Representantforslag om endring av straffeloven § 185, «rasismeparagrafen», og et tryggere offentlig ytringsrom

§ 185 i straffeloven, ofte omtalt som «rasismeparagrafen», fastslår at den som «forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter frem en diskriminerende eller hatefull ytring», kan straffes med bot eller fengsel i inntil 1 år.

Med diskriminerende eller hatefull ytring menes det «å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen» på grunn av deres gruppebaserte tilhørighet.

Lovparagrafen er ikke bare rettet mot rasistiske ytringer som rammer personer med en annen hudfarge, etnisitet eller nasjonal opprinnelse, men etablererer forbud mot hatytringer som har sammenheng med hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, religion eller livssyn, seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk eller nedsatt funksjonsevne.

Høyesterett har uttalt seg om prinsippene for tolkning av ytringer i saker etter straffeloven § 185. Utgangspunktet er hvordan tilhører oppfatter ytringen ut fra den sammenheng den er fremsatt. Ifølge Høyesterett kan altså ikke enkeltstående ytringer tolkes isolert, men må vurderes i den konteksten eller sammenhengen ytringen er fremsatt i. Det går likevel en grense for hva som kan innfortolkes i en ytring ut fra sammenhengen, noe som følger av den såkalte forsiktighetsregelen. Dette tolkningsprinsippet innebærer at ingen skal risikere strafferettslig ansvar ved at en ytring tillegges et meningsinnhold som ikke er uttrykkelig uttalt, med mindre et slikt innhold med rimelig stor sikkerhet kan utledes av sammenhengen.

Det skal mye til før ytringer bryter med § 185. Bestemmelsen forbyr kun ytringer av kvalifisert krenkende karakter. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har slått fast at ytringsfriheten i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 ikke bare verner stuerene, sympatiske eller behagelige ytringer, men også ytringer som fornærmer, sjokkerer eller forstyrrer, fordi dette er en forutsetning for den pluralismen, toleransen og bredden som utgjør et demokratisk samfunn. Høyesterett har uttalt at det gjelder «en relativt rommelig margin for smakløse ytringer» selv om man befinner seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde.

I 2022 kom Ytringsfrihetskommisjonens utredning om en åpen og opplyst offentlig samtale (NOU 20212: 9). Kommisjonen foreslår å endre ordlyden i straffeloven § 185 med foreslår om å endre terskelen for hva som skal være straffbart. De begrunner det med at paragrafen både må gjøres mer forståelig, og at det må tydeliggjøres hva som faktisk er straffbart. Ytringsfrihetskommisjonen har foreslått alternative formuleringer som gjenspeiler den reelle rettstilstanden, og som samtidig er mer allment tilgjengelige.

Forslagsstillerne mener at i de tilfeller der mennesker skyves bort fra samfunnsdebatten gjennom trusler, skremsler og trakassering, rammer dette deres ytringsfrihet. Forslagsstillerne mener at rasismeparagrafen derfor ikke kan anses som en begrensning av ytringsfriheten, men en beskyttelse av den.

Forslagsstillerne støtter Ytringsfrihetskommisjonen i at ordlyden i § 185 må endres, og mener at kommisjonens alternativ 2 gir den mest presise og dekkende ordlyden. I dette alternativet er dagens ordlyd «det å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen» erstattet med mer detaljerte beskrivelser av de ytringene Høyesterett har pekt ut i praksis som straffverdige.

Alternativet synliggjør hvilke typer ytringer Høyesterett har vurdert som straffbare etter bestemmelsen, og tydeliggjør at det er vanskelig å gi et klart uttrykk for hvilke ytringer som er straffbare, fordi ytringer alltid må tolkes i den konteksten de blir framsatt. Forslagsstillerne mener at det er en fordel med mer detaljerte beskrivelser av ulike typer ytringsangrep i lovteksten enn det loven har i dag, slik at leseren får tydelige eksempler på hvilke ytringer som rammes, og kan danne seg et klarere bilde av hva som er straffbart.

Straffeloven § 10 har betydning for å fastslå hva som er en offentlig ytring. Her fastslås følgende:

«En handling er offentlig når den er foretatt i nærvær av et større antall personer, eller når den lett kunne iakttas og er iakttatt fra et offentlig sted. Består handlingen i fremsettelse av en ytring, er handlingen også offentlig når ytringen er fremsatt på en måte som gjør den egnet til å nå et større antall personer.»

Ytringer på Facebook vil vanligvis regnes som offentlige. For eksempel behandlet Høyesterett i 2020 to saker om rasistiske ytringer fremsatt i lukkede Facebook-grupper som bestod av mange tusen medlemmer. I begge disse sakene var det ubestridt at det dreide seg om «offentlige» ytringer.

Netthets er alle former for hat som foregår på digitale plattformer. Straffeloven dekker det som kalles hatytringer, men netthets kan også være mobbing, utestenging, trakassering og summen av en lang rekke ytringer som hver og en ikke ville oppleves som mer enn en skarp kommentar.

Forslagsstillerne mener at digitale plattformer er viktige arenaer for å ytre sine meninger og bli hørt, men ser også at det motsatte kan oppstå: at særlig utsatte grupper skremmes eller trues fra å delta i det offentlige ordskiftet. Forslagsstillerne mener at nye lover ikke må misbrukes i den hensikt å fjerne innhold av politiske årsaker, men at sosiale medier må ha en ansvarlig redaktør, og at ansvaret må avklares gjennom en egen lov lignende medieansvarsloven. I tillegg mener forslagsstillerne at politiets nettpatrulje har en positiv effekt på en samfunnsdebatt som til tider har drevet mange vekk fra politikk og politisk debatt, og foreslår å øke midlene til denne.

I Norge finnes særlige lover og tiltak som skal beskytte myndighetspersoner mot angrep og trusler. F.eks. heter det i politiloven § 17 at Politiets sikkerhetstjeneste kan gis tillatelse i sin forbyggende virksomhet dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som retter seg mot myndighetspersoner, det vil si mot medlemmer av Kongehuset, Stortinget, regjeringen, Høyesterett eller representanter for tilsvarende organer. Det betyr at Politiets sikkerhetstjeneste ikke er tilgjengelig for lokalpolitikere, ungdomspolitikere eller andre samfunnsaktører – selv om de utsettes for trusler av alvorlig art.

En av forslagsstillerne har selv i perioder blitt utsatt for store mengder hets og trusler som byråd i Oslo. På det tidspunktet ble det ikke gjort en helhetlig vurdering av trusselsituasjonen. Snarere ble det i lang tid henvist til å selv samle opp og anmelde sak for sak egenhendig på politistasjonen for at disse skulle kunne registreres og eventuelt følges opp. Forslagsstillerne mener at dette ikke er forsvarlig, og at en så minimal oppfølging hindrer viktige stemmer fra å delta i debatten.

Forslagsstillerne mener at det er for mange som står alene i sin kamp for sin frihet til å ytre seg. Det harde ytringsklimaet og omkostningene ved å ytre seg offentlig rammer særlig samfunnsdebattanter og andre viktige stemmer uten organisasjoner eller andre støtteapparat i ryggen. Samfunnsdebattanter med minoritetsbakgrunn er spesielt utsatt, og man har flere eksempler på debattanter som har trukket seg unna eller tatt en pause fra den offentlige debatten de siste årene. Terskelen for å få støtte fra PST er for lav og bør utvides til å gjelde samfunnsdebattanter.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre § 185 i straffeloven i tråd med Ytringsfrihetskommisjonens anbefalinger, alternativ 2, slik at den blir lydende:

  Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter frem en diskriminerende eller hatefull ytring. Som ytring regnes også bruk av symboler. Den som i andres nærvær forsettlig eller grovt uaktsomt fremsetter en slik ytring overfor en som rammes av denne, jf. annet ledd, straffes med bot eller fengsel inntil 1 år.

  En ytring regnes som hatefull når den på kvalifisert krenkende måte fremmer hat eller forfølgelse mot, oppfordrer eller slutter seg til integritetskrenkelser mot, eller grovt nedvurderer menneskeverdet til noen på grunn av deres

  1. a

     hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse,

  2. b

     religion eller livssyn,

  3. c

     seksuelle orientering,

  4. d

     kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, eller

  5. e

     nedsatte funksjonsevne

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å regulere bruk av sosiale medier i en egen lov, etter samme prinsipper som medieansvarsloven gjør for tradisjonelle medier. Sosiale medier skal måtte ha en ansvarlig redaktør som er ansvarlig for redaksjonelle beslutninger gjort ved utforming av algoritmer, visning av innhold og markedsføring på det sosiale mediet. Sosiale medieselskaper som med fullt overlegg tjener penger på algoritmer som fremmer polarisering, radikalisering og trakassering, som nylige avsløringer har vist at Facebook har gjort, må kunne bøtelegges av myndighetene.

• Stortinget ber regjeringen om å tilføre nok midler til politiets nettpatrulje for å sikre at innbyggere som ønsker å diskutere og fremme politikk, ikke kan jages av brukere på sosiale medier gjennom hat og trakassering.

• Stortinget ber regjeringen styrke politiets meldetjeneste for hatefulle ytringer, slik at den nasjonale registreringen av anmeldelser av hatkriminalitet og hatefulle ytringer forbedres, forenkles og systematiseres.

• Stortinget ber regjeringen utvide mandatet til Politiets sikkerhetstjeneste (PST), slik at de kan følge opp og iverksette sikkerhetstiltak for samfunnsdebattanter ut over nasjonale myndighetspersoner dersom de utsettes for trusler og større mengder hets fordi de har ytret seg i den offentlige debatten.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Odd Harald Hovland, Hadia Tajik og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til at representantforslag om å endring av straffeloven § 185, «rasismeparagrafen», og et tryggere offentlig ytringsrom behandles i denne innstillingen.

Komiteen viser til at forslaget går ut på å endre straffeloven § 185 i tråd med Ytringsfrihetskommisjonens anbefalinger, at regjeringen bes fremme forslag om å regulere bruk av sosiale medier i egen lov, at regjeringen bes om å tilføre midler til politiets nettpatrulje, at regjeringen bes styrke politiets meldetjeneste for hatefulle ytringer og at regjeringen bes om å utvide mandatet til PST.

Komiteen viser til at forslagsstillerne peker på at det skal mye til før ytringer rammes av strl. § 185. Forslagsstillerne viser videre til forslag fra Ytringsfrihetskommisjonen om å endre ordlyden i strl. § 185 og kommisjonens begrunnelse for at paragrafen må gjøres mer forståelig, og at det er et behov for tydeliggjøring av hva som faktisk er straffbart. Forslagsstillerne viser til at kommisjonen har foreslått alternative formuleringer som gjenspeiler den reelle rettstilstanden, og som er mer allment tilgjengelige. Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener at Ytringsfrihetskommisjonens alternativ 2 gir den mest presise og dekkende ordlyden for endring av strl. § 185.

Komiteen merker seg også at forslagsstillerne mener at rasismeparagrafen kan ansees som en beskyttelse av ytringsfriheten. Forslagsstillerne begrunner dette med tilfeller hvor mennesker skyves fort fra samfunnsdebatten på grunn av trusler, skremsler og trakassering, og at dette dermed rammer deres ytringsfrihet.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at ytringer på Facebook vanligvis vil regnes som offentlige. Dette begrunner de med to saker behandlet i Høyesterett i 2020. Forslagsstillerne viser til at digitale plattformer er viktige arenaer for å ytre seg. Forslagsstillerne mener at sosiale medier må ha en egen ansvarlig redaktør, og at ansvaret må avklares gjennom en egen lov; som for eksempel medieansvarsloven.

Komiteen viser til at forslagsstillerne mener at politiets nettpatrulje har en positiv effekt på samfunnsdebatten, og at de derfor foreslår å øke midler til denne.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne er bekymret for at PST ikke er tilgjengelig for lokalpolitikere, ungdomspolitikere og andre samfunnsaktører, fordi de i politiloven ikke er definert som «myndighetspersoner». Forslagsstillerne viser til at en av dem som lokalpolitiker selv var utsatt for store mengder hets og trusler. Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at samfunnsdebattanter med minoritetsbakgrunn er spesielt utsatt. Forslagsstillerne ønsker derfor å utvide terskelen for å få støtte fra PST ved at terskelen for hvem som omfattes av deres mandat utvides til også å gjelde samfunnsdebattanter.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, takker representantene for å sette et viktig tema på dagsorden. Et trygt offentlig ytringsrom er viktig for å ivareta vårt demokrati og for å ta vare på den åpenheten og tilliten vi har i vårt samfunn. Samtidig er mange av temaene som reises i denne debatten og løftes frem i dette representantforslaget komplekse, og reiser spørsmål knyttet til både rettsikkerhet og ytringsfrihet. Straffeloven § 185 er viktig for å verne om ytringsfriheten til utsatte grupper, og styrker folks ønske og mulighet til å delta i det offentlige ordskiftet. Vårt demokrati er avhengig av at alle mennesker og grupperinger i samfunnet fritt kan utrykke sine meninger uten fare for eget liv og helse.

Flertallet viser til Ytringsfrihetskommisjonens forslag til endringer i bestemmelsen, som ledd i oppfølgningen av kommisjonens utredning NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale. Utredningen har nylig vært på høring, og Kultur- og likestillingsdepartementet har mottatt en rekke høringssvar. Videre viser flertallet til statsrådens svarbrev til komiteen der hun understreker at Stortinget ikke bør ta stilling til den nærmere utformingen av bestemmelsen på det nåværende tidspunkt. Nettopp for å sikre en demokratisk prosess og et godt beslutningsgrunnlag, er det nødvendig å gi regjeringen tid til å foreta en forsvarlig vurdering av innspillene før et eventuelt lovforslag fremmes for Stortinget. Arbeidet med å vurdere de forskjellige innspillene er i gang.

Flertallet viser til statsrådens svar brev der statsråden ikke mener det er hensiktsmessig å regulere bruk av sosiale medier i en egen nasjonal lov etter samme prinsipper som medieansvarsloven gjør for tradisjonelle medier. Dette er begrunnet i både det juridiske, det praktiske og Norges bindinger til EU regelverket.

Videre viser flertallet til statsrådens svarbrev der hun redegjør for politiets samfunnsoppdrag og organiseringen av dette, samt om politiets øvrige ansvar og muligheter innen dette tema.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, mener likevel at endringer i straffeloven § 185 ikke bør forskutteres nå før høringen av Ytringsfrihetskommisjonens forslag er ferdigstilt. Det er viktig med en demokratisk forankret utforming av denne paragrafen, og derfor må innspillene fra høringen grundig gjennomgås for å få et godt resultat.

Dette flertallet ønsker å understreke at sosiale medieplattformer ikke er, og heller ikke bør være, et redaksjonsstyrt media. Sosiale medieplattformer er i stor grad i dag styrt av en forretningsmodell basert på annonse- og datasalg, og hva brukerne ser er algoritmestyrt. Dette flertallet mener derfor en heller må regulere bruken av databruk, -salg og -foredling, samt målrettet annonsering og algoritmer, heller enn å sette inn en redaktør for plattformselskapene, som statsråden i sitt brev riktig poengterer at Norge ikke har noen slik jurisdiksjon over.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre deler flere av bekymringene til forslagsstillerne som kommer frem i representantforslaget.