Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper - 2022

Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper

Innledning

Riksrevisjonen har gjennom sin kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. vurdert om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Kontrollen er gjennomført i henhold til lov om Riksrevisjonen § 9 andre ledd og instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 5 og i samsvar med INTOSAIs standarder for offentlig revisjon.

Riksrevisjonens kontroll for 2022 har omfattet forvaltningen av statens interesser under 12 departementer, og gjelder 43 heleide aksjeselskaper, 24 deleide aksjeselskaper, 1 ansvarlige selskap med delt ansvar, 6 allmennaksjeselskaper (ASA), 8 statsforetak, 4 regionale helseforetak, 14 studentsamskipnader og ytterligere 6 selskaper som er organisert ved særskilt lov. En fullstendig liste over departementene og selskapene følger i vedlegg 2 til Riksrevisjonens dokument.

Kontroll av generalforsamlinger og foretaksmøter

Det er et grunnleggende prinsipp i selskapslovgivningen og statens prinsipper for god eierstyring at eierstyringen skal utøves på generalforsamling eller foretaksmøte. For å sikre etterprøvbarhet rundt eierstyringen er det i selskapslovgivningen stilt krav til innkalling, gjennomføring og dokumentering av generalforsamlinger og foretaksmøter.

Riksrevisjonen gjennomfører obligatoriske kontroller som innebærer å vurdere om generalforsamlinger og foretaksmøter er avholdt i samsvar med disse kravene, ut fra den dokumentasjonen den enkelte statsråd er pålagt å sende Riksrevisjonen årlig. Dette er det enkelte selskaps årsregnskap med revisors beretning, styrets årsberetning, innkallinger og protokoller fra generalforsamlinger og foretaksmøter og statsrådens beretning til Riksrevisjonen om forvaltningen av statens interesser i det enkelte selskap.

Det er Riksrevisjonens oppfatning at generalforsamlingene og foretaksmøtene i selskapene som er omfattet av Riksrevisjonens kontroll i regnskapsåret 2022, i all hovedsak har blitt avholdt i samsvar med formalkravene til innkalling, gjennomføring og dokumentasjon i selskapslovgivningen.

Oppfølging av tidligere rapporterte undersøkelser

Riksrevisjonen har fulgt opp fire undersøkelser som tidligere er rapportert i Dokument 3:2 (2019–2020). Av disse er tre undersøkelser avsluttet, mens en blir fulgt opp videre.

Presentasjon av undersøkelsene

Statens eierutøvelse ved valg av styrer i heleide selskap

Statens eierutøvelse skal bidra til at statens mål som eier nås, det vil si enten høyest mulig avkastning over tid eller mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål. Dette skjer gjennom at staten stiller tydelige forventninger til selskapene, velger kompetente styrer, følger opp selskapene systematisk og er åpen om sin eierutøvelse. God og enhetlig eierutøvelse styrker tilliten til staten som eier og bidrar til økt verdiskaping.

En av de viktigste oppgavene for staten som eier er å bidra til å sette sammen kompetente og velfungerende styrer som ivaretar selskapets behov og aksjonærfellesskapets interesser. For selskaper som er heleid av staten, er det departementene som innstiller og velger styremedlemmer.

Stortinget sluttet seg til eierskapsmeldingen der det går frem at relevant kompetanse skal være hovedhensynet i statens arbeid med styresammensetning. Videre skal kapasitet og mangfold ut fra selskapets egenart vektlegges. Ved behandlingen av eierskapsmeldingen påpekte næringskomiteen at det er av stor betydning at det statlige eierskapet ivaretas på en profesjonell og ansvarlig måte, og at staten gjennom sitt eierskap skal bidra til en bærekraftig verdiskapning. Et bærekraftig selskap balanserer økonomiske, sosiale og miljømessige forhold på en måte som bidrar til langsiktig verdiskaping, og slik at dagens behov ivaretas uten å ødelegge muligheten for at kommende generasjoner kan få dekket sine behov.

Riksrevisjonen har tidligere, i forbindelse med selskapskontrollen for 2011 og 2017, rapportert til Stortinget om et betydelig potensial for å styrke departementenes arbeid med styresammensetningen.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om statens eierutøvelse ved valg av styrer i heleide selskaper er i tråd med statens eierpolitikk, og om styrene er satt sammen på en måte som gjør dem kompetente og velfungerende.

For å bidra til mest mulig kompetent og enhetlig eierutøvelse på tvers av departementene, er den sentrale eierskapsenheten – eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet – ressurs- og kompetansesenter for statens direkte eierskap for andre departementer og internt i Nærings- og fiskeridepartementet.

Undersøkelsen har omfattet 11 departementers årlige prosesser frem mot ordinære valg eller oppnevning av styrer på våren (mai–juni) i 30 heleide selskaper i perioden 2019–2022. Perioden ble valgt for å inkludere styrevalgprosessene i selskaper som har lengre tjenestetid for eieroppnevnte styremedlemmer enn hovedregelen på to år.

For særlovselskapene AS Vinmonopolet og Folketrygdfondet, som ikke har generalforsamling eller foretaksmøte, oppnevnes styrene av henholdsvis Kongen ved kongelig resolusjon og Finansdepartementet. Ifølge Finansdepartementet har det under både den sittende regjeringen og Solberg-regjeringen vært besluttet at styreoppnevninger i Folketrygdfondet ikke skal være omfattet Nærings- og fiskeridepartementets koordinerende rolle for statens styrevalgprosess.

Analysene av kompetanse er basert på dokumentasjonen som hvert av de elleve departementene har sendt inn om vurderingene de har gjort av styremedlemmenes faglige kompetanse og personlige egenskaper.

I dokumentasjonen som Riksrevisjonens har mottatt, bruker departementene ulike ord og formuleringer når de beskriver styremedlemmenes faglige kompetanse og personlige egenskaper. For å kunne gjøre en helhetlig og sammenlignbar analyse av dokumentasjonen om faglige kompetansen og de personlige egenskapene til styremedlemmene har Riksrevisjonen definert og brukt områder og kategorier.

Når det gjelder faglig kompetanse, er det brukt totalt 14 kompetanseområder fordelt på 5 innenfor utdanningsbakgrunn og 9 innenfor erfaringsbakgrunn. Av de 5 kompetanseområdene innenfor utdanningsbakgrunn er 3 av fagområdene finans/økonomi, jus og teknologi, 1 er en oppsamling av 6 andre fagområder, nærmere bestemt humaniora, pedagogikk, helse/sosial og idrett, primærnæring og sikkerhet/beredskap, og det siste området er utdanning innenfor flere fagområder. Styremedlemmenes erfaringsbaserte kompetanse er analysert ut fra 9 kompetanseområder. Disse er politikk/offentlig forvaltning, kommersiell drift/utvikling, innovasjon/FoU, samfunnsansvar/bærekraft, risikostyring, strategi/omstilling, statlig eierskap, relevant bransje og internasjonalt arbeid.

I analysen av personlige egenskaper har Riksrevisjonen brukt åtte kategorier. Disse er høy integritet, god rolleforståelse, evne til å være nytenkende, gode relasjonelle evner, mot til å utfordre administrasjonen, høy gjennomføringsevne, klokskap og øvrige egenskaper som ikke passet inn i noen av de syv andre kategoriene.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om aksjeselskaper (aksjeloven)

• lov om statsforetak (statsforetaksloven)

• lov om Folketrygdfondet (folketrygdfondloven)

• lov om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfundloven)

• lov om pengespill (pengespilloven)

• lov om Aktieselskapet Vinmonopolet (vinmonopolloven)

• lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

• Innst. 225 (2019–2020), jf. Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bærekraftig verdiskapning

• Innst. 190 S (2022–2023), jf. Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper

• Reglement for økonomistyring i staten. Fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 31. august 2021 (økonomireglementet)

Rapporten ble forelagt departementene i brev 28. juni 2023. Departementene har gitt kommentarer til rapporten i brev til Riksrevisjonen i perioden 18.–29. august 2023. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til hvert departement 12. oktober 2023 og de elleve statsrådenes svar 26.–31. oktober 2023 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

Konklusjoner

• Seks av elleve departementer har ikke vurdert selskapenes styresammensetning årlig i perioden 2019–2022.

• Graden av etterprøvbarhet på departementenes dokumenterte beslutningsgrunnlag for valg av nye styremedlemmer varierer, og for to av departementene er den gjennomgående lav.

• Når flere departementer verken vurderer selskapenes styresammensetning årlig eller benytter seg av utarbeidet veiledningsmateriell, går det ut over Nærings- og fiskeridepartementets mulighet til å bidra til enhetlige styrevalgprosesser.

• Departementene har i for liten grad identifisert og dokumentert hvilke kompetanseområder som er viktige for selskapene.

• Det kan være risiko for at styremedlemmer ikke har tilstrekkelig kapasitet, og at kompetansen derfor ikke kommer til nytte i styrets arbeid.

• Selskapenes styrer hadde i 2021–2022 lite mangfold i alder, geografisk tilhørighet og kulturell bakgrunn.

Overordnet vurdering

Det er ikke tilfredsstillende at departementenes styrevalgprosesser i de heleide selskapene er så lite enhetlige og etterprøvbare.

Utdyping av konklusjoner

Seks av elleve departementer har ikke vurdert selskapenes styresammensetning årlig i perioden 2019–2022

Det følger av eierskapsmeldingen at alle styrer og styremedlemmer skal vurderes årlig, uavhengig av om de står på valg. Formålet med vurderingene er å finne ut om styrets og det enkelte medlems bidrag til måloppnåelsen – samt styrets sammensetning, arbeidsform, kompetanse og innsats – tilsier at det er behov for endringer i styret.

I den første delen av den årlige prosessen med styrevalgarbeid skal departementene evaluere og vurdere selskapenes styrer og utarbeide kompetansebeskrivelser. Kompetansebeskrivelsene skal inneholde vurderinger av styrets kompetanse og behovet for å endre styresammensetningen. Undersøkelsen viser at alle departementene utarbeider kompetansebeskrivelser. Noen departementer utarbeider kompetansebeskrivelser årlig, mens andre bare gjør det de årene selskapene har styremedlemmer på valg. Det varierer også mellom departementene hvor godt de dokumenterer vurderingen av behovet for å endre styresammensetningen.

Undersøkelsen viser at Kommunal- og distriktsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet har dokumentert behovsvurderingene årlig og godt for alle selskaper. Olje- og energidepartementet og Utenriksdepartementet har også dokumentert at det er gjennomført årlige vurderinger av styrene. Olje- og energidepartementets kompetansebeskrivelser inneholder i hovedsak en oppramsing av styremedlemmenes erfaring og lite vurderinger av deres bidrag i styrene. Mye av dokumentasjonen fra Utenriksdepartementet er enten feildatert eller uten datering, eller den består av e-postkorrespondanse internt i departementet eller med en ekstern rekrutteringsrådgiver.

Klima- og miljødepartementet og Kultur- og likestillingsdepartementet har kun gjort årlige vurderinger av halvparten av selskapenes styrer. Fire departementer (Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet) har for alle sine selskap kun dokumentert vurderinger for de årene styremedlemmer har stått på valg, og dokumentasjonen for disse årene fra Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet er i hovedsak ufullstendig. Dokumentasjonen er ufullstendig fordi vurderingene har vært overordnede med lite eller ingen vurdering av hvert enkelt styremedlem. For Kunnskapsdepartementet gjelder dette for begge selskapene som undersøkelsen har omfattet. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette at seks av elleve eierdepartementer ikke har dokumentert at de har gjennomført denne delen av styrevalgprosessen for selskapene i tråd med eierskapsmeldingen.

Graden av etterprøvbarhet på departementenes dokumenterte beslutningsgrunnlag for valg av nye styremedlemmer varierer, og for to av departementene er den gjennomgående lav

Ifølge § 4 i reglement for økonomistyring i staten er det et grunnleggende styringsprinsipp at departementene skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlige beslutningsgrunnlag. Dette styringsprinsippet gjelder også ved departementenes eierutøvelse.

Departementene skal dokumentere grunnlaget for å velge nye styremedlemmer, dels fordi det skal være mulig å etterprøve om kompetansebehovene som er synliggjort i kompetansebeskrivelsene, er ivaretatt, og dels fordi det skal være åpenhet om hvilke andre hensyn som eventuelt er vektlagt i de konkrete valgene av nye styremedlemmer. Beslutningsgrunnlaget bør gå frem av notater til den politiske ledelsen i departementet, kandidatenes CV-er og notater til eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet.

Av 234 styremedlemmer som i løpet av perioden 2019–2022 har ivaretatt 172 eieroppnevnte styreverv i de 30 selskapene, er 87 styremedlemmer skiftet ut. Av disse 87 er 60 initiert av departementene selv, mens 27 av dem er initiert av at styremedlemmene som ble skiftet ut, enten trakk seg fra vervet eller ikke ønsket gjenvalg. Det er kun Gassnova SF under Olje- og energidepartementet som ikke har fått inn nye styremedlemmer i undersøkelsesperioden.

Varierende grad av etterprøvbarhet i beslutningsgrunnlagene for valg av nye styremedlemmer

Beslutningsgrunnlaget er godt dokumentert for de fleste selskapene, men dokumentanalysen viser at det er forskjeller mellom departementene.

Beslutningsgrunnlaget i form av notatene til den politiske ledelsen i eierdepartementene med innspill om styrekandidater:

• Beslutningsgrunnlaget har vært godt dokumentert av åtte departementer (Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet) for alle selskapene.

• Dokumentasjonen av beslutningsgrunnlaget har vært lite detaljert for begge selskapene under Kunnskapsdepartementet og ufullstendig for Norsk Helsenett SF under Helse- og omsorgsdepartementet og for Norsk Tipping AS under Kultur- og likestillingsdepartementet. Begrunnelsen for å kategorisere dokumentasjonen som ufullstendig er enten at Riksrevisjonen ikke har mottatt dokumentasjon for alle årene selskapene har valgt nye styremedlemmer, eller at dokumentasjonen Riksrevisjonen har mottatt, ikke omfatter alle de nyvalgte styremedlemmene.

Beslutningsgrunnlaget i form av CV-ene til de nye styremedlemmene som har blitt innvalgt i perioden 2019–2022:

• Det har vært mulig å etterprøve at CV-ene har vært en del av departementenes beslutningsgrunnlag for styrevalgene i selskapene under Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet.

• Det har ikke vært mulig å etterprøve at CV-ene har vært en del av departementenes beslutningsgrunnlag for styrevalgene i Norsk Helsenett SF under Helse- og omsorgsdepartementet, Unis AS under Kunnskapsdepartementet og Statnett SF under Olje- og energidepartementet.

• Det har delvis vært mulig å etterprøve at CV-ene har vært en del av departementenes beslutningsgrunnlag for styrevalgene i Enova SF under Klima- og miljødepartementet, Simula AS under Kunnskapsdepartementet, Operaen AS, Nationaltheatret AS og Norsk Tipping AS under Kultur- og likestillingsdepartementet samt Space Norway AS under Nærings- og fiskeridepartementet.

Beslutningsgrunnlaget i form av notatene med tilrådinger og innstillinger av styrekandidater til den sentrale eierskapsenheten, eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet:

• Beslutningsgrunnlaget har vært godt dokumentert for alle selskapene under Landbruks- og matdepartementet og Olje- og energidepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget har vært godt dokumentert for Siva SF og Space Norway AS under Nærings- og fiskeridepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget har vært godt dokumentert for 50 pst. av selskapene under Kultur- og likestillingsdepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget har vært lite detaljert dokumentert for begge selskapene under Kunnskapsdepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget har vært ufullstendig dokumentert for alle selskapene under Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Utenriksdepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget har vært ufullstendig dokumentert for Avinor AS og Bane NOR SF under Samferdselsdepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget har ikke vært dokumentert for Norske tog AS og Nye Veier AS under Samferdselsdepartementet.

Dokumentanalysen viser at det er store forskjeller i hvordan departementene dokumenterer og vurderer innspill til kandidater fra sin egen politiske ledelse – og spesielt i tilfeller der det er kommet forslag til kandidater fra andre statsråder eller partiledere. I enkelte tilfeller har også tidligere statsråder blitt valgt som styremedlemmer relativt kort tid etter at de gikk av. Kandidater foreslått av politikere spilles ofte inn relativt sent i prosessen og blir også ofte valgt inn i styret, selv om vurderingene av om de ivaretar behovene i kompetansebeskrivelsene, ikke er like godt dokumentert som for eksempel for kandidater som har blitt foreslått av eksterne rekrutteringsrådgivere. I tilfeller der tidligere politikere har blitt valgt som styremedlemmer, har det i liten grad vært mulig å spore i dokumentasjonen hvem som har foreslått vedkommende, og om det har blitt gjort habilitetsvurderinger. På konkrete oppfølgingsspørsmål om det var avdelingen, den politiske ledelsen i departementet, andre statsråder eller partiledere som hadde foreslått kandidatene – når dette ikke var sporbart i den mottatte dokumentasjonen – har Riksrevisjonen i all hovedsak fått generelle svar om at kandidatene er vurdert etter en prosess i departementet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at det er sporbarhet ved valg av styremedlemmer, for å sikre at forvaltningslovens habilitetsbestemmelse etterleves.

Undersøkelsen viser at beslutningsgrunnlagene til departementene også består av intervjuer med kandidatene og sjekk av kandidatenes referanser. Resultatet av intervjuene og referansesjekkene går i liten grad frem av dokumentasjonen Riksrevisjonen har mottatt fra departementene, og er dermed ikke etterprøvbart. Derfor er det etter Riksrevisjonens vurdering flere departementer som ikke har dokumentert at de har tilstrekkelig gode beslutningsgrunnlag for valget av nye styremedlemmer i perioden 2019–2022. Det er særlig Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet som gjennomgående har lite etterprøvbar dokumentasjon på selskapsnivå.

Etter styrevalget våren 2022 er det for alle selskapene i undersøkelsen ni styremedlemmer som har sittet sammenhengende i samme selskapsstyre i mer enn ti år (nyvalgt i 2012 eller tidligere). Fire av dem sitter i styret i de to selskapene under Kunnskapsdepartementet. Det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig at departementene, ved gjenvalg av styremedlemmer som har sittet lenge, er særlig nøye på å dokumentere sine vurderinger og begrunnelser på en god og sporbar måte.

Departementenes bruk av eksterne rekrutteringsrådgivere til å finne frem til relevante styrekandidater

Når departementene bruker eksterne rekrutteringsrådgivere til å finne frem til nye relevante styrekandidater, vil informasjonen om kandidatene i lister fra rekrutteringsrådgiverne også utgjøre en del av departementenes dokumenterte beslutningsgrunnlag. Undersøkelsen viser at fem departementer (Kommunal- og distriktsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet) som regel har brukt ekstern rådgiver de årene det har vært flere styremedlemmer på valg i det enkelte selskap. Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet har brukt ekstern rådgiver enkelte år, mens Helse- og omsorgsdepartementet bare har brukt ekstern rådgiver ett år for ett selskap. Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Olje- og energidepartementet har ikke brukt ekstern rådgiver i det hele tatt i perioden 2019–2022.

Det er både fordeler og ulemper ved å bruke rekrutteringsrådgivere. En fordel kan være at departementet får forslag til flere kandidater. I tillegg vil en del av den grunnleggende kompetansen og bakgrunnen være sjekket av rådgiverne på forhånd. I dokumentasjonen Riksrevisjonen har mottatt, blir kandidatenes kompetanse hver for seg og sammenlignet med hverandre vurdert tydeligere i de tilfellene der det er brukt rådgivere. Videre viser undersøkelsen at kandidater som er vurdert av en ekstern rådgiver, ivaretar behovene i kompetansebeskrivelsen bedre enn kandidater som departementet har kommet frem til uten å bruke rådgiver, og/eller som er foreslått av andre statsråder eller departementer.

Samtidig viser analysen av listene departementene har mottatt fra rekrutteringsrådgiverne, at de ofte har funnet frem til og foreslått de samme relevante kandidatene til flere departementer og selskapsstyrer. Det har vært flest slike gjengangerkandidater til styreledervervene. Ulempen med at departementene bruker de samme rådgivningsfirmaene gjennom rammeavtaler over flere år, kan da være at søkebasene som firmaene benytter, fører til at kandidatutvalget for styreledervervene blir for lite. I tillegg kan navn på yngre kandidater med for eksempel spesiell digital eller teknisk faglig kompetanse, men som verken har særlig styre- eller ledererfaring, bli utelatt fra utvalget av relevante styremedlemskandidater. Dette kan etter Riksrevisjonens vurdering øke risikoen for at gode kandidater med faglig kompetanse på områder der styrene kunne hatt behov for mer spesialkompetanse, ikke fanges opp i rekrutteringsrådgivernes søkebaser.

Når flere departementer verken vurderer selskapenes styresammensetning årlig eller benytter seg av utarbeidet veiledningsmateriell, går det ut over Nærings- og fiskeridepartementets mulighet til å bidra til enhetlige styrevalgprosesser

Det følger av eierskapsmeldingen at den sentrale eierskapsenheten, eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet, som ressurs- og kompetansesenter, skal bidra til mest mulig kompetent og enhetlig eierutøvelse på tvers av departementene.

Undersøkelsen viser at flere departementer verken gjennomfører en årlig prosess for å vurdere selskapenes styresammensetning, uavhengig av om styremedlemmer er på valg, eller har godt dokumenterte beslutningsgrunnlag for å velge nye styremedlemmer. Dette til tross for at eierskapsavdelingen har utarbeidet prosess- og metodikkveiledning, iverksatt en rekke opplæringstiltak og yter løpende bistand. Etter Riksrevisjonens vurdering er kompetansematrisen som eierskapsavdelingen har utarbeidet, et godt og effektivt verktøy for å vurdere og dokumentere styrets kompetanse på en strukturert og systematisk måte. Likevel viser undersøkelsen at det bare er eierskapsavdelingen selv som har benyttet matrisen til å vurdere og dokumentere styrenes kompetanse.

Etter Riksrevisjonens vurdering indikerer dette at den sentrale eierskapsenheten ikke har tilstrekkelig gjennomslagskraft overfor de andre eierdepartementene til å kunne bidra til enhetlige prosesser på tvers av departementene. Riksrevisjonen mener at de øvrige departementene må avsette tilstrekkelig med ressurser og kompetanse for å kunne utvikle og etablere en felles kultur på tvers av departementene. På denne måten kan eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet få en hensiktsmessig rolle som ressurs- og kompetansesenter og faktisk bidra til at statens eierutøvelse ved valg av styrer i de heleide selskapene blir mest mulig enhetlig.

Departementene har i for liten grad identifisert og dokumentert hvilke kompetanseområder som er viktige for selskapene

Det følger av eierskapsmeldingen at kompetanse er det viktigste hensynet ved statens arbeid med styresammensetning. Styret i det enkelte selskap bør samlet sett ha kompetanse ut fra selskapets virksomhet (formål), bransje, muligheter og utfordringer samt statens mål som eier. Videre går det frem i eierskapsmeldingen at godt styrearbeid over tid har utviklet seg fra å ha hovedtyngden på kontroll og etterlevelse til mer strategisk og resultatorientert arbeid som støtter, veileder og utfordrer administrasjonen. Samtidig har økte regulatoriske krav til selskaper medført en økning i styrets tilsynsoppgaver. Disse endringene krever mer av styrets kompetanse og arbeid.

Ut fra mottatt dokumentasjon har det ikke vært mulig å systematisk identifisere hvilke kompetanseområder alle de elleve eierdepartementene mener det er viktigst at styret i hvert enkelt selskap har kompetanse på. Riksrevisjonen har derfor analysert styrenes faglige kompetansesammensetning ut fra 14 kompetanseområder og sammenlignet dette med styremedlemmenes vurdering av sin egen kompetanse. Videre er det undersøkt om styrets kompetanse har blitt endret innenfor de samme 14 kompetanseområdene i løpet av perioden 2021–2022. Av naturlige grunner er det enklere for departementene å dokumentere styremedlemmenes kompetanse innenfor noen av de 14 kompetanseområdene enn andre. For eksempel vil det være enklere å dokumentere formell utdanningskompetanse på finans/økonomi, jus og/eller teknologi enn konkret kompetanse basert på arbeidserfaring fra områder som risikostyring, samfunnsansvar/bærekraft og strategi/omstilling.

Undersøkelsen viser at flere av selskapenes styrer ikke har et samlet kompetansenivå som samsvarer med hvor viktig kompetanseområdene vurderes å være ut fra selskapenes egenart. I noen selskaper har styret mindre egenvurdert samlet kompetanse på områder som er vurdert som veldig viktige av styret og daglig leder ut fra selskapets egenart. Og styrene i selskapene som tilhører samme sektor, eller som driver likeartet virksomhet, har ulik grad av kompetanse på områdene som styrene og de daglige lederne har fremhevet som de viktigste. Samtidig viser undersøkelsen at bakgrunnen for disse forskjellene i styrenes kompetansesammensetning ikke er sporbar i dokumentasjonen Riksrevisjonen har mottatt fra departementene om styrevalgprosessene i 2021 og 2022.

Dokumentanalysen viser at departementene har dokumentert at det er behov for å styrke flere ulike kompetanseområder i styret ved styrevalgene, og at de nyvalgte styremedlemmene som regel har kompetanse som dekker flere av disse områdene. Spørreundersøkelsene viser imidlertid at det er stor variasjon mellom departementene og enkelte selskaper med hensyn til om kompetansen i styret faktisk er styrket på de områdene der departementene har identifisert at det er behov for styrket kompetanse.

Spørreundersøkelsene viser at flere daglige ledere og styreledere opplever at styrenes kompetanse ikke har blitt styrket på områdene som kommer frem i kompetansebeskrivelsen, ved valg av nye medlemmer. For enkelte departementer er forklaringen at kompetansebeskrivelsen først og fremst peker på behovet for å erstatte den spesifikke kompetansen til avgående styremedlemmer med tilsvarende kompetanse, for eksempel innenfor økonomi. Dermed blir ikke kompetansen på området styrket selv om det skjer en endring på individnivå. En annen forklaring er at de nye innvalgte i styrene hadde kompetanse på flere andre områder, slik at styret styrkes mer på andre områder enn det området som departementene hadde identifisert i kompetansebeskrivelsen. Andre ganger har departementene valgt inn nye styremedlemmer som har en annen kompetanse enn det som fremheves i departementenes kompetansebeskrivelser.

Undersøkelsen viser at det langt på vei er samsvar mellom departementenes dokumentasjon og styrenes egenvurderte kompetanse på finans/økonomi, relevant bransjekompetanse og ledererfaring. Det er imidlertid lite samsvar mellom dokumentert og egenvurdert kompetanse på strategi/omstilling, risikostyring og samfunnsansvar/bærekraft. Samtidig er det nettopp disse tre områdene som ifølge selskapenes styreledere og daglige ledere er styrets viktigste kompetanseområder. Når det gjelder jus, er det lite sprik mellom dokumentert og egenvurdert kompetanse, men jus er samtidig det kompetanseområdet hvor det foreligger minst dokumentasjon, og hvor færrest har vurdert sin egen kompetanse.

Omtrent alle styremedlemmene oppgir at de har meget god eller god kompetanse på risikostyring, men dette samsvarer ikke med departementenes kompetansebeskrivelser, hvor det går frem at det er behov for å styrke dette kompetanseområdet.

Omtrent alle styremedlemmene oppgir at de har meget god eller god kompetanse på samfunnsansvar/bærekraft, men det går ikke frem av departementenes dokumentasjon at styremedlemmene har god kompetanse på dette området. I departementenes kompetansebeskrivelser går det derimot frem at departementene har ønsket å styrke styrenes kompetanse på nettopp samfunnsansvar/bærekraft.

Utviklingen med stadig flere regulatoriske krav til at selskapene skal ha en bærekraftig virksomhet, innebærer at styrenes tilsyns- og rapporteringsoppgaver har blitt endret. Etter Riksrevisjonens vurdering gjør dette det meget viktig at styrene har tilstrekkelig forståelse for og kunnskap om hva endringene innebærer, for å kunne ivareta sine lovpålagte tilsynsoppgaver knyttet til om selskapene gjør de riktige tingene for å oppfylle kravene til bærekraftig virksomhet.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det – når det gjelder kompetansesammensetningen i flere av styrene og ved valg av nye styremedlemmer – vanskelig å vite om departementene har hatt god nok innsikt i styrenes samlede kompetanse. Grunnen er at kompetansebeskrivelsene og annen mottatt dokumentasjon er mangelfull. Etter Riksrevisjonens vurdering kan mangelfull dokumentasjon indikere at departementene i mange tilfeller ikke har identifisert styrenes kompetanse i tilstrekkelig grad. Utilstrekkelige og lite grundige kompetansekartlegginger kan øke risikoen for at styrene ikke blir styrket med den kompetansen som er viktigst ut fra statens mål med eierskapet, bransje, samfunnsutvikling og selskapenes behov. Etter Riksrevisjonens vurdering må departementene derfor sørge for å ha dokumentasjon på vurderingene av styrenes kompetansesammensetning på de områdene som er viktige for selskapene.

Det kan være risiko for at styremedlemmer ikke har tilstrekkelig kapasitet, og at kompetansen derfor ikke blir kommer til nytte i styrets arbeid

Ifølge eierskapsmeldingen legger staten vekt på at aktuelle kandidater må ha kapasitet til å bidra i styret og at de legger ned tilstrekkelig tid i vervet. Omfanget av kandidatenes øvrige stillinger og verv skal være forenlig med tidsbruken det er rimelig å påregne at kandidaten vil måtte bruke på det aktuelle styrevervet.

Eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet oppgir at utviklingen de senere årene har vist at styrets arbeid blir stadig mer omfattende. Undersøkelser gjort av internasjonale konsulentselskaper viser at styrearbeid tar stadig mer tid, blant annet som følge av mer rettsliggjøring på ulike områder, og fordi styrene også synes å være mer engasjert i utformingen og oppfølgingen av strategier og oppfølgingen av etterlevelse og rapportering.

Dokumentanalysen viser at i rekrutteringsprosessen tar alle departementene generelt opp med styrekandidatene kapasitet, tidsbruk, antall årlige styremøter i selskapene og forventning om at styremedlemmene er godt forberedt og deltar på styremøtene. Kommunal- og distriktsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet er imidlertid de eneste departementene som har konkretisert forventningene til tidsbruk ved å angi antallet møter, lengden på møtene og forventet tid til forberedelser.

Antall verv og stillinger ved siden av styrevervet

Analysen av mottatt dokumentasjon viser at enkelte departementer har vært opptatt av at samme person ikke bør ha styreverv i flere enn to statlige selskaper samtidig. Til tross for at styrets arbeid blir stadig mer omfattende og tidkrevende, har ikke Nærings- og fiskeridepartementet gitt noen sentrale føringer for hvor mange styrelederverv og/eller styremedlemsverv styremedlemmene i de heleide statlige selskapene maksimalt bør ha samtidig i andre selskaper.

Dokumentanalysen viser at informasjon om hvor mange styrelederverv de enkelte styremedlemmene har hatt ved siden av i perioden 2019–2022, bare har vært tilgjengelig i dokumentasjonen for 87 (36,9 pst.) av totalt 234 styremedlemmer. Den viser at antallet varierer fra 1 til 7 styrelederverv, og at 22,1 pst. har hatt fra 1 til 4 styrelederverv ved siden av. Tilsvarende har informasjon om antall styremedlemsverv bare vært tilgjengelige for 104 (44,1 pst.) styremedlemmer. Den viser at antallet varierer fra 1 til 10, og at 34,5 pst. har hatt fra 1 til 4 styremedlemsverv ved siden av. De med flest verv ved siden av er gjerne såkalte styregrossister som er selvstendige næringsdrivende, og som ikke er ansatt i en krevende stilling som administrerende direktør eller konsernsjef i et stort selskap.

Undersøkelsen viser at 24 pst. av styrelederne og 26 pst. av styremedlemmene også er daglig leder eller konsernsjef i et selskap. En lavere andel av styrelederne har en annen form for lederstilling (mellomleder, toppleder eller mellomleder i annen virksomhet enn selskap) enn styremedlemmene. De fleste styrelederne er selvstendig næringsdrivende, mens 22 pst. av styremedlemmene er selvstendig næringsdrivende. En høyere andel av styrelederne (14 pst.) har ingen stilling utover styrevervet sammenlignet med styremedlemmene (4 pst.).

Antall styrelederverv

Undersøkelsen viser at en høyere andel av styrelederne har andre styrelederverv i tillegg til styrevervet i det statlige selskapet sammenlignet med styremedlemmene. Om lag 85 pst. av styrelederne har ett eller flere andre styrelederverv, mens 48 pst. av styremedlemmene har ett eller flere andre styrelederverv.

Antall styremedlemsverv

Undersøkelsen viser at styrelederne typisk har flere andre styremedlemsverv enn styremedlemmene. Av styrelederne har 56 pst. tre eller flere styremedlemsverv i andre selskaper i tillegg til styrevervet i det statlige selskapet, mens dette gjelder 27 pst. av styremedlemmene. En lavere andel av styrelederne enn styremedlemmene har ingen andre styremedlemsverv, og en høyere andel av styremedlemmene enn av styrelederne har to eller færre styrelederverv.

Spørreundersøkelsene viser at styrelederne generelt har flere andre styremedlemsverv enn styremedlemmene. En høyere andel av styrelederne har også andre styrelederverv i tillegg til styrevervet i det statlige selskapet. Samtidig har 30 pst. av styrelederne en lederstilling i tillegg til styrevervet, mens dette gjelder for om lag 63 pst. av styremedlemmene. Videre viser undersøkelsen at styrelederne bruker vesentlig mer tid på vervet enn styremedlemmene. Mens 47 pst. av styrelederne bruker mer enn 30 timer per måned på vervet, bruker 90 pst. av styremedlemmene mindre enn 30 timer per måned på vervet. Noen styreledere har også brukt vesentlig mer tid på styrearbeidet enn det som ble forespeilet av departementene. I selskaper der arbeidsmengden for styret har blitt større enn forutsatt, har både styreleder og enkelte styremedlemmer brukt mer tid enn forventet.

Selskapenes styrer hadde i 2021–2022 lite mangfold i alder, geografisk tilhørighet og kulturell bakgrunn

Ifølge eierskapsmeldingen skal staten med utgangspunkt i kompetansebehovene bidra til at det enkelte styret har et relevant mangfold ut fra selskapets egenart. Med mangfold menes ulik bakgrunn og kompetanse, blant annet som følge av ulik arbeidserfaring, utdanning, kjønn, alder, geografisk tilhørighet og kulturell bakgrunn.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i ni kompetanseområder og viser at i hele perioden 2019–2022 har flest styremedlemmer (25,3 pst.) dokumentert bransjerelatert erfaring, mens færrest (4,6 pst.) har dokumentert erfaring fra området samfunnsansvar/bærekraft. Spredningen i arbeidserfaring er minst blant styremedlemmene i Kings Bay AS under Klima- og miljødepartementet (to av ni områder), Norsk Helsenett SF under Helse- og omsorgsdepartementet (fire av ni områder), Kommunalbanken AS under Kommunal- og distriktsdepartementet (fem av ni områder), Nationaltheatret AS under Kultur- og likestillingsdepartementet (fem av ni områder) og Norske tog AS under Samferdselsdepartementet (fem av ni områder).

Når det gjelder styremedlemmenes utdanningsbakgrunn gjennom perioden 2019–2022, viser undersøkelsen at 88,1 pst. har utdanning i enten økonomi (49,2 pst.), teknologi (24,1 pst.) eller jus (14,8 pst.), og at det dermed totalt sett er relativt lite mangfold i styremedlemmenes utdanningsbakgrunn.

Undersøkelsen viser at styrene ut fra styrevalget i 2022 var satt sammen av 83 kvinner og 87 menn. Kvinneandelen i styrene varierte fra mellom 40 pst. til 60 pst. Den utgjorde 40 pst. for tolv selskaper, 50 pst. for åtte selskaper, 57 pst. for seks selskaper og 60 pst. for tre selskaper, mens ett selskap hadde en kvinneandel på 43 pst. Dette innebærer at departementene har ivaretatt lovkravene om kjønnssammensetning i styrene til samtlige av de 30 heleide selskapene.

Når det gjelder aldersmangfold, viser undersøkelsen at departementenes forsøk på å få spredning i styrenes alderssammensetning ikke gjenspeiles i det faktiske resultatet av styrevalgene. Per 2022 varierte alderen til styremedlemmene fra 37 år (født i 1985) til 76 år (født i 1946). Gjennomsnittsalderen til styremedlemmene var 56 år for kvinner og 58 år for menn. Andelen som er under 40 år (født etter 1982) og over 70 år (født før 1952), er henholdsvis kun 2,2 pst. og 4,5 pst. 93 pst. er mellom 40 og 70 år, og av disse er 55 pst. mellom 50 og 60 år. De fem styremedlemmene som er yngre enn 40 år, sitter i styrene i Simula AS (Kunnskapsdepartementet), Operaen AS (Kultur- og likestillingsdepartementet), Statskog SF (Landbruks- og matdepartementet), Flytoget AS og Siva SF (begge Nærings- og fiskeridepartementet).

Undersøkelsen viser at per 2022 har kvinnelige styremedlemmer bostedsadresse i alle elleve fylker, mens ingen menn har bostedsadresse i Møre og Romsdal eller Vestfold og Telemark. De aller fleste styremedlemmene har bostedsadresse i de største byene i Norge. Om lag 54 pst. har bostedsadresse i enten Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim. Dersom kommuner som ligger i nærheten av de største byene, tas med (Sandnes, Asker og Bærum), har om lag 67 pst. av styremedlemmene bostedsadresse i eller i nærheten av disse byene. Oslo er det fylket hvor den høyeste andelen av styremedlemmene har bostedsadresse i forhold til innbyggertallet i fylket. Etter valget i 2022 hadde om lag 45 pst. av styremedlemmene geografisk tilhørighet i Oslo, Asker eller Bærum. Vestfold og Telemark er fylket med færrest styremedlemmer per innbygger.

Det gjenspeiles i det faktiske resultatet av styrevalgene at departementene, med unntak av Kultur- og likestillingsdepartementet, i liten grad har forsøkt å rekruttere styremedlemmer med ulik kulturell bakgrunn. Undersøkelsen viser at 10 av 131 personer i spørreundersøkelsen oppga at de enten hadde minoritetsbakgrunn, innvandrerbakgrunn eller ikke-norsk bakgrunn. Halvparten av disse 10 var medlemmer i styrene i de fire selskapene under Kultur- og likestillingsdepartementet. Resten var fordelt på hvert sitt selskap under Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at det er lite mangfold i selskapenes styrer i 2021–2022 når det gjelder alder, geografisk bosted og kulturell bakgrunn. Noe av grunnen er trolig at lang ledererfaring vektlegges i styrerekrutteringen, og at et flertall av disse personene har bostedsadresse i eller rundt de største byene i Norge. Etter Riksrevisjonens vurdering kan departementene strekke seg lenger for å bidra til at styresammensetningen i de heleide selskapene har mer mangfold med hensyn til alder, geografisk tilhørighet og kulturell bakgrunn.

Anbefalinger

For at staten skal ha en åpen, god og enhetlig eierutøvelse ved valg av styrer i heleide selskaper, anbefaler Riksrevisjonen at

• Nærings- og fiskeridepartementet sørger for at det i skriftlige rutiner for departementenes årlige styrevalgarbeid slås fast at

  • den årlige styrevalgprosessen skal dokumenteres på en systematisk og etterprøvbar måte

  • det skal dokumenteres hvem som foreslår nye styrekandidater, slik at korrekt etterlevelse av forvaltningsrettslig habilitet sikres

• Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet sørger for å vurdere selskapsstyrene årlig

• Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet for hvert styrevalg i alle selskap sørger for å dokumentere beslutningsgrunnlagene på en mer systematisk, fullstendig og etterprøvbar måte

• alle eierdepartementene vurderer om det er mulig å styrke mangfoldet med hensyn til alder, geografisk tilhørighet og kulturell bakgrunn uten at det går utover styrets samlede kompetanse, for eksempel ved å vurdere om alle styremedlemmer trenger å ha omfattende ledererfaring

Statsrådenes svar

Dokument 3:2 (2023–2024) Riksrevisjonens undersøkelse av statens eierutøvelse ved valg av styrer i heleide selskap ble oversendt statsrådene i de aktuelle elleve eierdepartementene for uttalelse. Statsrådenes svar er i sin helhet vedlagt Riksrevisjonens dokument.

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader til statsrådenes svar.

Oppfølging av tidligere rapporterte saker som følges videre

Bemanningsutfordringer i helseforetakene – Dokument 3:2 (2019–2020)

Konklusjon

Riksrevisjonen følger saken videre.

Riksrevisjonen konstaterer at det er satt i gang mange tiltak, og at flere av tiltakene fortsatt pågår. Bemanningsutfordringene er imidlertid vedvarende. Koronapandemien kan ha påvirket muligheten til å følge opp anbefalingene i rapporten. Samtidig viser Riksrevisjonen til kontroll- og konstitusjonskomiteens merknad om at mangel på bemanning kan få alvorlige konsekvenser for tjenestilbudet til pasientene. Det vil etter Riksrevisjonens vurdering ta tid før man ser effekter av arbeidet som pågår.

Opprinnelig undersøkelse

Målet med undersøkelsen var å vurdere om helseforetakene og de regionale helseforetakene arbeider målrettet og systematisk for å sikre tilstrekkelig tilgang på sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere i spesialisthelsetjenesten.

Undersøkelsen av bemanningsutfordringer i helseforetakene ble rapportert i Dokument 3:2 (2019–2020). Dokumentet ble levert til Stortinget 26. november 2019. Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling 3. mars 2020, jf. Innst. 174 S (2019–2020). Stortinget behandlet saken den 5. mai 2020 (sak nr. 12).

Riksrevisjonen vurderte det som alvorlig at helseforetakene har store bemanningsutfordringer, og kritikkverdig at mange helseforetak mangler oversikt over bemanningsbehovet og planer for å løse bemanningsutfordringene sine. Spesielt er kliniske enheter med en stor andel ansatte over 60 år i en svært sårbar situasjon. Sykepleiere, spesialsykepleiere og jordmødre er stillingstyper som er viktige for å behandle pasienter og gi gode og trygge helsetjenester.

Undersøkelsen hadde følgende hovedfunn:

• Helseforetakene har store utfordringer med å rekruttere og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere.

• Bemanningsutfordringer påvirker hvordan de ansatte opplever kvaliteten på pasientbehandlingen.

• Helseforetakene legger ikke godt nok til rette for å skape en heltidskultur og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere.

• De regionale helseforetakene legger ikke godt nok til rette for å sikre nok rekruttering av sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere.

Riksrevisjonen anbefalte at

• helseforetakene

  • sørger for å jevnlig kartlegge behovet for personell og utvikler strategier og planer for hvordan bemanningsbehovet skal dekkes

  • sørger for at ledere har nødvendig handlingsrom og verktøy til å evaluere driften og sette i verk nødvendige forbedringstiltak, for eksempel bedre oppgavefordeling mellom personell, faglig utvikling blant ansatte og riktig bemanning i forhold til behov

  • fortsetter arbeidet med å skape en heltidskultur gjennom blant annet å kartlegge grunner til at ansatte jobber deltid, og sette i verk egnede tiltak for å få flere ansatte til å jobbe heltid

• de regionale helseforetakene

  • bistår helseforetakene med verktøy og kompetanse for å få bedre oversikt over bemanningsbehovet på mellomlang og lang sikt

  • følger opp arbeidet med å utvikle en heltidskultur i helseforetakene

  • bistår helseforetakene i samarbeidet med utdanningsinstitusjonene for å sikre et tilstrekkelig antall praksisplasser med god kvalitet

• Helse- og omsorgsdepartementet

  • i samarbeid med de regionale helseforetakene utvikler et system som gjør at innspillene til utdanningssektoren gir et bedre grunnlag for å tilpasse utdanningskapasiteten til det reelle behovet for ulike typer personell på kort og mellomlang sikt

Stortingets behandling av saken

I innstillingen støttet kontroll- og konstitusjonskomiteen Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen merket seg at bruken av deltid er blitt redusert siden 2010, men at mange av helseforetakene mangler en god systematikk for å skape en heltidskultur, og at det fortsatt er mulig å mobilisere mer arbeidskraft blant de ansatte. Komiteen påpekte at helseforetakene skal ha et styringssystem som sikrer at medarbeiderne har riktig kunnskap og ferdigheter, utvikle en heltidskultur, redusere bruken av deltid og jobbe målrettet med å beholde medarbeidere.

Videre merket komiteen seg at de regionale helseforetakene og helseforetakene ikke legger godt nok til rette for å sikre nok rekruttering av sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere. Komiteen mente det ikke er tilfredsstillende at mange helseforetak ikke har planer eller oversikter som på en systematisk måte kartlegger behovet for spesialsykepleiere og jordmødre på mellomlang sikt, altså tre til fem år.

Komiteen understreket at det må opprettes nok praksisplasser for å øke utdanningskapasiteten, og merket seg at helseforetakene har utfordringer med å opprette nok plasser. Et bedre samarbeid mellom de regionale helseforetakene og utdanningsinstitusjonene er etter komiteens syn nødvendig.

Komiteen viste til at Kunnskapsdepartementet fastsetter kandidatmåltall for de helsefaglige utdanningene for å regulere utdanningskapasiteten, blant annet på bakgrunn av innspill fra de regionale helseforetakene. Komiteen var enig i Riksrevisjonens vurdering av at ulikheten i innspillene fra de regionale helseforetakene og manglende tallfesting gjør at innspillene ikke har den presisjonen og systematikken som er nødvendig for å være et godt grunnlag for kandidatmåltallene. Komiteen merket seg at undersøkelsen viser at kvaliteten på den nasjonale statistikken kan bedres, og forutsatte at Riksrevisjonens anbefaling om å skaffe pålitelig informasjon om antall uteksaminerte følges opp.

Komiteen merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser en sammenheng mellom enhetenes bemanningsutfordringer og hvordan de ansatte opplever kvaliteten på pasientbehandling. I enheter med utfordringer med å rekruttere eller å beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere er de ansattes opplevde kvalitet i pasientbehandling dårligere. Komiteen merket seg at dette også kan tyde på at avdelinger som satser på etterutdanning og faglig oppdatering, er enheter som beholder ansatte og er attraktive steder å jobbe fulltid.

Komiteen merket seg at selv om helseforetakene har eller vil få store utfordringer med å rekruttere, mobilisere og beholde kompetanse, viser undersøkelsen at det er få helseforetak i alle fire regioner som kan dokumentere at de har utarbeidet planer som viser hvordan de skal løse disse utfordringene. Komiteen delte Riksrevisjonens vurdering av at dette er kritikkverdig, og forutsatte at systematiske planer for å møte bemanningsutfordringene innføres i alle helseforetak.

Komiteen var enig i Riksrevisjonens vurdering av at mangel på bemanning kan få alvorlige konsekvenser for tjenestilbudet til pasientene.

Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen ba i brev 21. februar 2023 Helse- og omsorgsdepartementet om å redegjøre for endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader og Riksrevisjonens anbefalinger i Dokument 3:2 (2019–2020), samt for hvilke resultater som er oppnådd på området. Departementet svarte i brev 22. mars 2023.

Videre ble de regionale helseforetakene og helseforetakene i brev 22. februar 2023 bedt om å redegjøre tilsvarende for endringer og tiltak som er iverksatt, og oppnådde resultater. I tillegg ble de regionale helseforetakene bedt om å sende regionens siste innspill til utdanningssektoren om behov for endringer i utdanningskapasiteten. Riksrevisjonen har mottatt svar fra alle de regionale helseforetakene og helseforetakene.

For å belyse departementets oppfølging ytterligere har Riksrevisjonen gjennomgått oppdragsdokumenter og foretaksmøteprotokoller med krav og rammer i perioden 2020 til 2022 for å se om departementet har gitt oppdrag og/eller stilt krav som er relevante for oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse av bemanningsutfordringer. I tillegg er de årlige meldingene fra de regionale helseforetakene for samme periode gjennomgått. Riksrevisjonen har også gjennomgått oppdrag og bestillinger fra de regionale helseforetakene til helseforetakene for perioden 2020 til 2022.

For å kartlegge hvilke resultater som er oppnådd på området, har Riksrevisjonen innhentet statistikk og registerdata for å kartlegge utviklingen i

• kandidatmåltall og antall uteksaminerte innenfor anestesi-, barne-, intensiv-, operasjon- og kreftsykepleie (ABIOK/spesialsykepleier) og jordmødre. Det er brukt tall fra forslag til statsbudsjettet 2019–2022 for universitet og høgskular. Mål for universitet og høgskular, budsjett og endringar i løyving og finansieringssystemet og Database for statistikk om høyere utdanning.

• turnover, heltid, sykefravær og ansatte som nærmer seg pensjonsalder. Det er brukt registerdata fra den interregionale HR-indikatorkatalogen, som er innhentet fra de regionale helseforetakene.

Oppdrag og krav fra Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet har i perioden etter at undersøkelsen ble rapportert, stilt krav og gitt flere oppdrag til de regionale helseforetakene som berører undersøkelsens funn og anbefalinger.

I perioden fra 2020 til 2022 har de regionale helseforetakene i oppdragsdokumentene blitt bedt om å:

• bidra i analyser av framtidige kompetansebehov og utvikling av innholdet i utdanningene, slik at disse er i godt samsvar med tjenestenes behov.

• utarbeide behovsanalyser og planer for å sikre tilstrekkelig tilgang til intensivsykepleiere. Metodene som brukes i planleggingen, skal kunne overføres til planlegging for andre spesialsykepleiegrupper, inkludert jordmødre.

• opprette flere nye utdanningsstillinger i intensivsykepleie i 2021.

• øke antallet utdanningsstillinger for sykepleiere innenfor anestesi-, barne-, intensiv-, operasjons- og kreftsykepleie (ABIOK), samt jordmødre, sammenlignet med 2021. De regionale helseforetakene ble tildelt midler for å opprette et visst antall nye utdanningsstillinger for sykepleiere i anestesi-, barne-, intensiv-, operasjons- eller kreftsykepleie, samt for jordmødre.

• arbeide med tiltak som bidrar til å rekruttere, beholde og utvikle helsepersonell. De skal også tilrettelegge for praksisplasser og læreplasser.

• I foretaksmøtet 2020–2022 ble de regionale helseforetakene bedt om å

• stille krav til helseforetakene om i sin neste utviklingsplan å lage en plan for å sikre tilstrekkelig kompetanse. Foretakene skal legge til rette for livslang læring og en heltidskultur. Sykepleiere og helsefagarbeidere skal bli prioritert i dette planarbeidet.

• følge opp Riksrevisjonens siste undersøkelser. Foretaksmøtet ba de regionale helseforetakene særlig legge vekt på å iverksette tiltak for å redusere bruken av deltid for sykepleiere uten spesialistutdanning og for jordmødre.

• følge opp tidligere krav om å utarbeide planer for å rekruttere, beholde og utvikle personell. Det gjelder særlig personell med spesialisert kompetanse i sykehusene, som innenfor intensivbehandling.

• jobbe for at hele og faste stillinger skal være standarden i arbeidslivet, også i helsetjenestene. Det er over tid arbeidet med å utvikle heltidskultur og redusere deltid i helseforetakene. Foretakene må videreføre og forsterke dette arbeidet.

De regionale helseforetakene har i all hovedsak videreført de ovennevnte oppdragene og kravene til sine underliggende helseforetak. De regionale helseforetakene har i tillegg stilt noen egne krav om bemanning.

Flere av foretakene i undersøkelsen viser til at håndtering av koronapandemien har preget driften og dermed muligheten til å følge opp anbefalingene i undersøkelsen.

Innspill til dimensjonering av utdanningskapasiteten for helsepersonell

Helse- og omsorgsdepartementet viser til at departementet sender innspill til Kunnskapsdepartementet om hvordan utdanningskapasiteten bør dimensjoneres for helsefaglige utdanninger på universitets- og høyskolenivå. Dette har vært praksis i flere år. Departementet gir hovedsakelig innspill om helseutdanninger som er målt i kandidatmåltall. I tillegg gir departementet innspill om forhold som har betydning for om utdanningskapasiteten er riktig dimensjonert, blant annet med bakgrunn i utredninger som Helsepersonellkommisjonens NOU 2023:4 Tid for handling. Departementet skriver at de arbeider med å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for å sikre at utdanningskapasiteten er dimensjonert riktig for helsefagutdanningene, i dialog med relevante aktører.

Helse- og omsorgsdepartementet har i 2023 gitt de regionale helseforetakene i oppdrag å «utarbeide en felles rapport om personell, kompetanseutvikling og utdanning». Rapporten skal blant annet inneholde analyser og gode eksempler for å rekruttere og beholde personell og en nasjonal oversikt over behov for ABIOK-sykepleiere og jordmødre i spesialisthelsetjenesten.

Den opprinnelige undersøkelsen viste at ingen av de regionale helseforetakene tallfestet hvor mye utdanningskapasiteten bør økes. Med unntak av Helse Midt-Norge RHF har alle de regionale helseforetakene tallfestet deler av utdanningsbehovet i 2022.

• I innspill til utdanningskapasitet fra 2022 tallfestet Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF behovet for anestesi-, barne-, intensiv-, operasjons- og kreftsykepleiere (ABIOK).

• Helse Nord RHF og Helse Sør-Øst RHF har tallfestet behovet for en økning i utdanningskapasitet for jordmødre. Helse Vest RHF har ikke gjort tilsvarende, men har gitt en skriftlig forklaring på hvorfor de mener det er behov for økt kandidatmåltall. Helse Midt-Norge RHF skriver i sitt innspill at det er behov for øket utdanningskapasitet innenfor jordmorutdanningen, men at det er for tidlig å si noe konkret om hvorvidt kandidatmåltallet bør justeres.

Tre av de regionale helseforetakene gir uttrykk for at det er utfordringer med dagens måltall. Helse Sør-Øst RHF skriver blant annet at styringsstrukturen med felles kandidatmåltall for ABIOK-utdanningene ikke bidrar til å innrette innsatsen mot de utdanningene hvor behovet for tjenestene er størst. Helse Nord RHF viser til at nyutdannede har en tendens til å flytte ut av regionen, noe som gjør det nødvendig med en viss overkapasitet i enkelte utdanninger.

Mange nok praksisplasser

De regionale helseforetakene viser til at de har satt i gang ulike tiltak for å legge til rette for at det skal være mange nok praksisplasser:

• Helse Sør-Øst RHF har tildelt nær 7 mill. kroner til helseforetakene og private ideelle sykehus for lokale tiltak som skal understøtte arbeidet med økt kapasitet og kvalitet i praksis- og læreplasser. Det regionale helseforetaket har iverksatt flere prosjekter for å se på økningen i kapasitet og kvalitet i praksis. Regionen gjennomfører også et prosjekt hvor ulike roller og ansvar ved gjennomføringen av praksisstudiene beskrives i foretakenes kvalitetssystemer. Både det regionale helseforetaket og helseforetakene i regionen har forsterket samarbeidet med høyskoler og universiteter.

• Helse Vest RHF har gjort flere kartlegginger og tiltak for å øke kapasiteten for praksis i helseforetakene, og helseforetakene har økt tallet på praksisplasser for blant annet sykepleie. Det er videre utarbeidet en rapport som vurderer nye praksisarenaer og alternative muligheter for organisering av praksis i regionen. Målet er blant annet å øke antallet praksisplasser. Det regionale helseforetaket har også inngått formelle samarbeidsavtaler med UH-sektoren.

• Helse Nord RHF har samarbeidet tett med universitetene i regionen for å øke antallet praksisplasser i samsvar med behovet. Foretaket opprettet i 2019 et koordineringsutvalg som skal optimalisere bruken av praksisplasser i hele regionen, slik at den samlede kapasiteten øker. Det er også utviklet en egen veileder for gjennomføring av praksisstudier.

• Helse Midt-Norge RHF har gitt helseforetakene 18 mill. kroner årlig siden 2020 til tiltak som kan bidra til å heve kvaliteten og kapasiteten i praksisstudiene. Fra og med 2023 er helseforetakene bedt om å følge opp tiltakene og rapportere på flere parametere som skal bidra til å gi Helse Midt-Norge RHF bedre oversikt over kapasiteten. Det regionale helseforetaket utarbeidet i 2019 en regional veileder for praksisstudier og mobilisering av studenter.

Tre av de regionale helseforetakene gir uttrykk for at det er en utfordring at det ikke er samsvar mellom omfanget av nye studieplasser og praksisplasser. Både Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF opplever at det blir flere studieplasser uten tilstrekkelig dialog og avklaringer om hvilket behov det medfører for antallet praksisplasser. Veksten i antallet studieplasser krever også vekst i antallet praksisplasser. Helse Nord RHF viser til at kandidatmåltallet for jordmødre ikke nås på grunn av kapasitetsbegrensninger på praksisplasser.

Den opprinnelige undersøkelsen om bemanningsutfordringer viste at helseforetakene også er avhengige av å utdanne spesialsykepleiere gjennom utdanningsstillinger. Undersøkelsen viste at mange helseforetak ikke prioriterte utdanningsstillinger, og at det ikke var mange nok slike stillinger. Helse- og omsorgsdepartementet ga i 2022 de regionale helseforetakene i oppdrag å øke antallet utdanningsstillinger for sykepleiere innenfor ABIOK, samt jordmødre, sammenlignet med 2021. Alle de regionale helseforetakene viser i årlig melding til at kravet er innfridd.

Kartlegging og planlegging av bemanningsbehovet

Alle de regionale helseforetakene viser til ulike tiltak som de har satt i gang for å kartlegge og planlegge bemanningsbehovet.

Et fagområde som er særlig vektlagt, er intensivkapasiteten. Vektleggingen kan ha sammenheng med at departementet har gitt oppdrag til de regionale helseforetakene på dette området i 2021 og 2022.

• Både Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF har utarbeidet regionale rapporter om intensivkapasitet og intensivberedskap. Av Helse Sør-Øst RHFs rapport går det fram at helseforetakene i de senere år i større grad har brukt ulike framskrivninger for å beregne det framtidige behovet for intensivsykepleiere i sin planlegging. Helse Vest RHF anbefaler at helseforetakene legger den regionale rapporten Etablere bærekraftig utvikling for intensivsykepleie til grunn i arbeidet med å sikre kompetanseutvikling og kapasitet. Helse Vest RHF har også satt i verk et tilsvarende prosjekt for jordmødre for å sikre en bærekraftig utvikling for stillingsgruppen.

• Helse Nord RHF har foretatt en regional framskriving av behovet for intensivsykepleiere, mens Helse Midt-Norge RHF har kartlagt og rapportert dagens kapasitet ved normaldrift og ulike beredskapssituasjoner. Det regionale helseforetaket jobber med å framskrive behovet for intensivkapasitet og intensivberedskap.

De regionale helseforetakene viser for øvrig til ulike verktøy og tiltak for å bistå helseforetakene med å få bedre oversikt over bemanningsbehovet.

Helseforetakene i Helse Sør-Øst har på oppdrag fra styret i det regionale helseforetaket kartlagt statusen og utvekslet erfaringer om tiltak for å fremme bedre bemannings- og ressursstyring. De har vurdert effekten og ressursbruken ved å gjennomføre tiltakene. Helseforetakene i Helse Sør-Øst har egne spesialister i bemanningsplanlegging og ressursstyring, og nesten alle helseforetak har etablert bemanningsenheter. Det regionale helseforetaket viser for øvrig til at styret i Helse Sør-Øst RHF i august 2021 vedtok «Regional delstrategi for utdanning og kompetanse». For å følge opp Riksrevisjonens undersøkelse av bemanningsutfordringer har Helse Sør-Øst gjennomført en spørreundersøkelse, hvor ni av elleve HR-direktører svarte at de jevnlig analyserer aktiviteten og framskriving av aktivitet. Konsernrevisjonen i Helse Sør-Øst RHF har i 2021 og 2022 undersøkt foretakets kompetansestyring i tre helseforetak.

Helse Vest RHF har utviklet et verktøy for å planlegge pasientaktivitet og bemanning på sengeposter, kalt Samskapt planlegging. Det regionale helseforetaket viser til at dette er en dynamisk rapport der ledere kan følge utviklingen i arbeidsplanleggingen over tid. Foretaket har også laget en kunnskapsrapport som vurderer utdanningskapasitet og eksisterende kompetansesammensetning i Helse Vest og det framtidige utfordringsbildet for ulike personellgrupper fram mot 2035. Helse Vest RHF har bedt helseforetakene bruke kunnskapsgrunnlag fra arbeidsplansystemet og felles analyser som er utarbeidet i regionen, i sin bemanningsplanlegging.

Helse Nord RHF følger opp bemanningsplanlegging i et regionalt prosjekt, kalt GODT planlagt. Sykehusene skal som hovedregel innføre seks måneders planleggingshorisont. Helseforetakene i regionen fikk i 2020 oppdrag om å etablere tverrfaglige team for bemanningsplanlegging og framskriving av kompetansebehov.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.