Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner som er behandlet av Stortinget

Konklusjoner

Riksrevisjonen følger normalt opp forvaltningsrevisjoner tre år etter at de er behandlet i Stortinget. Dersom det ikke er gjort nødvendige endringer etter tre år, blir saken fulgt videre.

Dokument 3:1 (2023–2024) omhandler oppfølgingen av 10 forvaltningsrevisjoner.

Følgende tre undersøkelser følges videre:

• – Dokument 1 (2019–2020) – Riksrevisjonens undersøkelse av dyrevelferd i landbruket:

  Landbruks- og matdepartementet og Mattilsynet har samlet sett iverksatt en rekke tiltak for å følge opp Riksrevisjonens undersøkelse fra 2019. Det er positivt at Mattilsynet har utarbeidet flere nye retningslinjer for å styrke innsatsen mot alvorlige brudd på dyrevelferdsloven og er i gang med å forbedre systemet for risikobasering. Det har imidlertid gått for kort tid til at det er mulig å vurdere om det har skjedd reelle forbedringer i tilsynsarbeidet, og Riksrevisjonen vil derfor følge saken videre.

• – Dokument 3:3 (2019–2020) – Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene:

  Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen har iverksatt en rekke tiltak for å forbedre saksbehandlingstiden og effektiviteten i tingrettene og lagmannsrettene. Saksbehandlingstidene er redusert for mange sakstyper, men det er fortsatt tingretter og lagmannsretter som ikke når kravene til saksbehandlingstid som er fastsatt av Stortinget. Riksrevisjonen merker seg at den nye strukturen for tingrettene har gitt bedre ressursutnyttelse og styrket fagmiljøene i domstolene. Riksrevisjonen konstaterer samtidig at det fortsatt er en betydelig andel saker i tingrettene som ikke er påbegynt innen straffeprosesslovens frister når siktede er under 18 år og/eller varetektsfengslet når saken berammes. Riksrevisjonen deler departementets antagelse om at ikke alle tiltak for å forbedre saksbehandlingstidene har hatt full effekt ennå. Riksrevisjonen merker seg at departementet vurderer å gjøre endringer i den nylig vedtatte strukturen. Riksrevisjonen vil følge saken videre.

• – Dokument 3:4 (2019–2020) – Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å integrere flyktninger og innvandrere gjennom kvalifisering til arbeid:

  Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt flere tiltak for å styrke det samlede virkemiddelapparatet på integreringsfeltet. Dette omfatter blant annet innføringen av en ny integreringslov, et nytt system for bosetting og kartlegging av kompetanse og økt bruk av fag- og yrkesopplæring i Navs arbeidsmarkedstiltak. Det er for tidlig å si noe om resultatene av de nye tiltakene. Per august 2023 er det kommet om lag 55 000 flyktninger fra Ukraina til Norge. Disse får et kortere introduksjonsprogram, og det er usikkert om det er tilstrekkelig for å kvalifisere dem til arbeid. Riksrevisjonen følger saken videre.

Følgende syv undersøkelser følges ikke videre:

• Dokument 3:4 (2017–2018) – Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å sikre god henvisningspraksis fra fastlegene til spesialisthelsetjenesten

• Dokument 3:7 (2017–2018) – Riksrevisjonens undersøkelse av overføring av godstransport fra vei til sjø og bane

• Dokument 3:10 (2018–2019) – Riksrevisjonens undersøkelse av informasjon om resultater av bistand til utdanning

• Dokument 3:12 (2018–2019) – Riksrevisjonens undersøkelse av godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet

• Dokument 3:13 (2018–2019) – Riksrevisjonens undersøkelse av rovviltforvaltningen

• Dokument 3:5 (2019–2020) – Riksrevisjonens undersøkelse av samiske elevers rett til opplæring i og på samisk

• Dokument 3:3 (2020–2021) – Riksrevisjonens undersøkelse av styring av og rapportering på den nasjonale oppfølgingen av FNS bærekraftsmål.

Riksrevisjonens undersøkelse av tilgjengelighet og kvalitet i eldreomsorgen (Dokument 3:5 (2018–2019)) ble fulgt opp i 2023.

Det ble besluttet at den vil følges opp på nytt i 2024.

En undersøkelse fra 2017 blir fulgt opp gjennom en ny undersøkelse:

• Dokument 3:11 (2016–2017) – Riksrevisjonens undersøkelse av effekten på store investeringer i jernbanen har på togtilbudet.

Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å sikre god henvisningspraksis fra fastlegene til spesialisthelsetjenesten, Dokument 3:4 (2017–2018), følges opp for andre gang i årets dokument 3:1.

Riksrevisjonen retter i denne saken kritikk – ikke tilfredsstillende – til departementets kunnskap om hvorvidt iverksatte tiltak har bidratt til bedre henvisningspraksis. Riksrevisjonen starter en undersøkelse av fastlegeordningen høsten 2023.

En undersøkelse er fulgt opp og blir rapport i et eget Dokument 3:

• Undersøkelse av forutsetninger for kampflyenes operative evne i overgangen til F-35 til Dokument 3:11 (2018–2019).

Undersøkelser som følges videre

Myndighetenes innsats mot alvorlige brudd på dyrevelferdsloven i landbruket

Opprinnelig undersøkelse

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse var å vurdere i hvilken grad myndighetene legger til rette for og gjennomfører et målrettet tilsyn for å minimere omfanget av alvorlige brudd på regelverket for dyrevelferd i landbruket.

Dokument 1 (2019–2020) og «Revisjonsrapport om myndighetenes innsats mot alvorlige brudd på dyrevelferdsloven i landbruket» ble levert til Stortinget 8. oktober 2019. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 14. november 2019, jf. Innst. 46 S (2019–2020). Stortinget behandlet saken 3. desember 2019.

Riksrevisjonens undersøkelse viste blant annet at Mattilsynet manglet gode verktøy og systemer for å sikre et risikobasert tilsyn. Selv om dyrevelferd var vektlagt i styringsdialogen, manglet Mattilsynets systemer funksjonalitet som kunne gi tilstrekkelig styringsinformasjon på en effektiv måte. Videre viste undersøkelsen at gjentatte alvorlige brudd på regelverket ikke ble avdekket. Grunnene var sen oppfølging fra Mattilsynet, at den opptrappende virkemiddelbruken ikke var tilstrekkelig for de alvorlige sakene med brudd på dyrevelferdsloven, og at det tok for lang tid for Mattilsynet å iverksette aktivitetsforbud for dyrehold med alvorlige brudd på dyrevelferdsloven.

Riksrevisjonen anbefalte Landbruks- og matdepartementet å følge opp at:

• Mattilsynet utarbeider felles verktøy, systemer og rutiner for å avdekke de dyreholdene som har størst risiko for brudd på dyrevelferdsloven.

• Mattilsynet tar i bruk tilgjengelige virkemidler overfor dyreholdere der dette er påkrevd, og trapper opp bruken av strengere virkemidler etter behov.

• Mattilsynet har en tett og systematisk oppfølging av kronisk dårlige dyrehold.

• Mattilsynet har systemer som gjør det mulig å rapportere nødvendig styringsinformasjon på en effektiv måte.

Landbruks- og matdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen ba i brev av 27. mars 2023 Landbruks- og matdepartementet om å redegjøre for tiltak og forbedringer som er iverksatt basert på Riksrevisjonens anbefalinger og komiteens merknader. Departementet ble bedt om å hente inn opplysninger fra Mattilsynet i den grad det var nødvendig for å besvare spørsmålene.

I sitt svar av 10. mai 2023 viser Landbruks- og matdepartementet til at departementet i styringsdialogen med Mattilsynet har lagt stor vekt på forvaltningskvalitet og oppfølging av dyrevelferdsområdet. For øvrig viser departementet til en redegjørelse fra Mattilsynet, som er gitt i vedlegg til svarbrevet.

Som en del av oppfølgingen har Riksrevisjonen også innhentet en liste over samtlige vedtak om aktivitetsforbud i dyrehold som ble fattet i 2022, jf. e-post fra Mattilsynet av 19. april 2023. I tillegg har Mattilsynet oversendt elleve vedtaksbrev som omhandler aktivitetsforbud, en internrevisjonsrapport om dyrevelferd fra 2022 og annen bakgrunnsdokumentasjon. Riksrevisjonen har brukt dokumentasjonen fra Mattilsynet som grunnlag for en saksgjennomgang. Se nærmere omtale av dette nedenfor.

Mattilsynet viser til at Stortinget høsten 2019 ba regjeringen om å foreta en uavhengig granskning av Mattilsynets tilsynsvirksomhet innenfor både grønn og blå sektor. KPMG leverte i desember 2019 en granskningsrapport.

Mattilsynet opplyser at oppfølgingen av Riksrevisjonens rapport og KPMG- rapporten er sett i sammenheng og har vært høyt prioritert. Tiltak innen dyrevelferdsområdet har ifølge Mattilsynet vært en sentral del av arbeidet med oppfølgingen.

Generelt om tilsynsaktivitet med dyrevelferd

Mattilsynet opplyser at antall tilsyn med dyrevelferd har gått ned de siste årene, fra nesten 10 000 tilsynsbesøk i 2015 til i underkant av 2 000 i 2022. Tallene inkluderer tilsyn med dyrevelferd hos både produksjonsdyr og kjæledyr.

Årsaker til nedgang i antall tilsyn med dyrevelferd

Mattilsynet opplyser at nedgangen i antall tilsyn skyldes ulike forhold, blant annet nødvendig kvalitets- og forbedringsarbeid internt i virksomheten og hendelser Mattilsynet som beredskapsetat må følge opp.

Videre opplyser Mattilsynet at oppfølgingsarbeidet etter KPMG-rapporten og Riksrevisjonens rapport har vært ressurskrevende. Mattilsynet mener tiltakene har bidratt til at det legges mer vekt på kvalitet og mindre vekt på antall tilsyn. Mattilsynet arbeider for en mer enhetlig planlegging, gjennomføring og oppfølging av tilsynene. For eksempel legges det nå opp til at inspektørene oppsummerer tilsynet skriftlig i en digital tilsynskvittering og en fotoløsning. Fotoløsningen vil gi en sikrere håndtering av bilder fra tilsynet, mens den digitale tilsynskvitteringen ivaretar rettssikkerheten, åpenheten og personvernet. Oppsettet til inspeksjonsrapportene er revidert, og det er opprettet et kontrollteam i hver region for å sikre at Mattilsynets inspeksjonsrapporter har tilstrekkelig kvalitet, og at budskapet er enkelt å forstå for mottakeren. I 2020 ble det opprettet team som siler ut de viktigste bekymringsmeldingene.

Mattilsynet ønsker å utnytte ressursene best mulig ved å spisse innsatsen og i hovedsak føre flest tilsyn der risikoen for dårlig dyrevelferd er størst. Dette har ført til færre inspeksjoner, men samtidig har antall inspeksjoner med regelverksbrudd økt. I 2020 ble det avdekket brudd på regelverket ved 39 prosent av inspeksjonene, mens andelen hadde økt til 51 prosent i 2022. Inspeksjoner med regelbrudd tar lengre tid og er mer ressurskrevende når det gjelder gjennomføring, rapportering og oppfølging, enn inspeksjoner uten regelbrudd.

Gjennom arbeidet med kronisk dårlige dyrehold viser Mattilsynet til at det har vært en tydelig prioritering av de mer alvorlige og langvarige sakene. Mattilsynet arbeider med å få til en varig forbedring eller avvikling av de kronisk dårlige dyreholdene. Dette innebærer at det er færre, men tyngre og mer arbeidskrevende saker som følges opp. Mattilsynet mener det er bedre ressursbruk å prioritere tilsyn og saksbehandling i de tunge sakene til de er avsluttet, framfor å følge opp mange lovlydige, kompetente produsenter og mindre alvorlige lovbrudd. Mattilsynet understreker at antall inspeksjoner alene ikke gir et mål på effekten på dyrevelferden, da arbeidet knyttet til kronisk dårlige dyrehold og andre alvorlige saker fører til større ressursbruk per inspeksjon/sak.

I 2020 ble det besluttet at dyrevernnemndene ikke lenger skal gjennomføre selvstendige tilsyn, men kun delta på tilsyn sammen med Mattilsynet ved behov. Også dette er en endring som har resultert i at det utføres færre tilsyn.

Som beredskapsetat må Mattilsynet håndtere hendelser som blant annet utbrudd av dyresykdommer, noe som legger beslag på personell og ressurser på bekostning av ordinær aktivitet. I de siste årene har det vært en økende mengde uforutsette hendelser på dyrehelseområdet. I 2020 og 2021 har Mattilsynet også vært preget av den globale koronapandemien. I denne perioden har Mattilsynet måttet ivareta ulike samfunnskritiske oppgaver og andre tilsynsoppgaver. På grunn av restriksjoner under pandemien har blant annet tilsynet med dyrevelferd blitt skadelidende. Mattilsynet har også brukt store ressurser på å håndtere mottak av kjæledyr som flyktninger fra Ukraina har tatt med seg til Norge. Disse oppgavene har hatt høy prioritet og tatt ressurser fra andre tilsynsoppgaver.

På spørsmålet om nedgang i antall tilsyn med dyrevelferd kan ha betydning for dyrevelferden understreker Mattilsynet at det er dyreholderne selv som har ansvaret for å overholde dyrevelferdsloven. Mattilsynet kan ikke gjennom kontroll sikre at alle dyreholdere følger loven. Færre tilsyn kan over tid føre til flere brudd på lovverket og en forverring av dyrevelferden.

Mattilsynet forsøker imidlertid å kompensere for færre tilsyn ved å bli mer treffsikre gjennom arbeidet med risikovurderinger og bekymringsmeldinger. Etter Mattilsynets mening følges dyreholdene som kontrolleres, nå opp på en bedre måte, særlig de kronisk dårlige dyreholdene. Mattilsynet forsøker også å bidra til best mulig samhandling med andre aktører i verdikjeden, for eksempel kjøttkontrollen på slakteriene, for at produsentene skal følge dyrevelferdslovgivningen. Mattilsynet forsøker imidlertid å kompensere for færre tilsyn ved å bli mer treffsikre gjennom arbeidet med risikovurderinger og bekymringsmeldinger. Etter Mattilsynets mening følges dyreholdene som kontrolleres, nå opp på en bedre måte, særlig de kronisk dårlige dyreholdene. Mattilsynet forsøker også å bidra til best mulig samhandling med andre aktører i verdikjeden, for eksempel kjøttkontrollen på slakteriene, for at produsentene skal følge dyrevelferdslovgivningen.

Om opptrappende virkemiddelbruk for de alvorligste sakene med brudd på dyrevelferdsloven og oppfølging av kronisk dårlige dyrehold

Mattilsynet viser til følgende tiltak som er gjennomført for å følge opp de alvorligste sakene med brudd på dyrevelferdsloven og kronisk dårlige dyrehold:

Pri 1-retningslinjen

I 2020 fastsatte Mattilsynet en retningslinje for vurdering av bruk av inngripende virkemidler, såkalte pri 1-saker. Formålet med retningslinjen er at slike saker skal få høy prioritet og behandles effektivt av regionene på en enhetlig måte. Hovedtyngden av sakene som skal behandles som pri 1-saker, gjelder dyrevelferd. Ifølge retningslinjen skal disse sakene følges opp tett fra leder, og jurister og fagrådgivere skal involveres i vurderingene. Det stilles krav til framdrift i saker der det er aktuelt å bruke inngripende virkemidler eller anmeldelse til politiet.

Ifølge internrevisjonen for 2022 er pri 1-retningslinjen iverksatt, men alle detaljer gjennomføres ikke. Videre heter det at oppfølging av besluttede tiltak og framdrift skjer i ulik grad og på ulike måter. Mattilsynet opplyser at iverksettingen av retningslinjen gir inspektørene faglig og juridisk trygghet i saksbehandlingen. Funnene fra internrevisjonen vil følges opp i det videre arbeidet med forvaltningskvalitet og tilsynsutvikling som ett av fire særlig prioriterte forbedringsområder for Mattilsynet i 2023.

Retningslinje for å følge opp «kronisk dårlige dyrehold»

Mattilsynet utarbeidet i 2020 en retningslinje for å følge opp kronisk dårlige dyrehold. Retningslinjen skal sikre en enhetlig og effektiv oppfølging av kronisk dårlige dyrehold med mål om varig bedring eller avvikling av dyreholdet innen forsvarlig tid. Retningslinjen har vært tema på nasjonale fagdager for inspektører og ledere i Mattilsynet.

Retningslinjen definerer hva et kronisk dårlig dyrehold er, beskriver forhold som kjennetegner slike dyrehold, og gir inspektørene et verktøy for å holde oversikt, prioritere og gjennomføre arbeidet på en måte som ivaretar hensynet til god dyrevelferd, forvaltningspraksis og HMS for inspektørene.

Retningslinjen beskriver hvordan inspektøren skal bygge en god sak, sikre en effektiv oppfølging av dyreholdet og når og hvordan inspektørene skal fatte vedtak om avvikling og aktivitetsforbud. Målet om varig bedring eller avvikling skal i den enkelte saken nås relativt raskt, det vil si innen ett til to år. Mange saker ender ifølge Mattilsynet med at dyreholderen får et totalt eller begrenset aktivitetsforbud, og at dyreholdet avvikles eller reduseres.

Hver region i Mattilsynet skal koordinere arbeidet i sin region. Regionene skal identifisere og kategorisere de kronisk dårlige dyreholdene på prioriteringslister, sette opp tidslinjer, lage oppfølgingsplaner og sette tidsbestemte mål for varig bedring eller avslutning av det aktuelle dyreholdet. Dyreholdene plasseres i fire ulike kategorier (røde, oransje, gule, grønne) ut fra risiko for dyrelidelse og prioriteringer.

Tidslinjen regionene skal utarbeide, viser historikk i hver enkelt sak, jf. utarbeidet mal for tidslinje som er vedlagt den nevnte retningslinjen.

Tidslinjen ses på som et viktig virkemiddel for å bygge en god sak, og den skal journalføres som et dokument på saken.

I 2021 var kronisk dårlige dyrehold én av tre hovedprioriteringer i Mattilsynet innen tilsynet med dyrevelferd hos landdyr. I Mattilsynets internrevisjonsrapport fra 2022 pekes det imidlertid på at styring og ledelse ikke er tydelig nok når det gjelder prioriteringen av arbeidsoppgaver. Det oppfattes ulikt hvordan «MÅ-oppgaver» og prioriterte områder skal balanseres innenfor de disponible ressursene.

Retningslinje for samarbeidet mellom politiet og Mattilsynet

I mars 2022 utarbeidet politiet, Økokrim og Mattilsynet i fellesskap en retningslinje for samarbeidet mellom Mattilsynet og politiet. Det ble arrangert en samling med felles opplæring av alle dyrekrimenhetene i politiet.

Retningslinjen skal sikre et godt og effektivt samarbeid mellom politiet og Mattilsynet for å forebygge, avdekke og straffeforfølge mishandling, vanstell og andre alvorlige brudd på dyrevelferdsloven. Retningslinjen ble utformet i forbindelse med at det skulle etableres dyrekrimenheter i alle politidistrikter.

Retningslinjen legger til rette for et systematisk samarbeid lokalt, og for at det tidlig etableres kontakt mellom etatene lokalt når det avdekkes lovbrudd. Retningslinjen angir arbeidsfordelingen mellom politiet og Mattilsynet, både umiddelbart etter at et forhold er avdekket, og under en eventuell etterforskning. Retningslinjen vil ifølge Mattilsynet bidra til en rask avklaring av om saken skal følges opp med forvaltningsmessige virkemidler, eller om forholdet bør straffeforfølges.

Pågående revisjon av virkemiddelveilederen

For å sikre korrekt, enhetlig og effektiv virkemiddelbruk utformet Mattilsynet i 2007 en retningslinje for virkemiddelbruk («virkemiddelveilederen»). Blant annet basert på sluttrapporten fra det såkalte ANIWEL-prosjektet har Mattilsynet satt i gang en helhetlig revisjon av virkemiddelveilederen. Ifølge den ovennevnte sluttrapporten kan Mattilsynets inspektører oppleve opptrapping av virkemiddelbruk overfor dyreholdere som vanskelig, med den følge at retningslinjen i praksis ikke følges.

I virkemiddelveilederen som er under revisjon, ønsker Mattilsynet å innføre et klarere skille mellom ikke-bestemmende veiledning og bestemmende vedtak som virkemidler, og et klarere skille mellom pålegg, press (tvangsmulkt) og avvikling (salg, omplassering, avlivning, aktivitetsforbud osv.). Avgjørende for valget av virkemiddel skal være en helhetsvurdering, der årsaken til og omfanget av avviket samt dyreholders evne og vilje til å rette opp avviket på egen hånd inngår som momenter. Dersom regelverksbruddet representerer stor risiko for dyrevelferden, må det imidlertid alltid fattes vedtak med forholdsmessig og opptrappende virkemiddelbruk, uavhengig av dyreholders evne og vilje til å rette opp regelverksbruddet på egen hånd.

Mattilsynet framhever også betydningen av kontrollforordningen (EU) 2017/625 når det gjelder virkemiddelbruken. Artikkel 138 (1) bokstav a og b krever at Mattilsynet sørger for at avvik opphører og forhindrer at avviket oppstår igjen. Forordningen gir sånn sett langt klarere føringer for virkemiddelbruken enn hva dyrevelferdsloven § 30 gjør alene.

Rekruttering av fagpersonell på grunnlag av ekstrabevilgning

Mattilsynet fikk en ekstrabevilgning på 20 mill. kroner for 2022, der halvparten av midlene var øremerket dyrevelferd og tilsyn. Mattilsynet opplyser at bevilgningen i all hovedsak er blitt benyttet til å rekruttere og beholde kvalifiserte fagpersoner både på hovedkontoret og i regionene.

Mattilsynet lanserte i 2022 en handlingsplan for dyrevelferd som omfatter faglige satsinger, kommunikasjon, digitalisering og rekruttering av nye medarbeidere. I 2022 ble de øremerkede midlene også benyttet til digitalisering generelt og datadrevet risikobasering av dyrevelferdsområdet spesielt. Mattilsynet skriver i første tertialrapport for 2023 at det med dagens ressurser ikke er mulig å leve opp til de forventninger ulike deler av samfunnet har til høy tilsynsaktivitet og oppfølging ved mistanke eller kunnskap om dyrehold med dårlig dyrevelferd.

Mattilsynets arbeid med å utvikle systemer for å sikre et risikobasert tilsyn og bedre styringsinformasjon

Mattilsynet arbeider med å utvikle systemer for å sikre et mer risikobasert tilsyn og bedre styringsinformasjon. Det arbeides blant annet med å samle og organisere data fra ulike kilder, noe som vil gi mer pålitelig informasjon og gjøre det mulig å se på historiske data.

Data fra kjøttkontrollen

Mattilsynet opplyser at det er utviklet flere digitale verktøy som skal bidra til å identifisere og holde oversikt over tilstanden i dyreholdene. I hovedsak er dette verktøy for å samle og systematisere funn i forbindelse med kjøttkontrollarbeidet. Gjennom kjøttkontrollen utføres systematisk kontroll av slaktedyr. Da forrige undersøkelse ble gjennomført, ble det avdekket problemer med informasjonsflyten fra kjøttkontrollen til inspektørene på dyrevelferdsområdet, og det var også risiko for feilregistrering av dataene på grunn av manuelle registreringer. I forbindelse med oppfølgingen av forrige undersøkelse viser Mattilsynet til forbedringer gjennom Prosjekt systemstøtte for kjøttkontroll. Følgende elementer ble ferdigstilt i 2021:

• Data fra den utvidete sykdomsregistreringen i kjøttkontrollarbeidet (USR): I slakteriene registreres utvalgte diagnoser hos storfe, småfe og svin, og det legges inn koder med informasjon som også er relevante parametere for dyrevelferden. USR gir en screening som kan fortelle om tilstanden i besetningene og danne grunnlag for risikobaserte tilsyn. I 2019 ble det utviklet et dataverktøy for mer effektiv bruk av USR, og i 2020 ble det gjennomført opplæring, og verktøyet ble tatt i bruk.

• Mattilsynets kjøttkontrollsystem (MAKKS): Mattilsynet har utviklet et nytt kjøttkontrollssystem – MAKKS. Alle digitale verktøy knyttet til MAKKS er utviklet og tatt i bruk fra 2021. Løsningene og datafangsten bidrar ifølge Mattilsynet til bedre kvalitet og større effektivitet. Ulik informasjon om dyr som skal slaktes, hentes inn fra mange kilder og overføres digitalt fra slakteriene før dyrene kommer til slakteriet. Systemet har stor nytteverdi for slakteriene og resulterer i mer risikobasert og effektiv kjøttkontroll.

• «Produktteam Inspektørhverdag» har datadrevet risikobasering som en del av sitt mandat og skal i 2023 bygge datamodeller for optimalisering av ressursene for dyrevelferdsområdet. Det arbeides med å utvikle nye løsninger basert på data fra kjøttkontrollen som kan bidra til at tilsynene blir mer risikobasert. Svinehold er det første området som skal prioriteres.

Mattilsynet opplyser at nye digitale løsninger i senere år i hovedsak er utviklet utenfor saksbehandlingssystemet MATS. Helt konkret er det imidlertid lagt inn to nye lenker i MATS som vil gjøre det enklere for regionene til å få tilgang til data fra kjøttkontrollen.

Nye rutiner for rapportering om tilstanden i dyreholdene og nye rutiner for bekymringsmeldinger

Mattilsynet opplyser at regionene gjennom en ny rutine skal rapportere om antall dyrehold som befinner seg i henholdsvis rød, oransje eller gul kategori, jf. retningslinjen for kronisk dårlige dyrehold. I tillegg skal regionene rapportere om tidslinjer og oppfølgingsplaner for to tilfeldig valgte «røde dyrehold» i hver region. Tidslinjen utarbeides imidlertid manuelt, da det ikke er utviklet noen digital løsning for dette.

Videre har Mattilsynet arbeidet med å utvikle et bedre system for håndtering av bekymringsmeldinger. Det ble i 2020 besluttet å opprette team som daglig siler ut de viktigste bekymringsmeldingene fra de mindre viktige. Det arbeides også med å endre kodeverket i saksbehandlingssystemet MATS for å sikre informasjon om og oversikt over hvordan bekymringsmeldingene blir håndtert internt, og hvorfor meldinger eventuelt ikke blir fulgt opp.

Til tross for de gjennomførte tiltakene opplyser Mattilsynet at det gjenstår en del arbeid før de kan få fullt utbytte av de nye digitale verktøyene. Spørsmål som fortsatt må avklares, er hvordan verktøyene skal brukes, og hvilken vekt som skal legges på de ulike elementene sett opp mot annen tilgjengelig informasjon, for eksempel bekymringsmeldinger eller når dyrehold skal prioriteres for oppfølging.

Det gjenstår også arbeid med å lage rapportverktøy som bidrar til å identifisere hvilke produsenter som skiller seg ut, for eksempel i form av et høyt antall meldinger eller mange registrerte koder, og som dermed kan være i kategorien kronisk dårlige dyrehold.

I internrevisjonen av 2022 framgår det at de digitale støttesystemene oppleves som kompliserte og komplekse, og at de i for liten grad snakker med hverandre. Videre heter det at manglende framdrift i utviklingsarbeidet og mangel på gode verktøy hemmer effektiv oppgaveløsning.

Mattilsynets oppfølging i saker som har endt med vedtak om aktivitetsforbud i 2022

I Riksrevisjonens undersøkelse fra 2019 ble det gjennomgått 39 saker fra 2017 og 2018 med vedtak om aktivitetsforbud for dyrehold. Hensikten var å undersøke Mattilsynets oppfølging i saker der det forelå alvorlige brudd på regelverket om dyrevelferd.

Riksrevisjonen har innhentet informasjon fra Mattilsynet om samtlige saker fra 2022 der dyreholder har fått totalt aktivitetsforbud for produksjonsdyr. Dette omfatter i alt elleve saker, men to saker er tatt ut av undersøkelsen fordi aktivitetsforbudet kun gjaldt røktere som deltok i dyrestellet. I to av de andre sakene var det vanskelig å få oversikt over hele tilsynshistorikken, men Riksrevisjonen har likevel valgt å inkludere dem i undersøkelsen. Det er mye som tyder på at disse to sakene gikk lenger tilbake i tid enn det som framgikk av dokumentasjonen det var tilgang til. Totalt har Riksrevisjonen gjennomgått ni saker.

Ut fra tilgjengelig informasjon har Riksrevisjonen gjort en forenklet kartlegging av de ni sakene med aktivitetsforbud for å se om det har skjedd en endring i håndteringen av de alvorligste sakene siden undersøkelsen i 2019. Det er imidlertid for få saker og for kort tid til at det konkluderes med om det har skjedd en endring. Kartleggingen gir likevel et inntrykk av omfanget og varigheten av alle sakene som fikk totalt aktivitetsforbud for produksjonsdyr i 2022.

Tidsbruk fra første inspeksjon som førte til vedtak, og til aktivitetsforbudet ble gjeldende

Gjennomføringstiden for de ni undersøkte sakene er beregnet fra det tidspunktet Mattilsynet gjennomførte den første inspeksjonen som førte til vedtak om utbedring, til tidspunktet da dyreholdet skulle avvikles. Eventuell tid til klage- og domstolsbehandling inngår ikke i den totale saksbehandlingstiden.

Tabell 1 i Dokument 3:1 (2023–2024) viser at det for fire av de ni sakene tok mer enn syv år fra første inspeksjon som førte til et vedtak, og fram til aktivitetsforbudet ble gjeldende. I løpet av denne tiden har Mattilsynet hatt flere inspeksjoner og fattet flere vedtak med pålegg om utbedringer. I undersøkelsen fra 2019 var gjennomsnittet sju år i de 39 undersøkte sakene. Oppfølgingen viser at det fremdeles er flere saker som pågår i mange år. I to alvorlige saker tok det imidlertid under ett år før Mattilsynet vedtok og iverksatte et aktivitetsforbud. I undersøkelsen fra 2019 var det kun én av de 39 sakene som ble avsluttet i løpet av et år.

Tidsbruk fra første hastevedtak til aktivitetsforbudet ble gjeldende

I noen saker vil den første inspeksjonen kun gjelde mindre alvorlige forhold, og dyrevelferden ved dyreholdet vil først bli dårlig etter noe tid. For å belyse den totale tidsbruken fra det første alvorlige avviket ble avdekket til saken ble avsluttet, ble det i saksgjennomgangen derfor også tatt utgangspunkt i første hastevedtak, slik som i Riksrevisjonens undersøkelse av 2019. Hastevedtak er et vedtak uten forhåndsvarsel og en indikasjon på at det er funnet et alvorlig avvik.

Tabell 2 i Dokument 3:1 (2023–2024) viser at det i fire av de ni sakene gikk mer enn fem år fra første hastevedtak til vedtaket om aktivitetsforbud ble gjeldende. Samtidig tok det under ett år i tre av de ni sakene.

Antall vedtak

Til sammen fattet Mattilsynet i alt 57 hastevedtak i de ni sakene som endte med aktivitetsforbud i 2022. Saken som hadde flest hastevedtak, hadde 14 slike vedtak. I likhet med 2019-undersøkelsen – der det ble registrert 187 hastevedtak i 39 saker – er det altså fremdeles vanlig med flere hastevedtak i samme sak.

I de ni sakene ble det totalt fattet 205 vedtak, gitt Riksrevisjonens datamateriale. I gjennomsnitt ble det fattet 22,8 vedtak per sak, mens medianen var 27 vedtak per sak. Dette betyr at noen få saker hadde et lavere antall vedtak enn gjennomsnittet.

Det ble til sammen fattet 25 vedtak om tvangsmulkt i de ni sakene. Tvangsmulkt er et økonomisk virkemiddel som brukes for å tvinge igjennom etterlevelse av et pålegg. Det innebærer at dyreholderen må betale en engangsmulkt eller en mulkt for hver dag som går uten at feilen blir rettet.

Tidsbruk fra hastevedtak til neste tilsyn

Riksrevisjonen har også undersøkt tidsbruken fra Mattilsynet fattet hastevedtak, til neste tilsyn i samme dyrehold. I treårsperioden som har gått siden Riksrevisjonens første undersøkelse (2020–2022), tok det i gjennomsnitt 105 dager fra et hastevedtak ble gitt, til Mattilsynet kom på nytt tilsyn. Medianen var på 17 dager. I denne perioden ble hastevedtakene fulgt opp med nytt tilsyn i løpet av 11 uker for 11 av 14 tilsyn. I 3 av sakene tok det betydelig lengre tid, med henholdsvis 79, 71 og 27 uker fra hastevedtak til nytt tilsyn.

Blant annet fordi antallet saker er lavt er det vanskelig å sammenligne direkte med undersøkelsen fra 2019. For de 39 sakene som ble undersøkt i 2019, tok det i gjennomsnitt 131 dager fra et hastevedtak ble gitt, til Mattilsynet kom på et nytt tilsyn. Medianen var på 55 dager. Med forbehold om blant annet lave tall, kan utviklingen likevel tolkes som en indikasjon på at det har skjedd forbedringer i Mattilsynets praksis, ved at flere saker med alvorlige avvik følges opp raskere med nytt tilsyn.

De tre hastevedtakene der det tok lengst tid før Mattilsynet kom på nytt tilsyn, omhandlet blant annet syke dyr, mangel på vann, mangel på mat og dårlig renhold.

Hastevedtaket der det tok lengst tid før Mattilsynet kom på nytt tilsyn (79 uker), omhandlet hester og griser som ikke hadde tilgang på drikkevann, og griser som var syke. I dette dyreholdet hadde Mattilsynet helt siden 2006 påvist gjentatte, til dels grove, avvik. Tidligere hadde dette dyreholdet fått aktivitetsforbud for enkelte dyrearter.

Hastevedtaket der det tok 71 uker før neste tilsyn, omhandlet manglende tilgang til vann, klipping av møkk på sauene og parasittbehandling.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Mattilsynet har iverksatt flere tiltak for å styrke innsatsen mot alvorlige brudd på dyrevelferdsloven.

Landbruks- og matdepartementet og Mattilsynet viser i sitt svar til at oppfølgingen av KPMGs granskning av Mattilsynets tilsynsvirksomhet, og Riksrevisjonens undersøkelse om myndighetens innsats mot alvorlige brudd på dyrevelferdsloven i landbruket, har hatt høy prioritet.

Mattilsynet har siden forrige undersøkelse utarbeidet nye retningslinjer for vurdering av bruk av inngripende virkemidler (pri 1-saker), retningslinjer for kronisk dårlige dyrehold, rutiner for behandling av bekymringsmeldinger og rutiner for samarbeid med politiet. I tillegg er Mattilsynet i gang med en gjennomgang av virkemiddelveilederen. Riksrevisjonen mener det er positivt at Mattilsynet har utarbeidet nye retningslinjer, men det er likevel for tidlig å vurdere om retningslinjene har gitt en effekt på håndteringen av de alvorligste dyrevelferdssakene.

Riksrevisjonen registrerer at det har vært en stor nedgang i antall tilsyn innen dyrevelferd i senere år. Antall tilsyn med dyrevelferd har gått ned fra nesten 10 000 tilsynsbesøk i 2015 til i underkant av 2000 i 2022. Ifølge Mattilsynet skyldes nedgangen ulike forhold, blant annet nødvendig kvalitets- og forbedringsarbeid internt i virksomheten og hendelser Mattilsynet som beredskapsetat må følge opp. Mattilsynet arbeider for at tilsynene skal bli mer risikobaserte.

I og med at det gjennomføres langt færre tilsyn enn før, er det desto viktigere at tilsynene er risikobaserte. Riksrevisjonen mener det er positivt at Mattilsynet er i gang med å systematisere tilgjengelige data som grunnlag for risikovurdering. Dette skjer blant annet gjennom utarbeidelse av tidslinjer og oppfølgingsplaner for kronisk dårlige dyrehold samt nye digitale verktøy som brukes i kjøttkontrollarbeidet.

Mattilsynet opplyser at det likevel gjenstår en del arbeid før de kan få fullt utbytte av de nye digitale verktøyene. Spørsmål som fortsatt må avklares, er hvordan verktøyene skal brukes, og hvilken vekt som skal legges på de ulike elementene sett opp mot annen tilgjengelig informasjon, for eksempel bekymringsmeldinger, eller når dyrehold skal prioriteres for oppfølging. Etter Riksrevisjonens mening er den sterke nedgangen i antall tilsyn innen dyrevelferd bekymringsfull før Mattilsynet har et tilstrekkelig godt system for risikobasering. Mangelen på tilfredsstillende verktøy og systemer fører også til at styringsinformasjonen blir mangelfull.

Tilsvarende som i den opprinnelige undersøkelsen har Riksrevisjonen som en del av oppfølgingsarbeidet gjennomgått ni saker der Mattilsynet ga aktivitetsforbud for produksjonsdyr i 2022. Antallet saker er for lavt og det har gått for kort tid til at man kan konkludere om det faktisk har skjedd forbedringer i Mattilsynets praksis med å håndtere de alvorligste dyrevelferdssakene.

Kartleggingen gir likevel et inntrykk av omfanget og varigheten av alle saker med totalaktivitetsforbud for produksjonsdyr i 2022. Etter Riksrevisjonens vurdering har det i flere av sakene tatt lang tid før Mattilsynet fattet vedtak om aktivitetsforbud. Kartleggingen viser at det gikk mer enn fem år for fire av de ni sakene fra første hastevedtak til vedtaket om aktivitetsforbud ble gjeldende. Samtidig tok det under ett år i tre av de ni sakene. Ifølge de nye retningslinjene for kronisk dårlige dyrehold er det et mål at varig bedring eller avvikling skal skje innen ett til to år.

Samlet sett mener Riksrevisjonen at Mattilsynet har iverksatt en rekke tiltak for å følge opp Riksrevisjonens undersøkelse fra 2019. Det har imidlertid gått for kort tid til at det er mulig å vurdere om det har skjedd reelle forbedringer i gjennomføringen og oppfølgingen av tilsyn.

Riksrevisjonen følger saken videre.

Oppfølging av Dokument 3:3 (2019–2020) Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene

Opprinnelig undersøkelse

Målet med undersøkelsen var å vurdere om tingrettenes og lagmannsrettenes saksbehandling var effektiv og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Årsaker til eventuell manglende måloppnåelse ble også kartlagt.

Dokument 3:3 (2019–2020) Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene, ble overlevert Stortinget 22. oktober 2019. Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling 25. februar 2020, jf. Innst. 166 S (2019–2020). Stortinget behandlet saken 22. april 2020.

Undersøkelsen viste at en vesentlig andel av domstolene ikke nådde Stortingets mål for saksbehandlingstid. Frister angitt i straffeprosessloven og i tvisteloven ble ikke overholdt. Undersøkelsen pekte også på at det var et potensial for effektivisering i tingrettene. Det var variasjon i bruk av lovens virkemidler i forbindelse med saksbehandlingen. Eksterne faktorer påvirket i stor grad saksbehandlingstiden og effektiviteten. Dessuten var det også svakheter i oppfølgingen av domstolene.

Riksrevisjonen benyttet sin sterkeste kritikkform og vurderte det som svært alvorlig at ikke flere domstoler nådde Stortingets mål for saksbehandlingstid i straffesaker, og mente dette kunne få konsekvenser for rettssikkerheten til de involverte og tilliten til rettsvesenet.

Domstolene er uavhengige, og verken Justis- og beredskapsdepartementet eller Domstoladministrasjonen kan instruere dem i deres dømmende virksomhet. Riksrevisjonen påpekte imidlertid Domstoladministrasjonens ansvar for en effektiv ressursutnyttelse gjennom felles praksis og større satsing på aktiv saksstyring og utnyttelse av de mulighetene som allerede lå i lovverket.

Som følge av Domstoladministrasjonens særlige stilling rettet Riksrevisjonen anbefalinger til både Domstoladministrasjonen og Justis- og beredskapsdepartementet. Riksrevisjonen anbefalte at:

1. 1

   Domstoladministrasjonen iverksetter tiltak for å bidra til økt bruk av virkemidlene i straffeprosessloven og tvisteloven som skal bidra til fremdrift i saksbehandlingen, blant annet rettsmekling i tvistesaker.

2. 2

   Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen vurderer ytterligere tiltak for å øke fleksibiliteten i ressursbruken mellom domstolene, også for å kunne håndtere variasjoner i saksinngangen.

3. 3

   Domstoladministrasjonen bidrar til at forutsetningene for at domstolene skal effektivisere saksbehandlingen er oppfylt, herunder nødvendig IKT- utstyr i domstolene, oppdatering av funksjonaliteten i saksbehandlingssystemet Lovisa og bedre muligheter for elektronisk samhandling med blant annet advokatene.

4. 4

   Domstoladministrasjonen vurderer ytterligere tiltak for å sikre målrettet kompetanseheving for medarbeiderne i domstolene.

5. 5

   Domstoladministrasjonen systematiserer styringsinformasjonen om domstolenes bruk av lovens virkemidler og brudd på tidsfrister i sin rapportering til Justis- og beredskapsdepartementet og i oppfølgingen av domstolene.

6. 6

   Domstoladministrasjonen gjennomfører effektivitets- og produktivitetsanalyser av saksavviklingen i domstolene.

Domstoladministrasjonens oppfølging

Riksrevisjonen ba i et brev av 30. mars 2023 Domstoladministrasjonen om å redegjøre for hvilke tiltak som er iverksatt for å følge opp Riksrevisjonens funn og anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader, og hvilke resultater som er oppnådd på området. Domstoladministrasjonen svarte i brev av 5. mai.

Domstoladministrasjonen opplyser at pandemien og den nye domstolstrukturen har vært to endringer i rammevilkårene for virksomheten som siden 2019 har hatt innvirkning på Domstoladministrasjonens og domstolenes oppfølging av Riksrevisjonens kritikk.

Resultatutvikling

Stortingets mål for tingrettenes og lagmannsrettenes gjennomsnittlige saksbehandlingstid for både sivile saker og straffesaker vedtas årlig gjennom behandlingen av Prop. 1 S. Domstoladministrasjonen peker på noen hovedfunn når det gjelder resultatutviklingen på de hovedområdene som ble analysert i Riksrevisjonens undersøkelse.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for meddomsrettssaker i tingretter er vesentlig redusert. Færre domstoler er utenfor Stortingets mål for saksbehandlingstid. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er nær uendret i tvistesaker. Antall saker i restanse (meddomsrettssaker og tvistesaker) er nede på et historisk lavt nivå, noe som betyr at saksbehandlingstidene vil ha en positiv utvikling fremover. Dette er viktig for muligheten til å avsi en riktig dom også i saker hvor vitneførselen har betydning for resultatet. Det var ti tingretter som ikke nådde ett eller flere mål for saksbehandlingstid i 2022.

Ifølge Domstoladministrasjonen kan ikke dette tilskrives noen overordnede årsaker som går igjen i alle tingrettene, men vakanser i stillinger, utilstrekkelig bemanning, for høyt sykefravær, perioder med høy saksinngang og ubalanse i porteføljen av foreliggende saker etter pandemien går igjen hos en betydelig andel tingretter.

Når det gjelder frist for beramming etter straffeprosessloven er det en bedring i både tingretter og lagmannsretter, men i 2022 var det fortsatt 34 prosent av sakene som ble berammet for sent. I saker der siktede er under 18 år og/eller varetektsfengslet når saken berammes er det i tingrettene fortsatt en betydelig andel saker som ikke er påbegynt innen lovens frister.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for anke over dom i sivile saker i lagmannsrettene er markant redusert siden 2019. Ifølge Domstoladministrasjonen er en av årsakene et målrettet arbeid over år med å arbeide ned restanser i Borgarting lagmannsrett. To lagmannsretter var utenfor Stortingets mål om 6 måneders saksbehandlingstid i 2022, men er godt innenfor målet så langt i 2023. Borgarting lå på rundt 10 måneders saksbehandlingstid i 2019, noe som er nær halvert nå etter 1. tertial 2023 (4,6 måneder). Domstoladministrasjonen nevner at etableringen av utrederenheter i Borgarting lagmannsrett og Gulating lagmannsrett har bidratt til den positive utviklingen.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for anke over dom i straffesaker til realitetsbehandling er utenfor Stortingets mål på 3 måneder i alle lagmannsretter. Domstoladministrasjonen viser til at flere lagmannsretter har reist spørsmål om målsettingen for disse sakene er realistisk. Det vises til at det er mange eksterne faktorer som er avgjørende for å få avviklet saker innen den fastsatte fristen. Dette er faktorer som lagmannsretten har begrenset innflytelse på, slik som tilgjengeligheten til advokaten som har saken, og kapasiteten i påtalemyndigheten. Dette blir ekstra krevende når saken har mange parter som er representert med like mange eller flere advokater. Flere lagmannsretter peker også på lav eller ustabil bemanning, stadig mer komplekse saker og at det kan være krevende å få tilgang til for eksempel sakkyndige.

Oppfølging av Riksrevisjonens anbefalinger

I desember 2019 vedtok styret i Domstoladministrasjonen en handlingsplan for å følge opp Riksrevisjonens rapport. Handlingsplanen dekker seks hovedområder knyttet til Riksrevisjonens anbefalinger.

Økt bruk av virkemidler i tvisteloven og straffeprosessloven

Domstoladministrasjonen har siden Riksrevisjonens rapport høsten 2019 fortsatt arbeidet med å legge til rette for økt bruk av virkemidlene i straffeprosessloven og tvisteloven for å bidra til fremdrift i saksbehandlingen. Felles praksis, økt satsing på aktiv saksstyring og økt bruk av eksisterende lovbestemmelser for en mer effektiv saksavvikling er innlemmet i de årlige retningslinjene for Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjon av domstolene gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonene. Dette har også vært gjentatt i tildelingsbrevene til Domstoladministrasjonen fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Det er vedtatt forskrifts- og lovendringer knyttet til bruk av elektronisk signatur av domstolens avgjørelser etter domstolloven § 163 b og § 197 a. Det er også gitt endrede regler for bruk av fjernavhør og fjernmøter i henholdsvis tvisteloven og straffeprosessloven. Disse endringene har vært et bidrag for å sikre fremdrift i saksbehandlingen, ifølge Domstoladministrasjonen.

Det er også vedtatt flere lovendringer i straffeprosessloven hvor det overordnede formålet har vært å oppnå en mer effektiv og rettssikker straffesaksbehandling. Et sentralt mål har vært å legge til rette for en endring hvor god saksforberedelse og aktiv dommerstyring tillegges større betydning. Retten skal tilpasse saksforberedelsen etter hva som kreves for å sikre en effektiv og forsvarlig behandling. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2022. Den enkelte domstol har gjennomført lokale aktørmøter med påtalemyndigheten, forsvarere og bistandsadvokater om blant annet endringene. I forkant av lovendringene hadde Domstoladministrasjonen i samarbeid med domstolene også et opplæringsopplegg om endringene for domstolledere og saksbehandlere i domstolene. Det ble også gjort endringer i prosesstøtte i saksbehandlingssystemet Lovisa.

Lagmannsrettene har implementert retningslinjene «Bedre og mer effektiv straffesaksbehandling i domstolene». Det er satt av tid til saksforberedelse i saksavviklingsplanen, og straffesakene forberedes i tråd med de nye reglene om aktiv saksstyring i straffeprosessloven. Lagmannsrettene har også rapportert at aktiv saksstyring i straffesakene har vært tema internt på blant annet fagdager og eksternt på aktørkonferanser. En lagmannsrett rapporterer at dette har ført til økt bruk av planmøter i straffesaker, begrensning av vitneførsel og tettere dialog med aktørene i forkant. Aktiv saksstyring i straffesaker har også vært tema på dommerseminaret våren 2023.

Aktiv saksstyring i sivile saker var også tema på dommerseminarene i 2019 og 2022. Domstoladministrasjonen viser også til Prop 34 L (2022–2023) Endringer i tvisteloven mv. (rettsmekling, ankenektelse mv.) som ble vedtatt av Stortinget i april 2023. Ifølge Domstoladministrasjonen legger den nye domstolstrukturen med større fagmiljøer til rette for ytterligere bruk av rettsmekling i sivile saker. Et kompetanseløp for rettsmeklere startet opp høsten 2022.

Økt fleksibilitet i ressursbruk mellom domstolene

I desember 2020 vedtok Stortinget en omorganisering av domstolene i førsteinstans. Bakgrunnen var blant annet Riksrevisjonens undersøkelse. Den nye strukturen trådte i kraft i mai 2021. 60 tingretter ble til 23, men alle rettsstedene ble opprettholdt. Målet med omorganiseringen var å bedre ressursutnyttelsen og styrke fagmiljøene i domstolene.

Domstoladministrasjonen opplyser at færre domstoler umiddelbart ga økt fleksibilitet og dermed bedre ressursutnyttelse. I de nye rettskretsene er i prinsippet ingen arbeidsledige grunnet for få innkommende saker. Videre er det normalt tilstrekkelig fleksibilitet til at saker ikke blir utsatt på grunn av sykdom eller annet fravær i domstolene. Dette oppnås ved at saksbehandlerne i domstolene arbeider digitalt og på tvers av alle rettsstedene i de nye rettskretsene (domstolene). Dommerne tar digitale saker på tvers av rettsstedene og reiser også mellom rettsstedene for å ta saker der behovet er størst eller akutt.

Den nye strukturen har også ifølge Domstoladministrasjonen muliggjort spesialisering av både dommere og saksbehandlere i et helt annet omfang enn tidligere. De fleste domstolene har i dag dommere som er spesialisert innenfor viktige fagfelt i tillegg til at de er generalister i bunn. Dette sikrer høyere kvalitet, mer enhetlig behandling innenfor rettskretsen og bedre saksavviklingstider (effektivitet). Det er også en utvikling som er i tråd med samfunnets forventninger til domstolen som en moderne og relevant tvisteløser.

Den nye domstolstrukturen har også ifølge Domstoladministrasjonen tilrettelagt for økt standardisering og bruk av beste praksis i domstolene, både fordi domstolene er mer like i størrelse enn tidligere og derved har flere felles utfordringer, og fordi antall ledere er redusert til et nivå hvor det er overkommelig å diskutere løsninger som kan være felles på nasjonalt nivå.

Domstoladministrasjonen opplyser videre at den nye domstolstrukturen med større domstoler har gjort det mulig å styrke ledelseskapasiteten i tingrettene. Domstolene har gått fra eneledelse til teamledelse.

Lederteamene består av sorenskriver, nestleder og administrasjonssjef. Som hovedregel er nestlederne, i tillegg til å være ordinære dommere, ansvarlig for den faglige utviklingen i tingrettene, og dette har løftet kompetansearbeidet betydelig. Administrasjonssjefene (direktørene i de største domstolene) følger opp administrative forhold som i den gamle strukturen ofte ikke ble tilstrekkelig ivaretatt. Domstoladministrasjonen opplyser at profesjonaliseringen av ledelsen i domstolene vil bety mye for videreutviklingen av domstolvirksomheten fremover.

Færre sorenskrivere har, ifølge Domstoladministrasjonen, også ført til en ny og mer hensiktsmessig dynamikk mellom Domstoladministrasjonen og domstolene. Domstolledergruppen har blitt mye mer sammensveiset. De diskuterer viktige utviklings- og driftsspørsmål i sitt fellesskap før de henvender seg til Domstoladministrasjonen som en samlet enhet. Resultatet er en bedre balanse mellom Domstoladministrasjonen og domstolene om viktige spørsmål som driver virksomheten fremover. Utviklingen har også styrket domstolenes administrative uavhengighet i relasjon til Domstoladministrasjonen.

Domstoladministrasjonen mener det er åpenbart at effektivitets- og kvalitetspotensialet som ligger i den nye domstolstrukturen og den tilhørende ledelsesstrukturen, ennå ikke har blitt realisert fullt ut. Til det har reformen ikke vart lenge nok. Domstoladministrasjonen vil derfor fortsette arbeidet med å tilrettelegge for å høste gevinster både i form av økt kvalitet og økt effektivitet. Domstoladministrasjonen mener en forstyrrende faktor i den sammenheng er faren for en reversering av (deler av) strukturreformen.

Ifølge Domstoladministrasjonen vil enhver reversering redusere fleksibiliteten og derved effektiviteten og kvaliteten i virksomheten. Domstoladministrasjonen mener derfor at reverseringer vil gjøre det mer krevende å fortsette arbeidet med å følge opp Riksrevisjonens kritikk fremover i tid. Domstoladministrasjonen mener en reversering også vil låse ressurser i Domstoladministrasjonen og i domstolene som ellers kunne vært brukt til å forbedre virksomheten innenfor den nåværende strukturen. Ifølge Domstoladministrasjonen vil dessuten den uavklarte situasjonen som foreligger, gjøre det mer krevende å få de ønskede resultatene i noen rettskretser.

Forutsetninger for at domstolene skal effektivisere saksbehandlingen

Ifølge Domstoladministrasjonen har initiativ som legger til rette for en mer effektiv saksbehandling, vært høyt prioritert i oppfølgingen av Riksrevisjonens undersøkelse, og en rekke tiltak er gjennomført eller vil bli innført i løpet av 2023. Pandemien og domstolsreformen har gitt forsinkelser på noen områder, mens det har fremskyndet innføringen av enkelte løsninger og ikke minst investering i utstyr. Den digitale modenheten i domstolene er også økt betydelig gjennom perioden.

Per 1. tertial 2023 har flere sakstyper fått digital støtte og flere aktører kan samhandle digitalt med domstolene. Aktørportalen for advokater benyttes nå i dialogen mellom domstolene og advokatene i ordinære sivile tvistesaker, straffesaker og gjeld- og tvangssaker.

Det er utviklet en aktørportal for samhandling med meddommere i tingrettene og lagmannsrettene. Ved utgangen av 1. tertial har 30 000 meddommere registrert seg som brukere av Aktørportalen. Under pandemien ble det helt nødvendig å kunne signere ulike dokumenter og avgjørelser digitalt, og i 2020 kom det en løsning for elektronisk signatur. Denne benyttes nå også blant annet av meddommere til å signere dom når det av hensyn til tids- og ressursbruk er hensiktsmessig.

Det er fortsatt sakstyper i tingrettene som ikke har en hensiktsmessig støtte for digital samhandling med relevante aktører. Det gjelder blant annet sakkyndige og rettshjelpere. Det er også slik at domstolene i flere av sakstypene på spesialfelt som gjeld, tvang, konkurs og skifte samhandler med andre store aktører som for eksempel Skatteetaten. Skatteetatens program, Fremtidens innkreving, vil først kunne integreres med domstolene i 2026/2027. Domstoladministrasjonen er i dialog med Skatteetaten om avbøtende tiltak frem til ny løsning er på plass.

Det er etablert et samarbeid med Digitaliseringsdirektoratet og en rekke andre aktører om å etablere en ny løsning i forbindelse med arv og skifte, kalt Oppgjør etter dødsfall. Målet med løsningen er at arvinger skal få en digital oversikt over boet før de digitalt sender søknad eller erklæring om skifteform til domstolen, som utsteder en digital skifteattest til videre bruk i løsningen. Utviklingen og regelverksarbeidet er krevende. Løsningen er en del av regjeringens sju livshendelser.

Det er innført en løsning for digital tolkebestilling som er tatt i bruk av alle domstoler som benytter tolk av et visst omfang. Løsningen er integrert med nasjonalt tolkeregister og domstolenes egen tolkedatabase. Dette sikrer at domstolene til enhver tid benytter den best kvalifiserte, tilgjengelige tolken. Tolkene får også tilgang til relevant informasjon og saksdokumenter i løsningen. Dette effektiviserer arbeidet for domstolene.

Behovet for bedre prosesser og støtte i berammingsarbeidet i domstolene har vært et satsingsområde for Domstoladministrasjonen de siste årene. Innledningsvis ble det gjort et omfattende innsiktsarbeid med støtte fra Justis- og beredskapsdepartementet. Videre er det gjennom en smidig prosess, utviklet en helt ny støtte til berammingsprosessen i Lovisa, domstolenes saksbehandlingssystem. Prosessen og behovet for støtte er komplekst, og det er brukt betydelige ressurser på å få utviklet en løsning som dekker behovene til domstolene, og som erstatter dagens ulike spesialtilpassede systemer. Planen er at alle tingretter og lagmannsretter skal ha tilgang til og bruke løsningen fra september 2023.

I starten av 2020 var 19 prosent av rettssalene i Norge digitalisert. Det finnes ikke tall på dette fra tiden før 2020. I løpet av 2023 vil 39 prosent være digitalisert. Fulldigitalisering av rettssalene er kostnadskrevende og legger beslag på store deler av midlene til teknisk utstyr i domstolene, både på investeringstidspunktet og gjennom varig økte kostnader til drift, forvaltning og gjenanskaffelse. Med dagens finansiering vil det ifølge Domstoladministrasjonen ikke være mulig å oppnå ambisjonen om en digitaliseringsgrad på 79 prosent. Fulldigitale saler legger blant annet til rette for å dele digitale bevis, videoavhør, mer avansert tolking og lydforsterking i store saler. En lavere andel digitale rettssaler vil dermed ha en direkte påvirkning på domstolens mulighet til å gjennomføre saker som er avhengige av denne typen funksjonalitet.

Riksrevisjonen har i sin forvaltningsrevisjon pekt på betydningen av at Domstoladministrasjonen legger til rette for gode digitale løsninger og tilgang på digitalt utstyr i domstolene. Domstoladministrasjonen er svært bekymret for sin fremtidige evne til å levere i samsvar med domstolens fundamentale behov. Videreføringen av virksomhet på alle rettssteder etter rettskretsreformen viser også at det er et stort behov for å utbedre rettslokalene dersom nivået på digitaliseringen skal være tilfredsstillende og likeverdig i hele landet. Ifølge Domstoladministrasjonen er det åpenbart at domstolenes ordinære budsjettramme ikke har blitt tilpasset de behovene til drift, forvaltning og videreutvikling av digitale løsninger og utskifting av utstyr som den prosjektbaserte digitaliseringen har medført. Tilsvarende gjelder også for leieporteføljen av domstolslokaler. Etter Domstoladministrasjonens oppfatning er det helt nødvendig at satsingen på digitaliseringen av domstolene fortsetter, også etter at nåværende satsinger avsluttes i 2025.

Målrettet kompetanseheving for medarbeidere

I 2020 var det svært begrenset med kompetansetiltak som følge av pandemien. De to målene med den nye domstolstrukturen (bedre ressursutnyttelse og styrking av fagmiljøene) har vært førende for kompetansearbeidet fra våren 2021.

Det er gjennomført dommerseminar som en årlig kompetansearena for alle landets dommere. Tema har blant annet vært aktiv saksstyring både i sivile saker og i straffesaker. Det er videre etablert et eget utdanningsløp med vekt på rettsmekling som praksis og fag. Tilnærmet alle tingrettene har som følge av den nye strukturen spesialisert rettsmekling. Også flere lagmannsretter har spesialisert rettsmekling.

Det er videre etablert et introduksjonsprogram for dommere som også tar opp i seg blant annet aktiv saksstyring og rettsmekling. Som følge av den nye domstolstrukturen og målet om sterkere fagmiljøer har alle tingrettene etablert faggrupper som jobber med kompetanse innenfor ulike saksområder.

Siden høsten 2020 har 150 ledere med personalansvar gjennomført ulike moduler innenfor endringsledelse. Det er også gjennomført ulike kompetansetiltak for saksbehandlere med vekt på effektivisering og lik praksis innenfor ulike områder. For alle medarbeidergrupper er det gjennomført ulike webinarer med vekt på digitale ferdigheter og mer effektiv bruk av digitale verktøy.

Systematisert styringsinformasjon

Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol følger jevnlig med på nøkkeltall eller indikatorer for avviklingen av saker. Det er mange komponenter og variabler som i ulike sammenhenger kan være av interesse, men sentralt i de fleste tilfeller er informasjon eller statistikk om utviklingen av innkomne saker, avgjorte saker, restansenivå og gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Det er de senere årene etablert et datavarehus der mye av det relevante datagrunnlaget for saksavviklingsstatistikk oppdateres hver natt.

Tilsatte med lederroller er gjennom 2021 og 2022 gitt tilgang til et sett rapporter som gir aggregert oversikt over saksavviklingen innenfor sentrale sakstyper helt opp til siste virkedag. Det er lagt vekt på å synliggjøre relevante sammenligninger mellom flere domstoler. Domstoladministrasjonen har sett flere eksempler på at domstoler aktivt søker inspirasjon hos andre for å bedre sin egen virksomhet.

Det er i 2023 etablert et nytt sentralt digitalt avviks- og forbedringssystem som vil gi systematisert styringsinformasjon innenfor områdene HMS, sikkerhet- og beredskap, personvern og informasjonssikkerhet. Systemet skal brukes av alle domstolene.

Effektivitets- og produktivitetsanalyser

Riksrevisjonen benyttet i sin undersøkelse et verktøy for gjennomføring av effektivitets- og produktivitetsanalyser (DEA-analyse via statistikkprogrammet R), et verktøy Domstoladministrasjonen i ettertid har fått tilgang til. Med dette verktøyet kan Domstoladministrasjonen gjennomføre effektivitets- og produktivitetsanalyser på samme måte som i Riksrevisjonen gjorde i sin rapport. Her kan det årlig eller oftere legges inn data knyttet til produksjonen og kapasiteten i hver enkelt domstol. Med dette datagrunnlaget vil man kunne estimere produktivitetspotensialet med utgangspunkt i den domstolen som ut fra tallmaterialet vurderes som den mest effektive. På grunn av omleggingen av rettskretser i 2021 er det ikke vurdert som hensiktsmessig å gjennomføre slike målinger før den nye strukturen har fått virke noe tid. Domstoladministrasjonen planlegger å publisere de første, faste produktivitetsanalysene i løpet av 2023.

Justis- og beredskapsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen ba i brev av 12. mai og 16. august 2023 Justis- og beredskapsdepartementet om å redegjøre for hvordan de har fulgt opp anbefalingen som var rettet til både departementet og Domstoladministrasjonen om å vurdere ytterligere tiltak for å øke fleksibiliteten i ressursbruken mellom domstolene, blant annet for å kunne håndtere variasjoner i saksinngangen. Riksrevisjonen ba også om departementets kommentarer til Domstoladministrasjonens redegjørelse i brev av 5. mai til Riksrevisjonen når det gjelder oppfølgingen av undersøkelsen og resultatutviklingen på området. I tillegg ble departementet bedt om å uttale seg dersom de hadde andre kommentarer til Riksrevisjonens funn, anbefalinger eller Kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader.

Justis- og beredskapsdepartementet svarte i brev av 16. og 25. august. Departementet opplyser at de i dialogen med Domstoladministrasjonen, gjennom møter og tildelingsbrev, har hatt oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse og anbefalinger som tema. Departementet har i hovedsak lagt vekt på tre områder: domstolstruktur, digitalisering og regelverksendringer.

Resultatutvikling

Departementet viser til Domstoladministrasjonens redegjørelse og peker på at det har vært en vesentlig reduksjon i saksbehandlingstid når det gjelder meddomsrettssaker i tingrettene og bevisanker i lagmannsrettene.

Departementet peker videre på at det har vært en bedring i andelen saker som berammes senere enn fristene angitt i § 275 i straffeprosessloven, men at det fortsatt er en betydelig andel saker med fristbrudd.

Når det gjelder sivile saker, peker departementet på at porteføljen av saker som ligger til behandling, har blitt «yngre». Etter departementets syn tyder det på at nedgangen i saksbehandlingstid vil fortsette.

Når det gjelder saksbehandlingstid, mener departementet at det er viktig å jobbe med ulike tiltak innenfor både på regelverket og det organisatoriske. Departementet bemerker at flere endringer i prosesslovene den senere tiden har hatt en mer effektiv saksavvikling som formål. Departementet mener det er rimelig å anta at ikke alle regelverksendringene har hatt full effekt ennå, og at det fortsatt er et effektiviseringspotensial. Departementet vil arbeide med Domstoladministrasjonen for at den positive utviklingen skal fortsette.

Departementet har mottatt Domstoladministrasjonens vurdering og anmodning om å foreslå å endre målet for gjennomsnittlig saksbehandlingstid for bevisanker. Etter departementets syn kan det være hensiktsmessig å vente med å foreslå et nytt mål for saksbehandlingstid for Stortinget til Riksrevisjonens gjennomgang av saksbehandlingstid i domstolene er avsluttet. Departementet antar at endringene i prosessregelverket ikke har hatt full effekt ennå. Det kan derfor være vanskelig å vite hva et eventuelt mål bør være. Før det eventuelt foreslås et nytt mål, må departementet også foreta en nærmere vurdering av hva målet bør være.

Økt fleksibilitet i ressursbruk mellom domstolene

Departementet opplyser at de fulgte opp anbefalingen ved å foreslå en utvidelse av rettskretsene for tingrettene, jf. Prop. 11 L (2020–2021) Endringer i domstolloven (domstolstruktur). Formålet var å skape mer fleksible organisasjoner med sterkere fagmiljøer, som igjen kunne bedre ressursutnyttelsen og gjøre det mulig å realisere det effektiviseringspotensialet som ifølge Riksrevisjonens kritikk burde ha vært bedre utnyttet. Departementet foreslo også enkelte justeringer i rettskretsene til lagmannsrettene, for å sikre likere sakstilfang og saksbehandlingstid.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.