Regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverk

Bakgrunn

Denne innstillingen omhandler flere saker vedrørende sittende og tidligere regjeringsmedlemmers håndtering av habilitetsregelverk.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen startet undersøkelser 21. juni 2023, jf. Stortingets forretningsorden § 15 første ledd første punktum. Bakgrunnen var pressemeldingen fra daværende kunnskapsminister Tonje Brenna 20. juni 2023, der hun fortalte om brudd på habilitetsregler.

Den 23. juni 2023 gikk Anette Trettebergstuen av som kultur- og likestillingsminister som følge av brudd på habilitetsregelverket, og 21. juli 2023 gikk Ola Borten Moe av som forsknings- og høyere utdanningsminister som følge av brudd på regjeringens retningslinjer for aksjekjøp og habilitetsregelverket.

Komiteen vedtok i møte 27. juli 2023 å åpne sak om regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverk mv., jf. Stortingets forretningsorden § 15 første ledd andre punktum.

Den 30. august 2023 holdt daværende utenriksminister Anniken Huitfeldt pressekonferanse der hun orienterte om ektemannens kjøp av aksjer, og 15. september 2023 inviterte Høyre-leder Erna Solberg til pressekonferanse for å orientere om ektemannen Sindre Finnes’ aksjehandel i årene hun var statsminister.

Den 20. oktober 2023 redegjorde næringsminister Jan Christian Vestre i brev til komiteen for at han anså seg inhabil eller nær grensen til inhabil i noen tidligere saker der en ansatt, som han hadde et vennskapsforhold til, fikk midlertidige lederstillinger.

Komiteens korrespondanse i saken

I perioden fra 21. juni 2023 til 18. januar 2024 har komiteen hatt en omfattende korrespondanse med de enkelte statsrådene som er del av saken, og med tidligere statsminister Erna Solberg. Komiteen har videre sendt en rekke brev til statsminister Jonas Gahr Støre og mange av departementene. Totalt har komiteen sendt 32 brev. Korrespondansen følger som vedlegg til innstillingen.

Redegjørelse fra tidligere kunnskapsminister Tonje Brenna

Komiteen sendte 21. juni 2023 brev og ba om all relevant informasjon i saken og en skriftlig redegjørelse fra statsråden. Kunnskapsministeren svarte i brev av 27. juni 2023 og skrev innledningsvis:

«Jeg har gjort feil ved håndteringen av spørsmål om min habilitet. Det er alvorlig, og det beklager jeg. Jeg har et ønske om å være åpen og ærlig om denne saken og å rydde opp på best mulig måte. Jeg setter derfor pris på muligheten til å redegjøre for saken for komiteen.»

Vedlagt svarbrevet fulgte en rekke vedlegg med opplysninger i forbindelse med tilskudd til Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli, Raftostiftelsen og utnevnelse av lagdommer Frode Elgesem som styremedlem til Wergelandsenteret. Det fremgikk at det var blitt oppnevnt settestatsråd i statsråd 20. juni 2023 for behandling av saker som kan ha betydning for Elgesem.

Komiteen sendte 19 oppfølgende spørsmål i brev datert 29. juni 2023. Spørsmålene ble besvart i brev av 6. juli 2023.

I forbindelse med endringer i regjeringen 16. oktober 2023 ble Tonje Brenna utnevnt som ny arbeids- og inkluderingsminister.

Korrespondanse med statsminister Jonas Gahr Støre

I brev til statsminister Jonas Gahr Støre 29. juni 2023 viste komiteen til korrespondansen med kunnskapsminister Tonje Brenna og stilte ni spørsmål om opplæring og rutiner i regjeringen vedrørende habilitet.

Statsministeren svarte i brev av 20. juli 2023 og viste blant annet til Håndbok for politisk ledelse og retningslinjene «Om Kongen i statsråd». Når det gjaldt komiteens forespørsel om å få tilsendt en oversikt over alle habilitetsvurderingene som var foretatt i regjeringen fra den tiltrådte til dags dato, svarte statsministeren:

«Det er ingen krav til at habilitetsavgjørelser skrives ned eller til at den enkelte fører lister over sine relasjoner eller potensielle habilitetsspørsmål som kan oppstå. Det eksisterer følgelig ingen oversikt over habilitetsvurderingene som er foretatt i regjeringen eller av enkeltstatsråder.»

Vedlagt brevet fulgte en oversikt over tolkningsuttalelser fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet om habilitet.

Komiteen sendte 10. august 2023 et brev med 17 nye spørsmål til statsministeren. Komiteen ønsket å foreta en gjennomgang av rutiner og praksis i samtlige departementer knyttet til håndtering av habilitetsregelverket og hadde på denne bakgrunn behov for informasjon om den overordnede praktiseringen av regelverket. Det ble blant annet stilt spørsmål om hvilke rutiner som var etablert for kjøp og salg av aksjer og andre verdipapirer for statsråder og øvrige ansatte i regjeringsapparatet. Svarfrist ble satt til 1. september 2023.

Det fremgår av statsministerens svarbrev av 1. september 2023 at samtlige departementer var bedt om å besvare deler av spørsmålene.

I svarbrevene fra departementene ble det redegjort for praktiseringen av habilitetsregelverket. Vedlagt brevene fulgte lister over utnevnelser/oppnevnelser foretatt av statsråder eller regjeringen til råd, styrer og andre relevante verv eller organ fra oktober 2017 til august 2023.

Svarbrevene med vedlegg har gitt nyttig informasjon som faktagrunnlag i saken. De har også belyst forskjeller i hvordan habilitetsregelverket blir praktisert i de ulike departementene. Svarbrevene følger som vedlegg til komiteens innstilling.

I brev til statsministeren av 14. september 2023 ba komiteen om en redegjørelse for dialogen med utenriksminister Anniken Huitfeldt knyttet til hennes inhabilitet og relevante aksjeposisjoner for utenriksministeren og hennes nærstående. Komiteen stilte videre spørsmål om hvorvidt en statsråd som eier aksjer i oljeselskap, er habil til å delta i en regjerings behandling av utlysning og tildeling av lisenser på norsk sokkel, og andre beslutninger som kan påvirke verdien av disse aksjene. Det ble videre stilt spørsmål om noen statsråd med aksjer i oljeselskap hadde deltatt i behandling av slike saker i sittende eller tidligere regjering.

Statsministeren svarte i brev av 25. september 2023 og redegjorde for dialogen med utenriksministeren. Han redegjorde videre for tidligere statsråd og aksjeeier i oljeselskapet OKEA, Ola Borten Moe, sin deltakelse under behandlingen av utdeling av utvinningstillatelser for petroleum 4. mars 2022.

I brev til statsministeren av 26. september 2023 stilte komiteen spørsmål om aksjehandelen til tidligere statsminister Erna Solbergs ektemann og om det ble iverksatt tiltak for ivaretakelse av statsministerens habilitet.

Statsministeren svarte i brev av 3. oktober 2023. Det fremgikk av svarbrevet:

«Jeg har stor forståelse for ønsket om åpenhet og at Kontroll- og konstitusjonskomiteen ønsker å få belyst saken på en best mulig måte. Samtidig må saken håndteres på en måte som er prinsipielt ryddig og som ikke bryter med vår langvarige praksis hva gjelder forholdet mellom sittende og avgått regjering. På denne bakgrunn har jeg derfor bedt embetsverket ved Statsministerens kontor om å utforme nedenstående svar.»

Vedlagt svarbrevet fulgte flere vedlegg som viste kontakten som hadde funnet sted mellom Sindre Finnes og embetsverket ved Statsministerens kontor (SMK).

I brev til statsminister Jonas Gahr Støre datert 10. oktober 2023 stilte komiteen 15 oppfølgende spørsmål til svarene i brev av 3. oktober 2023. Spørsmålene ble besvart i brev av 16. oktober 2023.

Komiteen sendte 24. oktober 2023 et nytt brev til statsministeren, der komiteen ba om en juridisk gjennomgang av generelle spørsmål om habilitet fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsminister Emilie Mehl oversendte 2. november 2023 uttalelsen fra lovavdelingen.

Korrespondansen mellom komiteen og statsministeren følger som vedlegg til komiteens innstilling.

Korrespondanse med departementene

På bakgrunn av svarbrevene fra samtlige departementer 1. september 2023 sendte komiteen oppfølgingsspørsmål til flere av departementene.

I brev til forsvarsminister Bjørn Arild Gram av 14. september 2023 stilte komiteen spørsmål vedrørende praktisering av innsideregelverket i sakene knyttet til våpenproduksjon i Nammo, og eventuell innhenting av en ekstern vurdering om mulig påvirkning av børsverdien. Forsvarsministeren svarte i brev datert 15. september 2023 at det i etterkant av svarbrevet av 1. september 2023 var blitt ferdigstilt en intern gjennomgang i Forsvarsdepartementet av hvorvidt sakskomplekset burde ha blitt håndtert i henhold til innsideregelverket. Det fremgikk at gjennomgangen viste at deler av sakskomplekset sannsynligvis burde ha vært håndtert som innsideinformasjon. Komiteen sendte ytterligere spørsmål til forsvarsministeren i brev av 26. september 2023. Forsvarsministeren svarte i brev av 4. oktober 2023. Det fremgikk blant annet at departementet hadde tatt lærdom av måten tidligere saker var blitt håndtert på, og at praktiseringen av regelverket for håndtering av innsideinformasjon var endret gjennom en ny rutine som ble innført 25. september 2023.

I brev av 14. september 2023 til olje- og energiminister Terje Aasland stilte komiteen spørsmål om en statsråd som eier aksjer i et oljeselskap, er habil til å delta i en regjerings behandling av saker om tildeling av lisenser på norsk sokkel m.m., og om dette har skjedd. Olje- og energiministeren viste i sitt svarbrev av 27. september 2023 til statsministerens svar i brev av 25. september 2023.

I brev til daværende kommunal- og distriktsminister Sigbjørn Gjelsvik av 14. september 2023 ønsket komiteen presisert hvor mange aksjer tidligere statsråd Bjørn Arild Gram eide i Telenor. Kommunal- og distriktsministeren svarte i brev av 26. september 2023.

I brev til daværende kunnskapsminister Tonje Brenna av 14. september 2023 ba komiteen om å få oversendt alle dokumenter knyttet til enkelte oppnevnelser til Norges forskningsråd og Universitetet i Bergen. Forsknings- og høyere utdanningsministeren oversendte dokumentasjonen 25. september 2023.

I brev til daværende arbeids- og inkluderingsminister Marte Mjøs Persen 14. september 2023 ba komiteen om å få oversendt dokumenter knyttet til departementets møter med Kristian Siem og med Arbeidstilsynet i 2014. Arbeids- og inkluderingsministeren oversendte den etterspurte dokumentasjonen 22. september 2023.

Den 26. september 2023 sendte komiteen brev til forsknings- og høyere utdanningsminister Sandra Borch om hvorvidt departementet noen gang ble kontaktet av noe finansforetak i forbindelse med investeringer gjort av tidligere statsråd Ola Borten Moe, i lys av hans status som en politisk eksponert person. Komiteen sendte samme dag tilsvarende spørsmål til statsminister Jonas Gahr Støre, på bakgrunn av investeringer gjort av tidligere statsministers ektefelle, og til utenriksminister Anniken Huitfeldt, på bakgrunn av investeringer gjort av utenriksministerens ektefelle.

Det fremgikk av svarbrevene at verken Statsministerens kontor eller departementene hadde funnet denne typen henvendelser ved søk i sine arkiver.

Redegjørelse fra tidligere kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuen

Komiteen sendte 10. oktober 2023 brev til tidligere kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuen. Komiteen viste til de opplysninger som var lagt frem i media om inhabilitet ved behandling av én eller flere saker, og ba på denne bakgrunn om all relevant informasjon i saken og en skriftlig redegjørelse til komiteen. Trettebergstuen sendte 17. oktober 2023 sin redegjørelse til komiteen. Det fremgikk av innledningen:

«23. juni 2023 varslet jeg at jeg ville gå av som Kultur- og likestillingsminister etter å ha oppdaget at jeg har gjort feil i min håndtering av habilitet. Jeg vil derfor i denne redegjørelsen omtale utnevnelse av Bård Nylund i to roller, og også en utnevnelse av Renate Larsen, hvor jeg ikke anså meg inhabil. Jeg vil også omtale prosessen rundt utnevnelse av styreleder i Den Nationale Scene, siden den er omtalt i Kulturdepartementets publiserte tidslinje for saken.»

Redegjørelsen følger som vedlegg 57 til innstillingen.

Redegjørelse fra tidligere forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe

Komiteen sendte 10. oktober 2023 brev til tidligere forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe. Komiteen viste til de opplysninger som var lagt frem i media om inhabilitet ved behandling av én eller flere saker, og ba på denne bakgrunn om all relevant informasjon i saken og en skriftlig redegjørelse til komiteen. Borten Moe sendte 17. oktober 2023 en redegjørelse til komiteen om brudd på habilitetsregelverket i forbindelse med kjøp av aksjer i Kongsberg Gruppen. Redegjørelsen følger som vedlegg 58 til innstillingen.

Stortingsrepresentant Ola Borten Moe sendte 11. januar 2024 utfyllende kommentarer til komiteen på bakgrunn av utredningen fra ekspertutvalget, som ble oppnevnt av komiteen 26. oktober 2023. Borten Moe skrev i en avsluttende kommentar:

«I mitt tilfelle har det som jeg skrev til komiteen i redegjørelsen min kommet opp flere nye forhold og ny kunnskap rundt sakskomplekset i etterkant av at saken kom opp. Og jeg mener det definitivt er grunnlag for en annen vurdering enn den jeg gjorde i juli 2023 der jeg erkjente inhabilitet. Det er mye som trekker i retning av at jeg ikke var inhabil på det tidspunktet beslutningen om kjøp av ammunisjon fra Nammo ble fattet av regjeringen i januar 2023.»

Brevet til komiteen følger som vedlegg 85 til innstillingen.

Redegjørelse fra tidligere utenriksminister Anniken Huitfeldt

Komiteen sendte 14. september 2023 spørsmål til daværende utenriksminister Anniken Huitfeldt i forbindelse med opplysninger til media om ektemannens aksjekjøp. Komiteen ba om all relevant informasjon i saken og en skriftlig redegjørelse. Komiteen ba videre utenriksministeren formidle hvilke råd hun fikk knyttet til ektemannens aksjeposisjoner og i hvilken grad disse ble videreformidlet. Utenriksministeren svarte i brev av 25. september 2023. Vedlagt svaret fulgte blant annet uttalelse fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet datert 28. august 2023 samt en tidslinje i saken.

Komiteen stilte i brev av 10. oktober 2023 seks nye spørsmål til utenriksministeren. Anniken Huitfeldt gikk av som utenriksminister 16. oktober 2023 i forbindelse med endringer i regjeringen. Komiteen mottok redegjørelsen fra den tidligere utenriksministeren 18. oktober 2023. Redegjørelsen følger som vedlegg 59 til innstillingen.

Redegjørelse fra tidligere statsminister Erna Solberg

På bakgrunn av opplysninger som var lagt fram i media, ba komiteen 26. september 2023 tidligere statsminister Erna Solberg om all relevant informasjon i saken og en skriftlig redegjørelse til komiteen. Komiteen ba videre om at redegjørelsen skulle inkludere betraktninger om omfanget av inhabilitet og hvilke råd som ble gitt knyttet til ektemannens aksjeposisjoner, og i hvilken grad disse ble videreformidlet.

Erna Solberg svarte komiteen i brev av 3. oktober 2023. Hun skrev avslutningsvis:

«Jeg er svært lei meg for at jeg har behandlet saker som statsminister hvor jeg har vært inhabil. Habilitetsreglene er viktige både for å sikre at de riktige beslutningene blir fattet, men også for at det skal være mulig å ha tillit til at beslutningene blir fattet på riktig grunnlag. Denne saken bidrar til å svekke denne tilliten. Det er derfor alvorlig at jeg, selv om jeg på tidspunktet ikke var klar over dette, har deltatt i behandlingen av saker mens jeg har vært inhabil.»

Komiteen mottok 6. oktober 2023 en oversikt over Sindre Finnes’ aksje- og derivathandel utarbeidet av hans advokat Thomas Skjelbred i Elden Advokatfirma. Det fremgikk av oversendelsesbrevet:

«Kontroll- og konstitusjonskomiteen ba i brev av 26. september d.å. Erna Solberg om ‘all relevant informasjon i saken’. Da vesentlige deler av den relevante informasjonen tilhører hennes ektemann, Sindre Finnes, er denne oversikten utarbeidet av Elden Advokatfirma på oppdrag fra Sindre Finnes. Vi forstår begrepet ‘saken’ til å omfatte Sindre Finnes’ aksje- og derivathandel i perioden 1. oktober 2013 til 14. oktober 2021.»

I et nytt brev datert 10. oktober 2023 stilte komiteen 15 oppfølgende spørsmål til svarene i brev av 3. oktober 2023.

Erna Solberg besvarte spørsmålene i brev av 17. oktober 2023. Korrespondansen følger som vedlegg til innstillingen.

Redegjørelse fra næringsminister Jan Christian Vestre

Den 20. oktober 2023 redegjorde næringsminister Jan Christian Vestre i brev til komiteen for at han hadde bedt om å få oppnevnt en settestatsråd i saker om arbeidsforhold knyttet til en ansatt i Nærings- og fiskeridepartementet som følge av at Vestre hadde et vennskapsforhold til vedkommende. Det fremgikk at næringsministeren anså seg inhabil eller nær grensen til inhabil i noen tidligere saker der den ansatte fikk midlertidige lederstillinger.

Komiteen stilte oppfølgende spørsmål i brev av 24. oktober 2023 og mottok svarbrev 31. oktober 2023. Det fremgikk at fiskeri- og havminister Cecilie Myrseth var oppnevnt som settestatsråd i saker som gjaldt den ansatte.

I brev av 5. desember 2023 stilte komiteen ytterligere spørsmål i saken.

Komiteen sendte samtidig brev til settestatsråd Cecilie Myrseth.

Svarbrev fra næringsminister Vestre og fiskeri- og havminister Myrseth ble mottatt 12. desember 2023. Korrespondansen følger som vedlegg til innstillingen.

Forholdet til saker som ligger til behandling i påtalemyndigheten

Saken har en grenseoppgang mot saker som ligger til behandling i påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten har etter maktfordelingsprinsippet en uavhengig rolle. I dette ligger at Stortinget ikke kan påvirke eller overprøve de avgjørelsene som treffes av påtalemyndigheten. En pågående etterforskning om deler av et sakskompleks reiser vanskelige spørsmål om grensen mellom parlamentarisk og konstitusjonell kontroll og strafferettslig etterforskning. Det parlamentariske vurderingstemaet vil imidlertid være noe annet enn det strafferettslige, og en pågående etterforskning kan ikke uten videre hindre Stortinget i å behandle viktige og aktuelle spørsmål. Stortingets oppgave er å føre kontroll med at det er etablert tilfredsstillende kontrollsystemer, og at regjeringen og forvaltningen opptrer i henhold til gjeldende regelverk.

Professor Eirik Holmøyvik sendte 28. juni 2023 en henvendelse til komiteen vedrørende tidligere kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuens mulige ansvar for brudd på forvaltningslovens habilitetsregler. Holmøyvik anbefalte komiteen å avklare hvorvidt de aktuelle forholdene kvalifiserte til straff og om de hørte under Riksrettens eller de vanlige domstolenes jurisdiksjon.

Det fremgår av Stortingets forretningsorden § 14 nr. 8 at komiteen behandler saker der Stortinget skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende, herunder om Stortingets ansvarskommisjon skal anmodes om å foreta de nødvendige undersøkelser for å klarlegge grunnlaget for slikt ansvar. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, kom til at forholdene som ble beskrevet i henvendelsen fra Holmøyvik ikke kan påtales ved riksrett, fordi de ikke gjelder brudd på «konstitusjonelle plikter», jf. Grunnloven § 86 første ledd. Det fremgår av Stortingets forretningsorden § 15 tredje ledd første punktum at dersom komiteen finner at forhold i en ekstern henvendelse vedrørende brudd på konstitusjonelle plikter ikke kan påtales ved riksrett, skal henvendelsen oversendes rette påtalemyndighet. På denne bakgrunn oversendte komiteen 14. september 2023 henvendelsen fra Holmøyvik til Riksadvokaten som rette påtalemyndighet. Komiteen skrev avslutningsvis i oversendelsesbrevet:

«Det understrekes at denne oversendelsen følger av Stortingets forretningsorden, og ikke innebærer at komiteen har tatt stilling til om påtalemyndigheten bør vurdere saken nærmere eller om det foreligger et mulig straffbart forhold.»

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet ville isteden anmode Stortingets ansvarskommisjon om å iverksette undersøkelser og avgi tilråding til Stortinget om tiltale for brudd på konstitusjonelle plikter eller henleggelse.

Håndbok for politisk ledelse

Håndbok for politisk ledelse er utarbeidet av Statsministerens kontor.

Håndboken inneholder reglement og veiledning om arbeidsvilkår mv. for departementenes politiske ledelse. Målgruppen er først og fremst politisk ledelse i departementene, og håndboken veileder om betingelsene som gjelder både før tiltredelse, i perioden man er medlem og når man fratrer. Det fremgår under omtalen på regjeringen.no at statsrådsforværelsene, ledere og øvrige deler av embetsverket i departementene også bør kjenne innholdet i håndboken.

Reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse ble fastsatt ved kongelig resolusjon 28. mars 2003 og er senest endret 16. august 2021. Reglementet er tatt inn som kapittel 1 i håndboken. Veiledning og utfyllende bestemmelser til reglementet følger av kapittel 2 til 8. Kapittel 2 til 5 gjelder rolleforståelse og sentrale rettsregler mv. som skal sikre tillit. Kapittel 6 omhandler spørsmål før eller i forbindelse med tiltredelse til stilling i politisk ledelse. Kapittel 7 gjelder arbeidsvilkår mv. som gjelder i tjenestetiden, mens kapittel 8 gjelder spørsmål før eller i forbindelse med fratredelse.

Det fremgår av forordet at håndboken revideres og utvikles fortløpende. De siste årene har håndboken og reglementet vært underlagt mer omfattende revisjoner, blant annet som oppfølging av anbefalinger gitt av Europarådets antikorrupsjonsorgan (GRECO).

Den til enhver tid oppdaterte versjonen av håndboken er tilgjengelig på regjeringen.no. Det trykkes enkelte fysiske eksemplarer av håndboken, men ikke etter hver oppdatering. Dette innebærer at fysiske eksemplarer kan være utdaterte.

Komiteen har som et ledd i arbeidet fått tilsendt seks ulike skriftlige versjoner av Håndbok for politisk ledelse fra perioden 2013–2023. Den første håndboken er fra september 2013, den andre fra januar 2017 og den tredje fra 25. august 2021. I juni 2022 fikk håndboken et eget vedlegg med retningslinjer ved kjøp og salg av finansielle instrumenter. I 2023 ble håndboken oppdatert to ganger – den 10. mai og den 30. august.

Håndbok for politisk ledelse fra Statsministerens kontor i perioden september 2013 til 25. august 2021 hadde følgende retningslinjer ved kjøp og salg av finansielle instrumenter, jf. punkt 15.3 nr. 6 som utdypet habilitetsregelverket når det gjaldt betydningen av en ektefelles eierinteresser for habilitetsvurderingen sett opp mot statsrådens eget aksjeinnehav eller andre eierinteresser:

«Handel med finansielle instrumenter eller inngåelse av kundeforhold foretatt av medarbeidernes ektefelle/registrerte partner/samboer, vil etter forholdene kunne likestilles med disposisjoner foretatt av medarbeideren selv. Det vil være opp til den enkelte medarbeider om vedkommende vil gi melding som nevnt foran i slike tilfeller.»

Dette punktet i håndboken ble endret den 25. august 2021. Punkt 4.3 om habilitetsregler ble utvidet med en ikke uttømmende liste med beskrivelse av typetilfeller som gir grunn til å vurdere habilitet. Ett av punktene i listen er:

«Egne eller nærståendes økonomiske interesser i utfallet av en sak, eksempelvis som følge av eierskap til aksjer.»

Gjeldende utgave av håndboken er oppdatert i august 2023. I denne utgaven er det gjort endringer i kapittel 4 Sentrale rettsregler og retningslinjer som skal sikre tillit.

Tidligere punkt 4.5 «Retningslinjer for kjøp og salg av finansielle instrumenter» og vedlegg 1 med samme tittel ble erstattet av to nye punkter i håndboken:

Punkt 4.4 «Regler og rutiner om behandling av innsideinformasjon» er en kortfattet beskrivelse av hva disse reglene gjelder samt de viktigste forbudene og påbudene som følger av regelverket.

Punkt 4.5 «Retningslinjer for eierskap, kjøp og salg av aksjer og andre finansielle instrumenter» er skrevet på nytt og betydelig utvidet. Det fremgår at politikeren kan 1) selge sine aksjer/finansielle instrumenter, 2) samtykke til en frys av aksjene/de finansielle instrumentene eller 3) overlate forvaltningen til en uavhengig tredjepart (forvalter).

Punkt 4.3 i håndboken omhandler habilitetsregler. Det er vist til habilitetsreglene i forvaltningsloven §§ 6 til 10. Videre er det vist til enkelte typetilfeller som kan gi grunn til å vurdere habilitet, samt til uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling.

Statsministerens kontor har utarbeidet egne retningslinjer «Om Kongen i statsråd», ajourført i august 2023. I punkt 11.3 i retningslinjene redegjøres det for håndtering av spørsmål om en statsråds habilitet i forbindelse med behandling av saker i statsråd. Det fremgår blant annet at en statsråd som er inhabil eller nær grensen for inhabilitet i en sak som en annen statsråd fremmer, må si klart fra til statsministeren så snart som mulig, og senest under forberedende statsråd.

I saker der en statsråd er inhabil eller nær grensen for inhabilitet i en sak som skal fremmes av eget departement, blir det gjennomgående oppnevnt en settestatsråd. Retningslinjene gir veiledning om fremgangsmåten for oppnevning av settestatsråd, som skal besluttes av Kongen i statsråd.

Den inhabile statsråden skal ikke delta ved behandlingen av selve saken – verken i departementet eller i Kongen i statsråd. Den inhabile statsråden skal heller ikke delta i politiske drøftelser om saken i departementet eller i regjeringen.

Statsministerens kontor fastsetter også retningslinjene «Om r-konferanser». Den elektroniske versjonen av heftet blir løpende oppdatert og er senest ajourført i desember 2023. Kapittel 7 omhandler regjeringsmedlemmenes habilitet i regjeringskonferanse. Det blir vist til forvaltningsloven §§ 6 til 10 og til punkt 4.3 i Håndbok for politisk ledelse.

Innhenting av juridiske utredninger

I brev til statsminister Jonas Gahr Støre av 24. oktober 2023 ba komiteen om en juridisk gjennomgang av generelle spørsmål om habilitet fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Lovavdelingen ble bedt om å belyse de overordnede forvaltningsrettslige spørsmålene habilitetssakene reiser. Det ble presisert at det ikke var ønskelig at lovavdelingen skulle foreta en konkret vurdering av de aktuelle påståtte habilitetsbruddene. Uttalelsen fra lovavdelingen ble oversendt 2. november 2023 og følger som vedlegg 65 til innstillingen.

Komiteen vedtok 26. oktober 2023 å nedsette et hurtigarbeidende og uavhengig ekspertutvalg. Bakgrunnen for innhentingen av ekstern juridisk kompetanse var å sikre at komiteen kunne vurdere habilitetssakene og konkludere på et solid juridisk grunnlag.

Som medlemmer av utvalget ble oppnevnt professor emeritus dr. jur. Inge Lorange Backer, UiO, professor, ph.d. Ingunn Elise Myklebust, UiB og lagdommer, ph.d. Marius Stub, Borgarting lagmannsrett. Utvalget fikk i sitt mandat de samme spørsmålene som lovavdelingen. Utvalget ble i tillegg bedt om å gjøre en selvstendig og uavhengig vurdering av lovavdelingens uttalelse.

Utvalget leverte sin rapport 30. november 2023. Rapporten følger som vedlegg 71 til innstillingen.

Kontrollhøringen 7. november 2023

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen kontrollhøring i saken 7. november 2023.

Kontrollhøringen bestod av to deler:

Del 1 omhandlet habilitetsbruddene til de enkelte medlemmer av ulike regjeringer.

Del 2 omhandlet regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverket.

Inndelingen ble gjort for å skille mellom hvordan den enkelte har håndtert regelverket og hvordan regjeringsapparatet og departementsfellesskapet har forholdt seg til tolkning og rutiner mv. av det samme regelverket.

Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

Del 1 – Angående habilitetsbruddene til enkeltmedlemmer av ulike regjeringer

1. 1

   Hva har påvirket habiliteten, og hvilke beslutninger er fattet i strid med habilitetsregelverket?

2. 2

   Hvilke konsekvenser har mulig inhabilitet hatt for beslutningene tatt i regjering, inkludert gyldigheten av vedtak?

3. 3

   Hvilke rutiner har eksistert i regjeringsapparatet siden 2013 for å følge og håndtere habilitetsregelverket og å avdekke brudd i forkant av de avdekkede habilitetsbruddene?

4. 4

   Hva har den enkelte selv gjort for å forsikre seg om at habilitetsregelverket følges?

Del 2 – Angående regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverket

1. 1

   Hvilke rutiner har eksistert i regjeringsapparatet siden 2013 for å følge og håndtere habilitetsregelverket og å avdekke brudd i forkant av de avdekkede habilitetsbruddene?

2. 2

   Hvilke beslutninger er tatt for å endre regelverk og rutiner i etterkant av habilitetsbruddene?

3. 3

   I hvilken grad er regelverk, praksis og rutiner tilpasset for å gjøre det mulig for offentligheten å ettergå mulige habilitetsutfordringer?

4. 4

   I hvilken grad er regelverk, praksis og rutiner tilpasset de særlige utfordringer som oppstår ved en statsministers inhabilitet?

Følgende ble invitert og møtte til del 1 av høringen:

• Tidligere statsminister Erna Solberg

• Tidligere kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuen

• Tidligere forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe

• Tidligere utenriksminister Anniken Huitfeldt

• Arbeids- og inkluderingsminister og tidligere kunnskapsminister Tonje Brenna.

Følgende deltok i del 2 av høringen:

• Tidligere statsminister Erna Solberg

• Statsminister Jonas Gahr Støre.

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg 88 til innstillingen.

Korrespondanse i etterkant av kontrollhøringen 7. november 2023

Under henvisning til spørsmål som ble stilt fra komitémedlem Carl I. Hagen under høringen 7. november 2023, viste statsministeren i brev av 10. november 2023 til tiltak som er iverksatt fra regjeringens side.

Komiteen sendte 21. november 2023 brev til stortingsrepresentant Erna Solberg og stilte 12 oppfølgingsspørsmål på bakgrunn av uttalelser i kontrollhøringen 7. november 2023 angående Håndbok for politisk ledelse. Brevet ble besvart 28. november 2023.

Komiteen sendte 21. november 2023 også brev til kultur- og likestillingsminister Lubna Boby Jaffery med spørsmål om rutinene i Kultur- og likestillingsdepartementet på bakgrunn av opplysninger som ble gitt av tidligere kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuen under høringen 7. november 2023. Komiteen ba spesielt om en klargjøring av hva som har vært gjeldende praksis for å foreslå, diskutere og vurdere navn for utnevnelser i departementet. Komiteen mottok svarbrev 28. november 2023.

Som følge av oppslag i media vedrørende manglende journalføring av korrespondansen mellom Sindre Finnes og Statsministerens kontor, sendte komiteen 30. november 2023 brev med tolv spørsmål til statsminister Jonas Gahr Støre.

Komiteen sendte samme dag brev til utenriksminister Espen Barth Eide med spørsmål om journalføring av dokumenter i Utenriksdepartementet som vedrørte Ola Petter Flems aksjehandel og Anniken Huitfeldts habilitet.

Statsministeren svarte i brev av 7. desember 2023. Han skrev innledningsvis at han hadde bedt embetsverket om å utforme svaret, siden spørsmålene fra komiteen gjaldt forhold knyttet til tidligere statsminister Erna Solberg.

Utenriksministeren svarte i brev av 7. desember 2023.

Komiteen sendte 19. desember 2023 brev til kunnskapsminister Kari Nessa Nordtun med spørsmål om habilitetsvurderinger av statssekretær Sindre Lysø, herunder når tidligere kunnskapsminister Tonje Brenna ble kjent med disse. Komiteen ba blant annet om å få tilsendt habilitetsvurderingene fra hhv. den 10. april og 4. mai 2023. Kunnskapsministeren svarte i brev av 5. januar 2024. Det ble i svarbrevet vist til at det er langvarig konstitusjonell praksis at organinterne dokumenter i departementene ikke gis ut til Stortinget.

Kunnskapsminister Kari Nessa Nordtun sendte 16. januar 2024 et nytt brev til komiteen med oppklarende bemerkninger når det gjaldt tidspunktet for når tidligere kunnskapsminister Tonje Brenna ble gjort kjent med statssekretær Lysøs habilitetsvurdering knyttet til Utøya AS.

I brev til statsminister Jonas Gahr Støre datert 19. desember 2023 stilte komiteen ytterligere spørsmål rundt journalføringen av korrespondanse mellom Statsministerens kontor og Sindre Finnes. Komiteen ba om en klargjøring av om det ble gitt beskjed – politisk og/eller administrativt – om journalføring eller ikke journalføring av dokumentene som ble oversendt komiteen som vedlegg til brev av 3. oktober 2023. Komiteen ba også om å få oversendt kopi av dokumentene med påført avkivstempling og/eller saksomslag.

Statsministeren svarte i brev av 5. januar 2024. Det fremgikk:

«Statsministerens kontor har i svaret på spørsmål 4 i brev 7. desember 2023 redegjort for spørsmål om journalføring av dokumenter knyttet til aksjehandel og/eller habilitetsutfordringer. Både generelt, og i relasjon til de syv nærmere angitte dokumentene, kan kontoret igjen bekrefte at det ikke på noe tidspunkt har vært gitt føringer, hverken fra politisk ledelse og/eller administrativ ledelse, om at dokumenter skal unndras journalføring.»

I brev av 9. januar 2024 stilte komiteen ytterligere spørsmål til statsministeren/SMK. Det ble vist til et oppslag i E24 om at Erna Solberg hadde stått på innsidelister 14 ganger i selskap som hennes ektemann, Sindre Finnes, hadde handlet aksjer i. Komiteen ba om å få tilsendt fullstendig informasjon om innsidelistene. Komiteen ba også om svar på om det fantes flere relevante dokumenter i arkivene på SMK.

Statsministeren svarte i brev av 18. januar 2024. I brevet vises det til at oversiktene E24 fikk delvis innsyn i, er organinterne dokumenter i regjeringen Solberg. I brevet er det inntatt en tabell som angir selskaper som (potensielt) var berørt av saken og tidspunktet tidligere statsminister Solberg ble kjent med saken.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, viser til at det gjennom våren, sommeren og høsten 2023 dukket opp en rekke saker hvor det ble stilt spørsmål ved om sittende og tidligere medlemmer av regjeringen hadde håndtert spørsmål knyttet til habilitet riktig. Den 27. juli 2023 vedtok komiteen å åpne sak. Komiteen understreker at det i denne kontrollsaken både er stilt spørsmål ved regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverket og habilitetsbruddene til enkeltmedlemmer av ulike regjeringer.

Komiteen vil understreke at habilitetsreglene for statsråder har et særlig viktig formål i å sikre tillit i befolkningen om de avgjørelsene som tas av landets politiske ledelse.

Komiteen viser i den sammenheng til at det i innledningen til Håndbok for politisk ledelse står:

«Politisk ledelse er avhengig av befolkningens tillit. I tillegg til å etterleve formelle regler og krav, skal politisk ledelse derfor utvise godt skjønn og aktsomhet i og utenfor tjenesten, for å ivareta tilliten til en selv, departementet og regjeringen.»

For komiteen har hensynet til å gjenoppbygge tillit vært en viktig medvirkende årsak til å åpne kontrollsak.

Videre vil komiteen legge til grunn at hensynene bak habilitetsregelverket som sådan skal tillegges vekt når det politiske ansvaret for brudd på regelverket skal vurderes. Bak reglene om inhabilitet i forvaltningsloven er det i hovedsak tre hensyn. Ekspertutvalget nedsatt av komiteen beskriver disse som følger:

«For det første skal de bidra til å sikre at det blir truffet korrekte avgjørelser, og særlig at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn når forvaltningen forbereder og avgjør en sak. For det annet skal de bidra til å bygge og opprettholde tillit hos folk til at forvaltningen treffer sine avgjørelser på saklig og uhildet grunnlag. For det tredje tjener de til å beskytte offentlige tjenestepersoner mot å måtte behandle og avgjøre saker der de selv har en særlig interesse i utfallet eller har nær tilknytning til noen som har det. Disse hensynene har betydning både når lovgiverne skal fastsette regler om habilitet, og når disse reglene skal tolkes og anvendes i konkrete situasjoner.»

Selv om bakgrunnen for å åpne sak var de konkrete eksemplene på mangelfull håndtering av habilitetsregelverket, har komiteen overordnet sett på hvordan regjeringsapparatet i bredt har håndtert det nevnte regelverket.

Komiteen viser til at det ble innledet undersøkelser etter at statsråd Tonje Brenna gjennom pressemeldingen 20. juni 2023 erkjente brudd på habilitetsreglene. Det ble da bedt om en skriftlig redegjørelse. Komiteens undersøkelser så i den innledende fasen utelukkende på denne enkeltsaken. Da sakene til Anette Trettebergstuen og Ola Borten Moe etter hvert ble offentlig kjent, så komiteen at det også var behov for å se på underliggende rutiner og praksis. Da komiteen vedtok å åpne sak, var det derfor et sentralt spørsmål hvordan regjeringsapparatet håndterte habilitetsregelverket. Komiteen vil også understreke at det har vært viktig å ikke utelukkende se på hvordan sittende regjering har håndtert det nevnte regelverket, men at også håndteringen under tidligere regjeringer er svært relevant.

Komiteen har ikke avgrenset sitt arbeid til å utelukkende se på habilitetsregelverket. Det har i saksgangen kommet opp en rekke ulike problemstillinger og spørsmål knyttet til annet regelverk. Dette har komiteen funnet naturlig å ta opp og stille spørsmål ved. Eksempler på dette er journalføringsplikten etter offentleglova samt føring av innsidelister etter verdipapirhandelloven.

Komiteen viser til at det foreligger svært mye korrespondanse i saken. Det er gjennomført omfattende skriftlige undersøkelser i saken. Grunnet sakens omfang og kompleksitet, har komiteen hatt behov for å få oppklart svært mange spørsmål. Komiteen vurderte tidlig at det var formålstjenlig å få avklart mange av disse detaljene skriftlig, heller enn å initiere mer omfattende høringer.

Selv om den omfattende informasjonen som er kommet komiteen i hende, har vært viktig for at komiteen skal få tilstrekkelig overblikk, varierer det hvor detaljert komiteen har gått inn i de enkelte dokumenter og opplysninger. Komiteen har prioritert å gå inn i det som har vært relevant for å belyse hovedspørsmålene i saken, både grunnet hensynet til tidsbruk og omfang. Komiteen har eksempelvis ikke gjort en vurdering av hver enkelt av regjeringens oppnevninger til utvalg og styrer. Regjeringen har tilgjengeliggjort utførlige lister med oppnevninger. Dette har bidratt til å gi komiteen overblikk og forståelse for rutiner knyttet til prosessene. Et annet eksempel er oversikten over Sindre Finnes’ aksje- og derivathandel. Denne ble oversendt komiteen 6. oktober 2023. Komiteen har vurdert at det ikke har vært mulig å gå gjennom hver enkelt handel opp mot beslutninger fattet av regjeringen Solberg.

Komiteen viser til at kontrollhøringen i saken ble gjennomført i to deler. Den første delen tok for seg habilitetsbruddene til enkeltmedlemmer av ulike regjeringer. Den andre delen tok for seg regjeringsapparatets håndtering av habilitetsregelverket. Høringen ble delt slik for å gi tilstrekkelig rom til å stille nødvendige spørsmål både om enkeltsaker og om generell håndtering og rutiner.

Til høringen besluttet komiteen å invitere sittende og tidligere medlemmer av regjeringen som hadde enkeltsaker som var til vurdering i komiteen, samt regjeringssjefene for sittende og forrige regjering. En rekke andre sittende og tidligere statsråder har mottatt spørsmål fra komiteen i forbindelse med saken. Komiteen så likevel ikke behov for å invitere flere til høring enn de som selv har sittet med ansvaret for egne habilitetsbrudd, eller har vært ansvarlig for regjeringskollegiet i sin helhet.

Etter at programmet for høringen var satt, mottok komiteen brev fra Jan Christian Vestre, hvor han redegjorde for egne mulige brudd på habilitetsregelverket. Det ble ikke tatt stilling til om komiteen skulle invitere Vestre til høring før kontrollhøringen 7. november 2023. På komitémøtet 14. november 2023 besluttet komiteen å ikke invitere Vestre til høring, da saken fremsto tilstrekkelig opplyst og nødvendige ekstraopplysninger kunne redegjøres for skriftlig.

Under behandlingen av saken har det kommet opp en rekke spørsmål knyttet til hvordan de juridiske forpliktelsene skal forstås, samt hvordan enkelthjemler skal tolkes og praktiseres. For komiteen har det vært nødvendig å se på flere av disse generelle forvaltningsrettslige problemstillingene om den nærmere fastsettelsen av grensen for habilitet for regjeringsmedlemmer og eventuelle følger av at inhabilitet foreligger.

Det foreligger lite praksis som er relevant for statsråders habilitet spesielt. Av den grunn vurderte komiteen at det var behov for å innhente et juridisk grunnlag for komiteens behandling. Av praksisen som foreligger, er det hovedsakelig uttalelser fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet.

Komiteen opplevde at det var utfordrende å ta stilling til flere av de mest sentrale spørsmålene i saken uten et bedre juridisk grunnlag. Komiteen ba derfor lovavdelingen om en juridisk gjennomgang av generelle spørsmål om habilitet. I tillegg besluttet komiteen 26. oktober 2023 å nedsette et hurtigarbeidende ekspertutvalg for å bistå komiteen med å belyse forvaltningsrettslige problemstillinger i forbindelse med behandlingen av saken. Utvalget hadde som en del av sitt mandat å også gjøre en selvstendig og uavhengig vurdering av lovavdelingens uttalelse. Innhentingen av ekstern juridisk kompetanse sikret at komiteen kunne vurdere habilitetssakene og konkludere på et solid juridisk grunnlag.

Komiteen har brukt mye tid på å behandle saken. Fra komiteen vedtok å åpne sak til innstillingen foreligger, har det vært stor utvikling, særlig i omfang. Det at det har kommet opp flere nye saker og stadig flere temaer, har gjort at komiteen har sett seg nødt til å vurdere tidsrammene for saken flere ganger. Det er også grunnen til at kontrollhøringen først ble holdt tre og en halv måned etter at saken ble åpnet.

Komiteens kompetanse og rekkevidden av komiteens undersøkelser

Det følger av Stortingets forretningsorden § 14 punkt 8 og § 15 at det tilligger kontroll- og konstitusjonskomiteen å behandle saker om Stortingets kontroll med forvaltningen. Komiteen viser til Dokument nr. 14 (2002–2003) (Frøiland-utvalget) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003), samt Dokument 21 (2020–2021) (Harberg-utvalget) og Innst. 143 S (2021–2022) hva gjelder generelle føringer om kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsområde og kontrollens formål og funksjon.

Komiteens undersøkelser i denne saken berører forholdet til andre kontrollinstitusjoner. Komiteen finner det ikke nødvendig med en drøftelse av de nærmere grenser for kontroll- og konstitusjonskomiteens virksomhet, men fremhever at det tilligger domstolene å føre gyldighetskontroll med forvaltningsvedtak, og at det tilligger påtalemyndigheten å beslutte etterforskning og avgjøre spørsmål om påtale i saker som faller utenfor Riksrettens jurisdiksjon. Komiteen viser i den forbindelse til Stortingets forretningsorden § 15 tredje ledd. Komiteen har derfor ikke formelt tatt stilling til spørsmål om eventuelle saksbehandlingsfeil skal få forvaltningsrettslige konsekvenser, herunder gyldigheten av forvaltningsvedtak og -beslutninger, eller om straffbare handlinger er begått. Formålet med kontrollen er derimot å klargjøre det parlamentariske ansvaret samt avdekke feil, mangler og forbedringspunkter i forvaltningen.

Kort gjennomgang av gjeldende rett

Om forvaltningsloven

Komiteen viser til at habilitetsregelverket er viktig for å sikre at forvaltningen gjør korrekte vedtak som innbyggerne kan ha tillit til. I tillegg sikrer regelverket at offentlige tjenestepersoner slipper å måtte behandle og avgjøre saker de har en for nær tilknytning til.

Komiteen viser til at spørsmålet om tillit til politikere og forvaltningen er en sentral del av denne saken, og et viktig hensyn som ligger til grunn for habilitetsregelverket. Komiteen vil samtidig understreke at hensynet til å sikre uhildet behandling av en sak må veies mot hensynet til å sikre en god og effektiv behandling av en sak. Ekspertutvalget skriver blant annet følgende:

«Et hensyn som kan tale mot strenge krav til habilitet, er at det kan gjøre det vanskeligere for et forvaltningsorgan å utføre sine oppgaver effektivt når en sak ikke kan behandles av dem som ordinært skulle gjøre det. Særlig strenge habilitetsregler kan også tenkes å gjøre det vanskeligere å sikre en bred og representativ rekruttering til organet. Dette kan tenkes å være uheldig for både hierarkiske og kollegiale organer der organets kompetanse eller legitimitet blir påvirket av bredden i sammensetningen. At forvaltningen løser sine oppgaver på en god og effektiv måte, har betydning for folks tillit til forvaltningen.»

Komiteen viser til at i tråd med gjeldende rett er statsråder, som departementssjefer, forpliktet til å følge de alminnelige reglene om habilitet i offentlig forvaltning, jf. forvaltningsloven § 6. Til tross for at det er et begrenset unntak fra inhabilitetsreglene i paragrafens fjerde ledd, vil det i praksis være få eller ingen tilfeller hvor saker er til behandling i departementet og bestemmelsen ikke skal gjøres gjeldende når den er relevant.

Komiteen viser videre til at reglene tidligere ikke fikk direkte anvendelse på statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlemmer. Etter Stortingets Lovvedtak 85 (2021–2022), og ikraftsettelse av endringsloven 1. juli 2022, er det ikke tvilsomt om samme regler gjøres gjeldende for statsråder, både i rollen som departementssjef og som regjeringsmedlem.

Komiteen merker seg at det over tid har vært lagt til grunn i teori og praksis at det også gjelder habilitetsprinsipper som tar utgangspunkt i reglene oppstilt i forvaltningsloven § 6 for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer. Dette synet har Stortinget tidligere bekreftet, blant annet gjennom Innst. 386 L (2021–2022). Lovavdelingen har i sitt brev til komiteen også bekreftet dette synet ved å vise til det de omtaler som «bred enighet om at det gjaldt ulovfestede habilitetsprinsipper for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer». Også ekspertutvalget nedsatt av komiteen bekrefter dette synet.

For komiteen har det av den grunn ikke vært relevant å skille på tiden før og etter lovendringen i 2022. Det er ikke tvil om at det har vært en forventning om at habilitetsprinsippene skal følges i hele virket til et medlem av regjeringen for tidsperioden kontroll- og konstitusjonskomiteen har sett på i denne saken. Av den grunn vil en vurdering av om hvorvidt forpliktelsene etter forvaltningslovens regler om habilitet er fulgt være relevant for komiteens vurdering av den enkelte statsråds ansvar, samt for regjeringsapparatets generelle håndtering.

Om lovavdelingens uttalelser

Komiteen viser til at det i løpet av behandlingen av saken er bedt om juridisk bistand i saken fra lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet til å vurdere de overordnede forvaltningsrettslige problemstillingene. Denne henvendelsen ble besvart av lovavdelingen via brev fra justis- og beredskapsministeren 2. november 2023. I sitt svar gjennomgår lovavdelingen egne tidligere uttalelser og beskriver gjeldende rett på de områdene komiteen i sin henvendelse trakk frem som relevante. For utførlige beskrivelser og vurdering av gjeldende rett viser komiteen til uttalelsen. Komiteen vil likevel trekke frem noen generelle momenter som særlig aktuelle for saken.

Komiteen ba om en vurdering av når en statsråd plikter å tre ut av behandlingen av en sak hvor hen er inhabil, i forbindelse med at komiteen har sett på problemstillinger knyttet til oppnevnelser til styrer og utvalg. I tråd med forvaltningsloven § 6 kan en statsråd verken «tilrettelegge grunnlaget for» eller «treffe avgjørelse» i en enkeltsak hvor hen er inhabil. Lovavdelingen legger til grunn at som utgangspunkt vil den som er inhabil, være avskåret fra å utføre enhver oppgave som er rettet mot innholdet i den aktuelle avgjørelsen. En praksis hvor man eksempelvis foreslår navn vil derfor, slik komiteen forstår det, være i strid med reglene. Lovavdelingen viser til at det må vurderes om handlingene har en «viss reell eller formell mulighet til å påvirke utfallet».

Et annet forhold lovavdelingen belyser, er grensen for når en statsråd er inhabil som følge av for en enkeltavgjørelse relevante direkte eller indirekte eierinteresser i børsnoterte eller unoterte foretak. Her understrekes det at det ikke foreligger noen anvisning til bestemte beløp eller en bestemt eierandel som vil utgjøre en grense for når det foreligger inhabilitet. Lovavdelingen sier videre:

«Habilitetsspørsmålet må alltid vurderes konkret, og det må gjøres en bred helhetsvurdering av omstendighetene i den aktuelle saken. Hvor stor verdi eller eierandel det må dreie seg om før inhabilitet er aktuelt, vil avhenge av flere faktorer. I tillegg til den absolutte verdien av aksjeposten og den prosentvise eierandelen i selskapet, vil det berørte selskapets interesse i saken, og i forlengelse statsrådens interesse, være av betydning. Det må etter vårt syn ses hen til avgjørelsens karakter og det potensialet den har til å påvirke den aktuelle aksjepostens verdi. Dette kan bero på flere forhold, herunder selskapets størrelse.»

Lovavdelingen uttaler seg i brevet også om betydningen av manglende kunnskap om de faktiske forholdene for vurdering av habilitet og for gyldighet av avgjørelser ved inhabilitet. Komiteen spurte her særlig om hvorvidt det har betydning for vurderingene om det er statsråden selv eller ektefellen som har eierinteresser. Lovavdelingen fremholder at det særlige fellesskapet som foreligger mellom ektefeller, gjør at ektefellens eierinteresser langt på vei likestilles med statsrådens egne. Manglende kunnskap om ektefelles eierinteresser vil som klar hovedregel ikke ha betydning for vurderingen av om statsråden var inhabil. For vurderingen av om en avgjørelse er ugyldig som følge av inhabilitet, vil det ved tilfeller hvor manglende kunnskap kan konstateres, bety at avgjørelsen likevel ikke vil være ugyldig.

Om ekspertutvalgets uttalelser

Komiteen viser til det hurtigarbeidende ekspertutvalget som ble nedsatt av komiteen, og som leverte sin utredning 30. november 2023. For utførlige beskrivelser og vurdering av gjeldende rett, viser komiteen til utredningen.

Utvalgets vurderinger sammenfaller i stor grad med lovavdelingens. Utvalget har likevel, i tråd med sitt oppdrag, gått noe lenger i å vurdere og beskrive de ulike problemstillingene komiteen har reist. Komiteen vil trekke frem et par av punktene hvor utvalgets vurderinger i noen grad avviker fra eller utfyller lovavdelingens.

Utvalget har gått noe lengre enn lovavdelingen i å konkretisere hvor grensen går for når en statsråd er inhabil som følge av for en enkeltavgjørelse relevante direkte eller indirekte eierinteresser i børsnoterte eller unoterte foretak. Samtidig er utvalget, som lovavdelingen, tydelig på at det ikke er holdepunkter for å peke på en absolutt grense, men at det må gjøres konkrete vurderinger i hver enkelt sak.

For spørsmålet om betydningen av manglende kunnskap om de faktiske forholdene for vurdering av habilitet, fremhever utvalget at hensynet til tillit til forvaltningen ofte er avgjørende ved habilitetsvurderingen for en statsråd, der det angis at statsråden ikke kjente til det inhabiliserende forholdet. For spørsmål om forholdet mellom ektefeller, peker utvalget på at livsfellesskapet som ekteskap og fast samboerskap innebærer, gjør at ektefelles eller samboers eierinteresser kan være relevant for habilitetsvurderingen, og trekker frem ekteskapsloven § 39 om gjensidig opplysningsplikt om økonomiske forhold som særlig relevant at statsråder benytter seg av i nødvendig utstrekning for å klarlegge mulige inhabilitetssituasjoner.

Konsekvensen av en slik vurdering er at det vil være noen flere tilfeller hvor en statsråd anses inhabil.

Mer om undersøkelsesplikt og aktsomhetsplikt

Komiteen viser til at et viktig spørsmål i denne saken er om det kan påvises kritikkverdig adferd på grunn av brudd på eller dårlig håndtering av habilitetsregelverket. Ansvaret for å følge habilitetsreglene ligger til den enkelte politiker.

Hvilket ansvar hadde den enkelte for å kjenne til habilitetsregelverket?

Komiteen viser til at ekspertutvalget sier noe om ansvaret en statsråd har på denne måten:

«Det følger av god forvaltningsskikk at relevante forhold blir klarlagt så langt det kan skje på lovlig måte. Habilitetskravene og reglene om avgjørelse av habilitetsspørsmål bygger på en forutsetning om et minstemål av undersøkelser for å klarlegge relevante forhold, avhengig av de konkrete omstendighetene. Når forvaltningslovens § 8 første ledd bestemmer at tjenestemannen ’avgjør selv’ sin habilitet, er det rimelig å forstå dette slik at avgjørelsen må bygge på faktiske forhold som er tilstrekkelig klarlagt.»

Komiteen har stilt særskilte spørsmål om hvilken betydning det får for deltakelsen av oppnevnelsen til utvalg og styrer at en statsråd har en relasjon til en aktuell kandidat, i hvilken grad statsråden kan foreslå navn og på hvilket tidspunkt i en slik prosess statsråden plikter å tre ut av behandlingen av saken.

Om inhabilitet foreligger kan bero på relasjonens karakter, ifølge ekspertutvalget. Uttrykket relasjon er ikke presist. Relasjonen kan være nåtidig eller fortidig og kan variere i omfang, intensitet og varighet. Vurderingen av om inhabilitet foreligger, må ta hensyn til slike forhold. Ifølge ekspertutvalget er det av betydning at relasjonen innebærer en «personlig tilknytning». Kjærlighetsforhold og nære vennskapsforhold er slike forhold av personlig karakter hvor relasjonen i seg selv leder til inhabilitet. Ekspertutvalget skriver videre: «Dette er en rimelig samstemt oppfatning i juridisk litteratur og i Lovavdelingens uttalelser». Komiteen registrerer at det er henvist til blant annet Forvaltningsrett (12. utgave, 2022), hvor det sies at «vennskapet må være virkelig nært eller uvennskapet markant», til Frihagens forvaltningsrett bind 1 (2010), hvor det uttales at «det kreves et klart og nært vennskap» og til NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, som sier at det «bare er i det nære vennskap og det skarpe og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet». Ekspertutvalget skriver videre:

«på den annen side vil samarbeidsforhold i og kontakt gjennom yrkeslivet, organisasjonslivet eller politisk virksomhet som utgangspunkt ikke lede til inhabilitet.»

Komiteen mener det er verdt å nevne at i forbindelse med at det skal tas en nærmere vurdering av de konkrete forholdene i saken, også bør hensyntas hvilken valgfrihet statsråden rettslig eller reelt sett har hvis en oppnevning etter regelverket eller praksis skal skje i samsvar med forslag fra en organisasjon. Ekspertutvalget mener at valgfriheten i et slikt tilfelle vil være begrenset.

Etter forvaltningsloven § 6 er inhabilitet også til hinder for at den inhabile kan «tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse». Ekspertutvalgets forståelse utelukker at «en statsråd kan bringe på bane et inhabiliserende navn, selv om statsråden deretter fratrer i saken». Videre viser ekspertutvalget til at en alminnelig regel om at en fagstatsråd ikke kan bringe på bane et inhabiliserende navn som mulig eller aktuell kandidat, av lovavdelingen i deres utredning av 2. november 2023 er ansett som gjeldende rett. Komiteen viser videre til omtalen av forvaltningsloven i punkt 2.2.

I hvilken grad bør statsråder bedømmes som om de selv innehar økonomiske interesser?

Komiteen viser til utredningen av visse spørsmål om statsråders habilitet av 30. november 2023, der det uavhengige ekspertutvalget som ble oppnevnt av komiteen den 26. oktober 2023, uttaler følgende på side18-19:

«Hovedgrunnen til at en ektefelles eller samboers eierinteresser kan være relevant for habilitetsvurderingen, ligger derfor i det livsfellesskapet som ekteskap og fast samboerskap innebærer. Det gjelder selv om utviklingen i senere år klart har gått i retning av å se partene som selvstendige individer. Aktiva som den ene parten har, vil i praksis ofte komme den andre til nytte eller representere en økonomisk trygghet også for denne. Det nære forholdet i et livsfellesskap vil også gjøre at partene søker å støtte og unngå å skade hverandre og hverandres interesser. Sett utenfra vil det gjerne være en forventning om at det skjer.

I forvaltningsrettslig litteratur og i Lovavdelingens uttalelser har man på denne bakgrunn lagt betydelig vekt på en ektefelles eierinteresser ved habilitetsvurderingen. Frihagen gir uttrykk for at ’[d]en nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, taler således for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen’. Flere av sakene nevnt under (2) viser at ektefellens eierinteresser har vært avgjørende for at en statsråd ble ansett inhabil i en forvaltningssak som angikk et selskap der ektefellen var aksjeeier.

Vi legger etter dette til grunn at en ektefelles eierinteresser langt på vei vil ha samme betydning for habilitetsvurderingen som statsrådens eget aksjeinnehav eller andre eierinteresser. Det bør imidlertid neppe uttrykkes slik at ektefeller identifiseres med hverandre. Spørsmålet om interesser knyttet til ektefellen føre til inhabilitet, må stadig besvares ut fra at samlet vurdering basert på lovens kriterier i § 6 annet ledd første punktum.»

Komiteen viser til at lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet uttaler seg tilsvarende i brev av 28. august 2023 om anmodning om habilitetsvurdering for tidligere utenriksminister Anniken Huitfeldt (JDLOV-2023-3763 Huitfeldt) side 7. Her refereres JDLOV-2017-3452, hvor lovavdelingen besvarte spørsmål fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet om anvendelsen av habilitetsreglene i forvaltningsloven når en departementsansatt eller dennes nærstående eier eller handler aksjer i et selskap, samtidig som den ansatte i sin stilling forvalter statens eierskap i selskapet. Tilfellene der det er nærstående som har eierinteresser i et selskap der den departementsansatte er involvert i eierskapsforvaltningen, er omtalt i punkt 3.4 i uttalelsen:

«Som påpekt i Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 224 taler ’den nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, ... for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen i disse tilfellene’. Som et utgangspunkt må det derfor antas at en tjenestemann lett vil måtte anses inhabil dersom ektefellen har en slik eierinteresse i et selskap som staten forvalter eierskapet til, at ektefellen selv ville vært inhabil til å delta ved departementets behandling av saken, jf. også Frihagen, op.cit. s. 223. Identifikasjon mellom ektefeller står sterkest nettopp der det er spørsmål om forretningsmessig gevinst, økonomiske interesser mv. I andre tilfeller står identifikasjonssynspunktet svakere, se Frihagen, op.cit. s. 187-188, jf. s. 180-181. Det er likevel grunn til å fastholde at en tilknytning gjennom ektefellen prinsipielt er mer avledet enn om tjenestemannen selv eide aksjene mv. Tilsvarende synspunkter må etter vårt syn normalt legges til grunn i forholdet mellom samboere (Frihagen, Inhabilitet (1985) synes på s. 181 å ha et annet syn når det gjelder samboere; se sitatet like nedenfor).»

Komiteen viser til at Håndbok for politisk ledelse fra Statsministerens kontor i perioden september 2013– 25. august 2021 blant annet hadde følgende retningslinjer ved kjøp og salg av finansielle instrumenter i punkt 15.3 nr. 6:

«Handel med finansielle instrumenter eller inngåelse av kundeforhold foretatt av medarbeidernes ektefelle/registrerte partner/samboer, vil etter forholdene kunne likestilles med disposisjoner foretatt av medarbeideren selv. Det vil være opp til den enkelte medarbeider om vedkommende vil gi melding som nevnt foran i slike tilfeller.»

Komiteen viser til at dette punktet i Håndbok for politisk ledelse fra Statsministerens kontor ble endret den 25. august 2021. Håndbok for politisk ledelse punkt 4.3 om habilitetsregler ble utvidet med en beskrivelse av visse typetilfeller som gir særlig grunn til å vurdere habilitet. Ett av punktene i listen er «Egne eller nærståendes økonomiske interesser i utfallet av en sak, eksempelvis som følge av eierskap til aksjer».

Hvilken plikt har den enkelte til å undersøke?

Komiteen viser til at den enkelte politiker selv er ansvarlig for å vurdere sin habilitet, jf. forvaltningsloven § 8, noe som innebærer at den enkelte politiker har et visst ansvar for å ha oversikt over faktiske forhold som kan påvirke vedkommendes habilitet. Derfor blir spørsmålet hvor langt denne plikten strekker seg.

Komiteen viser til lovavdelingens uttalelse av 28. august 2023 (JDLOV-2023-3763 Huitfeldt):

«Når det gjelder spørsmålet om hvilken informasjon en statsråd har plikt til å skaffe seg for vurdering av egen habilitet, tar vi utgangspunkt i de konkrete forholdene i saken her. Som det fremgår av redegjørelsen i punkt 2, fører den nære forbindelsen det er mellom ektefellers økonomi til at en ektefelles eierinteresse i et selskap som er part eller har direkte interesser i en sak, langt på vei må behandles på samme måte som om det var statsråden selv som var eier.

[…]

Etter vårt syn innebærer dette at en statsråd i en situasjon som dette, og som er kjent med at ektefellen eier enkeltaksjer, som et utgangspunkt vil ha en plikt til å skaffe seg den faktiske kunnskapen om ektefellens eierinteresser som er nødvendig enten for å ta stilling til egen habilitet i saker vedkommende skal delta i behandlingen av, eller for å sette regjeringen i stand til å vurdere spørsmålet når saken skal behandles i regjeringskonferanse eller statsråd.»

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.