbevilgninger ikke kan overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget.

Stortinget samtykket i revidert nasjonalbudsjett for 2022 i at Norges forskningsråd kan benytte bevilgninger for 2022 eller tidligere til å dekke forpliktelser til forskningsprosjekter med andre formål innenfor Norges forskningsråds portefølje innenfor en samlet ramme på 2 mrd. kroner. Dette påvirker ikke Riksrevisjonens konklusjon, fordi fullmakten gjelder fra 2022, mens revisjonsberetningen gjelder for regnskapsåret 2021.

Riksrevisjonen viser ellers til at det i Kunnskapsdepartementets Prop. 1 S for budsjettåret 2020 og for 2021 står følgende:

«Regjeringen foreslår å redusere løyvingane til Forskingsrådet eittårig på fleire av departementas budsjett i 2021 for å redusere avsetningane i Forskingsrådet. Den eittårige reduksjonen i løyvingane skal ikkje føre til redusert aktivitet, og Forskingsrådet skal fortsette å lyse ut midlar som om løyvingane ikkje var reduserte. Forskingsrådet kan i 2021 legge opp til aktivitet med utgangspunkt i at desse midlane vil bli tilbakeførte i 2022.»

Riksrevisjonen peker på at denne omtalen kan ha bidratt til at det har vært utydelig om Forskningsrådets praksis med midlertidig overforbruk på enkelte kapitler og poster var akseptabel.

Statens vegvesen (Samferdselsdepartementet)

Statens vegvesen skal i henhold til økonomibestemmelsene bokføre mottatte fakturaer og oppgi leverandørgjelden ved årsskiftet. Det er mottatt fakturaer for 5,1 mrd. kroner som ikke er bokført eller betalt. Årsaken er at en betydelig del av dette beløpet er omtvistede fakturaer. I årsregnskapet har Statens vegvesen oppgitt leverandørgjeld på 550 mill. kroner. Riksrevisjonen kan ikke uttale seg om dette beløpet er korrekt.

Forholdet har ingen innvirkning på bevilgnings- eller artskontooppstillingene, siden Statens vegvesen rapporterer sitt regnskap etter kontantprinsippet.

Kystverket (Samferdselsdepartementet)

Kystverket er i henhold til de statlige regnskapsstandardene pålagt å aktivere navigasjonshjelpemidler som fyrlykter og merker og foreta avskrivninger for å vise det årlige kostnadsbildet. Dette er bare delvis gjort, og regnskapet viser derfor ikke alle eiendelene som skulle vært med, og heller ikke kostnadene ved verdiforringelse.

Forsvaret (Forsvarsdepartementet)

Riksrevisjonen hadde praktiske utfordringer med å gjennomføre revisjonen i 2020 på grunn av pandemien. Dette skyldes de særlige behovene for fysisk tilstedeværelse ved revisjon av gradert informasjon. Som følge av dette kunne Riksrevisjonen ikke bekrefte inngående balanse for beholdninger av varer og driftsmateriell eller andre driftskostnader for 2021.

Det er avdekket vesentlige brudd på administrativt regelverk i seks virksomheter

I revisjonen av årsregnskapene for 2021 har Riksrevisjonen avdekket vesentlige brudd på administrativt regelverk hos Nav, Forsvaret, Forsvarsmateriell, Kartverket, Sørsamisk kunnskapspark og Norges forskningsråd. Bruddene gjelder det følgende:

• Nav (Arbeids- og sosialdepartementet) Bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 3.7.3.1. Nav har brutt bestemmelsene når de ikke har utnyttet avtalefestet kredittid ved årsskiftet. For tidlig betaling av fakturaer i Nav har påvirket størrelsen på ubrukt bevilging og overført beløp til neste budsjettår, jf. bevilgningsreglementet § 5 om overføring av inntil fem pst. av driftsbevilgningen.

• Forsvaret (Forsvarsdepartementet) Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Forsvaret har anskaffet varer og tjenester fra en rammeavtale hvor beløp på den totale rammen er overskredet.

• Forsvarsmateriell (Forsvarsdepartementet) Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Forsvarsmateriell har anskaffet varer og tjenester fra en rammeavtale hvor beløp på den totale rammen er overskredet.

• Kartverket (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) Reglement for økonomistyring i staten § 14 og bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 2.4 og 2.5 om internkontroll og kontroll av utgifts- og inntektstransaksjoner. Kartverket har ikke sikret tilstrekkelige avstemmingsrutiner og sporbarhet mellom grunnlag, salgsordre og regnskapsrapportering for inntekter.

• Norges forskningsråd (Kunnskapsdepartementet) Bestemmelser om økonomistyring i staten og bevilgningsreglementet.

• Sørsamisk kunnskapspark (Kunnskapsdepartementet) Det foreligger ikke dokumenterte vurderinger av en anskaffelse av persontransporttjeneste. Riksrevisjonen kan derfor ikke uttale seg om anskaffelsesloven § 4 om prinsipper for konkurranse er tilstrekkelig ivaretatt. Videre setter anskaffelsesforskriften § 7-1 krav til dokumentasjon av anskaffelsen. Anskaffelsen av tjenesten som har en verdi over 100 000 kroner er ikke dokumentert. Leverandøren er også en nærstående til en ansatt ved virksomheten. Riksrevisjonen kan derfor ikke uttale seg om krav til habilitet i anskaffelsesforskriften § 7-5 er hensyntatt.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Even Eriksen, Lubna Boby Jaffery og Ahmed Lindov, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Grunde Almeland, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet for 2021 og 235 årsregnskaper for departementer, statlige virksomheter og fond for 2021.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjon:

Riksrevisjonen mener statsregnskapet for 2021 i det vesentlige er riktig avlagt og presentert.

• Bevilgningsregnskapet er i det vesentlige riktig avlagt.

• Kapitalregnskapet er i det vesentlige riktig avlagt.

• Statsregnskapets oversikter over fullmakter er i det vesentlige riktig presentert og etter gjeldende regelverk.

• Riksrevisjonen er ikke kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper eller i rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet som helhet.

• Svalbardregnskapet er i det vesentlig riktig avlagt.

Komiteen merker seg Riksrevisjonenes konklusjoner og at Riksrevisjonen fremhever dette som positivt.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjon:

Riksrevisjonen mener at alle årsregnskapene, unntatt fire, for departementene og underliggende virksomheter er riktige.

• 231 av 235 årsregnskaper er uten vesentlige feil og mangler.

• Eksportfinansiering Norge, Norges forskningsråd, Statens vegvesen og Kystverket har årsregnskap som inneholder vesentlige feil og mangler.

• Det er avdekket brudd på administrativt regelverk i seks virksomheter.

Riksrevisjonen har ikke kunnet gjennomføre en fullstendig revisjon av Forsvarets årsregnskap i 2020 og 2021 på grunn av pandemien.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens konklusjoner og begrensningen av revisjonen av Forvarets årsregnskap for 2020 og 2021.

Komiteen viser her til merknadene til de enkelte sakene nedenfor.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, viser til det foreliggende dokument. Flertallet viser til Innst. 127 S (2021–2022) og finner grunn til å påpeke på nytt at slik informasjonen er presentert, gis kontroll- og konstitusjonskomiteen liten mulighet til å følge utviklingen over tid og kontrollere virksomheten i de enkelte departementer. Fremstillingen er skjematisk. Noen, men langt fra alle, betydelige avvik mellom budsjett og regnskap omtales. Samtidig er viktige gjennomgående temaer over tid, som oppfølging av datasikkerhet i forvaltningen, ikke problematisert. Slik flertallet ser det, svekker måten Riksrevisjonens funn presenteres på, kontroll- og konstitusjonskomiteens mulighet for kontroll av den enkelte statsråds ansvar for sin del av statsregnskapet og de forhold som rapporteres.

Flertallet viser til tidligere utgaver av Dokument 1, der antall avsluttende revisjonsbrev med merknader fremgikk. Videre ble hvert enkelt departement omtalt og tidligere rapporterte forhold synliggjort. Dette ga både god oversikt og komiteen kunnskap den ellers ikke ville fått del i. Flertallet ser imidlertid også verdien av at enkelte viktige områder skilles ut og gis en grundigere behandling, men dette må ikke gå på bekostning av sammenhengen mellom statsrådens svar på det enkelte forhold som rapporteres, og oversikten over situasjonen i det enkelte departement.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet er godt fornøyd med at Dokument 1 er blitt mer oversiktlig og bedre egnet til å formidle både hovedlinjer og detaljer på en lettfattelig måte. Dette medlem har inntrykk av at Riksrevisjonen fortsatt har ambisjoner om å gjøre dokumentet enda mer informativt fremover. Dette medlem støtter dette. I det videre arbeidet vil dette medlem se det som en fordel om både de lange og korte linjene i utviklingen av de største inntektene og utgiftene ble illustrert enda grundigere og tydeligere. Dagens oversikter viser summene over et 10 års perspektiv i nominelle kroner. For å vise den reelle utviklingen kunne det med fordel også vært vist i reelle kroner. Da ville det vært lettere å se inntekter og utgifter som skiller seg ut.

Folketrygdens utgiftutvikling vekker en særlig bekymring. Det har i mange år vært klart at utgifter til pensjoner kan bli en formidabel utfordring for trygden og samfunnet. Også utviklingen i andre trygdeytelser og stønader, som for eksempel arbeidsuførhet og arbeidsløshet, kan vekke stor bekymring. Det er viktig at både det større bildet og de underliggende enkeltområder blir synliggjort i både nominelle og reelle kroner, slik at Stortinget raskt kan sette inn eventuelle tiltak.

Dette medlem mener at en slik tydeliggjøring med fordel også kan fremkomme i andre rapporter fra Riksrevisjonen, hvor det kan være behov for å synliggjøre utfordringer over tid.

Statlige virksomheter etterlever ikke kravet om å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at virksomhetene i undersøkelsen ikke gjennomfører nødvendig kontroll av lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester og bygg- og anleggsarbeider.

Funnene er gjennomgående og gjelder alle departementer og virksomheter i utvalget i større og mindre grad.

• Virksomhetene har ikke kontrollert om leverandørenes ansatte har lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende tariffavtaler.

• Virksomhetene har i liten grad etablert rutiner for internkontroll som sikrer at kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves.

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i rollen som regelverksforvalter ikke gitt tydelig nok informasjon om hva kontrollen av lønns- og arbeidsvilkår innebærer.

Ansvarlige departementer (11): Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartement, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, og Samferdselsdepartementet.

Utdyping av konklusjoner

Staten har en betydelig innkjøpsmakt og anskaffet for om lag 293 mrd. kroner i 2020. Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter skal bidra til gode lønns- og arbeidsvilkår for dem som utfører ulike tjenester og bygge- og anleggsarbeider for staten.

Målet med revisjonen har vært å undersøke om statlige virksomheter etterlever kravene om å kontrollere og følge opp lønns- og arbeidsvilkår i tråd med anskaffelsesregelverket og økonomiregelverket når de kjøper tjenester og bygge- og anleggsarbeider.

Revisjonen er gjennomført som en tverrgående revisjon og omfatter 49 anskaffelser gjennomført av 20 virksomheter som er underlagt følgende ansvarlige departementer;

Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, og Samferdselsdepartementet.

I tillegg er Arbeids- og inkluderingsdepartementet omfattet av revisjonen som ansvarlig for forskriften.

Anskaffelsene i utvalget er innenfor bransjer der det er økt risiko for dårlige lønns og arbeidsvilkår. Samlet hadde anskaffelsene i utvalget en verdi på om lag 1,5 mrd. kroner.

Lov om offentlige anskaffelser fikk i 2007 en hjemmel for å gi regler om offentlige oppdragsgiveres plikt til å bruke kontraktsklausuler om lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter. Dette som et ledd i arbeidet mot sosial dumping. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter) trådte i kraft 1. mars 2008. Forskriften forvaltes av Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Arbeids- og sosialkomiteen uttalte i 2012 at formålet med forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er å unngå at offentlige oppdragsgivere inngår kontakter med virksomheter som tilbyr dårligere vilkår enn det som er normalt på det norske arbeidsmarkedet, jf. Innst. 125 L (2012–2013). Offentlig sektor har et særlig ansvar for å sikre ryddige forhold i norsk arbeidsliv. Komiteen mener at dette blant annet innebærer å sikre at lønn og andre arbeidsvilkår er i samsvar med minimumsvilkårene i tariffavtaler og allmenngjøringsforskrifter. Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er en viktig del av den samlede innsatsen mot sosial dumping.

Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter stiller krav om at oppdragsgiver i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget skal opplyse om at kontrakten vil inneholde krav om lønns- og arbeidsvilkår, dokumentasjon og sanksjoner. Oppdragsgiver skal også gjennomføre nødvendig kontroll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Kontrollplikten omfatter risikovurdering og eventuelt andre kontrollhandlinger. God forvaltningsskikk tilsier at virksomhetene må sikre skriftlighet og dokumentasjon av interne vurderinger og undersøkelser for å sikre etterprøvbarhet.

Reglement for økonomistyring i staten krever at alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd internkontroll for å sikre at økonomistyringen er organisert på en forsvarlig måte og utføres i samsvar med gjeldende lover og regler. Internkontrollen skal være tilpasset risiko og vesentlighet og skal dokumenteres.

Saken er presentert i en egen rapport.

Virksomhetene har ikke kontrollert om leverandørenes ansatte har lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende tariffavtaler

Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter stiller krav til oppdragsgiveren i flere av stegene i anskaffelsesprosessen. Riksrevisjonen har vurdert om virksomhetene har oppfylt forskriftens krav i hver av de 49 anskaffelsene.

Virksomhetene oppfyller i hovedsak plikten til å informere i kunngjøringen og å bruke kontrakter som har klausuler om lønns- og arbeidsvilkår, krav til dokumentasjon og varsel om bruk sanksjoner. Disse kontraktsvilkårene er avgjørende for at virksomheten som oppdragsgiver kan kontrollere at ansatte hos leverandører og underleverandører får den lønnen de har rett på.

De fleste virksomhetene stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene, men leverandørenes oppfyllelse av vilkårene blir i liten grad fulgt opp. Virksomhetene har i bare noen få tilfeller dokumentert at det er gjennomført risikovurderinger, og det er kun gjennomført kontroll i 5 av de 49 utvalgte anskaffelsene. Fem virksomheter har kontrollert lønns- og arbeidsvilkår i én av sine anskaffelser. Det er ingen av de 20 virksomhetene som har gjennomført risikovurderinger og/eller gjennomført kontroll i alle sine anskaffelser i utvalget.

Revisjonen viser at mange av virksomhetene ikke oppfatter kontrollplikten i forskriften om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter som en plikt til å gjennomføre en dokumentert risikovurdering av den enkelte kontrakt. Manglende dokumentasjon av risikovurderinger fører til at virksomhetene ikke kan sannsynliggjøre at det var unødvendig å kontrollere lønns- og arbeidsvilkårene. Fraværet av dokumentasjon gjør det også vanskelig å etterprøve om virksomhetene har oppfylt kontrollplikten.

Virksomhetene har i liten grad etablert rutiner for internkontroll som sikrer at kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves

Riksrevisjonen har vurdert om de 20 virksomhetene har rutiner som kan bidra til å sikre at alle krav blir etterlevd i anskaffelser som er omfattet av forskriften.

Fire av virksomhetene har rutiner for å sikre at det blir stilt krav til lønns- og arbeidsvilkår i utlysning og kontrakt, og at det blir gjennomført nødvendig kontroll av at leverandørene overholder kravene til lønns- og arbeidsvilkår. Riksrevisjonen har vurdert at rutinene er fullstendige fordi de dekker alle kravene i forskriften og gjelder for alle anskaffelsestyper og alle bransjer som er omfattet av forskriften.

Manglende rutiner øker risikoen for at virksomhetene ikke har en forståelse av hva rollen som oppdragsgiver innebærer og hvilke plikter virksomheten har i henhold til forskriften.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i rollen som regelverksforvalter ikke gitt tydelig nok informasjon om hva kontrollen av lønns- og arbeidsvilkår innebærer

Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger offentlige oppdragsgivere å gjøre «nødvendig kontroll» av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Riksrevisjonens vurdering er at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke har gitt tilstrekkelige føringer om hva kontrollplikten innebærer. Departementet har i hovedsak valgt å informere gjennom veiledning.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings veileder om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, inneholder både skal-, kan- og bør-formuleringer. Riksrevisjonen vurderer at departementet som regelverksforvalter ikke har hatt en bevisst tilnærming til hvordan regeltolkninger skal kommuniseres. Departementet har heller ikke vært bevisst på om veilederen faktisk bare skal veilede eller om den også skal formidle regeltolkninger som ikke framkommer andre steder.

Revisjonen viser at virksomhetene ikke forstår at forskriften stiller absolutte krav. Dette gjelder blant annet plikten til å gjøre risikovurderinger av hver enkelt kontrakt og plikten til å dokumentere både risikovurderinger og gjennomførte kontroller. Når det er uklart hva den enkelte virksomhet skal gjøre for å etterleve forskriften, øker risikoen for at intensjonen med forskriften ikke blir oppfylt.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at departementene i sin styring og kontroll følger opp at underliggende virksomheter

• har etablert systemer og rutiner for å kunne etterleve kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

• gjennomfører kontrollplikten i forskriften

• dokumenterer sine vurderinger i arbeidet med å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene

Videre anbefaler Riksrevisjonen at Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• tydeliggjør hva kontrollplikten krever og hvordan forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter skal følges for å nå Stortingets forutsetninger

Statsrådenes svar

Statsrådenes svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har kontrollert om statlige virksomheter etterlever kravet om å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen har undersøkt 49 anskaffelser gjennomført av 20 virksomheter underlagt ti ulike departement. Arbeids- og inkluderingsdepartementet står som ansvarlig for forskriften.

Komiteen viser til at målet med revisjonen har vært å undersøke om statlige virksomheter etterlever kravene om å kontrollere og følge opp lønns- og arbeidsvilkår i tråd med anskaffelsesregelverket og økonomiregelverket når de kjøper tjenester og bygge- og anleggsarbeider.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk:

«Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at virksomhetene i undersøkelsen ikke gjennomfører nødvendig kontroll av lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester og bygg- og anleggsarbeider.»

Funnene er gjennomgående og gjelder alle departementer og virksomheter i utvalget i større og mindre grad.

• Virksomhetene har ikke kontrollert om leverandørenes ansatte har lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende tariffavtaler.

• Virksomhetene har i liten grad etablert rutiner for internkontroll som sikrer at kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves.

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i rollen som regelverksforvalter ikke gitt tydelig nok informasjon om hva kontrollen av lønns- og arbeidsvilkår innebærer.

Komiteen mener det må forventes at de statlige virksomhetene gjør nødvendige kontroller for å forsikre seg om at lønns- og arbeidsvilkår oppfylles ved kjøp av tjenester. Det er viktig at det offentlige som et minstekrav oppfyller de krav som det offentlige forventer at private aktører skal oppfylle.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler at departementene i sin styring og kontroll følger opp at underliggende virksomheter

• «- har etablert systemer og rutiner for å kunne etterleve kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

• - gjennomfører kontrollplikten i forskriften

• - dokumenterer sine vurderinger i arbeidet med å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene»

Videre viser komiteen til at Riksrevisjonen anbefaler Arbeids- og inkluderingsdepartementet å følgende:

«tydeliggjør hva kontrollplikten krever og hvordan forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter skal følges for å nå Stortingets forutsetninger»

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser til at statsråden i sitt svar skriver at statlige og andre offentlige virksomheter har et særlig ansvar for å sikre ryddige forhold i norsk arbeidsliv. I tillegg er statsråden bekymret for at kravene ikke følges opp i tilstrekkelig grad av statlige virksomheter i dag. Komiteen stiller seg bak denne bekymringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at statsråden skriver at man ikke er i mål med arbeidet med å bekjempe sosial dumping og arbeidslivkriminalitet og å fremme seriøsitet i offentlige anskaffelser. Videre viser disse medlemmer til at statsråden orienterer om tiltak regjeringen er i gang med, blant annet arbeidet med Norgesmodellen om nasjonale seriøsitetskrav for offentlige anskaffelser. Disse medlemmer har forventninger til at regjeringens arbeid for å bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet og å fremme seriøsitet i offentlige anskaffelser vil gi resultater.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at staten kjøper varer og tjenester for 293 mrd. kroner i året, og at mange av innkjøpene gjøres i bransjer hvor sosial dumping er utbredt, som i bygg, renhold, hotell og transport. Disse medlemmer vil understreke hvor graverende det er at statsforvaltningen i så liten grad fører kontroll med lønns- og arbeidsvilkår hos sine leverandører som det som framgår i Riksrevisjonens rapport. Det svekker ikke bare kampen mot useriøse og kriminelle arbeidsgivere, men også tilliten til statsforvaltningen og kontrollen over fellesskapets skatteinntekter.

Disse medlemmer registrerer at regjeringen er i ferd med å fase inn nye nasjonale seriøsitetskrav for offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen fant imidlertid at de undersøkte virksomhetene i overveiende grad ikke følger plikten de allerede er pålagt i forskrift om lønns-og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, til å føre kontroll med lønns- og arbeidsvilkår hos sine leverandører. Disse medlemmer forventer at regjeringen snarest sikrer at statsforvaltningen følger etablerte regler, uten at dette arbeidet skal måtte vente på innføringen av nye regler.

Komiteen ber Riksrevisjonen følge saken videre.

Helsedirektoratet avdekker ikke alvorlige feil og misbruk og krever ikke tilbake feilutbetalinger av helserefusjoner

Konklusjoner

Konklusjon

Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at alvorlige feil og misbruk av helserefusjoner ikke avdekkes eller tilbakekreves. Helsedirektoratet gjennomfører få etterkontroller. I gjennomsnitt blir bare 33 av de totalt 23 000 helseaktørene som får utbetalt refusjon etterkontrollert hvert år. Mange helseaktører med høy risiko blir ikke etterkontrollert.

• Helfo gjennomfører få etterkontroller, men sanksjonerer i alle etterkontrollerte saker der det avdekkes feil.

• Helfo har ikke etablert systemer og rutiner som ivaretar kravene til gjennomføring av etterkontroll.

Ansvarlig departement: Helse- og omsorgsdepartementet.

Utdyping av konklusjoner

I folketrygdloven §§ 22-11 a og 22-15 a stilles det krav om å følge opp og kontrollere utbetalinger slik at feilutbetalinger tilbakebetales. Helfo skal etablere systemer og rutiner som har innebygd internkontroll for å sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet avdekkes, jf. reglement for økonomistyring i staten. I bestemmelsene om statlig økonomistyring stilles det krav til dokumentasjon av internkontrollen.

Helfo skal kreve tilbake feilutbetalinger fra behandlere, tjenesteytere eller andre etter en direkte oppgjørsordning, med mindre den som har fått utbetalingen har foretatt seg det som med rimelighet kan kreves for å bringe på det rene hva som anses å være nødvendig behandling eller riktig bruk av takstene.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.