Rapport til Stortinget fra Sannhets- og forsoningskommisjonen

Sannhets- og forsoningskommisjonen i Norge ble oppnevnt av Stortinget i juni 2018 og avleverte sin rapport 1. juni 2023 til Stortingets presidentskap. Ett av medlemmene har en særuttalelse. Kommisjonens øvrige medlemmer står bak den samlede rapporten. Mandatet beskriver tre oppdrag:

1. 1

   Kommisjonen skal foreta en historisk kartlegging som beskriver norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer og kvener/norskfinner både lokalt, regionalt og nasjonalt.

2. 2

   Kommisjonen skal se på ettervirkninger av fornorskingspolitikken i dag, knyttet til samisk og kvensk/finsk språk og kultur, samt materielle, sosiale, helsemessige og identitetsmessige ettervirkninger, både for gruppene som helhet og for enkeltindivider.

3. 3

   Kommisjonen skal foreslå tiltak som bidrar til videre forsoning.

Kommisjonen har gransket fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener/norskfinner og skogfinner. Skogfinnene ble, etter initiativ fra skogfinsk hold, innfortolket i mandatet i samforståelse med Stortinget som oppdragsgiver.

Kommisjonens mandat, sammensetning og arbeidsmetoder

Forhistorien til opprettelse av kommisjonen

Stortinget oppnevnte 2018 en kommisjon til å gjennomføre en historisk kartlegging av norske myndigheters fornorskingspolitikk, undersøke virkningene av politikken og foreslå tiltak som kan bidra til forsoning. Stortingets beslutning kom etter en omfattende og grundig prosess som involverte berørte institusjoner og organisasjoner. Etableringen av Sannhets- og forsoningskommisjonen må også forstås i en bredere nasjonal og internasjonal sammenheng.

Opprettelsen av Sannhets- og forsoningskommisjonen i Norge/Norga/Vuodna/Nöörje/Norja føyer seg inn i en rekke sammenliknbare prosesser verden over. Felles for disse prosessene er at de har hatt et siktemål om å avdekke og kartlegge urett. Tanken er at en ved å gjøre dette kan legge til rette for forsoning og forbedre samfunnsforhold.

Samisk parlamentarisk råd/Sámi parlamentáralaš ráđđi/Saemien parlamentarihkeles raerie (SPR) begynte arbeidet med å få opprettet kommisjoner i Finland, Sverige og Norge i 2004. Samene har lenge arbeidet internasjonalt, særlig gjennom Sámiráđđi/Samerådet, og har vært informert om sannhets- og forsoningsprosesser som har foregått i andre deler av verden. Prosessen i Sør-Afrika har vært en viktig inspirasjon for å initiere liknende prosesser i Norden. Dette var også inspirasjonen til representantforslaget på Sametinget/Sámediggi/Sámedigge/Saemiedigkie i 2004 om behovet for å få mer kunnskap om fornorskingen og for å utrede fornorskingspolitikkens konsekvenser for samer og kvener, og for representantforslaget i 2014 om å igangsette en offentlig undersøkelse av fornorskingspolitikken. Saken ble opprinnelig behandlet som budsjettsak av Sametingets plenum i 2014.

Sametingsrådet henvendte seg til Kommunal- og moderniseringsdepartementet i et brev mai 2015 der det ga uttrykk for et ønske om å igangsette en offentlig utredning av fornorskingspolitikkens målsetting, gjennomføring og virkemidler, samt hvilke strukturer som ennå eksisterer. Dette ble satt opp på møteagendaen som tema på etterfølgende konsultasjoner mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Sametinget. I Sametingets årsberetning for 2016 kom det frem at sametingsrådet ønsket å etablere en sannhetskommisjon om fornorskingen i Norge, i samråd med norske myndigheter og relevante forsknings- og fagmiljøer.

Da SPR organiserte sin femte samekonferanse i Trondheim/Tråante 7. februar 2017, ble det gitt en uttalelse om behovet for sannhets- og forsoningskommisjoner, og rådet oppfordret de nordiske landene til å igangsette sannhets- og forsoningsprosesser for å avdekke og dokumentere historiske og eksisterende assimileringsprosesser og -politikk overfor samer.

Samisk parlamentarisk råd uttalte at det må gjennomføres sannhetsprosesser før det kan finne sted forsoning, og at disse prosessene må resultere i at statene i samråd med sametingene tar ansvar for å styrke samenes stilling som folk i de nordiske land.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved same- og minoritetspolitisk avdeling ønsket på sin side ikke en kommisjon, og advarte i et internt notat allerede i juni 2016 mot opprettelsen. Det ble anbefalt å signalisere at en statlig oppnevnt undersøkelseskommisjon ikke var den beste løsningen. Samtidig erkjente departementet at det var behov for mer kunnskap om fornorskingen. Notatet ble lekket og publisert av NRK Sápmi i mars 2017, og bakgrunnen for regjeringens tilbakeholdenhet ble samtidig offentlig kjent: Dersom fornorskingens konsekvenser ble dokumentert, ville dette kunne føre til forventninger om tiltak, og en tilsvarende kartlegging for kvener/norskfinner.

I desember 2016 ble det fremsatt et representantforslag på Stortinget om en sannhetskommisjon for fornorskingspolitikk og urett begått mot det samiske og kvenske folk i Norge. Samer i Finland, Norge og Sverige, og kvener og tornedalinger har samarbeidet for å øke bevisstheten om et nasjonalt og transnasjonalt behov for sannhets- og forsoningsprosesser på tvers av landegrensene. I prosessen med opprettelsen av kommisjonen i Norge, var det likevel ulike stemmer fra både samisk og kvensk hold. Det var også vektige stemmer som mente at en kommisjon ikke var den beste måten å gå videre på. Et flertall på Sametinget besluttet likevel å gå videre med ønsket om å få kommisjonen opprettet.

Representantforslaget ble behandlet i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité. På bakgrunn av komiteens innstilling, Innst. 493 S (2016–2017), fattet Stortinget følgende vedtak 20. juni 2017:

«Stortinget ber presidentskapet utarbeide forslag til mandat for kommisjonen, dens navn og sammensetning.»

Forslaget ble vedtatt med 53 mot 47 stemmer.

Presidentskapet sendte 23. mars 2018 et utkast til mandat på høring. Samtidig ble Sametinget, Kveeni Suomi seurat/Kvenlandsforbundet, Ruijan kvääniliitto/Norske kveners forbund og Norjalais-Suomalainen liitto/Norsk-finsk forbund invitert til å foreslå kandidater til medlemmer av kommisjonen. Mange organisasjoner kom med sine synspunkter under høringene. Kun Norsk-finsk forbund uttalte at de var imot en kommisjon. Et revidert utkast til mandat ble sendt på høring til de samme organene 16. mai 2018, og dette utkastet var grunnlag for videre drøftelser i et møte med presidentskapet på Stortinget. Etter møtet ble det foretatt en ny revisjon av utkastet til mandat, og Sametinget og de kvenske og norskfinske organisasjonene fikk på nytt mulighet til å uttale seg om saken.

Presidentskapets forberedende arbeid i denne saken ble altså gjort i nært samarbeid med Sametinget og samiske, kvenske og norskfinske organisasjoner. Uttalelsene til Sametinget, Kvenlandsforbundet, Norske kveners forbund og Norsk-finsk forbund ligger som vedlegg til saken i Stortinget. I en situasjon med en samfunnsdebatt som trakk i ulike retninger, ble behandlingen på Sametinget sentralt for samenes del, mens Norske kveners forbund ble organisasjonen som i stor grad la til rette for en samlende prosess for kvenene. Sametinget og Norske kveners forbund avholdt en rekke åpne møter i de mest aktuelle delene av landet, hvor en kunne gi innspill til kommisjonens mandat og komme med sine personlige erfaringer.

Materialet etter Sametingets folkemøter ble senere overlevert kommisjonen. Sametingets plenum vedtok

1. juni 2018 en uttalelse om mandatet. Norske kveners forbund og Kvenlandsforbundet kommenterte henholdsvis det reviderte utkastet til mandat i uttalelser 30. mai og 2. juni 2018.

Stortinget opprettet Sannhets- og forsoningskommisjonen, fastsatte mandatet og oppnevnte medlemmene til kommisjonen 12. juni 2018:

«Stortinget oppnevner en kommisjon for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner i henhold til det mandat som fremgår av innstillingen.»

Stortingets involvering av relevante aktører ga offentlig tyngde til kommisjonen.

Kommisjonsmedlemmene

Kommisjonsmedlemmene representerer ikke bestemte grupper eller synspunkter, men har bestått av fagpersoner med erfaring og kunnskap fra en rekke samfunnsområder.

• Dagfinn Høybråten, kommisjonsleder, generalsekretær i Kirkens Nødhjelp, Nesodden

• Ivar Bjørklund, professor emeritus i kulturvitenskap ved UiT Norges arktiske universitet, Tromssa/Romssa/Tromsø

• Anne Kristin Gurák, seniorrådgiver på Árran, Hábmer/Hamarøy

• Håkon Hermanstrand, historiker, prosjektleder ved Saemien Sijte, Nærøysund

• Per Oskar Kjølaas, biskop emeritus, Tromssa/Romssa/Tromsø

• Pia Lane, professor i flerspråklighet ved Senter for flerspråklighet Universitetet i Oslo, Oslo

• Marit Myrvoll, sosialantropolog, forsker ved Samisk nasjonal kompetansetjeneste psykisk helsevern og rus, Tromsø/Tromssa/Romssa

• Einar Niemi, professor emeritus i historie ved UiT Norges arktiske universitet, Cáhcesuolu/Vadsø/Vesisaari

• Anne Julie Semb, dekan ved Det samfunnsvitenskapelige fakultetet ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Liv Inger Somby, avdelingsdirektør for kommunikasjon på Sámediggi/Sametinget, Guovdageaidnu/Kautokeino

• Aslak Syse, professor emeritus i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Ketil Zachariassen, førsteamanuensis i moderne historie ved UiT Norges arktiske universitet, Romssa/Tromsø/Tromssa

Sekretariatet

Ved arbeidets oppstart ble kommisjonen bistått av Stortingets administrasjon ved Bjørn Arne Steine og Ingrid Sand. Sekretariatet for Sannhets- og forsoningskommisjonen har siden tiltredelsen januar 2019 hatt tilhold ved UiT Norges arktiske universitet. Kommisjonens sekretariat besto i oppstarten av sekretariatsleder Liss-Ellen Ramstad, seniorrådgiver Inger Elin Kristina Utsi og utreder Cathrine Baglo.

Sistnevnte sluttet i oktober 2021. Fra august 2019 tiltrådte utreder Anna-Kaisa Räisänen, fra april 2021 tiltrådte utreder Torkel Rasmussen, og utreder Isak Andersen Turi tiltrådte november 2021. Studentassistentene Eva Hanneli Saariniemi og Jon-Christer Mudenia ved UiT Norges arktiske universitet var tilknyttet sekretariatet siden sommeren 2020.

Stortingets mandat til kommisjonen

Kommisjonens navn er «Kommisjonen for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner (Sannhets- og forsoningskommisjonen)».

Bakgrunn

Norske myndigheter har i perioder frem til slutten av 1900-tallet ført en politikk overfor samene, kvenene og norskfinnene som fikk alvorlige negative konsekvenser for deres kultur, språk, identitet og levekår. Denne politikken betegnes ofte som fornorskingspolitikken.

Både rettslig og faktisk har det i løpet av de siste tre tiårene vært gjennomført tiltak for å bøte på dette.

De siste 30 årene har særlig samenes rettigheter blitt styrket gjennom en rekke lover og institusjoner.

Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) kom i 1987, og Sametinget åpnet i 1989. Statens ansvar for å sikre samenes rett til å utvikle sin kultur, sitt språk og samfunnsliv ble tatt inn i Grunnloven i 1988. I 1990 ratifiserte Norge som første land ILO-konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter. Finnmarksloven fra 2005 skal blant annet legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv (§ 1). Staten har også beklaget den tidligere politikken overfor samene.

Gjennom Norges tilslutning til Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter av 1995, som Norge ratifiserte i 1999, fikk kvenene/norskfinnene status som nasjonal minoritet i Norge. Kvensk ble anerkjent som minoritetsspråk i Norge i 2005.

Dette forhindrer ikke at uretten samene, kvenene/norskfinnene og skogfinnene ble utsatt for, skapte sår som fortsatt finnes, og som påvirker forholdet mellom samene, kvenene/norskfinnene, skogfinnene og majoritetsbefolkningen i dag.

Det har over tid vokst frem et ønske om at det skal opprettes en offentlig kommisjon som gis i oppgave å granske fornorskingspolitikken og dens virkninger, etter inspirasjon fra lignende kommisjoner i andre land. Sametinget har vært blant pådriverne for opprettelse av en slik kommisjon. Stortinget vedtok 20. juni 2017 at en slik kommisjon skulle opprettes, jf. Dokument 8:30 S (2016–2017) og Innst. 493 S (2016–2017).

Tema

Temaet for kommisjonens arbeid har vært norske myndigheters fornorskingspolitikk overfor samer, kvener/norskfinner og skogfinner, og de konsekvensene denne politikken har hatt for enkeltindivider og grupper og for forholdet mellom majoritetsbefolkningen og kvener/norskfinner og samer. Kommisjonen skulle først og fremst kartlegge fornorskingspolitikkens konsekvenser for samers og kveners/norskfinners mulighet for bruk og praktisering av eget språk, egen kultur og tradisjonelle næringsveier. I sammenheng med dette skulle kommisjonen også undersøke fornorskingspolitikkens konsekvenser i majoritetsbefolkningen i form av diskriminering og utbredelse av fordommer rettet mot samer og kvener/norskfinner.

Formål

Granskningens formål var å legge grunnlag for anerkjennelse av samers og kveners/norskfinners erfaringer i møte med norske myndigheters politikk, og de konsekvensene disse erfaringene har hatt for dem som grupper og individer. Hensikten var å etablere felles forståelse av myndighetenes og det norske samfunnets behandling av hele eller deler av de kvenske og samiske befolkningene og deres kultur.

Granskningen har hatt et fremtidsrettet perspektiv. Hovedmålsettingen er at kommisjonen, gjennom å etablere en felles forståelse av fornorskingspolitikken og dens konsekvenser, skal legge grunnlaget for fortsatt forsoning mellom samer, kvener/norskfinner og majoritetsbefolkningen.

Kommisjonens oppgave har vært tredelt: Historisk kartlegging, Undersøke virkningene av fornorskingspolitikken i dag og foreslå tiltak for videre forsoning.

Historisk kartlegging

Kommisjonens viktigste oppgave har vært å undersøke og beskrive norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer, kvener/norskfinner og skogfinner, lokalt, regionalt og nasjonalt, fra rundt 1800 og frem til i dag. Kommisjonen kunne også gå lengre tilbake i tid dersom den fant grunn til det. Kommisjonen skulle undersøke og dokumentere ideologien og målene bak politikken, virkemidlene som ble tatt i bruk i gjennomføringen av den, og virkningene for enkeltpersoner og grupper. Dersom kommisjonen mente at et tema fremstår som spesielt viktig å undersøke nærmere, kunne den prioritere dette tyngre enn andre. Kommisjonen skulle særlig vurdere skolevesenets rolle, men skulle også inkludere blant annet religiøse, akademiske, kulturelle eller sosiale institusjoner og organisasjoners virksomhet i sine undersøkelser.

Kommisjonen skulle ta hensyn til et stort mangfold innad i gruppene, og forskjeller mellom gruppene. Hverken de ideologiske begrunnelsene eller den praktiske politikken overfor samer og kvener/norskfinner var ensartede, heller ikke innad i disse gruppene. Dette inkluderer geografiske forskjeller. Funn i tidligere forskning kan for eksempel tyde på at kvener/norskfinner og samiske grupper som ble definert som grenseminoriteter, blant annet av sikkerhetspolitiske hensyn ble utsatt for strengere politiske virkemidler enn andre. Kommisjonen måtte i sitt arbeid ha for øye at både motiver, ideologiske drivkrefter og konkrete, praktiske tiltak og ettervirkninger kan ha vært ulike for de forskjellige gruppene, og at det kan ha vært ulikheter knyttet til dette innad i gruppene, for eksempel ut fra kjønn.

Kommisjonen skulle også se på hvordan fornorskingspolitikken påvirket majoritetsbefolkningens oppfatninger av samer, kvener/norskfinner og skogfinner, og disse gruppenes egen oppfatning av sin kultur, sitt språk og sitt folk. Tilsvarende skulle kommisjonen se på konsekvensene av fornorskingspolitikken i lys av de tiltak av rettslig eller faktisk art som har vært iverksatt for å bøte på eller motvirke denne. Kommisjonen skulle vurdere innretningen av tiltakene overfor de ulike gruppene.

Kommisjonen skulle sørge for å bringe personlige erfaringer og historier frem i lyset ved å legge til rette for at enkeltpersoner som selv har erfaringer å dele, fikk mulighet til å fortelle sin historie, herunder om urett som ble begått mot dem personlig eller andre nærstående, og om hvordan virkningene av uretten har påvirket eller påvirker deres livssituasjon.

Undersøke virkningene av fornorskingspolitikken i dag

I tillegg til å kartlegge den historiske utviklingen og erfaringene som er gjort, skulle kommisjonen se på ettervirkninger av fornorskingspolitikken i dag, først og fremst knyttet til samisk og kvensk/finsk språk og kultur i dagens samfunn og materielle, sosiale, helsemessige og identitetsmessige ettervirkninger av fornorskingspolitikken, både for gruppene som helhet og for enkeltindivider. Kommisjonen skulle videre undersøke ettervirkningene av fornorskingspolitikken i dagens samfunn, for eksempel i form av hatytringer og diskriminering.

Foreslå tiltak for videre forsoning

Kommisjonen skulle legge frem forslag til tiltak som kan skape større likeverd mellom majoritets- og minoritetsbefolkningen, og forslag til tiltak som kan bidra til å informere og øke den generelle kunnskapen i samfunnet om samisk, kvensk/norskfinsk og skogfinsk historie og kultur av i dag. Dette kunne for eksempel være tiltak for fortsatt å fremme samisk og kvensk/finsk språk og kultur eller å informere og formidle kunnskap om fornorskingspolitikken og dens virkninger til majoritetsbefolkningen. I denne sammenhengen er det naturlig at kommisjonen også vurderte allerede pågående tiltak for forsoning.

Fordi etablering av en felles forståelse av fortiden og bredere kunnskap om vår felles historie er en hovedmålsetting for kommisjonens arbeid, skulle kommisjonen i tillegg til å avlegge en avsluttende rapport finne egnede midler til å formidle den kunnskapen som fremskaffes. Dette kunne gjøres ved bruk av digitale medier/internett, gjennom samarbeid med tradisjonelle massemedier og gjennom andre kanaler kommisjonen oppfatter som hensiktsmessige.

Metode

Kommisjonen skulle legge opp til et systematisk og nært samarbeid med berørte miljøer og organisasjoner, slik at de ble involvert og konsultert underveis i arbeidet. Kommisjonen skulle for dette formålet vurdere å opprette én eller flere referansegrupper eller tilsvarende samarbeidsfora med representanter for de nevnte miljøer og organisasjoner.

Kommisjonen har benyttet seg av både skriftlige og muntlige kilder. Ved behov skulle kommisjonen benytte tolker i samtaler med informanter. Det kunne også være aktuelt å la informanter formidle sine historier gjennom andre uttrykksformer for å sikre at man får bredest mulig grupper i tale.

Kommisjonen skulle ta utgangspunkt i den eksisterende forskningen på området og la denne danne hovedgrunnlaget for sin fremstilling. Dersom kommisjonen avdekket kunnskapshull i den eksisterende forskningen, kunne den enten selv eller ved hjelp av samarbeidspartnere undersøke arkiver eller annet aktuelt kildemateriale for å kartlegge, beskrive og dokumentere bestemte tema. Kommisjonen kunne også foreslå videre forskning som tiltak for å oppnå kommisjonens formål.

Kommisjonen skulle samle inn individers og gruppers egne historier knyttet til fornorskingspolitikken gjennom bl.a. å arrangere møter og/eller intervjuer og legge til rette for at enkeltpersoner kunne fortelle sine historier ved å levere/sende dem inn i skriftlig form, som lyd- eller videopptak eller i andre egnede formater. Innsamling av slike fortellinger kunne helt eller delvis utføres av kvalifiserte samarbeidspartnere ved forskningsinstitusjoner, i lokalmiljøene eller andre steder. Slik kunne kommisjonen ta utgangspunkt i gruppenes egen forståelse av sin historie.

Lignende granskninger var i gang eller under planlegging i Finland og Sverige. Kommisjonen ble oppfordret til å ha et nordisk perspektiv for øye, og til å søke kontakt med kolleger i de andre nordiske land.

Det innsamlede materialet ble overlevert Arkivverket når kommisjonens arbeid var avsluttet. Dette materialet vil nødvendigvis inneholde personsensitive opplysninger og må derfor behandles på en måte som gir et betryggende vern for opphaver. Samtidig vil dette være et materiale som har stor verdi for forskere også senere, og bør stilles til rådighet for fremtidig forskning. Arkivet etter kommisjonen må derfor klausuleres, og regler for tilgang til det utarbeides, slik at en sikrer at det kun gis tilgang for forskere som arbeider i tråd med etablerte etiske retningslinjer og vil ivareta enkeltpersoners krav på vern av sitt privatliv på en tilfredsstillende måte.

Kommisjonen ble oppfordret til å bidra til at følgeforskning kan utføres underveis.

Rammebetingelser

De nødvendige midler til kommisjonens arbeid ble bevilget over statsbudsjettet.

Kommisjonen har hatt et eget sekretariat.

Offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skulle yte den bistand som er nødvendig for at kommisjonen kunne utføre de oppgaver som fremgår av dens mandat.

Kommisjonen skulle ferdigstille sitt arbeid innen 1. september 2022 og overlevere sin rapport til Stortingets presidentskap.

Dersom kommisjonen fant det hensiktsmessig, kunne den avgi delrapporter underveis i arbeidet.

Kommisjonens forståelse av mandatet

Sannhets- og forsoningskommisjonens mandat er gitt av Stortinget ved vedtaket av forslagene i Innst. 408 S (2017–2018). Kommisjonens rapportering består av sluttrapporten med vedlegg, 12 kunst- og kunsthåndverk med tema fornorsking og forsoning, og kommisjonens arkiv.

Offisielle navn

Stortinget fastsatte i mandatet kommisjonens offisielle navn på bokmål skulle være Kommisjonen for å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner (Sannhets- og forsoningskommisjonen).

Sannhets- og forsoningskommisjonen vedtok i 2019 offisielle flerspråklige navn på kommisjonen på henholdsvis kvensk, sørsamisk, lulesamisk, nordsamisk, finsk og engelsk.

Kommisjonen benytter gjennomgående offisielle stedsnavn som foreligger på flere språk. Kommisjonen bruker skråstrek som skilletegn i rapportteksten når kommisjonen benytter parallelle navn eller begrep på flere språk.

Inkluderte grupper

Kommisjonens gransking omfatter fornorskingspolitikk, fornorsking og urett overfor samer, kvener og skogfinner.

Særlig om inkludering av skogfinnene

Kommisjonen har innfortolket skogfinnene i mandatet. Bakgrunnen for at kommisjonen valgte å utrede om også skogfinnene som gruppe burde inkluderes i granskingen, var henvendelser fra representanter for skogfinnene og påfølgende korrespondanse med Norsk skogfinsk museum/Norjan metsäsuomalaismuseo og Skogfinske interesser i Norge (skogfinsk nettverk). Henvendelsene gjorde det klart at skogfinnene fremsto som en gruppe med bevissthet om egen identitet, kultur og historie. Det ble dokumentert at skogfinnene gjennom egen organisering drev en systematisk identitetsbyggende virksomhet, men at de opplevde usynliggjøring i resten av samfunnet. Kommisjonens vurdering innledningsvis var at det var sannsynlig at skogfinnene hadde vært utsatt for fornorskingspolitikk.

Sannhets- og forsoningskommisjonen utredet om skogfinnene burde bli omfattet av granskingen, og spørsmålet ble behandlet på tre kommisjonsmøter. På kommisjonsmøtet 9. mai 2019 ble skogfinnene innfortolket i mandatet. Kommisjonen begrunnet konklusjonen med at det ikke er gjort en eksplisitt avgrensning i mandatet som gjør at kommisjonen ikke også kan ta for seg fornorskingspolitikk og urett overfor den skogfinske befolkningen. Kommisjonen la videre til grunn at skogfinnene hadde blitt rammet av fornorskingspolitikken, og at skogfinnenes erfaringer med assimileringspolitikk ikke tidligere hadde vært gjenstand for systematisk granskning. Kommisjonen vektla at relevante skogfinske interessenter ønsket å bli omfattet av granskningen.

Stortinget ble orientert om kommisjonens konklusjon 22. mai 2019. Kommisjonens vurdering av mandatet ble tatt opp med Stortinget i et møte 18. juni 2019, og beslutningen om å inkludere skogfinnene ble rapportert til Stortinget gjennom kommisjonens årsberetning for 2019. Oppdragsgiver hadde ikke innsigelser mot denne fortolkningen av mandatet så lenge inkluderingen av skogfinnene ikke førte til behov for økte ressurser eller forsinket kommisjonens arbeid. Kommisjonen informerte offentligheten om beslutningen i forbindelse med sine åpne møter, på sine nettsider og i påfølgende årsberetninger.

Etnisitet, gruppetilhørighet og identitet

Av kommisjonens mandat fremgår det at det under arbeidet skal tas hensyn til et stort mangfold innad i gruppene, og til forskjellene mellom gruppene. Mandatet bruker for eksempel betegnelsen «samiske grupper» og «kvener/norskfinner», og begrepene «samer» og «kvener og norskfinner».

Sosialantropologer har problematisert forestillingen om at etnisitet primært bygger på objektive kulturforskjeller og at en gruppe mennesker som har en felles kultur utgjør en etnisk gruppe. Det å snakke samme språk, dele hverdagsopplevelser eller høytider, eller sette pris på og spise samme mat m.m., har både emosjonelle og sterkt meningsbærende sider. Særskilte kulturtrekk, som for eksempel språk eller matvaner, er imidlertid ofte ikke avgrenset til én bestemt gruppe. Motsatt kan mennesker som oppfatter at de tilhører den samme gruppen, og blir oppfattet slik av andre, ha ulike kulturelle kjennetegn. Det er derfor mer fruktbart å betrakte etnisitet som et spørsmål om grensedragning mellom to eller flere grupper enn som et spørsmål om objektive kulturelle forskjeller mellom de samme gruppene. Etnisitet er først og fremst et spørsmål om i hvilken grad folk gjør ulike kulturelle trekk relevante for spørsmålet om hvem som tilhører deres egen gruppe og andre grupper, samt hvordan denne identifikasjonen kommer til uttrykk i samhandling med andre.

Vigdis Stordahl har sett på etnisitet som en prosess der «[...] enkelte kulturelle trekk eller tegnmateriale [...] velges ut og tillegges særlig symbolsk verdi for å markere en grense mellom ‘oss’ og ‘dem’». Hvis en forstår etnisitet som noe som primært kjennetegner en relasjon mellom to grupper, innebærer dette at etnisitet kan bestå selv om de kulturelle forskjellene mellom gruppene blir mindre.

Denne forståelsen av etnisitet er nyttig, gitt kommisjonens formål. Den systematiske fornorskingspolitikken hadde nettopp som formål å få skogfinner, kvener og samer til å bli norske og å undertrykke, glemme eller skjule særskilte kulturuttrykk som det samiske og kvenske språket, klesdrakt, tradisjoner og levemåter i vid forstand. Fornorskingspolitikken, sammen med andre storstilte endringer i det norske samfunnet i etterkrigstiden, har ført til at de ytre kulturelle forskjellene mellom de gruppene som inngår i kommisjonens mandat, og den øvrige befolkningen, er blitt mindre. Fraværet av systematiske ytre kulturelle forskjeller kan imidlertid gå hånd i hånd med en sterk opplevelse av forskjellighet og en grensedragning mellom for eksempel samiskhet og norskhet, basert på en vektlegging av språk, dialekt, klesdrakter, samværsformer, næringsveier, levevis i vid forstand eller andre forhold som kan gjøres relevante i samhandling med andre. En slik selvforståelse og grensedragning knytter seg til et opplevd kulturelt fellesskap, slik at etnisk identitet gir grunnlag for sosial organisering. Etnisitet kan komme til uttrykk på ulike måter: i vektlegging av språk, dialekt, særegne kulturtradisjoner og skikker, klesdrakt, samværsformer, moral, virkelighetsforståelse, næringsvei, levevis eller andre forhold.

Hvilke forskjeller mellom gruppene det er relevant å vektlegge, har endret seg over tid og kan variere mellom ulike kulturelle og sosiale kontekster. Hva det ville si å være norsk, kvensk, skogfinsk og samisk på slutten av 1800-tallet, og måten etnisiteten ble manifestert og kommunisert på, kan skille seg fra måten etnisiteten kommer til uttrykk på i nåtiden. Som kommisjonens historiske kartlegging viser, påvirker ikke minst samfunnsmessige forhold, herunder maktforhold, både hvilke forskjeller mellom gruppene som vektlegges, og hvorvidt slike forskjeller vektlegges.

En persons identitet handler om personens selvforståelse, herunder personens forhold til og tilhørighet til andre mennesker og ulike steder. Det er et åpent spørsmål om etnisitet er en viktigere kilde til identitet enn f.eks. kjønn, klassetilhørighet, seksuell orientering, religion, bosted, en bestemt profesjonstilknytning eller et lidenskapelig forhold til en bestemt fritidsaktivitet eller politisk kampsak. Det er også et åpent spørsmål om og i hvor sterk grad slike forhold er viktig for personers identitet. Videre er det et empirisk spørsmål om grensedragningen er skarp eller snarere nokså flytende. Dette siste spørsmålet er viktig for om etnisitet oppfattes som et enten-eller-spørsmål eller snarere som et både og. I dag ser vi at mange, kanskje særlig unge som behersker mange ulike samfunn og arenaer, vektlegger at de har flere, og i mange tilfeller fleksible og nokså flytende, etniske identiteter. De gir uttrykk for at de ikke opplever det som vanskelig eller problematisk å ha for eksempel en sterk samisk og/eller kvensk identitet, og samtidig identifisere seg som norsk: Slik kombinerer de ulike sider av seg selv på en selvsagt måte. Samtidig er det mange, også i dag, som oppfatter seg bare som same eller kven. Etnisk tilhørighet kan også være et resultat av bevisste valg, ved at personer, familier eller slekt velger én eller flere etniske tilhørigheter, for eksempel kun norsk.

Personlige historier om identitet

I personlige historier utgjør henvisninger til kvensk, norskfinsk, samisk og skogfinsk identitet et viktig element. De fleste som har delt sin historie med kommisjonen reflekterer rundt sin egen identitet både i muntlige og skriftlige beretninger. Tema er ofte en mindre del av helhetlig historie, men i noen beretninger er hovedfokus på å definere og beskrive etnisk identitet og tilhørighet.

I flerkulturelle og flerspråklige områder har det ikke vært alltid så lett å bli akseptert for sin etniske bakgrunn, da fornorskingen la sosialt press på og begrenset mulighet til synliggjøring og styrking av kvensk, samisk og skogfinsk tilhørighet i Norge.

Når de som har delt sine historier med kommisjonen beskriver sin identitet i dagens samfunnskontekst, føler de uansett seg forholdsvis fri til å vise frem sin etniske identitet. Mange har fleretnisk bakgrunn og identifiserer seg deretter også med flere etnisiteter og føler stolthet over det. Uansett viser personlige historier at mange føler at deres identitet er sårbar, på grunn av press knyttet til å kunne utøve sin kultur og næring, bruke eller lære sitt språk, eller fritt kunne vise sin identitet uten å bli diskriminert. De fleste personene forteller at de føler seg trygg med sin samiske, kvenske, norskfinske og skogfinske identitet i sine egne nærmiljøer og har sterk fellesskapsfølelse med andre som tilhører samme etnisk gruppe. Det er også beretninger om delte familier hvor andre vil identifisere seg med noe annet enn bare norsk, mens andre har en følelse av skam knyttet til det å være same eller kven. Spesielt i sørsamisk område nevner mange at de føler et negativt press, gjennom at reindriften som samisk næring og kollektivt felleskap er truet.

Selv om de ytre forskjellene mellom gruppene som inngår i kommisjonens mandat, og den øvrige befolkningen har blitt mindre over tid, betyr ikke dette at forskjellene har forsvunnet. Det innebærer heller ikke nødvendigvis at den subjektive opplevelsen av forskjellighet har avtatt eller blitt borte. Det skjer fortsatt en grensedragning mellom gruppene med utgangspunkt i opplevde kulturelle fellesskap og en aktiv utvikling av identitetsmarkører knyttet til kultur.

For enkelte av gruppene kommisjonen skriver om finnes det, av ulike årsaker, ikke en entydig benevnelse på gruppene. Disse behandles særskilt i det følgende.

Særlig om benevnelsen kven

Mens benevnelsen «kvener/norskfinner» i kommisjonens mandat antyder at dette er én og samme gruppe, peker bruken av «og» mellom «kvener og norskfinner» i andre deler av mandatet i retning av at det likevel er en forskjell mellom kvener og norskfinner, eller til og med at det er to ulike grupper. Mandatet er slik uklart i begrepsbruken og det gir ulike signaler om etnisk identitet.

Regjeringen benytter betegnelsen kvener/norskfinner om gruppen i offisielle dokumenter, men har samtidig understreket at det ut fra selvidentifikasjonsprinsippet er full frihet for den enkelte og institusjoner til å utforme og uttrykke sin identitet og omtale sin tilhørighet på ulike måter. Valg av betegnelse på gruppen innebærer heller ingen form for pålegg til frie institusjoner, som for eksempel innen akademia, museer og språksentre.

Sannhets- og forsoningskommisjonen har i rapporten hovedsakelig valgt å bruke benevnelsen «kvener» som navn på gruppen. Kommisjonen finner det mest ryddig og mest dekkende historisk så vel som i dagens situasjon som en overordnet betegnelse på én og samme gruppe. Kommisjonen har ut over dette så langt som mulig brukt egenbenevnelse og de benevnelser som refererte kilder viser til. Når kommisjonen for eksempel omtaler enkeltpersoner, organisasjoner eller institusjoner, bruker kommisjonen den benevnelsen som den eller de bruker om seg selv. Kommisjonen vektlegger at kvensk er et nasjonalt minoritetsspråk i Norge.

Ikke alle ønsker å bruke benevnelsen «kven» som betegnelse på gruppen og som betegnelse på språket. Kommisjonen har notert seg at motstanden mot benevnelsen «kvener» i hovedsak har vært begrenset til miljøer i Varanger. «Norskfinne» heter både på kvensk og finsk «norjansuomalainen». På finsk kan man også bruke benevnelsen «ruijansuomalainen» om både kvener og norskfinner. Kommisjonen konstaterer at benevnelsen «kven» er den klart vanligste i dag, både lokalt, regionalt og nasjonalt, og at benevnelsen er i betydelig fremgang blant annet i offisielle navn på gruppens institusjoner.

For noen vekker kvenbegrepet minner om diskriminering, og nedsettende oppfatninger er fortsatt levende i enkelte lokalsamfunn. Det er også enkelte som mener at det å bruke «kvensk» om språket er uttrykk for nedvurdering og negativ stereotypisering: Kvensk var og er ikke noe «ekte språk». De mener at språket som blir snakket i Norge burde kalles finsk, og at det burde undervises i riksfinsk i skolen, også siden riksfinsk vil ha praktisk nytteeffekt i forholdet til Finland.

Forkjempere for kvenbegrepet mener at vern og videreutvikling av kvensk språk utgjør en grunnleggende side av den kvenske mobiliseringen og revitaliseringen, og at det er et nødvendig uttrykk for at kvenene utgjør en egen folkegruppe i Norge. De viser også til at kvensk hovedsakelig er gjensidig forståelig med finsk og med meänkieli i Tornedalen i Sverige.

De som bruker benevnelsen «kven» på seg selv i dag, viser ofte til at kvensk er anerkjent som offisielt språk. De viser også til den historiske bruken av kvenbegrepet som har funnet sted, og at benevnelsen i dag er entydig ved at den viser til en etnisk gruppe i Norge med status og rettigheter som nasjonal minoritet. Myndighetene forskriftsfestet i 2022 at de som tilhører eller utgjør en nasjonal minoritet ikke er personer som har flyttet til Norge etter 1950 eller deres etterkommere.

De som i dag oppfatter seg som henholdsvis kvener eller norskfinner, har svært mye til felles, ikke minst historisk. Samtidig foregår det både en kulturell revitalisering og en intern diskusjon om organisering, historieforståelse, gruppebenevnelse, gruppestatus og språkbruk. Kommisjonen konstaterer at det har vært mange debatter om kvenbegrepet. Fra om lag 1990 frem til i dag har debatten vært forbundet med den etniske mobiliseringen, og særlig med spørsmålet om betegnelsen på språket til gruppen og språkets plass i skolen. Blant de tre hovedorganisasjonene er det også ulike oppfatninger om benevnelsen på gruppen (etnonym). Norsk-finsk forbund og en del personer foretrekker benevnelsen «norskfinne».

Benevnelsen «norskfinne» vil også kunne inkludere finner som har flyttet til Norge fra Finland i nyere tid. Finner som har flyttet til Norge i nyere tid, er imidlertid ikke omfattet av kommisjonens mandat.

De har ikke status som nasjonal minoritet i Norge, og de har andre rettigheter knyttet til det nordiske samarbeidet. Kommisjonen legger til grunn at benevnelsen «kven» entydig er knyttet til gruppen som er nasjonal minoritet i Norge.

Særlig om benevnelsen skoltesame

Skoltesamene, en av de samiske gruppene i Norge, som også bor på finsk og russisk side, omtales på norsk med tre ulike benevnelser: skolter, skoltesamer og østsamer. Språket kalles skoltespråket, skoltesamisk og østsamisk. De som bruker de tre forskjellige benevnelsene, oppfatter selv at de tilhører samme gruppe, men bruker ulike inngruppenavn. Dette kommer også til uttrykk i navnet på foreningene deres.

Den første foreningen het Østsamelaget (Skolter) og ble etablert 1986. Den ble videreført under navnet Østsamene i Neiden. Foreningen Skoltene i Norge ble dannet i 1991 og eksisterte en stund parallelt med foreningen Østsamene i Neiden. I dag er det én politisk organisasjon for skoltesamer, Foreningen øst-/skoltesamene Neiden. Den er en videreføring av Foreningen for østsamene i Neiden, men den ser seg også som arvtaker av Skoltene i Norge. Museet i Neiden/Njauddâm/Näätämö/Njávdán skiftet navn fra Østsamisk museumsanlegg/kultursenter til Nuõrttsääʹmi Muʹzei/Østsamisk museum, og fra 2017 het det Äʹvv Saaʹmi Muʹzei/Äʹvv skoltesamisk museum. En del av skoltesamene bor på finsk side av riksgrensen.

På finsk brukes både «koltta» (skolt) og «kolttasaamelainen» (skoltesame) for folk og «kolttasaamenkieli» (skoltesamisk) for språket. På skoltesamisk sier man «säʹmmlaž» (same) om folk og «sääʹmʹiõll» (samisk) om språket. Men når en skal skille mellom de samiske språkene, sier en «nuõrttsääʹmʹiõll» (østsamisk) og «nuõrttsäʹmmlaž» (østsame). I en utredning om skoltesamisk språk på norsk side foretrakk et mindretall å bli kalt for «skolt» eller «østsame», mens de fleste var komfortable med begrepet «skoltesame». Det samme gjaldt for språket. Et mindretall foretrekker å si skoltespråket eller østsamisk, mens de fleste valgte å si skoltesamisk.

Sannhets- og forsoningskommisjonen bruker i rapporten gjennomgående benevnelsen «skoltesamer» om folket og «skoltesamisk» om språket, først og fremst fordi denne betegnelsen synes å være den som i dag er mest brukt av samene selv. Når kommisjonen omtaler enkeltpersoner, institusjoner eller organisasjoner, brukes benevnelsen som den eller de bruker om seg selv. «Samer» er for øvrig benevnelsen kommisjonen benytter på alle samer i Norge.

Fornorskingspolitikk og fornorsking

Kommisjonens mandat har et helt eksplisitt søkelys på «fornorskingspolitikk» som same- og minoritetspolitikk, det vil si norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer, kvener og skogfinner lokalt, regionalt og nasjonalt, fra rundt 1800 og frem til i dag. Kommisjonen beskriver bakgrunnen for og utviklingen av fornorskingspolitikken i Del II. Alle de aktuelle språkene til gruppene som er omfattet av kommisjonens mandat har begreper for henholdsvis det å bli utsatt for fornorsking og det å bli fornorsket som et resultat av fornorskingspolitikk.

Fornorskingspolitikken er den norske varianten av assimilasjonspolitikk, som er et politisk program overfor språklige, etniske og religiøse minoriteter. Som mandatet gjør klart, kan denne politikken utformes og iverksettes på ulike politiske nivåer, det vil si både nasjonalt, regionalt og lokalt. Assimilasjonen innebærer at individer og grupper med ulike etniske tilhørigheter, språk, skikker osv. smelter sammen med en dominerende kultur på en måte som gjør at det ikke lenger er mulig å skille mellom personene som tilhører gruppen som blir utsatt for assimilering, og den øvrige befolkningen.

Fornorskingspolitikk kan defineres som målrettede, statlige, regionale eller lokale tiltak som skulle få gruppene «til å gi opp sine språk og kulturelle særtrekk – og erstatte dem med norske ekvivalenter.» Gjennom oppmuntring, tvang, aktiv diskriminering, usynliggjøring og motarbeiding av minoritetens språk og kultur skulle minoritetene gjøres norske. Slike overganger skjer gjerne i forholdet mellom minoritet og majoritet, og er ofte knyttet til makt- og avmaktsrelasjoner som bidrar til at majoritetens verdier, språk og kulturuttrykk etter hvert blir premisser for samhandling. Slike assimileringsprosesser har som uttalt mål – og kan over tid føre til – at så vel som den ytre markeringen av forskjellighet som den subjektive opplevelsen av forskjellighet forsvinner.

Målsettingen med fornorskingspolitikken var å få individer og grupper med samisk, kvensk og skogfinsk tilhørighet til å bli en del av den norske kulturen og samtidig «glemme», skjule eller forkaste den kulturen og det språket de var oppvokst med. Fornorskingspolitikkens mål var med andre ord å skape én felles identitet ved at minoritetene skulle gå opp i norsk kultur, og ved at den norske kulturen skulle bli stadig mer dominerende. Norske myndigheter tok mange og varierte virkemidler i bruk for å nå denne politiske målsettingen.

For å få en bedre forståelse for hva som ligger i assimilering og fornorskingspolitikk, og hva som skiller dette minoritetspolitiske programmet fra andre minoritetspolitiske programmer, kan det være nyttig å se noe nærmere på tre andre måter å møte etniske minoriteter på: pluralistisk integrering, segregering og minoritetspolitisk passivitet.

Målet med pluralistisk integrering er å utvikle en felles overordnet medborgeridentitet og fulle statsborgerlige rettigheter uten at minoritetene dermed må forkaste, fortrenge, ta avstand fra eller skjule det språket eller den kulturen de er vokst opp med. Målsettingen tillater, eventuelt oppmuntrer til, at etniske minoriteter bevarer og utvikler deler av sin kultur, sitt språk osv. og samtidig integreres i et større fellesskap og viktige samfunnsinstitusjoner. Mens assimileringspolitikk langt på vei er en enveisprosess, er en pluralistisk integreringspolitikk basert på gjensidige tilpasninger.

Segregering kan ta ulike former. Ved intern territoriell segregering bor ulike grupper i adskilte områder, og det er ofte lite samhandling mellom dem. Territoriell segregering er en kjent måte å forholde seg til etniske minoriteter på. Mange stater, for eksempel Canada og USA, har benyttet denne strategien overfor urfolk ved å opprette reservater der gruppene har større eller mindre grad av selvbestemmelse. Slike ordninger har historisk ofte gått hånd i hånd med begrensninger i urfolkenes statsborgerlige rettigheter og/eller plikter.

Apartheidpolitikken i Sør-Afrika bygget på tvungen segregering, både territoriell segregering i form av opprettelsen av såkalte bantustans (hjemland) for deler av den sørafrikanske befolkningen, og annen segregering i det offentlige rom og i skolesystemet. Mens Norge har ført en aktiv assimileringspolitikk, var Sveriges «lapp skal vara lapp»-politikk overfor svenske reindriftssamer en segregasjonspolitikk, som i stor grad var motivert av et ønske om å skille reindriftssamene både fra resten av den samiske befolkningen og den øvrige befolkningen. Begrunnelsen for dette var både å få en oversikt over reindriften som næring og å få en oversikt over reindriften som næring og å beskytte den fra det omgivende samfunnet. Sverige førte imidlertid assimilasjonspolitikk overfor samer som ikke drev med reindrift, og overfor tornedalsfinner. Segregering kan også være selvvalgt og en del av en beskyttelses- eller motstandsstrategi, og har vært fremmet som krav om minoritetsvern for minoriteters egenart.

Den siste måten myndigheter kan velge å møte etnisk mangfold på, er gjennom minoritetspolitisk passivitet. Det kan for eksempel ta form av taushet, passivitet og mangel på positive tiltak eller tilpasninger som har til hensikt å imøtekomme og anerkjenne minoritetenes språk og kultur. Sentrale deler av norske myndigheters politikk overfor skogfinnene og dessuten politikken overfor kvenene etter andre verdenskrig har vært preget av slik passivitet og usynliggjøring.

Usynliggjøring og passivitet som en del av den minoritetspolitiske passiviteten er en måte å forholde seg til minoriteter på som en finner der myndighetene av ulike grunner ikke ser det som nødvendig, mulig eller ønskelig å utforme en mer aktiv politikk, og der utviklingen i stedet overlates til seg selv. I noen tilfeller kan årsaken for en slik passivitet være at myndighetene ikke tillegger minoriteters kultur og språk like stor verdi som majoritetens språk og kultur. En slik passiv holdning fra myndigheters side kan likevel føre til betydelige kulturelle endringer, for eksempel i form av tap av kultur og språk. Endringene er ikke nødvendigvis et direkte resultat av politiske forhold, men kan også være et resultat av for eksempel endringer i bosted og tilpasning til endrede økologiske betingelser som minoritetssamfunn er avhengig av.

En passiv eller avventende holdning kan være motivert av helt andre forhold, for eksempel et ønske om utjevning av økonomiske forskjeller og levekår mellom landsdeler, næringer, enkeltindivider og grupper. Virkningen av en slik minoritetspolitisk passivitet kan like fullt være omfattende fornorsking.

Fornorsking er som fenomen godt kjent både i det kvenske og det samiske samfunnet. Begrepet er også brukt i skogfinsk sammenheng. Kommisjonen har ikke avgrenset arbeidet til kun å beskrive og forklare fremveksten, utformingen, virkemidlene og de institusjonene som sto sentralt i fornorskingspolitikken. Det er vanskelig å forstå omfanget av den fornorskingen som har funnet sted, uten å ta hensyn til samspillet mellom fornorskingspolitikken som et minoritetspolitisk program og fornorsking gjennom politiske beslutninger og samfunnsendringer som ikke har vært drevet av en intensjon og en målsetting om fornorsking, men som har hatt til dels betydelige fornorskende virkninger. Fornorskingspolitikken som politisk program og samfunnsendringer med fornorskende konsekvenser har dels falt sammen i tid. Økonomiske, sosiale og kulturelle samfunnsendringer fra slutten av 1800-tallet og første del av 1900-tallet fikk omfattende konsekvenser for etnisitet og identitet.

Selv om fornorskingspolitikken ble avviklet, ble mange av de handlingsmønstrene, holdningene og samfunnsstrukturene som fornorskingspolitikken hadde skapt, videreført. Andre prosesser som førte til assimilering, stoppet dessuten ikke opp da fornorskingspolitikken ble avviklet. I tillegg har mangel på implementering av regelverk som skulle sikre eller styrke minoritetene, fått konsekvenser de senere år. Kommisjonen har derfor også søkt å redegjøre for hvordan kombinasjonen av politiske beslutninger, en passiv holdning til etnisk mangfold og samfunnsmessige endringer, og prosesser som ikke har fornorsking som målsetting, resulterer i fornorsking.

Begrepet «fornorsking» kan med andre ord noen ganger brukes om begge disse prosessene, altså både om den målbevisste fornorskingspolitikken som hadde fornorsking som målsetting, og om andre prosesser som fører til fornorsking.

Selv om mye av kommisjonens arbeid har bestått i å undersøke fornorskingspolitikk og prosesser på samfunnsnivå, er det liten tvil om at også mellommenneskelige forhold som for eksempel mobbing, latterliggjøring, motstand mot etniske uttrykk eller opplevd diskriminering påvirker identitet, og hvor enkelt eller vanskelig det er for den enkelte å vedlikeholde og fremstå med en bestemt etnisk identitet i ulike deler av samfunnet. Kommisjonen omtaler derfor også slike forhold.

Begrepet «urett»

Urettsbegrepet er en del av Sannhets- og forsoningskommisjonens offisielle navn. Mandatet går ikke nærmere inn på hvordan begrepet «urett» skal forstås. Kommisjonen har avdekket at det har blitt begått ulike former for urett gjennom historien av økonomisk, politisk, identitetsmessig og psykologisk art. Uretten har tatt ulike former på ulike steder, og den har endret form over tid. De gruppene som er i kommisjonens mandat, har vært utsatt for ulike former for urett. Kommisjonen har derfor valgt å ikke avgrense begrepet til bestemte former for urett.

Kommisjonen er også opptatt av at uretten svært ofte har nåtidige implikasjoner. Kommisjonen påpeker at den også har avdekket pågående urett, særlig i form av diskriminering og manglende anerkjennelse av samer, kvener og skogfinner i Norge. Et annet eksempel på urett er manglende gjennomføring av vedtatt politikk.

Kommisjonen oppfatter begrepet som et videre begrep enn bare fornorskingspolitikk; det finnes andre former for urett. Samtidig mener kommisjonen at fornorskingspolitikken var en urett, selv om myndighetene i samtiden ofte mente at politikken var til beste for de gruppene den var rettet mot. Ettersom fornorskingspolitikken hadde alvorlige negative konsekvenser for samers, kveners og skogfinners språk, kultur, identitet og levekår, og politikkutviklingen ikke anerkjente kvener, samers og skogfinners interesser og behov, ser kommisjonen på fornorskingspolitikken som en urett. Begrepet må derfor sees i sammenheng med de konkrete spørsmålene som behandles videre utover i rapporten. Kommisjonen har i sitt arbeid vært opptatt av å erkjenne betydningen av den opplevde uretten som har ført til fornorsking, også i dag, i de berørte gruppene.

Historisk kartlegging

Kommisjonen har i henhold til mandatet tatt utgangspunkt i eksisterende forskning og samlet inn ytterligere skriftlig og muntlig materiale. Kommisjonen har synliggjort geografiske forskjeller, tatt høyde for mangfold og ønsket å synliggjøre kjønn og kvinners stilling.

Av mandatet fremgår det at «[k]ommisjonens viktigste oppgave er å undersøke og beskrive norske myndigheters politikk og virksomhet overfor samer og kvener/norskfinner, lokalt, regionalt og nasjonalt, fra rundt 1800 og frem til i dag». Kommisjonen har gått lenger tilbake i tid som historisk bakteppe for fornorskingspolitikken når den har funnet grunn til det.

Store deler av den historiske kartleggingen kommisjonen har gjennomført, har et eksplisitt søkelys på myndighetenes politikk og virksomhet og virkningene av fornorskingspolitikken som minoritetspolitisk program. Kommisjonen har søkt å gi en grundig fremstilling av drivkreftene bak dette politiske programmet, samt beskrive hvordan politikken artet seg. I tråd med mandatet har kommisjonen særlig undersøkt skolevesenets rolle, men har også inkludert andre deler av statlig og kommunal virksomhet og forvaltning. Kommisjonen har inkludert religiøse, akademiske, kulturelle og sosiale institusjoner og organisasjoners virksomhet, samt beskrevet virkemidlene som ble tatt i bruk i gjennomføringen av politikken.

Kommisjonen har også vært opptatt av å løfte frem samers, kveners og skogfinners perspektiv og hvordan fornorskingspolitikken har blitt erfart og rammet dem. Kommisjonen har søkt å løfte frem forhold, personer og relasjoner som ikke har vært kjent, eller som det har vært lite oppmerksomhet om i historiske fremstillinger. I arbeidet har det vært viktig å forsøke å forstå både politikken, de konkrete virkemidlene og de enkelte institusjonene som stod sentralt i fornorskingspolitikken i lys av sin samtid. Ikke minst har det vært viktig å vise hvordan disse strømningene preget samtidens forståelse av landets kulturelle mangfold.

Undersøkelse av virkninger

Den andre delen av mandatet ber kommisjonen om å vurdere hvilke virkninger fornorskingspolitikken har i dag. Kommisjonen har påvist en rekke slike virkninger eller konsekvenser både for samer, kvener, skogfinner og den øvrige befolkningen. Kommisjonen har søkt å kartlegge virkningene av norske myndigheters politikk og virksomhet for enkeltpersoner og grupper, herunder for den øvrige befolkningens kunnskap om de gruppene som inngår i kommisjonens rapport og om fornorskingspolitikken og virkninger av denne.

Konsekvensene for identitet, kultur, språk, levekår og næringsveier har blitt undersøkt. Kommisjonen har benyttet begrepet livsvilkår som samlebetegnelse. Den dramatiske effekten sentralisering og urbanisering fikk for fornorskingen, har blitt noe tematisert.

I praksis vil det ofte være vanskelig å si noe sikkert om nåtidige tilstander er virkninger av fornorskingspolitikken eller skyldes andre forhold. Dette gjelder i særlig grad konsekvenser i nær fortid eller i vår egen samtid. Kommisjonen har derfor valgt å tolke denne delen av mandatet noe mindre strengt enn ordlyden i mandatet tilsier. Kommisjonen vil i mange tilfeller ikke kunne si noe sikkert om hvorvidt de negative konsekvensene kommisjonen har funnet skyldes selve fornorskingspolitikken, selv om kommisjonen har kunnet sannsynliggjøre sammenhenger. Kommisjonen avgrenser seg imidlertid mot tilfeldige sammenhenger, altså tilfeller der mønstre i nåtiden ikke på rimelig vis kan føres tilbake til fornorskingspolitikken.

Kommisjonen har også søkt å synliggjøre motstanden mot fornorskingspolitikken og fornorskingen. Norge førte over lang tid en aktiv fornorskingspolitikk mot samer, kvener og skogfinner som førte til at mange lokalsamfunn gjennomgikk et språkskifte og andre store endringer med tilhørende identitetsoverganger i befolkningen. Likevel finner en også betydelig grad av kontinuitet i etnisk identitet, samt motstand mot fornorskingspolitikken. Revitalisering av språk og andre kulturuttrykk har bidratt til at mange identifiserer seg som samer, skogfinner kvener eller norskfinner i dag, og er stolte av sin bakgrunn.

Tiltak for forsoning

Det kommer frem av kommisjonens mandat at kommisjonen skal foreslå tiltak for «videre forsoning». Mandatet tilsier at kommisjonen skal legge frem forslag til tiltak som kan skape større likeverd mellom majoritets- og minoritetsbefolkningen. Kommisjonen bes også om å foreslå tiltak som kan bidra til å informere og øke den generelle kunnskapen i samfunnet om gruppenes historie og kultur.

Kommisjonens mandat er tydelig på at formidling av kunnskapen kommisjonen fremskaffer, må stå sentralt i kommisjonens forslag til tiltak. Slik formidling kan ifølge mandatet finne sted ved bruk av digitale medier, gjennom internett, gjennom samarbeid med tradisjonelle massemedier og gjennom andre kanaler kommisjonen oppfatter som hensiktsmessige.

Kommisjonen forstår formuleringen i mandatet om «fortsatt forsoning» dithen at tiltak allerede er gjennomført, men at det kan gjøres mer. Det er med andre ord en stor spennvidde i tiltak kommisjonen kan gjennomføre og foreslå, så lenge de kan knyttes til målsettingen om forsoning.

Begrepet «forsoning»

Begrepet «forsoning» vil ha ulikt innhold i ulike sammenhenger. For eksempel innebærer forsoning i kjølvannet av væpnede konflikter noe annet enn forsoning etter langvarig apartheidpolitikk eller etter omfattende assimileringsprosesser. Kommisjonen har vært opptatt av å finne frem til en forståelse av forsoningsbegrepet som er tilpasset et demokratisk velferdssamfunn, kommisjonens mandat og konteksten for kommisjonens arbeid, og som både speiler og fremmer verdier kommisjonen stiller seg bak.

Kommisjonens arbeid og forslag til tiltak bygger på en forståelse av at forsoning er en gjensidig og relasjonell prosess som skjer på ulike nivåer. Forsoning kan foregå på individnivå, gruppenivå og politisk nivå. Kommisjonen forstår forsoning både som en prosess og en tilstand. De tiltakene kommisjonen foreslår, kan bidra til forsoning på ulike nivåer og på ulike måter. Kommisjonen forstår et forsonet samfunn som et samfunn som kjennetegnes av:

• et felles solid kunnskapsgrunnlag om fornorskingspolitikken og konsekvensene av den

• en erkjennelse i samfunnet i sin alminnelighet, og spesielt hos offentlige myndigheter, av at det har vært begått urett overfor samer, kvener og skogfinner

• en erkjennelse i samfunnet i sin alminnelighet, og spesielt hos offentlige myndigheter, av at fornorskingspolitikken har hatt og har negative konsekvenser for enkeltindivider og for samer, kvener og skogfinner som grupper

• høy grad av tillit til andre mennesker og høy grad av tillit til samfunnsinstitusjonene, ikke minst de politiske institusjonene

• at enkeltpersoner og grupper kan akseptere og leve godt med sin fortid

Fornorskingspolitikken hadde imidlertid også negative konsekvenser for den øvrige befolkningen, ikke minst i form av manglende kunnskap om de gruppene som ble utsatt for fornorskingspolitikk og stereotype oppfatninger og negative holdninger til de samme gruppene. Kommisjonen legger til grunn at et forsonet samfunn er kjennetegnet av en felles erkjennelse av at fornorskingspolitikken hadde negative konsekvenser også for majoritetsbefolkningen.

Fornorskingspolitikken bygget på og forsterket manglende likeverd mellom samer, kvener og skogfinner på den ene siden og majoritetsbefolkningen på den andre, og den bidro til å bevare asymmetriske maktrelasjoner, både mellom myndigheter og gruppene, innad i gruppene og mellom gruppene. Kommisjonen mener at et forsonet samfunn er kjennetegnet av språklig, kulturell og identitetsmessig likeverd mellom samer, kvener, skogfinner og majoritetsbefolkningen, og foreslår tiltak som kan bidra til å fremme likeverd og anerkjennelse.

Tillit er en kjerneverdi i det norske samfunnet, og bevisstheten om betydningen av tillit er voksende. Kommisjonen ser at løftebrudd eller manglende gjennomføring av vedtatt politikk kan skape mistillit. Tillit mellom mennesker skapes og vedlikeholdes i relasjoner og nettverk på ulike nivåer. Kommisjonen har derfor foreslått tiltak som også mobiliserer sivilsamfunnet, fra lag og foreninger til sosiale nettverk og ulike organisasjoner.

Når kommisjonen har arbeidet med å utvikle og foreslå tiltak for forsoning, har den vært opptatt av tiltak som har som mål å styrke språk og andre kulturelle særtrekk og indre samhold, fellesskapsfølelse og tillit. Samtidig har kommisjonen lagt vekt på at tiltak ikke utformes på en måte som svekker utsiktene til å videreføre og styrke samhold, fellesskapsfølelse og tillit på tvers av gruppetilhørighet.

Kommisjonen skal berede grunnen for forsoning og har ønsket at elementer ved kommisjonens arbeidsmetode i seg selv skulle virke forsonende. Når enkeltmennesker har fortalt personlige historier i offentlighet og lyttet til hverandre på kommisjonens åpne møter, kan dette bidra til empati med andres opplevelser og forsoning med ens egen historie. Det har vært viktig for kommisjonen å anerkjenne de enkelte beretninger som det de er.

Kommisjonen ønsker med rapporteringen å kaste nytt lys over fornorskingshistorien, slik at nye sammenhenger fremstår og ny erkjennelse kan finne sted – og slik at urett på sikt kan bli rettet opp. Forsoning har mange ulike sider, og kommisjonen håper at de tiltakene den foreslår, vil legge et godt grunnlag for endring, tuftet på økt kunnskap om fornorskingspolitikken og dens konsekvenser. Men forsoning innebærer også drøfting og iverksetting av tiltak som innebærer at rettigheter blir bedre ivaretatt, og at samer, kvener/norskfinners og skogfinners språk og kultur får utviklingsmuligheter.

Avgrensning

Kommisjonen behandlet ikke forvaltningssaker, enkeltsaker eller saker som var til behandling i andre organer, for eksempel pågående prosesser ved domstolene, erstatningssaker, tilskuddssøknader eller klagesaker.

Kommisjonen skulle ifølge mandatet ikke gjennomføre eller finansiere tiltak ut over å få frem og formidle en samlet kunnskap om fornorskingen. Kommisjonen skulle ikke forestå selve forsoningen i samfunnet, men berede grunnen for forsoning.

Kommisjonen har heller ikke gått inn på spørsmål om erstatning til enkeltpersoner eller straffeansvar i forbindelse med sin granskning.

Behandling av personopplysninger

Som en del av arbeidet med å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner skulle Sannhets- og forsoningskommisjonen dokumentere historiene til de berørte personene og foreta arkivgranskning. I den forbindelse måtte den både behandle personopplysninger og få tilgang til klausulerte arkiver.

Behandlingen av personopplysninger i kommisjonens arbeid var ansett for å være nødvendig for å utføre en granskning av allmenn interesse, jf. personvernforordningen (GDPR) art. 6 nr. 1 bokstav e. Kommisjonen utarbeidet en plan for innhenting av muntlige kilder, som også ble offentliggjort, og den gjennomførte en risikovurdering av personvernhensyn i kommisjonsarbeidet.

Sannhets- og forsoningskommisjonen anmodet 18. september 2019 Stortingets presidentskap om en særlov som skulle regulere innsyn i klausulerte arkiver, kommisjonens taushetsplikt og offentlige tjenesters adgang til å gi taushetsbelagt informasjon til kommisjonen. Stortinget vedtok i mai 2020 en særlov som klargjorde forholdene. Kommisjonens medlemmer og enhver som har utført tjenester for kommisjonen, ble blant annet pålagt 100 års taushetsplikt for informasjon som ellers er underlagt taushetsplikt. Reglene virket klargjørende for personer når de avga sensitive opplysninger, særlig for offentlige myndigheter og profesjonsutøvere med lovbestemt taushetsplikt, men også når avgivelse av informasjon var basert på et frivillig, informert samtykke.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.