Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven)

Proposisjonens hovedinnhold

Kommunal- og distriktsdepartementet har lagt frem forslag til ny valglov. Loven skal avløse lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer. Departementet følger med proposisjonen opp NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov.

Den nye valgloven skal bidra til frie og hemmelige valg og at velgerne har tillit til valggjennomføringen. Demokratiske valg er grunnsteinen i vårt demokrati og forutsetningen for at Stortinget, fylkestingene og kommunestyrene har legitimitet i befolkningen.

Hensynet til at velgerne har tillit til valget, har derfor vært førende i utformingen av loven og kravene som foreslås til den praktiske gjennomføringen. Departementet foreslår å videreføre krav om at stemmene skal telles to ganger i kommunene, men presiserer nærmere krav til hvordan opptellingen skal skje, og hvilke organer som har ansvar for opptellingen. Det stilles også flere krav til åpenhet, blant annet slås det fast at opptelling av stemmer skal være offentlig tilgjengelig, og det foreslås krav om at valgresultatet skal offentliggjøres per valglokale. Departementet foreslår også å ta inn tillit i formålsbestemmelsen for å understreke viktigheten av at valgene gjennomføres på en tillitskapende måte.

Mye av regelverket knyttet til reglene for stemming videreføres, men det foreslås å skjerpe kravene til tilgjengelighet i valglokalene for å sikre at alle velgere får mulighet til å stemme, og at velgerne får den veiledningen de har behov for.

Det foreslås en ny klageordning for valg som møter kravene til en uavhengig, juridisk prøving av valgklager. Det foreslås også regler som gjør det mulig å forlenge eller utsette valgtinget, eller holde omvalg hvis det skjer noe ekstraordinært som er egnet til å hindre velgerne i å stemme. Disse reglene gjelder for alle valg og tilsvarer det som ble tatt inn i Grunnloven for stortingsvalg i juni 2022.

Valglovutvalget foreslo å innføre personvalg ved stortingsvalg. Dette forslaget følger departementet ikke opp. Partiene gjør grundige vurderinger og tar hensyn til ulike forhold knyttet til representasjon når de setter opp kandidater på listene, og departementet mener det er gode grunner til å videreføre den kontrollen partiene har over listene.

Et overordnet hensyn bak lovforslaget har vært å modernisere regelverket, både språklig og innholdsmessig, slik at loven blir enklere å forstå.

Lovproposisjonen inneholder en meldingsdel som skal legge grunnlag for en bredere diskusjon om valggjennomføring i praksis og hvilken betydning korrekte og tillitvekkende valg har for demokratiet. Formålet med meldingsdelen er tredelt. For det første ønsker departementet å sette valggjennomføring inn i et større demokratiperspektiv og å redegjøre for sentrale utviklingstrekk ved det norske demokratiet.

For det andre ønsker departementet å gi Stortinget en helhetlig gjennomgang av valgområdet. Bakgrunnen for dette er at det har skjedd store endringer de siste 20 årene. Dette inkluderer hvilken ansvars- og rolledeling som gjelder mellom statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå, og hvordan valg gjennomføres i praksis. Endringer på valgområdet er særlig knyttet til bruk av teknologi. Med utviklingen av et statlig elektronisk valggjennomføringssystem og opprettelsen av Valgdirektoratet har det også skjedd store endringer i statens rolle.

For det tredje kommenterer departementet noen av de vurderingene valglovutvalget gjorde, som ikke resulterte i lovforslag. Utvalget diskuterte flere sentrale sider av valgdemokratiet i sin utredning, og departementet svarer i meldingsdelen ut enkelte av de oppfordringene og konklusjonene utvalget kom med.

Bakgrunnen for proposisjonen

NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov

Regjeringen oppnevnte 21. juni 2017 et lovutvalg som skulle utarbeide et helhetlig forslag til ny valglov.

Utvalget fikk i oppdrag å se på alle sider av valggjennomføringen og vurdere om det er behov for endringer i valgordningen. Mandatet la også vekt på behovet for å utrede hvordan den nye fylkesstrukturen påvirker valgordningen. Utvalget ble spesielt bedt om å se på personvalgordningen ved stortingsvalg. I tillegg ble utvalget bedt om å utrede problemstillinger knyttet til klageordningen for valg.

Det fremgikk videre av mandatet at utvalget skulle vurdere hvilke bestemmelser som bør ligge i Grunnloven, og hva som kan reguleres i valgloven.

Valglovutvalget arbeidet fra høsten 2017 til våren 2020 og avga sin utredning, NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov, 27. mai 2020.

Departementet redegjør under de enkelte punktene for forslagene fra valglovutvalget.

Høringen

Departementet sendte NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov på høring 3. juni 2020. Høringsfristen var 31. desember 2020.

Departementet mottok 104 høringssvar med merknader. Av disse var om lag 50 fra kommuner og fylkeskommuner. Resten av høringsuttalelsene kom hovedsakelig fra ulike statlige organer, organisasjoner og medieaktører. Det kom også noen få høringsuttalelser fra privatpersoner. Alle høringssvarene er tilgjengelige på regjeringen.no.

Om lag 20 av høringsinstansene støtter utvalgets forslag i sin helhet, uten at de har konkrete kommentarer til forslagene. Det er også en rekke høringsinstanser som kun har merknader til enkelte av lovforslagene.

Departementet mottok få høringssvar som gjelder utvalgets forslag om praktisk valggjennomføring. Det ble derfor gjennomført innspillsmøter med både små og store kommuner og enkelte fylkeskommuner i desember 2021 og i august 2022. Departementet har brukt innspillene til å utfylle høringssvarene og for å få mer kunnskap om de praktiske konsekvensene av utvalgets forslag som gjelder den praktiske valggjennomføringen. Innspillene fra møtene er omtalt i proposisjonen under de aktuelle lovforslagene.

Departementet redegjør under hvert punkt i proposisjonen for høringsinstansenes syn.

Demokrati og valg – utviklingstrekk

Innledning

Departementet redegjør i punkt 3 i proposisjonen for ulike aspekter ved demokrati og politisk tillit. Det blir vist til nyere forskning på området. Departementet er opptatt av å beholde den høye tilliten som er til valg, tilliten til demokratiet som styreform og til de politiske institusjonene i Norge.

Hatytringer og trusler mot politikere

Politiets sikkerhetstjeneste peker i sine trusselvurderinger for både 2021 og 2022 på hatytringer og trusler mot politikere som en trussel mot demokratiet. Problemet med økt omfang av hatytringer og trusler mot politikere blir også trukket frem i flere rapporter. Departementet viser i punkt 3.4.2 i proposisjonen til nyere forskning om hatytringer og trusler mot politikere.

Departementets vurdering

Hatytringer og trusler mot politikere, både på nasjonalt og lokalt nivå, er et alvorlig utviklingstrekk som kan svekke deltakerdemokratiet, ved at folk trekker seg fra politikken. Det kan også svekke det deliberative demokratiet – ved at viktige stemmer trekker seg fra debattene eller sensurerer seg selv i hva de sier og skriver. Dette blir også tatt opp av ytringsfrihetskommisjonen, som skriver at mangfoldig deltakelse, ved at ulike stemmer og perspektiver kommer til orde i den offentlige debatten, er et nødvendig og realistisk mål, jf. NOU 2022:9. Departementet mener at hatytringer og trusler mot politikere er barrierer mot en bred og mangfoldig deltakelse og kan bidra til å svekke demokratiet vårt. Dette må håndteres institusjonelt, slik at den enkelte politiker ikke blir stående alene med dette. Dette kan gjøres ved at både partiene på alle nivå og kommunene får gode rutiner for hvordan de skal forebygge og håndtere dette. Veilederen som departementet har laget, kan også være til hjelp her. Denne vil oppdateres jevnlig med ny kunnskap.

Partier og kandidater

Partiene er en av de viktigste aktørene i det representative demokratiet. De har en viktig funksjon i å rekruttere og nominere kandidater til folkevalgte organer og ved at de gjennomfører valgkamper. Videre har partiene en sentral rolle etter valg når det skal velges medlemmer til ulike utvalg, styrer og råd.

Departementet viser i punkt 3.5.2 i proposisjonen til nyere forskning om politiske partier.

Sosial representasjon i folkevalgte organer

Departementet redegjør i punkt 3 i proposisjonen nærmere for representasjon av kvinner og innvandrere og for skjev sosial representasjon.

Departementets vurdering

En sosial representasjon på Stortinget, fylkestinget og i kommunestyrer som speiler innbyggerne, er viktig for å styrke den egalitære siden ved demokratiet. Det er viktig at det både formelt og reelt er like vilkår for å delta for ulike grupper. Departementet peker på at den overordnede utfordringen for partiene er å unngå å miste medlemmer og å rekruttere nye kandidater fra et bredt spekter av samfunnslivet. I tillegg til sakene er det å føle seg representert viktig for legitimiteten til de politiske institusjonene, for tilhørigheten til samfunnet og for at folk bruker stemmeretten sin når det er valg.

Valgforskningsprogrammet

Departementet redegjør i punkt 3.7 i proposisjonen nærmere for valgforskningsprogrammet.

Departementet peker på at valgforskningsprogrammet, og muligheten til å følge utviklingen over lang tid, har gitt god kunnskap om deltakersiden ved demokratiet. Dette er verdifull kunnskap med stor nytteverdi for mange.

Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Departementet redegjør i punkt 3.8 i proposisjonen for prosjektet Tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Hovedprosjektet skal etter planen være ferdig sommeren 2023, og departementet vil komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang av funnene fra tilstandsanalysen av det norske demokratiet.

Endringer i gjennomføring av valg de siste 20 år

Innledning

Proposisjonen omtaler i punkt 4 utviklingen over tid når det gjelder økt bruk av teknologi samt endringer i roller og ansvar når det gjelder gjennomføring både av stortingsvalg, fylkestingsvalg, kommunestyrevalg og sametingsvalg.

Departementets vurdering

Departementet mener at etableringen av et felles elektronisk system har vært en stor fordel for valggjennomføringen. Hensynet til en sikker og korrekt gjennomføring av valg gjør at det er en stor fordel å ha et statlig system for valggjennomføring. Ved at staten eier, drifter og utvikler systemet selv, er det enklere å sørge for at systemet er i tråd med regelverket, og det blir mindre sårbart da det private markedet var svært lite. Det gir også store effektiviseringsgevinster for kommunene, som slipper å anskaffe systemer selv. Også andre nordiske land har utviklet egne statlige systemer som brukes i valggjennomføringen, eksempelvis Finland og Sverige. Etableringen av Valgdirektoratet har vært nødvendig for å ivareta de nye praktiske oppgavene på statlig nivå, hovedsakelig knyttet til utvikling, forvaltning og drift av EVA.

Det er viktig for departementet å understreke at det fortsatt er kommunene som er ansvarlige for valggjennomføringen både ved nasjonale og lokale valg. Valg gjennomføres kun hvert annet år, og det er krevende for kommunene å opprettholde kompetanse. Under valget er det svært mange og kompliserte oppgaver som skal utføres på kort tid. Det er om lag 30 000 valgmedarbeidere i sving under forhåndsstemmingen og valgtinget. Det er disse som tar imot stemmer fra velgerne, og det er helt avgjørende at de får god opplæring, både om den praktiske gjennomføringen og hensynene bak, eksempelvis hva det betyr å sette et kryss i manntallet.

Departementet har fått tilbakemeldinger fra flere kommuner og fylkeskommuner om at ressurssituasjonen knyttet til valggjennomføringen er krevende. Mange steder er det et fåtall personer som har nødvendig kompetanse og ansvar for gjennomføringen, og dette kommer i tillegg til mange andre oppgaver. Stortingets fullmaktskomité tok dette opp etter stortingsvalget i 2021. Her peker de på at valget i 2021 var et ekstra krevende valg, grunnet pandemisituasjonen, og at kommunen fikk pålagt ekstra oppgaver for å sikre at pandemien ikke hindret velgere fra å stemme.

Departementet noterer seg komiteens merknad og vil følge med på utviklingen i kommunene og fylkeskommunene, blant annet gjennom evalueringer av valggjennomføringen.

Ved stortingsvalget i 2021 stemte over halvparten av velgerne på forhånd. Selv om dette må sees i lys av at valget ble gjennomført under en pandemi, kan det neppe sees bort fra at trenden med en økning i forhåndsstemming vil fortsette. Utviklingen i antall forhåndsstemmer har store konsekvenser for valggjennomføringen i kommunene. Dette har også fullmaktskomiteen merket seg, og den peker på at det er viktig at valgorganiseringen også innrettes mot dette.

I departementets forslag til ny valglov har utviklingen i andel forhåndsstemmer vært et viktig hensyn, og det er foreslått flere endringer for å gjøre reglene for stemming på forhånd og under valgting likere.

Stortingets forberedende fullmaktskomité tok også opp viktigheten av god opplæring i etterkant av stortingsvalget i 2021. Komiteen konstaterer at det ved valget skjedde feil som burde vært unngått. Komiteen påpeker i Innst. 1 S (2021–2022) at det er

«avgjørende for en god gjennomføring av valget i kommunene at valgmedarbeiderne får god og relevant opplæring, slik at alle – uansett oppgaver – blir i stand til å mestre den viktige jobben de har påtatt seg, og dermed i større grad unngår å gjøre feil».

Departementet deler komiteens vurdering og mener at et av de viktigste forbedringspunktene ved valget knytter seg til at valgmedarbeiderne, som jobber ute i valglokalene og møter velgerne, ikke får tilstrekkelig opplæring. Det er kommunen som har ansvar for opplæringen lokalt, men departementet vil se nærmere på hvordan direktoratet kan bidra, eksempelvis gjennom ytterligere opplæringsmateriell.

Andre temaer utvalget tok opp

Innledning

Departementet gjennomgår i punkt 5 i proposisjonen andre temaer som ble tatt opp av valglovutvalget, herunder tiltak for økt valgdeltakelse.

Det vises til forsøk med SMS og brev for å øke valgdeltakelsen, forsøk med 16 års stemmerettsalder ved kommunestyrevalg og tilskuddsmidler til informasjonstiltak.

Folkeavstemninger

I punkt 5.2 i proposisjonen omtales folkeavstemninger. Departementet redegjør for gjeldende rett og for valglovutvalgets forslag.

Departementet slutter seg til valglovutvalgets konklusjon om at det ikke skal innføres regler om bindende lokale folkeavstemninger. Det vises til utvalgets argumentasjon om at bindende lokale folkeavstemninger bryter med det representative styringssystemet som kommuneloven bygger på.

Utvalget kom til at en veileder er det mest hensiktsmessige verktøyet for å sikre at folkeavstemninger blir gjennomført i tråd med prinsippene for gjennomføring av valg. Departementet er enig i dette og har i etterkant av at utvalget la frem sin utredning, publisert en veileder for gjennomføring av lokale rådgivende folkeavstemninger.

Departementet støtter utvalgets konklusjon om ikke å lage en generell prinsippbestemmelse om gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger. Det vises til at det sjelden holdes nasjonale folkeavstemninger i Norge, og at praksisen med å lage egne lover for de tilfellene det skjer, har fungert godt.

Teknologi og sikkerhet ved gjennomføring av valg

Punkt 5.3 i proposisjonen omhandler teknologi og sikkerhet ved gjennomføring av valg.

Punktet omtaler bruk av teknologi i valggjennomføringen, sikkerhet i valggjennomføringen og arbeid med å styrke motstandsdyktighet mot uønsket påvirkning. Det vises videre til sikkerhetsloven som trådte i kraft 1. januar 2019. Departementet har vurdert at gjennomføring av valg er en grunnleggende nasjonal funksjon.

I juni 2022 vedtok Stortinget en beredskapshjemmel i Grunnloven § 54 andre ledd, som gir grunnlag for å forlenge eller utsette valgtinget dersom det har skjedd noe ekstraordinært som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Begrepet «ekstraordinært» innebærer at terskelen for å anvende beredskapshjemmelen er høy. Det er ikke mulig å angi en uttømmende liste over hvilke situasjoner som vil falle inn under beredskapshjemmelen, men eksempler kan være flom, jordskjelv, kvikkleireskred, terror, sabotasje på infrastruktur, atomulykke og alvorlige epidemier. Beredskapshjemmelen omtales nærmere i punkt 29 i proposisjonen. Grunnlovsendringen er i tråd med valglovutvalgets forslag.

I punkt 5.3.8 i proposisjonen gjennomgås valglovutvalgets vurderinger og forslag når det gjelder tillit og åpenhet, risiko og sårbarhet og regulering av sikkerhet ved gjennomføring av valg.

I punkt 5.3.9 omtales høringsinstansenes syn.

Departementets oppfølging

Behov for nærmere utredning av regulering av IKT-sikkerhet i valggjennomføringen

Departementet viser til at det er høy oppmerksomhet om sikkerhet ved gjennomføring av valg i Norge. Som valglovutvalget viser til, er kommunene egne rettssubjekter med ansvar for valggjennomføringen i egen kommune og dermed egen IKT-sikkerhet. Utvalget mener det er fornuftig å lovfeste generelle krav til IKT-sikkerhet i hele verdikjeden til valggjennomføring. Departementet er enig med utvalget i at problemstillingen bør utredes nærmere. Arbeidet med å vurdere konsekvensene av at gjennomføring av valg er utpekt som en grunnleggende nasjonal funksjon, er ikke ferdigstilt.

Departementet vil sørge for at det blir utredet i hvilken grad dagens regelverk i tilstrekkelig grad bidrar til sikkerhet i valggjennomføringen, og hva det eventuelt er behov for å regulere nærmere.

Departementet mener det bør utredes hvilken tilnærming som gir størst grad av sikkerhet, og hvilke vurderinger som bør gjøres hvor.

Utvalget viser også i forlengelsen av dette til at det er et paradoks at politisk TV-reklame er forbudt enten det er fordekt eller ikke, mens det er tillatt å kjøpe politisk reklame fra store teknologiselskaper som når ut til mange mennesker, og som kan målrettes på individnivå. Departementet viser til at ytringsfrihetskommisjonen i NOU 2022:9 En åpen og opplyst offentlig samtale har foreslått å oppheve forbudet i kringkastingsloven mot politisk reklame. Forbudet fremstår samlet sett som for lite treffsikkert til at kommisjonen vil anbefale en videreføring.

Teknologinøytral lov

Departementet er enig med utvalget i at en ny valglov, i den grad det er mulig, bør være teknologinøytral. Departementet foreslår i punkt 20.6 i proposisjonen likevel å lovfeste en plikt for departementet til å stille et IKT-system til disposisjon for kommunene for bruk i forberedelse og gjennomføring av valg, og en plikt for kommunene til å bruke systemet. En slik plikt forutsetter at det kan stilles enkelte sikkerhetskrav til bruken. Departementet har foreslått en hjemmel for å fastsette slike krav i forskrift.

Departementet er enig med utvalget i at det i enkelte tilfeller har betydning for tilliten til systemet hvorvidt det velges manuelle løsninger. På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre kravet om at den første opptellingen skal være manuell, jf. punkt 25 i proposisjonen.

Elektronisk stemming

Punkt 5.4 i proposisjonen omhandler elektronisk stemming. Valgloven åpner ikke for at velgere kan avgi sin stemme ved bruk av elektroniske løsninger. Selv om det brukes teknologi i store deler av norsk valggjennomføring, skjer selve stemmegivningen ved bruk av papirstemmesedler.

Det ble ved lokalvalget i 2011 og stortingsvalget 2013 gjennomført forsøk med elektronisk stemming. Forsøkene ble avsluttet etter valget i 2013. Det ble ikke foreslått å innføre noen form for elektronisk stemming. Avgjørelsen var hovedsakelig begrunnet med at det ikke var noen bred politisk enighet om å innføre elektronisk stemming i Norge, og at det er uheldig med uenighet om hvordan valg skal gjennomføres.

Departementet redegjør nærmere for valglovutvalgets vurderinger og høringsinstansenes syn når det gjelder elektronisk stemming.

Departementets vurdering

Departementet har notert seg at utvalget mener at det på nåværende tidspunkt ikke er tilstrekkelig sikker teknologi til å innføre elektronisk stemming. Departementet deler denne vurderingen og fremmer ingen forslag knyttet til elektronisk stemming i denne proposisjonen.

Utvalget peker på behov for mer kunnskap om elektronisk stemming. Departementet er enig i at det er nødvendig å ha oppdatert kunnskap om hvilke muligheter og konsekvenser innføring av elektronisk stemming kan føre med seg, før det kan gjøres endelige vurderinger. Det finnes flere mulige innretninger for elektronisk stemming, og det skjer stadig utvikling i teknologien. Departementet har derfor fått gjennomført en kunnskapsinnhenting om elektronisk stemming. Oppdraget ble gitt til Oslo Economics i samarbeid med Norsk Regnesentral og innebar å gjennomføre en helhetlig studie av flere forhold knyttet til elektronisk stemming. Kunnskapsinnhentingen ble overlevert til departementet under ferdigstilling av proposisjonen, og departementet understreker derfor at det ikke har vært mulig å gå grundig inn i og vurdere resultatene i rapporten.

Det er etter departementets vurdering helt avgjørende med en langsiktig og kunnskapsbasert tilnærming til dette temaet.

Departementet vil komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag som knytter seg til elektronisk stemming, herunder om det bør vurderes å gjennomføre forsøk med elektronisk stemming, enten i valglokalet eller over internett.

Valg til Sametinget

Innledning

Punkt 6 i proposisjonen omhandler valg til Sametinget, som avholdes hvert fjerde år samtidig med stortingsvalg. Det er kommunene som er ansvarlige for gjennomføringen. Sametinget er øverste valgmyndighet. Det innebærer blant annet at Sametinget godkjenner valget.

Praktiske forhold knyttet til gjennomføringen av sametingsvalget var en del av valglovutvalgets mandat. Ettersom det er kommunene som har ansvar for gjennomføringen av valget, fulgte det av utvalgets mandat at det er viktig å sikre at gjennomføringen av sametingsvalg og stortingsvalg ses i sammenheng.

Proposisjonen redegjør nærmere for utvalgets syn.

Departementets vurdering

Departementet vil i samarbeid med Sametinget gjøre en vurdering av hvilke endringer knyttet til den praktiske gjennomføringen i regelverket, som er nødvendige å gjennomføre før valg til Sametinget i 2025.

I lys av valglovutvalgets utredning og erfaringene fra valget i 2021 mener departementet det er behov for en helhetlig gjennomgang av reglene for gjennomføring av sametingsvalg. Enkelte av endringene i Grunnloven om valg til Stortinget, som for eksempel ny klageordning og beredskapshjemmel, bør vurderes også for sametingsvalg. I dag inneholder sameloven de overordnede bestemmelsene om gjennomføring av sametingsvalg, mens det er gitt utfyllende bestemmelser i forskrift om valg til Sametinget. Departementet mener det vil være behov for å se på hvilke regler som bør nedfelles i lov, og hvilke som bør tas inn i forskrift.

Departementet vil i dialog med Sametinget se på hvordan en slik utredning skal organiseres. Et slikt utredningsarbeid vil ta tid, og det tas sikte på at eventuelle endringer vedtas før sametingsvalget i 2029. Departementet foreslår derfor at utvalgets forslag til endringer i sameloven ses i sammenheng med behovet for andre endringer og ikke følges opp nå.

Departementet foreslår imidlertid en endring av fylkesnavn i sameloven § 2-4 som følge av delingen av Viken fylke, Troms og Finnmark fylke og Vestfold og Telemark fylke.

Direkte valg til kommunedelsutvalg

Kommunestyret kan opprette utvalg med ansvar for en geografisk del av kommunen, såkalt kommunedelsutvalg, jf. kommuneloven § 5-7 første ledd. Kommunestyret kan selv bestemme at medlemmene til kommunedelsutvalg skal velges av innbyggerne i kommunedelen (direkte valg), jf. kommuneloven § 5-8 første ledd.

Departementet har gitt forskrift 3. januar 2003 nr. 8 om direkte valg til kommunedelsutvalg. Det følger av forskriften § 1 at direkte valg til kommunedelsutvalg holdes samtidig med valg til kommunestyret.

Departementet vil i etterkant av Stortingets behandling av forslaget til ny valglov gjennomgå forskriften og vurdere hvilke endringer som bør gjøres før kommunestyrevalget i 2027. Ved direkte valg til kommunedelsutvalg ved kommunestyrevalget i 2023 vil gjeldende regler i kommuneloven (§§ 5-7 og 5-8), forskriften om direkte valg til kommunedelsutvalg og valgloven av 2002 gjelde.

Lokalstyrevalg i Longyearbyen

Longyearbyen lokalstyre er et folkevalgt organ som skal velges av og blant Longyearbyens innbyggere. Valget holdes på en mandag i oktober måned samme år som det er valg til fylkesting og kommunestyrer. Norske statsborgere som har fylt 18 år innen utgangen av valgåret, og senest fire uker før valgdagen er innført i befolkningsregisteret for Svalbard som bosatt i Longyearbyen, har stemmerett. I tillegg har personer som ikke er norske statsborgere, men som oppfyller de øvrige vilkårene, stemmerett når de har vært bosatt i en norsk kommune de siste tre årene før de ble innført i befolkningsregisteret for Svalbard som bosatt i Longyearbyen.

Valg av representanter til lokalstyret er regulert i forskrift 14. mai 2007 nr. 506 om lokalstyrevalg i Longyearbyen. Forskriften er hjemlet i lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 34. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for forskriften, som er utformet etter modell av valgloven. Med ny valglov vil det være behov for å utarbeide en ny forskrift om lokalstyrevalget. Det var ikke en del av valglovutvalgets mandat å foreslå endringer i forskriften. Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med Kommunal- og distriktsdepartementet utarbeide utkast til ny forskrift som kan få anvendelse fra valget i 2027.

Endringer i gjeldende rett etter at valglovutvalgets utredning ble lagt frem

Innledning

Departementet viser i punkt 9 i proposisjonen til at Stortinget har vedtatt endringer i både Grunnloven og valgloven etter at valglovutvalget leverte sin utredning i mai 2020. Stortinget vedtok i juni 2022 endringer i Grunnlovens regler om stortingsvalg basert på utvalgets forslag, jf. Dokument 12:11 (2019–2020) og Innst. 411 S (2021–2022). Stortinget har i tillegg vedtatt enkelte mindre endringer og en rekke språklige endringer i Grunnlovens bestemmelser om stortingsvalg. Endringene er lagt til grunn for forslaget om ny valglov som legges frem i denne proposisjonen, og fremkommer derfor av gjeldende rett i de enkelte kapitlene.

Endringene i valgloven som er vedtatt etter at utvalget la frem sitt forslag til ny lov, beskrives i punkt 9.3 i proposisjonen.

Endringer i Grunnlovens bestemmelser om stortingsvalg

Valgordning

Stortinget vedtok å beholde 19 valgdistrikter ved stortingsvalg, jf. Grunnloven § 56 første ledd. Videre vedtok Stortinget at grensene mellom valgdistriktene skal fastsettes ved lov, jf. § 56 andre ledd. Ettersom det ikke lenger er 19 fylker, må grensene mellom valgdistriktene reguleres på en annen måte.

Stortinget vedtok også å videreføre dagens metode for å fordele mandatene mellom valgdistriktene på grunnlag av innbyggere og areal. Stortinget vedtok i tillegg at alle valgdistriktene skal ha minst fire mandater, jf. § 57 tredje ledd. Det innebærer at dersom et valgdistrikt etter fordelingen har fått færre enn fire mandater, skal valgdistriktet likevel få tildelt til sammen fire mandater. Stortinget vedtok også at mandatene skal fordeles mellom valgdistriktene hvert fjerde år, jf. § 57 fjerde ledd. Tidligere skulle mandatfordelingen gjøres hvert åttende år. Nærmere bestemmelser om hvordan mandatene skal fordeles mellom valgdistriktene, skal fastsettes ved lov.

Sperregrensen på fire pst. for å få utjevningsmandater ble videreført, jf. § 59 tredje ledd. Det ble i tillegg innført et krav om at partiet må ha stilt liste i alle valgdistriktene for å kunne få utjevningsmandater. Det er også tydeliggjort i ordlyden at det kun er registrerte politiske partier som kan få utjevningsmandater.

Stemmerett

I juni 2022 opphevet Stortinget Grunnloven § 50 tredje ledd, som ga hjemmel til å fastsette særlige regler for å frata personer som på valgdagen åpenbart lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet, stemmeretten. Det var på tidspunktet bestemmelsen ble opphevet, ikke fastsatt noen bestemmelse med hjemmel i bestemmelsen. Stortinget har også opphevet § 53, som i bokstav a regulerte tap av stemmerett ved domfellelse for straffbare handlinger og i bokstav b tap av stemmerett for å gå i fremmed makts tjeneste uten regjeringens samtykke. Straffeloven inneholder ikke lenger noen bestemmelse om å kunne fradømme en person stemmeretten.

Valgbarhet og ombudsplikt

Stortinget vedtok endringer i Grunnloven § 62 om valgbarhet. Hvem som er valgbare, ble videreført, men Stortinget endret ordlyden i bestemmelsen fra «kan ikke velges til representanter» til «kan ikke stille til valg». Det innebærer at tjenestemenn ansatt ved departementene, bortsett fra statssekretærer og politiske rådgivere, Høyesteretts medlemmer og ansatte i utenrikstjenesten må fratre stillingen før listeforslaget godkjennes. Endringen ble gjort for å tydeliggjøre at de som innehar stilingene, ikke kan stå på en godkjent valgliste, og har sammenheng med endringene i fritaksreglene.

Ny klageordning

Stortinget vedtok våren 2022 endringer i klageordningen ved stortingsvalg. Grunnloven § 55 andre punktum ble opphevet. Det innebærer at Stortinget ikke lenger skal avgjøre klager som gjelder stemmerett. Det ble videre vedtatt en endring i Grunnloven § 64 som innfører klagerett på Stortingets avgjørelse om hvorvidt valget er gyldig. Klage skal fremmes gjennom søksmål mot Stortinget. Alle som har stilt liste ved stortingsvalget, skal ha klagerett. Nærmere bestemmelser om klagerett og klagegrunner skal fastsettes ved lov. Høyesterett skal avgjøre klager på Stortingets godkjenning av valget.

Endringen i Grunnloven § 64 omhandler også konsekvensene av at stortingsvalget kjennes ugyldig. Det skal da gjennomføres omvalg, og bestemmelsen slår fast at de nyvalgte representantene blir sittende til omvalget er gjennomført.

Videre har Stortinget vedtatt å etablere et uavhengig klageorgan (riksvalgstyret) i ny § 72 i Grunnloven, hvor det stilles krav om at tre av fem medlemmer skal være dommere. Bestemmelsen regulerer også når og hvordan Stortinget kan løse et medlem fra vervet. Nærmere bestemmelser om riksvalgstyret skal fastsettes ved lov.

Beredskapshjemmel

Stortinget har vedtatt en beredskapshjemmel i Grunnloven § 54 andre ledd til å forlenge eller utsette valgtinget dersom det har skjedd noe ekstraordinært som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Myndigheten til å treffe vedtak om å forlenge eller utsette valgtinget er lagt til Stortinget og krever tilslutning fra to tredjedeler av Stortingets medlemmer.

Dersom Stortinget ikke kan samles, kan Kongen i statsråd forlenge valgtinget med inntil én dag eller utsette det med i inntil syv dager på de samme vilkårene som nevnt ovenfor.

Det følger også av bestemmelsen at det skal kunne holdes omvalg dersom det har skjedd noe ekstraordinært som har hindret en vesentlig del av velgerne fra å stemme, jf. femte ledd. Også denne myndigheten er lagt til det utgående Stortinget og krever tilslutning fra to tredjedeler av Stortingets medlemmer.

Endringer i valgloven

Prop. 67 L (2020–2021)

I juni 2020 vedtok Stortinget endringer i assistansebestemmelsene i valgloven § 8-4 åttende ledd og § 9-5 femte ledd basert på valglovutvalgets forslag, jf. Prop. 67 L (2020–2021) og Innst. 193 L (2020–2021). Velgere som på grunn av fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse ikke kan stemme alene, har etter endringen rett til hjelp fra en stemmemottaker eller en annen person velgeren selv peker ut. Det er ikke lenger krav om at en valgmedarbeider er med inn i valgavlukket i tillegg til den selvvalgte hjelperen. Kravet om at funksjonsnedsettelsen skal være alvorlig for at velgeren skal ha rett til assistanse fra en person vedkommende velger selv, er fjernet. Det avgjørende er at funksjonsnedsettelsen medfører at velgeren ikke kan stemme alene, ikke hvor alvorlig funksjonsnedsettelsen regnes som. Det ble samtidig presisert i bestemmelsene hvem som skal avgjøre om den stemmeberettigede har rett til assistanse.

Samtidig med endringene i assistansebestemmelsene vedtok Stortinget endringer i bestemmelsen om plikt til å stå på liste ved stortingsvalg. Endringen innebærer at dersom en person ikke ønsker å stå på en valgliste, er det tilstrekkelig for fritak at personen gir en skriftlig erklæring om dette. Endringen var nødvendig for å bringe bestemmelsen i valgloven i samsvar med en endring gjort i Grunnloven § 63 første ledd. Stortinget opphevet også valgloven § 10-8 første ledd bokstav c, som innebærer at kommunene ikke lenger trenger å sende alle valgkortene fra forhåndsstemmingen til fylkesvalgstyret. Også disse endringene er i tråd med valglovutvalgets forslag.

Prop. 95 L (2021–2022)

I juni 2022 vedtok Stortinget endringer i valgloven og partiloven, jf. Prop. 95 L (2021–2022) og Innst. 401 L (2021–2022). Stortinget vedtok en hjemmel i valgloven § 6-3 a for departementet til å fastsette i forskrift at underskrifter på listeforslag kan være elektroniske gjennom bruk av en godkjent digital løsning. Departementet har fastsatt slik forskrift 5. oktober 2022. Videre opphevet Stortinget kravet om at valglokaler må ligge geografisk i stemmekretsen, og en adgang for valgstyret til å opprette ekstra valglokaler i en stemmekrets dersom det er nødvendig for å sikre at velgerne får mulighet til å stemme. Stortinget vedtok også en adgang for kommunene til å starte opptellingen av forhåndsstemmer søndagen før valgdagen. Utvalget foreslo tilsvarende endringer.

Internasjonale forpliktelser

Punkt 10 i proposisjonen omhandler internasjonale forpliktelser. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) har en bred rettighetskatalog som omfatter de sivile og politiske rettighetene. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 og har forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) utøver kontroll over statenes gjennomføring av konvensjonen ved å dømme i individklagesaker. Praksis fra EMD klarlegger hvor langt statenes forpliktelser strekker seg.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) inneholder et bredt spekter av sivile og politiske rettigheter som for eksempel ytringsfrihet og demokratiske rettigheter, og følger opp innholdet fra FNs verdenserklæring om menneskerettigheter. Konvensjonen er også gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 og har i likhet med EMK forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Gjennomføringen av konvensjonen blir overvåket av FNs menneskerettskomité.

Norge har også sluttet seg til FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonen har som formål

«å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet.»

Konvensjonen understreker også at rettighetene i SP gjelder for alle mennesker uavhengig av funksjonsevne, jf. artikkel 4. Norge er fullt ut bundet av CRPD og er folkerettslig forpliktet til å oppfylle kravene den stiller. Konvensjonen er imidlertid ikke inkorporert i norsk rett og har ikke forrang foran andre lover. Konvensjonen får dermed betydning for tolkingen av norsk rett gjennom presumsjonsprinsippet.

Rettighetene knyttet til valg finnes i artikkel 29. Norge er etter artikkel 29 bokstav a forpliktet til

«å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta fullt ut og på en effektiv måte i det politiske og offentlige liv på lik linje med andre […], herunder ved at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett og mulighet til å avgi stemme […].»

Europarådet har i tillegg utarbeidet en rekke dokumenter på valgområdet. Et sentralt dokument er Veneziakommisjonens «Regler for god praksis i valgsaker», som er en felleseuropeisk standard for valglovgivning. Dokumentet er ikke rettslig bindende for statene og regnes dermed som soft law. «Regler for god praksis i valgsaker» har likevel stor politisk og faglig tyngde på valgområdet, og EMD har flere ganger referert til retningslinjene i sin rettspraksis.

Formålsbestemmelse

Gjeldende rett

Formålet med valgloven er å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie, direkte og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer, jf. valgloven § 1-1.

Stortinget vedtok i 2014 å grunnlovfeste prinsippene om frie og hemmelige valg, jf. Grunnloven § 49 første ledd. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte da i Innst. 186 S (2013–2014):

«Komiteen mener at det å løfte prinsippet om frie og hemmelige valg inn i Grunnloven vil synliggjøre den grunnleggende betydning frie og hemmelige valg har for det norske statsstyret. Den symbolske, politiske og rettslige betydningen vil være at det blir vanskeligere for fremtidige politiske regimer å sette disse prinsippene til side, og en garanti for at et simpelt stortingsflertall ikke kan rive ned eller grunnleggende svekke vårt demokrati.»

Grunnloven inneholder imidlertid ingen bestemmelse som uttrykkelig angir formålet vedrørende valg.

Bestemmelsen i Grunnloven om at velgerne stemmer direkte på stortingsrepresentantene, ble tatt ut av § 58 i 2022. Bakgrunnen for dette var at valglovutvalget pekte på at selv om det er direkte valg i Norge, så innebærer dagens valgordning med utjevningsmandater at velgerne ikke lenger bare stemmer direkte på stortingsrepresentanter fra valgdistriktet, men også avgjør fordelingen av utjevningsmandater i et nasjonalt oppgjør.

Departementets vurdering

Departementet viser til at flertallet i valglovutvalget har konkludert med at formålsbestemmelsen skal fremheve at valgene skal være frie og hemmelige. Videre har flertallet konkludert med at prinsippet om direkte valg skal tas ut av formålsparagrafen.

Departementet mener det er hensiktsmessig å ha en formålsbestemmelse i valgloven. Begrunnelsen for dette er at formålsbestemmelsen vil ha verdi og funksjon både rettslig og pedagogisk ved tolkningen av de øvrige bestemmelsene i valgloven. Innholdet i formålsbestemmelsen vil gi retning eller føringer for tolkningen av lovens øvrige bestemmelser og tale for å velge det tolkningsalternativet som fremmer hensynene nevnt i bestemmelsen. Departementet går derfor, i likhet med utvalgets flertall, inn for å videreføre prinsippene om frie og hemmelige valg i valglovens formålsbestemmelse. Departementet peker på at prinsippene om frie og hemmelige valg er helt sentrale i valggjennomføringen. Prinsippene fremkommer også i Grunnloven § 49 første ledd og bør gjentas i valglovens formålsbestemmelse for å sikre oppfyllelsen av bestemmelsen.

Det er etter departementets vurdering ikke grunn til å videreføre prinsippet om direkte valg i valglovens formålsbestemmelse.

Departementet har videre vurdert om valglovens formålsbestemmelse bør fremheve hensynet til tillit til valggjennomføringen. Tilliten til valgene og hvordan de gjennomføres, er generelt høy i Norge. Et sentralt mål for valgloven og dens utforming må være å opprettholde denne høye tilliten blant velgerne. Å fremme tillit til det institusjonelle rammeverket for valg vil fremme legitimitet til valgsystemet og valgresultatet. Departementet peker på at det vil ha en rettslig funksjon å fremheve i valglovens formålsbestemmelse at loven skal sikre tillit til valggjennomføringen. Dette vil også ha en pedagogisk funksjon, fordi valggjennomføringen i Norge i stor grad er desentralisert og innebærer en del frihet for den enkelte kommune. Tillitshensynet vil dermed legge føringer for hvordan valgmyndighetene og den enkelte valgmedarbeider skal utføre oppgaver etter valgloven. På denne bakgrunn foreslår departementet å ta inn hensynet til tillit til valggjennomføringen i valglovens formålsbestemmelse.

Valgordning ved stortingsvalg

Innledning

Grunnloven fastlegger de sentrale elementene i valgordningen og legger rammer og føringer for hva valgloven kan regulere knyttet til valgordning ved stortingsvalg. Stortinget behandlet i juni 2022 en rekke grunnlovsendringer om valgordningen. Dels var dette grunnlovsforslag som ble fremmet på bakgrunn av valglovutvalgets utredning, og dels var det forslag fremmet som et supplement til disse forslagene.

Departementets vurdering

Fordeling av mandater mellom valgdistriktene

Ansvar for fordelingen

Utvalget diskuterte hvilket organ som skal beregne hvor mange mandater hvert valgdistrikt skal ha, og konkluderer med å videreføre at denne oppgaven løses av departementet. Departementet støtter derfor dette forslaget. Departementet er enig med utvalget i at det ikke er problematisk at denne oppgaven ligger til departementet, selv om departementet er politisk styrt. Departementet er også enig i utvalgets vurdering om at det er hensiktsmessig å samle de nasjonale oppgavene på valgområdet hos landets øverste valgmyndighet.

Øvrige bestemmelser i valgloven om hvordan mandatfordelingen gjennomføres, videreføres i tråd med utvalgets forslag. I tillegg tas det inn bestemmelser om hvordan det skal sikres at alle valgdistrikter skal ha minst fire mandater, jf. det nye kravet i Grunnloven § 57 tredje ledd. Bestemmelser om hvordan dette kan sikres, baseres på valglovutvalgets forslag. Dersom et valgdistrikt ved beregningen ikke får fire mandater, tas valgdistriktet ut av beregningen og får fire mandater direkte. Det gjøres så en ny beregning for de resterende valgdistriktene for å fordele de resterende mandatene. I denne beregningen inkluderes ikke valgdistriktet som har fått sine fire mandater direkte.

Grunnlagsdata og tidspunkt for mandatberegning

Det følger av Grunnloven § 57 andre ledd at det er distriktets «antall innbyggere samt areal» som er grunnlaget for fordelingen av mandatene mellom valgdistriktene. Videre har Stortinget bestemt at det skal gjøres en ny mandatfordeling hvert fjerde år, før hvert stortingsvalg. Departementet er enig med utvalget i at tidspunktet for når mandatfordelingen gjennomføres, bør videreføres, og at det er innbyggertall og areal per 1. januar året før valgåret som skal legges til grunn. Siden disse tallene er klare i slutten av februar, betyr det at mandatfordelingen kan beregnes og kunngjøres i løpet av mars/april året før valget.

Valglovens regler om distriktsmandater

Departementet foreslår å videreføre store deler av regelverket knyttet til valg av distriktsmandater. Det er distriktsvalgstyret som har ansvaret for å fordele de direktevalgte mandatene mellom listene og kåre de direktevalgte representantene. I utgangspunktet skal kontroll av valgbarhet gjøres når valglistene godkjennes, men det kan forekomme at kandidater som ikke er valgbare, likevel står på en valgliste, jf. punkt 17 i proposisjonen. Kandidatkåringen omtales i punkt 14 i proposisjonen.

Departementet foreslår at det stilles krav om at distriktsvalgstyret skal kunngjøre protokollen så snart valgoppgjøret er foretatt. Dette er viktig for å få åpenhet om hvordan valget har blitt gjennomført, og for at velgere og politiske partier skal ha en reell mulighet til å vurdere om det er grunnlag for klage. Kopi av protokollen skal samtidig sendes til Stortinget.

Valglovens regler om utjevningsmandater

Hovedhensynet til utjevningsmandatene er politisk utjevning og at partier som nesten har fått mandat i flere valgdistrikter, skal kompenseres for dette i et nasjonalt oppgjør. Den geografiske fordelingen av mandater mellom valgdistrikter er viktig i norsk politikk.

Departementet har notert at det er komplisert å formidle hvordan denne beregningen foregår, og at det i enkelte tilfeller har blitt stilt spørsmål ved legitimiteten av at et parti får utjevningsmandat i et valgdistrikt der de ikke har så stor oppslutning. Departementet mener det er viktig at befolkningen har en forståelse av hvordan valgordningen fungerer, og vil styrke arbeidet med å formidle dette.

Stortinget har vedtatt de grunnleggende reglene for utjevningsmandater i Grunnloven. Når det gjelder nærmere bestemmelser om hvordan dette regnes ut, foreslår departementet i likhet med utvalget å videreføre dagens regler. Disse reglene er av mer teknisk karakter.

Når det gjelder ansvar for fordelingen av utjevningsmandater, har utvalget foreslått endringer som følge av forslaget om at riksvalgstyret skal rendyrkes som et klageorgan. Utvalget foreslår isteden at departementet fordeler utjevningsmandatene. Utvalget vurderte ikke endringer i prosessen som leder frem til fordelingen av utjevningsmandatene.

Fordeling av utjevningsmandater har frem til i dag vært en tidkrevende prosess basert på manuell håndtering av fylkesvalgstyrenes protokoller og beregninger.

Departementet mener at denne prosessen er unødvendig tungvint, og at det tar lang tid før endelig fordeling av utjevningsmandater er klar.

Departementet foreslår justeringer i systemet og ansvarsdelingen for fordeling av utjevningsmandater. Utgangspunktet er å rendyrke hvilket ansvar de ulike organene har, og å få til en mer effektiv og ryddig prosess.

Fordelingen av utjevningsmandater er en ren matematisk beregning som gjøres på grunnlag av valgoppgjørene fra de ulike valgdistriktene. Disse valgoppgjørene har allerede blitt kontrollert av distriktsvalgstyret, og det er en egen klageadgang på valgoppgjøret. Departementet ser derfor ikke at det er nødvendig å ha en ekstra kontroll av valgoppgjørene før utjevningsmandatene fordeles. Her viser departementet til at Stortingets administrasjon utfører en parallell kontroll som forberedelse til Stortingets godkjenning av valget. Det er kort tid fra valget til Stortingets konstituering, og det er mer hensiktsmessig å ha en klar regulering av hvem som kontrollerer hva, enn at flere instanser skal kontrollere det samme.

Videre viser departementet til at det allerede på valgnatten blir klart en foreløpig fordeling av utjevningsmandater. Når alle valgdistriktene er ferdige med sine valgoppgjør, kan det raskt beregnes en endelig fordeling av utjevningsmandater. Siden Valgdirektoratet har ansvar for systemet der valgresultatene legges inn, og der også den foreløpige fordelingen av utjevningsmandater beregnes, mener departementet at det er mer hensiktsmessig at direktoratet også regner ut den endelige fordelingen. Dette kan gjøres umiddelbart etter at det siste distriktsvalgstyret har godkjent sitt valgoppgjør.

Når beregningen er gjort, foreslår departementet at det gis en beskjed til distriktsvalgstyrene om resultatet. Distriktsvalgstyret kan deretter kåre utjevningsmandatet i sitt valgdistrikt og tilsvarende alle vararepresentantene. Det er distriktsvalgstyrene som har best oversikt over kandidatene fra sitt valgdistrikt. Distriktsvalgstyrene kan så informere de valgte kandidatene og utstede fullmakter som sendes Stortinget. Selv om utjevningsmandatene velges på bakgrunn av et nasjonalt valgoppgjør, representerer de et valgdistrikt. På denne måten blir det distriktsvalgstyret som har myndighet til å kåre alle de valgte representantene fra sitt valgdistrikt, både de direktevalgte og utjevningsmandatet.

Denne endringen vil også innebære at den endelige fordelingen av utjevningsmandater kan være klar tidligere enn i dag. Normalt er distriktsvalgstyrene ferdig med å godkjenne valgoppgjøret senest én uke etter valgdagen, og fordelingen av utjevningsmandatene kan gjøres umiddelbart etter dette. Det innebærer at fordelingen av utjevningsmandatene kan være klar én uke tidligere enn dagens praksis. I punkt 27 i proposisjonen foreslås det en klagerett på fordelingen av utjevningsmandatene. For at det skal være mulig å få ferdigstilt klagebehandling på dette innen utgangen av september og før Stortingets konstituering i starten av oktober, vil det være en stor fordel å ha klar fordelingen av utjevningsmandater tidligere.

Valgdistriktsgrenser

Fra 1. januar 2024 vil det være 15 fylker i Norge og 19 valgdistrikter. Dette betyr at fylkene ikke kan brukes for å angi grensene mellom valgdistriktene. For entydig å kunne angi grensene for valgdistriktene mener departementet i likhet med utvalget at det må reguleres hvilke kommuner som utgjør de 19 valgdistriktene. Oversikten over hvilke kommuner som tilhører hvilke valgdistrikter, står i dag i valgforskriften, men foreslås flyttet til valgloven. Grunnet vedtatte endringer i kommune- og fylkesstrukturen som skal gjelde fra 1. januar 2024, er det foreslått en endring fra de valgdistriktsgrensene som gjaldt ved stortingsvalget i 2021.

Det foreslås å flytte Jevnaker kommune fra Buskerud valgdistrikt til Akershus valgdistrikt. Bakgrunnen for denne endringen er at Stortinget 14. juni 2022 vedtok å dele Viken fylke i tre nye fylker fra 1. januar 2024. Det ble samtidig vedtatt at Jevnaker kommune skal tilhøre Akershus fylke, jf. Innst. 467 S (2021–2022), Prop. 127 S (2021–2022) og Prop. 113 LS (2021–2022). I proposisjonen som ligger til grunn for vedtaket om å plassere Jevnaker kommune i Akershus fylke, Prop. 127 S (2021–2022), er det understreket at dette vil ha en konsekvens også for valgdistriktsinndelingen:

Stortinget har vedtatt en endring i Grunnloven som slår fast at mandatene skal fordeles på nytt mellom valgdistriktene før hvert stortingsvalg. Hensikten er å sikre at mandatberegningen gjøres på et så oppdatert grunnlag som mulig, slik at store endringer i innbyggertall over tid kan fanges opp. Store endringer i innbyggertall vil, hvis det ikke fanges opp i nye mandatfordelinger, føre til at det står færre velgere bak hvert stortingsmandat i valgdistrikter som har fått færre innbyggere. Mandatberegningen gjøres våren året før stortingsvalget. Endringer i innbyggertall etter dette vil først bli tatt hensyn til ved mandatfordelingen før neste stortingsvalg.

Utvalget mente at det ikke bør gjøres endringer i valgdistriktene til stortingsvalg etter at mandatberegningen er gjort. Departementet er enig i dette og peker på at det av mange grunner er viktig å kjenne valgdistriktsgrensene i god tid før valget. Departementet peker på at ny mandatfordeling skal gjøres før hvert stortingsvalg, med grunnlag i grunndata per 1. januar året før valget. Dette sikrer nødvendig forutsigbarhet.

Betydningen av endringer i kommune- og fylkesstrukturen

Departementet er enig med utvalget i at et fylke kan bestå av flere valgdistrikter, og viser til at dette allerede er praktisert. Departementet er også enig med utvalget i at et valgdistrikt ikke bør gå på tvers av en fylkesgrense. Fylkeskommunene har viktige oppgaver i gjennomføringen og godkjenningen av stortingsvalget. Hvis ansvaret for et valgdistrikt skulle vært delt mellom flere fylkeskommuner, ville det føre til uklar ansvarsdeling, komplisere gjennomføringen og øke risikoen for feil.

Hvilken konsekvens en endring i valgdistriktsgrensene får for mandatfordelingen, er det ikke mulig å forutsi. Endring i ett valgdistrikts areal og innbyggertall vil ha betydning for hele mandatberegningen. Selv om et valgdistrikt som får flere innbyggere og mer areal, generelt sett vil styrke sine muligheter til å få flere mandater, er det mulig at endringen kommer i et annet valgdistrikt.

Departementet ser at det er hensiktsmessig at det er Stortinget som vedtar fylkesgrensejusteringer som innebærer å flytte en hel kommune fra et fylke til et annet, fordi dette får direkte konsekvenser for valgdistriktsinndelingen. Departementet støtter derfor forslaget til utvalget om at det bør ligge til Stortinget å vedta at en hel kommune skal flyttes fra et fylke til et annet.

Departementet foreslår imidlertid å videreføre at Kongen har kompetanse til å vedta kommunegrensejusteringer, også hvis justeringen samtidig medfører en endring av fylkesgrensene.

Dersom Kongen gjør vedtak om sammenslåing av kommuner som tilhører ulike valgdistrikter, eller vedtak om deling av kommuner hvor de ulike delene legges til eksisterende kommuner i forskjellige valgdistrikter, vil Stortinget i etterkant fritt kunne ta stilling til hvilken konsekvens endringen skal få for valgdistriktsgrensene.

Valgordning ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

Gjeldende rett

I punkt 13 i proposisjonen gjennomgår departementet valgordningen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Det blir videre redegjort for valglovutvalgets forslag når det gjelder inndeling i valgdistrikter, valgoppgjør, antall medlemmer i fylkesting og kommunestyrer m.m.

Også høringsinstansenes syn blir omtalt.

Departementets vurdering

Valgordning

Departementet støtter utvalgets vurdering og foreslår ingen endringer i valgordningen for fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Departementet vil heller ikke foreslå at kommuner og fylker kan deles inn i valgdistrikter. Etter departementets vurdering er det en fordel for velgerne om valgordningene er likest mulig, da dette gjør det enklere å forstå dem. En ordning med inndeling i valgdistrikter vil gjøre valgordningen for kommunestyre- og fylkestingsvalg mer komplisert.

Antall medlemmer i fylkesting og kommunestyrer

Departementet viser til at det er gjort endringer i fylkesstrukturen etter at utvalget leverte sin utredning våren 2020. Departementet mener derfor at det er nødvendig å se nærmere på hva utvalgets forslag vil medføre. Utvalget foreslo å oppheve to kategorier i loven, hovedsakelig begrunnet med at det ikke ville være noen fylkeskommuner som passet inn i kategoriene.

I sin utredning presiserer utvalget at selv om noen av fylkessammenslåingene oppheves, mener det at det ikke vil være urimelig å sette et minimumskrav på 35 medlemmer for de minste fylkene.

Stortinget vedtok i juni 2022 å dele Viken fylke i Akershus fylke, Buskerud fylke og Østfold fylke, at Vestfold og Telemark fylke blir delt i Vestfold fylke og Telemark fylke, og at Troms og Finnmark fylke blir delt i Troms fylke og Finnmark fylke. Dette innebærer at det fra 1. januar 2024 vil være tre fylkeskommuner som vil tilhøre de kategoriene utvalget foreslår å oppheve; Finnmark ventes å ha under 150 000 innbyggere, mens Telemark og Troms trolig vil ha mellom 150 000 og 200 000 innbyggere. Utvalgets forslag vil innebære at kravet til antall medlemmer i fylkestinget øker fra 19 til 35 medlemmer for Finnmark, og at minimumskravet som gjelder Telemark og Troms, øker fra 27 til 35 medlemmer. Departementet ser at særlig for Finnmark vil endringen utvalget foreslo, utgjøre en betydelig økning som bør vurderes nærmere.

Departementet har sett på hvor mange medlemmer disse fylkeskommunene hadde i fylkestinget frem til strukturendringene som trådte i kraft i 2020, og har også tatt med i betraktningen hvor mange medlemmer disse fylkeskommunene vil ha fra 2024. Denne gjennomgangen viser at alle fylkeskommunene allerede har minst så mange medlemmer som det minimumskravet utvalget foreslår (35 medlemmer).

Selv om departementet ser at alle fylkeskommuner i dag har valgt å ha flere medlemmer enn det som følger av minimumskravene, er det også andre momenter som må tillegges vekt. Minimumskrav til antall medlemmer er begrunnet med at det skal være en viss representasjonsbredde i fylkestinget. Antall medlemmer har konsekvenser for hva terskelen for å bli valgt inn er. Dette innebærer at jo flere medlemmer som skal velges inn i fylkestinget, jo enklere blir det å velges inn, noe som fører til at proporsjonaliteten øker.

Departementet har også sett på sammenhengen mellom de minimumskravene som stilles til antall medlemmer for kommunestyrer, og det som gjelder fylkesting. En kommune med 75 000 innbyggere skal ha minst 35 medlemmer i kommunestyret, jf. kommuneloven § 5-5 andre ledd bokstav d. For Finnmark, som har i underkant av 75 000 innbyggere, er dagens krav 19 medlemmer i fylkestinget, jf. kommuneloven § 5-5 tredje ledd bokstav a. Det er altså i dag en vesentlig forskjell mellom de krav som stilles til kommuner og fylker. Departementet kan ikke se at denne forskjellen er begrunnet i særlig grad. Ved å heve minimumskravet for de minste fylkene vil det bli bedre samsvar mellom kravene som stilles til fylkesting, og kravene til kommunestyrer.

Departementet vil vurdere om det er grunn til å se nærmere på minimumskravene, inkludert forskjellen på kravene til antall medlemmer i kommunestyrer og fylkesting. Departementet har også forståelse for utvalgets forslag om at det skal innføres en ny kategori for fylkeskommuner med over 500 000 innbyggere, men vil heller ikke foreslå endringer i dette på nåværende tidspunkt.

Når det gjelder krav til antall medlemmer i kommunestyrer, slutter departementet seg til vurderingen til utvalgets flertall og foreslår ikke endringer.

Flertallsvalg

Departementet understreker at det er viktig for demokratiet at velgerne i alle kommuner har reelle valgmuligheter når de avgir sin stemme. Selv om det er mange år siden sist reglene om flertallsvalg har kommet til anvendelse, ser departementet at det er viktig å ta hensyn i regelverket til at slike situasjoner kan oppstå. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om å videreføre dagens regler for flertallsvalg.

Etter departementets vurdering vil det være til stor nytte for kommunene dersom de har mulighet til å gi listeforslagsstillere utvidet frist til å få på plass et listeforslag. En slik mulighet vil kunne gi interesserte kandidater en ekstra mulighet til å sikre at kommunen får mer enn én liste. Departementet mener hensynet til velgerne gjør denne muligheten viktig, og er derfor enig med utvalget i at det vil være hensiktsmessig for kommunestyret å kunne utsette fristen for levering av listeforslag dersom det er mottatt færre enn to listeforslag innen fristen. Departementet støtter utvalget i at fristen i slike tilfeller kan utvides fra 31. mars til senest 30. april klokken 12.

Felles valgdag

Departementet er enig med utvalgets flertall i å beholde dagens adskilte tidspunkter for valg til Stortinget og valg til fylkesting og kommunestyrer.

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets begrunnelse og mener særlig hensynet til deltakelse for unge velgere gjennom valg må veie tungt. Dersom tidspunktet for gjennomføring av lokalvalg endres slik at det holdes samtidig med stortingsvalg, vil enkelte førstegangsvelgere være nærmere 22 år før de kan stemme ved valg for første gang. Departementet mener dette er uheldig, og det kan det stilles spørsmål ved om dette kan føre til lavere deltakelse for denne gruppen.

Departementet vektlegger i likhet med utvalget også at det vil bli vanskeligere for kommunene å opprettholde kompetanse på gjennomføring av valg dersom valg holdes hvert fjerde år.

Etter departementets syn kan ikke en eventuell generell økning i valgdeltakelsen ved lokalvalg veie opp for disse ulempene. Departementet mener at økt deltakelse ved lokalvalg må søkes gjennom andre virkemidler.

Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende tidspunkter for gjennomføring av valg til Stortinget og valg til fylkesting og kommunestyrer.

Personvalg

Innledning

Punkt 14 i proposisjonen omhandler personvalg.

Departementet gjør rede for gjeldende rett ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg.

Det redegjøres videre for valglovutvalgets forslag og for høringsinstansenes syn.

Departementets vurdering

Stortingsvalg

Departementet understreker at personvalgordninger er godt utredet de siste tiårene, og mener det ikke er nødvendig med ytterligere utredninger for å kunne ta stilling til om reelt personvalg skal innføres eller ikke. Det avgjørende spørsmålet er etter departementets vurdering hvorvidt velgerne bør kunne få innflytelse på hvem som velges inn på Stortinget, eller om dette best ivaretas av partiene.

Departementet støtter utvalgets konklusjon om at det enten bør være helt lukkede lister ved stortingsvalg, eller så må velgerne få en større påvirkning på hvem som blir valgt inn på Stortinget. Departementet mener det er prinsipielt uheldig at velgerne i dag gjør endringer på stemmeseddelen som i praksis ikke får noen betydning.

Departementet har gjort en grundig vurdering av om velgerne bør kunne påvirke hvem som velges inn på Stortinget.

På bakgrunn av en helhetlig vurdering mener departementet at det ikke er ønskelig å gi velgerne innflytelse over hvilke av partiets kandidater som velges inn. De politiske partiene har et stort ansvar for å sette sammen valglister på en god måte, og departementet har tillit til at partiene ivaretar dette ansvaret på en god måte.

Departementet mener at det er uheldig at velgerne har mulighet til å rette stemmesedlene, men at rettelsene ikke får betydning. I tillegg medfører den gjeldende personvalgordningen mye arbeid, og det går med mye ressurser til å telle opp personstemmer, som ikke får betydning for hvem som velges inn. Den gjeldende personvalgordningen legger også føringer på hvordan stemmesedlene kan utformes. Ved å fjerne adgangen til å gi personstemmer kan stemmesedlene forenkles.

Departementet viser til at hele valglovutvalget var enige om at dagens ordning enten bør avskaffes eller utvides. Departementet foreslår i tråd med dette å avskaffe personvalgordningen ved stortingsvalg. Departementet mener at det likevel bør videreføres at navnene til alle kandidatene på listen fremgår av stemmeseddelen, slik at velgerne kan se hvilke kandidater partiet har valgt å sette opp.

Fylkestingsvalg

Departementet er enig med utvalget i at valgordningen vil forenkles dersom kommunestyrevalgordningen innføres også ved fylkestingsvalg. At de to valgene som gjennomføres samtidig, er likest mulig, vil være en fordel for den praktiske gjennomføringen. Det vil også gjøre det lettere å informere velgerne om hvilke muligheter de har til å gi personstemmer ved valgene. Departementet mener likevel dette ikke gir grunnlag for å endre dagens ordning ved fylkestingsvalg. Departementets vurdering er at dagens ordning fungerer godt, og at balansen mellom velgernes og partienes innflytelse er god. Departementet foreslår derfor å videreføre dagens personvalgordning ved fylkestingsvalg.

Kommunestyrevalg

Personvalgordning

Departementet støtter utvalget i at dagens personvalgordning ved kommunestyrevalg fungerer godt. Departementet vil, som utvalget, videreføre dagens begrensning i hvor mange kandidater som kan få stemmetillegg ved kommunestyrevalg. Ved kommunestyrevalg er det større nærhet mellom velgerne og representantene. Departementet mener dette taler for å gi velgerne større innflytelse på personvalget ved kommunestyrevalg enn ved fylkestingsvalg og stortingsvalg, slik det er i dag.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.