Representantforslag om innføring av en garantert minsteinntekt for å bekjempe fattigdom og gi økt verdighet

Fattigdommen har økt i omfang de siste ti årene, og det har blitt større forskjeller i samfunnet. Én av ti personer har vedvarende lav inntekt i Norge, ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB). Det er særlig aleneboende og enslige forsørgere som har høyest risiko for å havne i fattigdom, spesielt ungdom.

Situasjonen har blitt ytterligere forverret for de som sliter som følge av de økte prisene på mat, strøm og andre forbruksvarer det siste året. Forbruksforskningsinstituttet SIFO beregner at andelen husholdninger som opplevde alvorlige økonomiske vanskeligheter, doblet seg fra 2021 til 2022, til 5 pst. eller 130 000 mennesker.

Dyrtiden har blant annet gitt seg utslag i en økning i antall søknader om sosialhjelp, som økte med 18 pst. fra oktober 2021 til oktober 2022. I samme tidsperiode økte antall søknader om nødhjelp med 35 pst. Det har også ført til at frivillige organisasjoner som Frelsesarmeen har meldt om en stor økning i antall personer som benytter seg av matutdeling.

I Norge har man en godt utbygd velferdsstat med universelle ordninger som skal sørge for at ingen faller utenfor. Likevel opplever mange at det sosiale sikkerhetsnettet ikke er så finmasket som det burde være, og at de faller igjennom hullene i velferdsstaten.

Sosialpolitikken har siden 90-tallet vært preget av den såkalte «arbeidslinjen», hvor velferdsordninger utformes for å støtte opp under målet om å få alle i arbeid. Det innebærer at nivået på ytelsene er satt svært lavt i frykt for at det ikke skal lønne seg å jobbe, og at det er knyttet krav om aktivitet og andre vilkår til å få utbetalt støtte. Denne politikken har ført til at nivået på ytelsene er langt under det nivået man trenger for å klare seg. For eksempel er de veiledende satsene for sosialhjelp et godt stykke under det SIFO beregner som nødvendig for å dekke nødvendige utgifter for en aleneboende eller barnefamilie. Målet om å få alle i arbeid kommer i motsetning til prinsippet i den universelle velferdsstaten om at alle skal sikres et grunnleggende minimumsnivå det går an å leve av.

Arbeidslinjen – en feilslått politikk

Forslagsstillerne mener at «arbeidslinje»-politikken har vært feilslått, fordi den har gjort situasjonen verre for personer som av ulike årsaker ikke kan stå i en jobb. I stedet for å hjelpe de som tilhører denne gruppen, blir de møtt med et kontroll- og sanksjonsregime hvor de må bevise og dokumentere at de har et behov for å få hjelp. Dette forsterker de problemene mange brukere av Navs tjenester sliter med, som depresjon, følelse av utenforskap og vedvarende stress knyttet til økonomiske problemer og en usikker og uavklart situasjon.

Dokumentasjons- og rapporteringskravene gjør også at de som jobber i Nav, må bruke mye ressurser på papirarbeid og byråkrati som i stedet kunne vært brukt på å følge opp brukerne og gi dem veiledning og råd. En undersøkelse Tankesmien Agenda har utført, viser at det er en utbredt bekymring i profesjonene som jobber i Nav, for at kravet om kontroll- og rapportering kommer i veien for arbeidet med å hjelpe brukerne.

Dagens system stimulerer heller ikke personer som ønsker å være tilknyttet arbeidslivet, men som ikke kan jobbe 100 pst. Jobber man litt for mye, mister man støtte, og det kan være vanskelig å overskue om man tipper over grensen for hvor mye man kan tjene i løpet av et år. For personer som beveger seg mellom ulike ordninger og går inn og ut av arbeid, risikerer man også full stopp i utbetalinger fordi man har misforstått et komplekst regelverk, og det kan ta lang tid å få rettet opp i misforståelser og feil som er begått fra Nav sin side. Når det gjelder sosialhjelpen, har man sett at kommuner har hatt ulik praksis for hvorvidt sosialhjelpen avkortes mot andre velferdsytelser som barnetrygd og bostøtte og mot gaver og ekstraordinære bidrag vedtatt av Stortinget.

En garantert minsteinntekt for alle

Forslagsstillerne ser behovet for å tenke nytt i sosialpolitikken og forlate en «arbeidslinje» som ikke har fungert. Ideen om å innføre borgerlønn er flere hundre år gammel og har vært testet ut en rekke steder i ulike varianter.

Forsøk med borgerlønn i Finland viste at gruppen av arbeidsledige som mottok en betingelsesløs ytelse på 560 euro i måneden, opplevde mindre depresjon, stress og ensomhet og økt livskvalitet. Samtidig førte ikke borgerlønnen til at andelen som kom ut i jobb, var mindre enn i kontrollgruppen – faktisk var det tvert imot en svak økning.

I Skien har man hatt et prøveprosjekt med «alternativ sosialhjelp» fra 2021 til 2023, hvor ti langtidsmottakere av sosialhjelp fikk innvilget en støtte på 2 G for ett år av gangen. Mottakerne var personer som hadde gått på sosialhjelp over flere år, var enslige uten forsørgeransvar for barn og uten alvorlige utfordringer med rus eller psykiatri. OsloMet gjennomførte en studie av forsøksprosjektet i samarbeid med Skien kommune og Nav Skien. Studien konkluderte med at deltakerne opplevde økt livskvalitet og verdighet, redusert fattigdom og en større uavhengighet og frihet.

Forslagsstillerne mener resultatene fra forsøkene i Skien og Finland viser at dette er et spor det er verdt å følge videre også i Norge, og at man må begynne med de som er dårligst stilt i samfunnet.

Prinsippet om en universell velferdsstat tilsier at det bør være et minimumsnivå ingen bør falle under, og som det ikke knyttes noen betingelser til for å ha rett på. Forslagsstillerne mener derfor at sosialhjelpen må erstattes med en garantert minsteinntekt for alle som ikke omfattes av andre ordninger.

Ytelsen må være på et nivå som gjør det mulig å få dekket nødvendige utgifter, og legge SIFOs referansebudsjett til grunn. Videre må den reguleres med veksten i folketrygden, slik at den holder tritt med prisstigningen. Det er også viktig at beløpet man mottar, ikke varierer fra kommune til kommune, men er fastsatt nasjonalt, slik at det fungerer som et forutsigbart sikkerhetsnett som gjelder for alle borgere uansett hvor de er bosatt.

Per dags dato er SIFOs referansebudsjett for en enslig på rundt 12 000 kroner i måneden, og en grunninntekt bør legges på dette nivået. Dette vil være en betydelig økning fra dagens sosialhjelpssatser.

Forslagsstillerne mener også det må være mulig å kombinere grunninntekten med noe inntekt fra arbeid inntil et visst nivå, slik at det gis insentiver til å finne og komme ut i jobb. Grunninntekt bør kunne kombineres med lønnsinntekt inntil man når EUs fattigdomsgrense, og deretter avkortes gradvis. Grunninntekt skal ikke avkortes mot andre velferdsordninger som barnetrygd, bostøtte eller ekstraordinære utbetalinger som julestøtte.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede en nasjonal garantert minsteinntekt som erstatter sosialhjelpen. SIFOs referansebudsjett skal legges til grunn for størrelsen på ytelsen, og den skal prisjusteres årlig. Det skal ikke være en aktivitetsplikt knyttet til å motta den garanterte minsteinntekten.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen ba i brev av 29. september 2023 om statsrådens vurdering av forslaget. Statsrådens svarbrev av 5. oktober 2023 følger vedlagt.

Som ledd i komiteens behandling ble det åpnet for skriftlige innspill. Det kom to innspill.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Per Vidar Kjølmoen, Tuva Moflag, Torbjørn Vereide og Bente Irene Aaland, fra Høyre, Henrik Asheim, Anna Molberg og Aleksander Stokkebø, fra Senterpartiet, Tor Inge Eidesen og Per Olaf Lundteigen, fra Fremskrittspartiet, Alf Erik Bergstøl Andersen og Dagfinn Henrik Olsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø og lederen Freddy André Øvstegård, og fra Rødt, Mímir Kristjánsson, viser til at forslagsstillerne ønsker å utrede en nasjonal garantert minsteinntekt som erstatter sosialhjelpen. Komiteen viser til at sosialhjelp skal fungere som et sikkerhetsnett, der det er et krav at dette skal bidra til å sikre et forsvarlig livsopphold. Sosialhjelp er en midlertidig ytelse som utmåles etter et skjønn og den økonomiske situasjonen til mottakeren. Kommunene har, gjennom ansvar for de sosiale tjenestene ved Nav-kontorene, en sentral rolle i å fremme sosial og økonomisk trygghet.

Komiteen viser til svarbrev fra statsråden hvor det står:

«Forslagsstillerne ønsker å få utredet en nasjonal garantert minsteinntekt som erstatter sosialhjelpen. Dette blir en for smal problemstilling, da sosialhjelpen ikke bare er en ytelse, men en tjeneste. Lov om sosiale tjenester skal bidra til et helhetlig tilbud basert på skreddersøm og hvor målet er selvhjulpenhet. Sosialhjelpen er heller ikke en fast størrelse, men skal utmåles individuelt etter den enkelte personens behov. Hensikten er at mottaker skal få det vedkommende trenger for å sikre et forsvarlig livsopphold. Dersom en garantert minsteinntekt skal erstatte sosialhjelpen, vil en slik fast sats kunne innebære at noen får mer enn de trenger samtidig som andre kan få mindre enn et forsvarlig livsopphold tilsier. Hvis sosialhjelpen blir erstattet av en minsteinntekt, har man med andre ord ikke lenger noen ordning for å fange opp dem som har behov for en høyere utbetaling enn minsteinntekten. Ettersom mottakere av sosialhjelp i dagens ordning er en svært sammensatt gruppe, blant annet med hensyn til hvor mye støtte de har behov for og hvor lenge de trenger den, er det svært vanskelig å se hvordan et system med en fast garantert minsteinntekt vil kunne fylle sosialhjelpens funksjon slik velferdsstaten i dag er bygget opp.»

Komiteen slutter seg til statsrådens vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er ikke enige med forslagsstillerne om at «arbeidslinje»-politikken har vært feilslått. Arbeid er det viktigste for å skape trygghet rundt folks økonomi og hverdag. Alle som kan og vil jobbe skal i størst mulig grad få mulighet til det. De som har en begrenset arbeidsevne, bør også ha en mulighet til å delta i arbeidslivet. Slik inkludering har både en egenverdi for den enkelte og er god samfunnsøkonomi. Disse medlemmer er enige i at det skal være gode velferdsordninger for de som av ulike grunner ikke kan delta fullt ut i arbeidslivet. Statsrådens sier i sitt svar:

«Norge har allerede verdens kanskje mest omfattende velferdsstat, med solide ordninger for mange faser av livet; sykelønn, trygder, foreldrepermisjon, sterkt subsidiert barnehage og gratis utdanning. Vi har en godt utbygd folketrygd som sikrer innbyggere en inntekt ved arbeidsledighet, når helsen svikter og ved høy alder. Og i tillegg har vi sosialhjelp som et nedre sikkerhetsnett, og som har som formål å gi økonomisk trygghet for de som ikke har noen andre muligheter for forsørgelse.»

Disse medlemmer slutter seg til statsrådens uttalelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at et forslag om en garantert minsteinntekt, eller borgerlønn som det også er kalt, vil redusere insentivene til å arbeide. Det er en stor risiko for at en slik ordning vil virke passiviserende når man sikres inntekt uten noen form for innsats. Disse medlemmer viser til at Finland nylig gjennomførte et to år langt eksperiment med borgerlønn. Resultatet var at mottakerne åpenbart fikk noe økt velstand, men de forble også arbeidsledige. Disse medlemmer mener det ikke er veldig overraskende at større og/eller mer forutsigbare overføringer fra staten bidrar til mindre stress og noe bedret helse, slik også en undersøkelse fra 2019 understøtter. Samtidig må man også godta et system som ikke setter noen vilkår for ytelser, og da forsvinner også incentivene til å søke arbeid, være på tiltak eller fullføre utdanning. Disse medlemmer mener en garantert minsteinntekt vil utfordre sosialhjelpens funksjon slik den i dag er bygget opp, og det er grunn til å minne om at mottakerne av sosialhjelp er en svært sammensatt gruppe som har et variert behov for støtte og hvor lenge de trenger den. Disse medlemmer viser til at å erstatte sosialhjelp med én standard minsteinntekt også vil kunne innebære at noen får mindre enn hva de får med dagens satser og at noen vil få mer enn det som er behovet. Sosialhjelpen er ment å være en midlertidig økonomisk støtte som skal betale for nødvendige utgifter til å leve og bo. Her er det rom for kommunene til å bruke skjønn og tilpasse utbetalingen den enkelte situasjon. En standardisering av beløpet vil derfor ikke fange opp de reelle behovene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er skeptiske til en garantert minstelønn som skal erstatte sosialhjelpen. Det skal heller ikke være aktivitetsplikt knyttet til å kunne motta denne ytelsen. Disse medlemmer er ikke enige i at man passivt skal kunne motta ytelser fra Nav, og støtter derfor ikke forslaget.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener diskusjonen om garantiinntekt er viktig og ikke bør avfeies. Likevel mener disse medlemmer at dette representantforslaget med en grunninntekt i denne formen ikke er riktig vei å gå nå. Med dagens store utfordringer knyttet til fattigdom, priskrise og et Nav som er under et stort kapasitetspress, er det viktigst å øke den eksisterende sosialhjelpen til SIFOs referansebudsjett, redusere den mistenkeliggjørende kontrollen, samt å øke de statlige stønadenes minstesatser som i dag er under EUs fattigdomsgrense (EU60). Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstreparti i budsjettenighet med regjeringen blant annet har økt sosialhjelpssatsene med 10 pst. for inneværende år.

Komiteens medlem fra Rødt deler mye av problembeskrivelsen som forslagsstillerne beskriver i bakgrunnsteksten. Det er hull i sikkerhetsnettet som velferdsstaten tilbyr i dag. Mange får ikke hjelp, og mange av dem som mottar støtte får ikke nok til å leve et anstendig liv. Dette medlem viser til FAFO-rapporten «Veldedighet i velferdsstaten», der en undersøkelse gjennomført sist vinter viser at 84 pst. av dem som besøkte Frelsesarmeens tilbud om mathjelp i Oslo, mottok én eller flere ytelser fra Nav. Dette viser at dagens velferdsordninger er mangelfulle.

Dette medlem mener at brukere av Nav møter et kontroll- og sanksjonsregime som går ut over dem velferdsstaten er ment å hjelpe. Systemet gjennomsyres av en mistillit til folk, og mange kan gå glipp av hjelp de egentlig har rett på fordi de gir opp å manøvrere i systemet eller ikke klarer å oppfylle dokumentasjonskravene godt nok. I tillegg fører praksisen til at folk i en allerede sårbar situasjon føler stress og håpløshet, og føler seg umyndiggjort og utenfor.

Dette medlem mener at problemet har flere årsaker. Lov- og regelverket som Nav skal følge er for omfattende og komplisert. Nivået på mange viktige ytelser er for lavt, slik at brukere tvinges til å søke om bostøtte og supplerende sosialhjelp for å overleve. Nav har også gjennom en årrekke fått styringssignaler fra flere regjeringer om at det skal ha høy prioritet å straffe det marginale mindretallet som prøver å utnytte ordninger, og at det er et mål at så få som mulig får utbetalt trygd og stønader. I tillegg var selve konstruksjonen av Nav en stor politisk feiltakelse, og sammenslåingen av enheter med forskjellig mål, lovverk og systemer har gjort velferdsordningene mer kompliserte og mindre tilgjengelige.

Dette medlem mener at det bør lønne seg å jobbe, også for de som mottar trygd og andre ytelser. Den strenge inntektsavkortingen som preger flere av dagens ytelser gjør at det er komplisert og i enkelte tilfeller ulønnsomt å skaffe seg annen inntekt. Dette medlem viser til Stortingets behandling av Innst. 261 S (2022–2023), jf. Representantforslag 136 S (2022–2023) om at det skal lønne seg å jobbe, også når man går på trygd, og til dette medlems forslag og merknader i saken.

Dette medlem viser til at Nav selv i flere sammenhenger har påpekt at velferdssystemet er for komplisert og utilgjengelig. I prosjektet «Nye mønstre» får fattige familier i kommuner i Agder en koordinator tilknyttet Nav som hjelper mottakerne med kontakten med det offentlige på bakgrunn av erkjennelsen om at systemet er for vanskelig å manøvrere i. I prosjektet «Et enklere Nav» i Trondheim ønsker Nav å slå sammen kvalifiseringspenger, AAP, dagpenger, tiltakspenger og sosialhjelp til én ytelse. De viser til man i dag kan motta en rekke ulike ytelser fra Nav på ulike datoer i måneden, og at det da er svært komplisert å holde oversikt over økonomien sin.

Dette medlem deler som sagt mye av forslagsstillernes problembeskrivelse. Dette medlem er imidlertid ikke overbevist om at garantert minsteinntekt er riktig vei å gå for å bøte på disse problemene. I bakgrunnsteksten til forslaget lanseres en grunninntekt på 12 000 kroner i måneden med referanse til SIFOs referansebudsjett (ikke medregnet bo- eller energikostnader). Dette beløpet ligger langt under de laveste ytelsene i dagens velferdssystem, og er heller ikke til å leve av. Mottakere av uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, dagpenger, pensjon eller lignende vil dermed likevel måtte søke ytterligere ytelser på toppen av minsteinntekten. Da forsvinner også mye av gevinsten forslagsstillerne skisserer, når det gjelder å gjøre Nav-systemet mindre komplisert og byråkratisk for den enkelte bruker.

Dette medlem mener garantert minsteinntekt av den typen som forslagsstillerne skisserer, i realiteten derfor bare vil være en erstatning for dagens sosialhjelp. Fremfor å etablere en helt ny ordning, ønsker dette medlem derfor å reformere dagens sosialhjelpsordning. Dette medlem viser til Representantforslag 249 S (2022–2023), der representanter fra Rødt har foreslått en rekke endringer for å gjøre dagens sosialhjelpsordning bedre.

Dette medlem vil videre understreke at en av hovedårsakene til at mange av Navs brukere trenger mer enn én ytelse, er at dagens minsteytelser er for lave. Minste uføretrygd, minste arbeidsavklaringspenger og minste pensjon ligger godt under fattigdomsmålet EU60. Det skaper også et behov for at mange mottakere må søke ekstra stønader på toppen av den permanente ytelsen de kvalifiserer til.