Riksrevisjonens undersøkelse av: - Forsvarsdepartementets etterlevelse av krav til levetidskostnader for F-35. - Oppfølging av Dokument 3:11 (2018-2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne

Innledning

Kampflyanskaffelsen er det største investeringsprosjektet i offentlig sektor gjennom tidene. Levetidskostnadene til kampflyene vil ha betydning for størrelsen på bevilgningene og det økonomiske handlingsrommet til hele forsvarssektoren. Dersom kampflyene i levetiden koster vesentlig mer enn forutsatt, vil dette få konsekvenser for øvrige satsinger i forsvarssektoren.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Forsvarsdepartementet etterlever Stortingets vedtak og forutsetninger og relevant regelverk for levetidskostnadene til F-35. Undersøkelsen omfatter perioden 2008–2023.

Rapporten ble forelagt Forsvarsdepartementet ved brev 26. mai 2023. Departementet har i brev 16. juni gitt kommentarer til rapporten.

Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport og Dokument 3:9 (2023–2024).

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 27. oktober 2023 og statsrådens svar 15. november 2023 følger som vedlegg til Dokument 3:9 (2023–2024).

Da Stortinget i 2008 vedtok F-35 som nytt kampfly, ble levetidskostnadene trukket frem som et viktig kriterium for valget. Levetidskostnadene ble i 2008 estimert til 145 mrd. kroner (2008-kroner) for 56 fly over en anslått levetid på 30 år.

Stortinget vedtok i 2012 å kjøpe inntil 52 F-35-kampfly. De siste flyene ble bestilt i 2019. I 2025 skal kampflyvåpenet etter planen oppnå full operativ evne. I Forsvarsdepartementets budsjettproposisjon for 2023 er levetidskostnadene for F-35 estimert til 326 mrd. kroner (2021-kroner).

De første flyene kom til Norge i 2017 og i 2022 erstattet F-35 offisielt F-16 som Norges kampfly. Ørland er valgt som hovedbase for flyene, mens det er besluttet at Evenes skal være fremskutt operasjonsbase for permanent kampflyberedskap.

Da regjeringen i 2002 besluttet å videreføre Norges deltakelse i JSF-programmet, stilte Stortinget som forutsetning at involvering av norsk industri ble gitt høy prioritet. Da F-35 ble valgt som kampfly i 2008, stilte Stortinget som krav at den industrielle verdiskapningen i Norge gjennom kampflyenes levetid skulle være av samme størrelsesorden som anskaffelsen av selve flyene. Målsettingen har blitt opprettholdt i senere stortingsproposisjoner og innstillinger, til og med budsjettproposisjonen for 2022.

Konklusjoner

Forsvarsdepartementet etterlever ikke fullt ut Stortingets vedtak og forutsetninger for levetidskostnadene for F-35. Levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen er undervurdert og estimatet er ikke beregnet i tråd med kravene i Anskaffelsesreglementet i Forsvaret. Indirekte kostnader og kostnader til fremtidige investeringsbehov for eiendom, bygg og anlegg er ikke inkludert i estimatet.

Forsvarsdepartementet har, i perioden 2012 til 2022, ikke budsjettert slik at Stortingets mål for kampflyanskaffelsen kan nås innen 2025. Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Departementet har i tillegg ikke budsjettert med tilstrekkelige midler til kampflyrelatert eiendom, bygg og anlegg.

Overordnet vurdering

Det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet, i perioden 2012 til 2022, ikke har budsjettert slik at Stortingets mål for kampflyanskaffelsen kan nås innen 2025. Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Departementet har ikke budsjettert med tilstrekkelige midler til kampflyrelatert eiendom, bygg og anlegg.

Det er ikke tilfredsstillende at levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen er undervurdert, og at estimatet ikke er beregnet i tråd med kravene i Anskaffelsesreglementet i Forsvaret. Indirekte kostnader og kostnader til fremtidige investeringsbehov for eiendom, bygg og anlegg er ikke inkludert i estimatet. Forsvarsdepartementet etterlever dermed ikke fullt ut Stortingets vedtak og forutsetninger for levetidskostnadene for F-35.

Utdyping av konklusjoner

Estimatet for levetidskostnader er undervurdert

Rapporten viser at estimatet for levetidskostnader er undervurdert, da indirekte kostnader og kostnader til fremtidige investeringsbehov for eiendom, bygg og anlegg ikke er inkludert.

Indirekte kostnader inngår ikke i levetidskostnadene for F-35

I 2008 vedtok Stortinget at F-35 skulle bli Norges nye kampfly. Forsvarsdepartementet utarbeidet da et estimat for levetidskostnader for kampflyanskaffelsen. Anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (ARF) trådte først i kraft 1. januar 2014. Ifølge dette regelverket skal forsvarssektoren identifisere og vektlegge levetidskostnader for alle anskaffelser av varer og tjenester. Med levetidskostnader menes de totale kostnader til en enhet eller kategori materiell, inklusiv kostnader til organisasjonsmessige tiltak og utdannelse. Med dette anskaffelsesregelverket er det tydeliggjort at levetidskostnader også skal inkludere indirekte kostnader. Forsvarsdepartementet har ikke oppdatert estimatet for levetidskostnader for F-35 i tråd med de nye kravene i ARF.

Eksempler på indirekte kostnader for F-35 er kostnader til organisasjonsmessige tiltak, utdannelse, basedrift som vakt og sikring, luftvern, IKT-infrastruktur, drift av tankanlegg og kostnader knyttet til EBA med flere brukere.

Kampflyavdelingen i Forsvarsmateriell gjennomfører en årlig usikkerhetsanalyse for F-35-anskaffelsen, og analysen skal blant annet estimere de forventede levetidskostnadene for flyene. Forsvarsmateriell vurderer at indirekte kostnader skal inngå i levetidskostnadene. ARF trådte i kraft to år etter at F-35 prosjektet ble godkjent, og ifølge Forsvarsmateriell ble ikke prosedyrene for beregning av levetidskostnader oppdatert til å inkludere indirekte kostnader etter at det nye regelverket ble innført.

Forsvarsdepartementet anser at formålet med usikkerhetsanalysen er styring av prosjektet, og vurderer i denne forbindelse at det har liten hensikt å oppdatere estimatet med indirekte kostnader. Forsvarsdepartementet ser likevel nytten av at indirekte kostnader blir synliggjort gjennom budsjettarbeider og driftsanalyser, slik at Stortinget får et korrekt bilde av de totale kostnadene for kampflyvåpenet.

Fremtidige investeringer i eiendom, bygg og anlegg (EBA) inngår ikke i levetidskostnadene

Eiendom, bygg og anlegg (EBA) skal inngå i kampflyprosjektets levetidskostnader.

Den årlig oppdaterte usikkerhetsanalysen er et viktig verktøy for beregningen av levetidskostnadene for anskaffelsen av nye kampfly. De EBA-relaterte kostnadselementene i usikkerhetsanalysen inngår imidlertid ikke i den ordinære gruppeprosessen for å oppdatere usikkerhetsanalysen, men estimeres av Forsvarsdepartementet i en egen prosess.

Kampflyrelaterte EBA-prosjekter ut over de som inngikk i det opprinnelige beslutningsgrunnlaget, og utvidelsen med femtegenerasjonssheltere i 2016, inngår ikke i levetidskostnadene. Det har videre ikke blitt gjort en usikkerhetsanalyse av helheten for kampflybaseløsningen etter at prosjektet ble godkjent i 2012.

Det er kun planlagte eller godkjente EBA-prosjekter som inngår i levetidskostnadene, og det gjøres ikke usikkerhetsvurderinger eller beregninger av levetidskostnader for mulige fremtidige behov. Dette innebærer at kostnadene for bygging av de gjenstående tolv permanente flyklargjøringsplassene ikke inngår i estimatet for levetidskostnader, ettersom dette per i dag ikke er et planlagt eller godkjent prosjekt. Heller ikke fremtidig behov for personellrelatert EBA er tatt inn i levetidskostnadene for anskaffelsen.

For å nå målet om full operativ evne i 2025 anslår forsvarsstaben et merbehov for personellrelatert EBA på totalt 2,5 mrd. kroner for å håndtere både nåværende underdekning og fremtidig behov i prosjektet. Riksrevisjonen vil påpeke at selv om disse midlene blir gjort tilgjengelig, er det en langvarig prosess før kapasiteten kommer på plass og Stortingets mål blir innfridd.

Prosjektet har overskredet styringsrammen, men ser ut til å holde seg innenfor kostnadsrammen for anskaffelsen

Den prisjusterte kostnadsrammen for anskaffelsen av F-35 er 92,9 mrd. kroner (2023-kroner), og den forventede kostnaden for kampflyene med utrustning er 92,1 mrd. kroner. Estimatet for den forventede kostnaden er betydelig høyere enn den prisjusterte styringsrammen på 81,5 mrd. kroner. Differansen mellom kostnadsrammen og styringsrammen er prosjektets usikkerhetsavsetning. Forsvarsdepartementet ga i budsjettproposisjonen for 2022 Forsvaret tillatelse til å utløse usikkerhetsavsetningen i gjennomføringen av kampflyprosjektet.

Usikkerhetsavsetningen ble ifølge forsvarsstaben utløst på grunn av høyere valutakostnader enn estimert.

Forsvarsmateriell vurderer at de generelt sett har liten mulighet til å påvirke risikoene i prosjektet, og at våpen er det eneste gjenstående området der Norge på individuelt grunnlag kan redusere kostnadene. Våpen vil i siste del av anskaffelsesfasen utgjøre hovedstrømmen av transaksjonene knyttet til anskaffelsen.

Forsvarsstaben vurderer at det ikke er forhold som tilsier at kostnadsrammen vil bli overskredet, men viser samtidig til at det kan skje en reduksjon i omfang av det som skal anskaffes fremover med formål om å ikke overskride kostnadsrammen.

Risikoer for fremtidige kostnadsøkninger i driftsfasen er i all hovedsak inkludert i levetidskostnadene

I driftsfasen for flyene er det identifisert flere fordyrende faktorer og risikoer som påvirker levetidskostnadene. De fleste av disse risikoene er imidlertid vurdert i usikkerhetsanalysen og dermed estimert inn i levetidskostnadene.

Det internasjonale F-35-programmet har iverksatt flere tiltak for å redusere driftskostnadene, og programmet jobber aktivt med å identifisere områder for kostnadsreduksjon og iverksette tiltak. Det norske kampflyprosjektet har også iverksatt egne kostnadsreduserende tiltak. For eksempel utføres drift og vedlikehold av logistikksystemet ALIS primært av eget personell, og teknikerne som utdannes, har bred kompetanse og dekker flere områder slik at det trengs færre teknikere per skrog.

Ellers fremheves det at anskaffelse og bruk av simulatorer har hatt en kostnadsreduserende effekt for driften av kampflyanskaffelsen.

Prosjektet har hovedsakelig god oversikt over påløpte direkte kostnader

Levetidskostnadene skal ifølge anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren kategoriseres og brytes ned. Kategoriseringen og nedbrytingen skal brukes videre i anskaffelsesprosessen slik at faktiske kostnader ved drift av materiellet kan vurderes mot de opprinnelige kostnadsberegningene.

Forsvarsmateriell har i usikkerhetsanalysen for 2022 satt opp en oversikt over hoveddelen av påløpte kostnader for kampflyanskaffelsen fra 1997 til i dag. Unntaket er påløpte kostnader for APEX fase 2 og noen EBA-tiltak som er blitt finansiert over driftsbudsjettet, og dermed ikke inngår i levetidskostnadene.

Forsvarsstaben viser til at det er viktig at påløpte kostnader for Luftforsvaret blir tatt inn for å gi et riktig bilde av levetidskostnadene for F-35. I usikkerhetsanalysen for 2023 er de faktiske påløpte kostnadene for Luftforsvaret inkludert i levetidsberegningene. Forut for dette ble ikke disse kostnadene inkludert og oppdatert i levetidsberegningene for F-35 selv om beløpene gikk frem av usikkerhetsanalysen.

Forsvarsbygg fungerer i begrenset grad som rådgivende organ

I forbindelse med godkjenningen av kampflyanskaffelsen i 2012 ble det etablert en egen avdeling i Forsvarsbygg, avdeling kampflybase.

Forsvarsbygg viser til at etableringen av kampflybaseløsningen har vært det viktigste oppdraget i virksomhetens EBA-portefølje.

Forsvarsbygg rapporterer på målet «Mål R4 – Profesjonell og helhetlig rådgivning». I tråd med dette målet skal Forsvarsbygg bidra aktivt inn i sektorens langtidsplanlegging, investeringsplanlegging og gjennomføringsplanlegging med EBA-faglig rådgiving. I rapporteringen forholder Forsvarsbygg seg til gjennomføringsoppdragene som de mottar fra departementet uten å vurdere fremtidige behov for EBA som er relatert til F- 35.

Etter Riksrevisjonens vurdering fungerer Forsvarsbygg i liten grad som rådgivende organ, på tross av kravene fra departementet.

Forsvarsbygg antas å ha erfaring og kompetanse innenfor området som i større grad burde vært brukt for å sikre gode, helhetlige og kostnadseffektive løsninger.

Forsvarsdepartementet har ikke budsjettert slik at Stortingets mål for anskaffelsen blir nådd

Rapporten viser at Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Departementet har i tillegg ikke budsjettert med tilstrekkelige midler til kampflyrelatert eiendom, bygg og anlegg. Riksrevisjonen kan ikke på bakgrunn av undersøkelsen fastslå hvilket eller hvilke budsjettår hvor reglementet ikke er etterlevd, men konstaterer at Stortingets mål innen 2025 sannsynligvis ikke blir nådd av årsaker som delvis kan relateres til urealistisk budsjettering, jf. bevilgningsreglementet § 3 annet ledd.

Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for personell i kampflyorganisasjonen

Stortinget vedtok i 2012 å etablere hovedbase for F-35 på Ørlandet. Organisasjonen var planlagt for fredstid, og ble allerede i 2012 beskrevet som optimistisk og noe som kunne bli nødvendig å revurdere underveis. Til sammenligning har land som USA, Nederland og Storbritannia planlagt med et betydelig høyere antall teknikere per skrog enn Norge. Ifølge Forsvarsdepartementet erkjente de først for ett til to år siden at tiltak som har blitt iverksatt, ikke har hatt tilstrekkelig virkning. Departementet har vært kjent med at organisasjonen har uttrykt bekymring for manglende dekning av personell siden oppstart av prosjektet, men det har i perioden vært uenighet om hvordan dette skal håndteres. Departementet viser også til at Forsvaret har handlingsrom til å selv prioritere og omfordele årsverksrammer for å sikre at målsettingene nås.

Forsvaret har ikke tatt høyde for større bemanning til å understøtte F-35 i fremtidens driftsorganisasjon, noe som vil øke drifts- og dermed levetidskostnadene. I rapport fra Forsvarskommisjonen av 2021 som ble avlagt i 2023, går det frem at det i for liten grad er tatt høyde for behov for drift og personell ved nye investeringer i Forsvaret. Konsekvensen av dette er at investeringene ikke kan utnyttes fullt ut.

Riksrevisjonen vurderer at det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet vesentlig har undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Riksrevisjonen viser til at departementet siden oppstart av prosjektet har vært kjent med at organisasjonen har hatt lav personellmessig dekning.

Forsvarsdepartementet har ikke realistisk budsjettert eiendom, bygg og anlegg til F-35

Anskaffelsen av nye kampfly genererer økt behov for nye investeringer innen eiendom, bygg og anlegg (EBA). Forsvaret har på nåværende tidspunkt et større etterslep på dette området. Dette gjelder særlig personellrelatert EBA, men det er også mangler innen annen kampflyrelatert EBA. EBA ble undervurdert allerede i planleggingen av kampflyprosjektet i 2012, og det reelle behovet har vist seg å være større enn forutsatt. En forutsetning for å oppnå full operativ evne for kampflyene er at noen personellkategorier styrkes, og slik økning i personell vil igjen føre til økt behov for EBA-investeringer fremover.

At vesentlige kostnader innen EBA ikke er tatt inn i budsjettet, er urealistisk budsjettering. Å dekke uforutsette kostnader til EBA-tiltak vil gå utover annen aktivitet i Forsvaret. Både luftforsvarsstaben og Cyberforsvaret har vært nødt til å finansiere EBA-tiltak med egne driftsmidler, noe som ikke var i tråd med intensjonen bak bevilgningene. Dette vurderer Riksrevisjonen at ikke er i tråd med Stortingets intensjoner for bevilgningen.

Kostnader til utvikling av APEX fase 2 er ikke budsjettert som en del av kampflyprosjektet

Utviklingen av den norske ammunisjonstypen Armour Piercing with Explosives (APEX) er budsjettert som en del av anskaffelseskostnadene til F-35. Videreutviklingen av APEX gjennomføres i eget prosjekt, P1099, som ble godkjent i 2021 med egen kostnadsramme. Kostnadene til denne videreutviklingen er imidlertid verken budsjettert eller inkludert som en del av anskaffelseskostnadene for F-35 og inngår derfor heller ikke i levetidskostnadene.

At P1099-prosjektet med kostnadsramme på 41 mill. kroner ikke inngår i levetidskostnadene for anskaffelsen av F-35, begrunner Forsvarsdepartementet med at prosjektet har et omfang som går ut over kravspesifikasjonen til det opprinnelige kampflyprosjektet (P7601).

Riksrevisjonen vurderer at prosjektet ikke ville vært igangsatt uten anskaffelsen av F-35.

Eiendom, bygg og anlegg er ikke inkludert i den ordinære prosessen for usikkerhetsanalysen

Kostnadene til eiendom, bygg og anlegg behandles ikke i den ordinære prosessen for usikkerhetsanalysen, men kostnadene estimeres i egen prosess av Forsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementet opplyser at de kun inkluderer godkjente EBA-prosjekter i estimatet, og at de ikke gjør usikkerhetsvurderinger av mulige fremtidig behov.

Ifølge Forsvarsdepartementet gir usikkerhetsanalysen et godt bilde av sannsynlig fremtidige kostnader i prosjektet. En vesentlig del av kostnadsbildet blir likevel ikke usikkerhetsvurdert da EBA ikke er omhandlet av samme prosedyre som øvrig virksomhet.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet

• inkluderer alle direkte og indirekte kostnader til F-35 i estimatet for levetidskostnadene for å sikre at Stortinget har et fullstendig beslutningsgrunnlag

• vurderer å gjøre jevnlige beregninger av levetidskostnader for fremtidige større materiellinvesteringsprosjekter for hele forsvarssektoren.

Statsrådens svar

Dokument 3:9 (2023−2024) Riksrevisjonenes undersøkelse av Forsvarsdepartementets etterlevelse av krav til levetidskostnader for F-35 og Oppfølging av Dokument 3:11 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne ble oversendt statsråden i Forsvarsdepartementet. Statsrådens svar følger i vedlegg 2 og 3 til Riksrevisjonens dokument.

Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen registrerer at statsråden er uenig i at estimatene av levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen ikke er gjort i henhold til kravene og intensjonen i Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren. Statsråden viser videre til at det er mulig å gjøre en annen avgrensning av hvilke kostnadstyper som er relevante for anskaffelsen enn den som er brukt i kampflyanskaffelsen, men at dette vil redusere nytten verktøyet har til å styre prosjekter.

I Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren § 10-1 tredje ledd framgår det at levetidskostnadene skal inneholde de totale kostnadene til en enhet eller en kategori materiell, inklusiv kostnader til organisasjonsmessige tiltak og utdannelse. Bestemmelsen har imidlertid ikke en detaljert opplisting av hvilke kostnader som kan inngå i de totale kostnadene. Riksrevisjonen registrerer at departementet i liten grad har inkludert indirekte kostnader i grunnlaget for estimatet av levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen.

Departementet har heller ikke tatt med kostnader knyttet til fremtidig behov for eiendom, bygg og anlegg. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør slike kostnader inngå i estimatet for å gi et dekkende bilde av levetidskostnadene.

Innledning

Bakgrunnen for undersøkelsen er å følge opp Dokument 3:11 (2018−2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om funn og anbefalinger i undersøkelsen fra 2019 er fulgt opp av Forsvarsdepartementet og underliggende etater. Undersøkelsen omfatter perioden 2019−2023.

Riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 27. oktober 2023 og statsrådens svar 15. november 2023 følger som vedlegg til Dokument 3:9 (2023–2024).

Offentlighet og sikkerhetsgradert informasjon

Dette er et ugradert sammendrag av sak 2 i Dokument 3:9 (2023−2024). Riksrevisjonen har i dialog med Forsvarsdepartementet utarbeidet et ugradert dokument som er så fullstendig som mulig. Dokumentet er delvis basert på kilder som er sikkerhetsgradert. Sikkerhetsgraderte opplysninger er fjernet, og en del informasjon er omskrevet og gjort mindre detaljert, slik at den kan offentliggjøres. Dette gjelder også noen av konklusjonene.

Forsvarsdepartementet vurderer at dokumentet ikke inneholder gradert informasjon, og at det i sin helhet er ugradert. Den fullstendige versjonen av dokumentet er gradert BEGRENSET.

Konklusjoner

Hovedkonklusjon

Forsvarsdepartementet har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp funn og anbefalinger i Riksrevisjonens undersøkelse fra 2019 som Stortinget i sin behandling ga sin tilslutning til. Konsekvensen er at forutsetningene for at kampflyvåpenet skal nå Stortingets ambisjoner i 2025, ikke er til stede. Dette får betydning for Forsvarets samlede oppgaveløsing:

• Vedvarende mangel på personell og kompetanse gjør at Luftforsvaret ikke fullt ut evner å oppnå kravene til full operativ kapasitet for F-35 i 2025.

• Fremskutt operasjonsbase på Evenes er etablert. Teltløsningen for F-35 på Ørland tilfredsstiller ifølge Forsvarsdepartementet sikkerhetslovens krav til beskyttelse, men gir lite effektiv drift.

• Det er vedvarende mangler i materiell- og forsyningsberedskapen til kampflyvåpenet.

• Vedvarende mangler med personell og materiell i luftvern og baseforsvar gir redusert kapasitet til beskyttelse.

• Det er utfordringer med luftromsovervåkingen og anskaffelsene av nye radarsystemer er sårbare for forsinkelser.

• Det er risiko knyttet til oppgradering og modernisering av kommando- og kontrollinformasjonssystemer i Luftforsvaret.

• Forsvarsdepartementet har bedret rapporteringen om innfasing av F-35, men har ikke fulgt opp rapporterte risikoer med tilstrekkelige tiltak.

Riksrevisjonen følger saken videre.

Overordnet vurdering

Det er sterkt kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å nå Stortingets ambisjon for kampflyvåpenet i 2025, til tross for at risikoene har vært kjent over lang tid.

Oppfølging av undersøkelse om infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne

Opprinnelig undersøkelse

Riksrevisjonen overleverte 7. mai 2019 Dokument 3:11 (2018−2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne (BEGRENSET) med tilhørende hovedanalyserapport (KONFIDENSIELT) til Stortinget. Målet med undersøkelsen var å vurdere om infrastruktur og støttefunksjoner har tilstrekkelig kapasitet til å sikre et operativt kampflyvåpen i overgangsfasen mellom kampflysystemene F-16 og F-35. Overgangsfasen mellom F-16 og F-35 er satt fra 2017 fram til kampflyprosjektet oppnår milepælen Full Operational Capability (FOC) i 2025. Undersøkelsen fra 2019 tok for seg perioden fra og med mars 2017 til og med desember 2018.

Som bakgrunn for undersøkelsen ble det vist til at det i overgangsperioden mellom F-16 og F-35 ville være krevende for Luftforsvaret å drifte begge flytypene med vedlikehold og forsyning. I tillegg ble det vist til en iboende risiko knyttet til F-35 fordi det skulle etableres helt nye systemer for understøttelse, herunder kampflybasene på Ørland og Evenes. Etableringen inkluderte både eiendom, bygg og anlegg (EBA) og tilstrekkelig sikring og beskyttelse, blant annet baseforsvar og luftvern.

Riksrevisjonens hovedfunn var at:

• Personell- og kompetanseutfordringer i Luftforsvaret og Forsvarets logistikkorganisasjon har betydning for kampflyvåpenets operative evne.

• Svakheter i materiellberedskapen i Luftforsvaret har betydning for kampflyvåpenets operative evne.

• Svakheter i forsyningsberedskapen i 132. luftving har betydning for kampflyvåpenets operative evne.

• Vedlikeholds- og forsyningsberedskapen, Global Support Solution (GSS), er under oppbygning, og mangel på reservedeler har gitt færre flytimer enn planlagt for F-35.

• Det er risiko for at eiendom, bygg og anlegg fram mot FOC ikke understøtter kampflyvåpenets operative evne.

• Forsvarsdepartementet har i begrenset grad fulgt opp innfasingen av F- 35 i den formelle styringsdialogen, men i 2018 er oppfølgingen av utfordringene i Luftforsvaret styrket.

Med bakgrunn i dette anbefalte Riksrevisjonen at Forsvarsdepartementet:

• i samarbeid med Forsvarsstaben vurderer ytterligere tiltak for å styrke personellberedskapen i Luftforsvaret og Forsvarets logistikkorganisasjon

• i samarbeid med Forsvarsstaben vurderer ytterligere tiltak for å styrke materiell- og forsyningsberedskapen i Luftforsvaret

• i samarbeid med Forsvarsstaben følger opp at kontraktene mellom Forsvaret og sivile leverandører om forsyninger av vesentlig betydning for operativ evne, har beredskapsklausuler

• i samarbeid med Forsvarsstaben og Forsvarsbygg følger opp at kampflybasen på Ørland og den fremskutte operasjonsbasen på Evenes bli sikret og beskyttet i henhold til lov og forskrifter, og at nødvendige avklaringer foreligger slik at basene blir etablert innen milepælene

• som en del av den formelle styringsdialogen i større grad får rapportert et samlet bilde av risiko i overgangsfasen mellom F16- og F-35.

Stortingets behandling av saken

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avholdt 14. oktober 2019 en lukket kontrollhøring, der både daværende og tidligere politisk og militær ledelse møtte. Komiteen avholdt også en lukket høring med Riksrevisjonen ved riksrevisor Per-Kristian Foss 5. november 2019.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling 14. januar 2020, jf. Innst. 139 S (2019−2020). Innstillingen er sikkerhetsgradert KONFIDENSIELT. Saken ble behandlet for lukkede dører i Stortinget 3. februar 2020.

Ugradert sammendrag av Innst. 139 S (2019−2020):

Komiteen merket seg at personell- og kompetanseutfordringer er en stadig tilbakevendende utfordring i Forsvaret, både i tilknytning til kjøpet av F-35 og overgangen fra F16, men også i de øvrige delene av virksomheten.

Komiteen understreket betydningen av å ha tilstrekkelig og kompetent personell for håndtering av begge flytyper i overgangsfasen. Komiteen registrerte at Riksrevisjonen mente det ikke var sikret tilstrekkelig balanse mellom oppgaver og personell slik utenriks- og forsvarskomiteen forutsatte ved beslutning om å anskaffe F-35.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, delte Riksrevisjonens vurdering. [Merknad fra Riksrevisjonen: Dette flertallet i komiteen hadde på tidspunkt for behandling av undersøkelsen ikke flertall i Stortinget.]

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein, viste til at enhver omstilling med flytting av arbeidsplasser medfører personellmessige utfordringer. Disse medlemmene viste til at Forsvaret hadde utarbeidet planer for å håndtere disse utfordringene fram mot FOC i 2025, og at det fortløpende ble vurdert om det var behov for ytterligere tiltak.

Komiteen merket seg at Riksrevisjonen hadde funnet svakheter i materiellberedskapen for kampflyene, både for luftvernet og baseforsvaret som Riksrevisjonen så alvorlig på. Komiteen forutsatte at regjeringen tok funnene alvorlig og traff nødvendige tiltak for å avhjelpe svakhetene.

Komiteen merket seg at Riksrevisjonen så alvorlig på at Luftforsvaret på flere områder manglet beredskapsklausuler som skal sikre forsyning i krise og krig. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, delte Riksrevisjonens vurdering.

Komiteen viste til at spørsmål knyttet til vedlikeholds- og forsyningsløsninger var et sentralt tema i organisasjonenes høringsuttalelse, så vel som i Riksrevisjonens undersøkelse. Komiteen refererer i sine merknader til at undersøkelsen viste at det internasjonalt var mangel på reservedeler, og at det var for liten kapasitet til å vedlikeholde F-35. Dette hadde igjen ført til at målet for planlagte flytimer ikke var nådd. Komiteen delte Riksrevisjonens bekymring om at forholdet kunne få alvorlige konsekvenser dersom utfordringene ikke ble løst. Komiteen viste videre til at det gjenstod mye når det gjelder eiendom, bygg og anlegg (EBA), ikke minst i tilknytning til kampflybasen på Ørlandet.

Komiteen merket seg også at Riksrevisjonens vurdering av radarene var forhold som hadde vært rapportert til Forsvarsstaben og Forsvarsdepartementet over flere år. Komiteen merket seg at Forsvarsdepartementet planla å skifte ut de eldste radarsystemene i perioden 2021−2025. Komiteen delte Riksrevisjonens vurdering av svakhetene i luftradarkjeden og i kontrollsenteret. Komiteen registrerte videre at heller ikke NATOs felles kommando- og kontrollsystem ACCS fungerte som forutsatt, slik at Forsvarsdepartementet hadde besluttet å ikke ta det i bruk på daværende tidspunkt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, delte Riksrevisjonens vurdering av at det var kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke på et tidligere tidspunkt hadde avklart krav som skal stilles til EBA for å understøtte kampflyvåpenets operative evne.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein, delte ikke Riksrevisjonens oppfatning av at ACCS ikke fungerte som forutsatt. ACCS er et felles NATO kommando- og kontrollsystem som skal erstatte eldre systemer som Norge benytter. Etter disse medlemmenes vurdering ville det ikke være naturlig at Norge utvikler alternative løsninger på egen hånd all den tid det finnes tilsvarende NATO- systemer i bruk, i tillegg til nasjonale systemer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, delte Riksrevisjonens vurdering av at utfordringer ved Link 16 medførte at systemet så langt ikke hadde sikret den samhandlingen som Stortinget forutsatte da anskaffelsen ble besluttet.

Komiteen understreket Forsvarsdepartementets ansvar i forbindelse med innfasingen av F-35 og den gradvise nedtrappingen av bruken av F-16. Komiteen merket seg at undersøkelsen avdekket betydelige svakheter i infrastruktur og støttefunksjoner som er vesentlige for kampflyvåpenets operative evne, og at Riksrevisjonen i den sammenheng mente det var kritikkverdig at departementet ut fra risiko og vesentlighet ikke krevde en rapportering i den formelle styringsdialogen som ga et samlet bilde av risikoene i innfasingen av det nye kampflysystemet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein, viste til at Ørland opprinnelig ble planlagt som en fredstidsbase uten hangarer til beskyttelse av flyene, men at endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen har medført at planene måtte revurderes. For å unngå feilinvesteringer og redusere usikkerhet har Forsvaret lagt opp til å gjennomføre flere av utbyggingsprosjektene som en trinnvis utbygging.

Dette kan ha påvirket optimal ferdigstillelse av enkelte bygg, men så langt har det ikke forhindret IOC i 2019. Disse medlemmene viste til at tidskjemaet for QRA på Evenes i 2022 var stramt, men at ingen av høringsinstansene kunne se at det lå an til forsinkelser.

Flertallet viste videre til at komiteen inviterte Riksrevisjonen til en egen høring 5. november 2019, blant annet fordi forsvarsministeren hadde uttalt i høring 14. oktober 2019 at Riksrevisjonen hadde målt måloppnåelse ut ifra hvordan situasjonen skal være i 2025. Forsvarsministeren viste til at det var godkjente avvik fra operative krav i overgangsfasen 2016-2025. Flertallet viste til at Riksrevisjonen hadde lagt Forsvarsdepartementets egne krav med godkjente avvik til grunn i sin undersøkelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein viste til at Riksrevisjonen hadde målt kampflyvåpenet opp mot et høyere krav enn det Stortinget hadde vedtatt for overgangsperioden. Disse medlemmene viste til at det var urealistisk å stille med dobbel kapasitet i overgangen mellom F-16 og F-35, og at Stortinget derfor heller ikke har sluttet seg til en slik målsetting.

Komiteen registrerte at statsråden kjente seg igjen i de problemstillingene Riksrevisjonens undersøkelse avdekket, men viste til at det ikke var rapportert noe fra etatene som tilsa at Norge hadde et kampflyvåpen som ikke tilfredsstilte den operative ambisjonen i overgangsfasen. Komiteen delte imidlertid Riksrevisjonens vurderinger slik de framkom i undersøkelsen, og anså at Riksrevisjonen hadde påvist utfordringer og svakheter som hadde betydning for evnen til å nå den operative ambisjonen for kampflyvåpenet i en krise- eller krigssituasjon.

Komiteen støttet Riksrevisjonens anbefalinger. Komiteens utkast til innstilling ble oversendt til utenriks- og forsvarskomiteen, som sluttet seg til utkastet til innstillingen og hadde ingen ytterligere merknader.

Komiteens tilråding om at Dokument 3:11 (2018−2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne vedlegges protokollen, ble enstemmig vedtatt i Stortinget.

Metodisk tilnærming og gjennomføring for oppfølgingen

Riksrevisjonen har fulgt opp undersøkelsen fra 2019. Oppfølgingen er avgrenset til å omfatte områder der det ble påpekt utfordringer, og hvor Riksrevisjonen kom med anbefalinger i den opprinnelige undersøkelsen. Det er innhentet og gjennomgått informasjon fra både Forsvarsdepartementet og Forsvaret om status og utvikling på disse områdene i perioden 2020−2022. Dette inkluderer:

• Forsvarssjefens tertialrapporter

• Sjef Luftforsvarets tertialrapporter

• referater fra programoppfølgingsmøter F-35

• referater fra koordineringsforum F-35

• annen relevant underlagsdokumentasjon for F-35 og tilhørende infrastruktur og støttefunksjoner oversendt Riksrevisjonen fra Forsvarsdepartementet og Forsvaret.

I tillegg er det gjennomført intervjuer med Kampflyprosjektet, som er en del av Forsvarsstaben med ansvar for anskaffelsen og initiell drift av F-35, 21. mars 2023 og med Luftforsvaret 29. mars 2023. Forsvarsstaben har blitt forelagt referat fra begge intervjuer, og har ikke hatt noen kommentarer til informasjonen som framkommer.

I brev datert 2. juni 2023 ble Forsvarsdepartementet bedt om besvare en del skriftlige spørsmål, og vurdere forhold knyttet til status og utvikling på utvalgte områder. Departementet svarte i brev datert 3. juli 2023. Vedlagt besvarelsen fulgte også brev fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet, datert 19. juni 2023, der det gis en oppdatert beskrivelse av status for utfordringer knyttet til oppnåelsen av FOC for F-35 i 2025. Brevet var på dette tidspunktet fortsatt til behandling i departementet.

Undersøkelsen fra 2019 omfattet også Forsvarsbygg og Forsvarsmateriell. I denne oppfølgingen er det ikke innhentet informasjon direkte fra disse virksomhetene, men Forsvaret har beskrevet operative konsekvenser for kampflyvåpenet der det er utfordringer med leveranser fra disse virksomhetene. Ved oversendelsen av skriftlige spørsmål ble også Forsvarsdepartementet bedt om å innhente informasjon fra underliggende virksomheter der dette ble vurdert som relevant og nødvendig.

Utfordringer knyttet til F-16 var en viktig del av den opprinnelige undersøkelsen, men er ikke omfattet av oppfølgingen ettersom disse flyene er utfaset.

Operativ ambisjon og krav til kampflyvåpenet

Stortingets vedtatte ambisjon for en framtidig kampflykapasitet er beskrevet i St. prp. nr. 48 (2007−2008) og St. prp. nr. 36 (2008−2009). Ambisjonen bygger på tre pilarer: samtidighet, kraftsamling og styrkeproduksjon.

Ut fra ambisjonsnivået for kampflyvåpenet, slik det er beskrevet i de nevnte stortingsproposisjonene, er det utledet et antall kampfly og mannskaper som skal gi evne til beredskap med forskjellig omfang, reaksjonstid og varighet, og med krav til samtidighet mellom aktivitetene (samtidighetskravet). Disse aktivitetene er:

• NATOs Quick Reaction Alert (QRA)

• Høy Luftmilitær Beredskap (HLB)

• Kontinuerlig luftpatrulje (CAP)

• Multirollekampfly til bruk i internasjonale operasjoner.

NATO QRA er en del av alliansens permanente luftromsberedskap. For Norge innebærer oppdraget at Luftforsvaret kontinuerlig skal overvåke norsk luftrom og ha to kampfly klare på vegne av NATO. Ved behov for en nasjonal luftromsberedskap, kan det etableres såkalt HLB med kampfly fra ett til tre steder samtidig i Norge. Normalt ivaretas en slik beredskap ved at flyene står klargjort på bakken og på ordre kan gå på vingene innen den gitte beredskapstiden. Ved spesielle situasjoner skal denne beredskapen kunne etablere en kontinuerlig luftpatrulje over et område i en viss tid. I henhold til NATOs styrkemål skal Luftforsvaret også kunne stille med multirollekampfly til bruk i internasjonale operasjoner.

Samtidighetskravet innebærer at det skal kunne gjennomføres fire aktiviteter samtidig.

Kampflykapasiteten skal ivareta våre nasjonale oppgaver i hele konfliktspekteret, inkludert høyintensive stridshandlinger. I tillegg til de nevnte oppdrag og aktivitetene har Forsvarets forskningsinstitutt derfor utarbeidet en scenariobeskrivelse for kraftsamling, som ligger til grunn for dimensjoneringen av kampflyvåpenet. Her skal et større antall fly kunne settes inn mot en dimensjonerende trussel. Beskrivelsen er høygradert og gjengis derfor ikke.

Stortingets ambisjon og vedtak for kampflyvåpenet er operasjonalisert av Forsvarsdepartementet i form av operative krav gjennom Iverksettingsbrev til forsvarssektorens langtidsplan for perioden 2009−2012 og Iverksettingsbrev til forsvarssektorens langtidsplan for perioden 2013−2016. I Definisjon og operasjonalisering av IOC og FOC for F-35-kampfly, utarbeidet av Forsvarsdepartementet og Luftforsvaret i 2013, beskrives også operasjonaliseringen for F-35-kampfly ytterligere. Det er denne operasjonaliseringen som ligger til grunn for Gjennomføringsoppdrag fase 2 – anskaffelse og initiell drift av F-35 Lightning II fra 2013.

Gjennomføringsoppdrag for anskaffelse og initiell drift av F-35 beskriver tre sentrale milepæler for kampflyprosjektet:

• Initial operation capability (IOC) i 2019

• Utfasingen av F-16 i perioden mellom 2016–2022

• Full operational capability (FOC) i 2025.

I henhold til gjennomføringsoppdraget skal F-35 ved FOC i 2025 oppfylle hele ambisjonsnivået for kampflyvåpenet, inkludert kraftsamling. Dette innebærer at F-35 oppfyller alle operative krav for FOC F-35 samt bemannes og opereres av en trenet, utstyrt og understøttet organisasjon.

Kampflyvåpenets operative evne avhenger ikke bare av FOC for F-35- kampfly, men også av Luftforsvarets basestruktur og øvrige kapasiteter som understøtter kampflyene, herunder Forsvarets logistikkorganisasjon, baseforsvar, luftvern samt luftromskontroll og varsling.

Det er ikke direkte sammenheng mellom kriteriene for FOC for F-35 i 2025 og operativ status for andre systemer i Luftforsvaret som luftromsovervåking, baseforsvar og luftvern. Utfordringer i disse systemene vil imidlertid påvirke måloppnåelsen for kampflyvåpenet.

I tillegg til vedtaket om anskaffelse av nye kampfly vedtok Stortinget gjennom behandlingen av langtidsplanen for forsvarssektoren for 2013−2016 en større omstilling av Luftforsvaret. Det ble med det vedtatt en rekke endringer i Luftforsvarets base- og støttestruktur. I Gjennomføringsoppdrag for anskaffelse og initiell drift av F-35 vises det til at Luftforsvarets omstilling vil foregå parallelt med anskaffelsen av F-35, og at milepæler for kampflyprogrammet og omstillingen av Luftforsvaret må koordineres.

Omstilling og styrking av Luftforsvaret har blitt videreført i de to langtidsplanperiodene 2017−2020 og 2021−2024. Blant annet vises det i langtidsplanen for 2017−2020 til at Luftforsvaret skal styrkes ytterligere gjennom en forbedring av luftromsovervåkningen, økt kampkraft og beskyttelse av baser der F-35 og andre flysystemer opererer. Dette innebærer blant annet en modernisering og utvikling av baseforsvar og luftvern.

Det er akseptert avvik i operative krav i overgangsfasen

Gjennom St.prp. nr. 151 S (2015−2016) har Stortinget akseptert en reduksjon i operativ ambisjon for kampflyvåpenet i overgangsfasen mellom F-16 og F-35. Overgangsfasen er satt til 2017−2025. Aksepterte avvik er operasjonalisert av Forsvarsdepartementet i graderte tildelingsbrev til Forsvaret.

Utdypning av konklusjoner

Gjennom denne oppfølgingsrevisjonen kommer det fram at flere av funnene i undersøkelsen fra 2019 ikke har blitt fulgt med tilstrekkelige og tidsriktige tiltak fra Forsvarsdepartementet. Flere av de påpekte risikoene har derfor materialisert seg. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å nå Stortingets ambisjon for kampflyvåpenet i 2025, til tross for at risikoene har vært kjent over lang tid.

Vedvarende mangel på personell og kompetanse gjør at Luftforsvaret ikke fullt ut evner å oppnå kravene til FOC for F-35 i 2025

Undersøkelsen i 2019 avdekket betydelige utfordringer knyttet til å rekruttere, beholde og videreutvikle personell med rett kompetanse i Forsvaret, særlig personell med teknisk kompetanse til drift- og vedlikehold. I undersøkelsen ble det trukket fram at prognosen for personellsituasjonen fram mot 2025 trolig har vært for optimistisk. Det vises også til at rekruttering og utdanning av teknikere for F-35 er svært tid- og kostnadskrevende. Dette medfører risiko for oppnåelse av FOC for F-35 i 2025. På bakgrunn av dette anbefalte Riksrevisjonen at Forsvarsdepartementet i samarbeid med Forsvarsstaben vurderte ytterligere tiltak for å styrke personellberedskapen i Luftforsvaret og Forsvarets logistikkorganisasjon.

Riksrevisjonens oppfølging viser imidlertid at Forsvaret fortsatt har betydelige utfordringer med å rekruttere, beholde og videreutvikle personell med teknisk kompetanse til drift- og vedlikehold.

I gjennomføringsoppdraget for anskaffelsen av F-35 står det at planen for personellstrukturen skulle oppdateres som en del av årlige godkjenninger for kjøp av fly. Dette ble ikke gjort i perioden 2012−2020 da Forsvarsdepartementet var prosjekteier for Kampflyprogrammet.

Forsvarsdepartementet har som prosjekteier vært kjent med risiko og utfordringer knyttet til personell og kompetanse siden prosjektets begynnelse. Etter at prosjekteieransvaret ble overført til forsvarssjefen, har departementet blitt holdt løpende orientert om utvikling og risiko gjennom prosjektoppfølgingsmøter for F-35. I samtlige møter siden 2020 har mangel på personell og kompetanse blitt trukket fram som en av de største risikoene for oppnåelse av FOC for F-35 i 2025. I tillegg har Forsvarssjefen i undersøkelsesperioden gjennomgående rapportert om personellutfordringer og hvilke utfordringer Forsvaret har knyttet til å løse disse.

I inneværende langtidsplan for forsvarssektoren (2021−2024) legges det opp til en gradvis bemanningsøkning i Forsvaret. Det understrekes at for Luftforsvaret skal denne økningen i hovedsak prioriteres til luftvern, baseforsvar og understøttelse av F-35. Forsvarsdepartementet gjentok prioriteringen i Tildelingsbrev til Forsvaret for 2022.

Forsvarsstaben viser til at mangler knyttet til personellrelatert eiendom, bygg og anlegg (EBA) bidrar til utfordringene med å rekruttere og beholde personell. Luftforsvaret og Forsvarsstaben har meldt om behov for personellrelatert EBA siden 2020, og påpekt at mangel på EBA er en medvirkende årsak til utfordringen med å rekruttere og beholde tilstrekkelig med personell for oppnåelse av FOC for F-35 og andre systemer i Luftforsvaret. Forsvarsdepartementet mener at det er mulig å oppnå FOC for F-35 til tross for underdekning av boliger, men at det jobbes med tiltak ettersom underdekningen pekes på som en indirekte årsak til utfordringene med å rekruttere og beholde personell.

Forsvarsdepartementet er kjent med at tilgangen på teknikere i Forsvaret er utfordrende, og viser til at det er risiko for at det ikke vil være tilstrekkelig personell for å kunne oppnå FOC for F-35 i 2025. Videre vises det til at behovet for teknisk kompetanse bare vil øke i årene framover, og at departementet derfor siden 2019 har iverksatt tiltak for å imøtekomme utfordringen. Blant annet har det vært jobbet med å styrke utdanningstilbudet for flyteknikere og -ingeniører ved sivile utdanningsinstitusjoner. Det forventes at dette på sikt vil bidra til å øke rekrutteringen av teknisk kompetanse til Forsvaret. Etablering av nye utdanningstilbud og utdanning tar imidlertid noe tid, så mer kortsiktige tiltak har blant annet vært innleie av personell og økonomiske insentiver for å beholde kritisk kompetanse.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at til tross for inngående kunnskap om problemkomplekset og fortløpende rapportering fra Forsvaret om utvikling i kampflyprosjektet og risiko på personellområdet har departementet ikke sørget for at det har blitt iverksatt tilstrekkelig avbøtende tiltak. Det medfører at forutsetningene for å nå FOC for F-35 i 2025 ikke er på plass.

Fremskutt operasjonsbase på Evenes er etablert. Teltløsningen for F-35 på Ørland tilfredsstiller ifølge Forsvarsdepartementet sikkerhetslovens krav til beskyttelse, men gir lite effektiv drift

I undersøkelsen fra 2019 kom det fram at flere eiendoms-, bygg- og anleggsprosjekter (EBA-prosjekter) på Ørland var forsinket, og at sene avklaringer av hvilke krav som skal stilles til EBA på Ørland, har ført til forsinkelser i byggeprosessene. Det ble også påpekt flere risikoer for å etablere framskutt operasjonsbase på Evenes knyttet til EBA.

Fremskutt operasjonsbase for F-35 på Evenes ble etablert i 2022

Undersøkelsen fra 2019 viste at det var risiko for at EBA-prosjekter på Evenes ikke ville bli klare for å nå milepælene for etablering av QRA med F-35 på Evenes i januar 2022.

Luftforsvaret overtok QRA-beredskapen med F-35 på Evenes i januar 2022 som planlagt. Både forsvarssjefen og sjef Luftforsvaret har imidlertid tidligere rapportert om utfordringer knyttet til EBA på Evenes som har negativ effekt på operativ evne og evne til å nå klartiden for QRA-oppdraget. Kampflyprosjektet opplyser i mars 2023 at utbedring av de operative flatene på Evenes er ferdigstilt, og at de gitte klartidene for QRA nå overholdes.

Teltløsningen for F-35 på Ørland tilfredsstiller ifølge Forsvarsdepartementet sikkerhetslovens krav til beskyttelse, men gir lite effektiv drift

Undersøkelsen fra 2019 viste at det gjenstod vesentlig byggeaktivitet med betydning for sikkerhet på basen på Ørland og for understøttelse av F-35. Det ble i undersøkelsen fra 2019 pekt på et behov for å avklare nærmere hva slags flyoppstillingsplasser som totalt skulle etableres på Ørland.

Forsvarsdepartementet ga i Supplerende tildelingsbrev nr. 133 2022 Forsvaret i oppdrag å etablere elleve midlertidige garasjeringsplasser ved bruk av en teltløsning på Ørland for å dekke det resterende behovet.

Luftforsvaret er i gang med å sette opp teltløsningen, og alle skal etter planen være oppe i løpet av høsten 2023.

Forsvarsdepartementet vurderer at den midlertidige teltløsningen for garasjering av elleve fly tilfredsstiller kravene til sikring etter lov og forskrift. Ifølge departementet blir samtidig styrkeproduksjonen vesentlig mindre effektiv ved at det gjennom levetiden av systemet må brukes store ressurser for å oppnå samme effekt som ved garasjering i permanent løsning med 5. generasjonssheltere.

Riksrevisjonens vurdering

Det er positivt at framskutt operasjonsbase på Evenes er etablert. Dette har medført at F-35 har kunnet overta QRA-oppdraget, og at F-16 kunne fases ut som planlagt i overgangen 2021/2022.

Riksrevisjonen merker seg at det i løpet av 2023 vil bli satt opp teltløsning for resterende fly på Ørland som departementet opplyser at tilfredsstiller krav til sikkerhet, men at departementet samtidig mener at styrkeproduksjonen blir vesentlig mindre effektiv enn permanent løsning med 5. generasjonssheltere. Riksrevisjonen stiller seg derfor isolert sett spørrende til denne prioriteringen.

Det er vedvarende mangler i materiell- og forsyningsberedskapen til kampflyvåpenet

I undersøkelsen fra 2019 ble det påpekt utfordringer i materiell- og forsyningsberedskapen, herunder reservedeler, drivstoff og ammunisjon. Riksrevisjonen anbefalte at Forsvarsdepartementet i samarbeid med Forsvarsstaben vurderte ytterligere tiltak for å styrke materiell- og forsyningsberedskapen i Luftforsvaret, og fulgte opp at kontraktene mellom Forsvaret og sivile leverandører om forsyninger av vesentlig betydning for operativ evne hadde beredskapsklausuler.

Forsvarsdepartementet opplyser i brev til Riksrevisjonen at Forsvaret per oktober 2023 ikke har inngått kontrakter med beredskapsklausuler med eksterne leverandører knyttet til kampflyvåpenet. Forsvaret vurderer om det i framtiden er behov for beredskapsklausuler knyttet til eksterne kontrakter for kampflyvåpenet. Forsvaret opplyser videre at etaten vurderer hvordan krigens folkerett skal ivaretas i forbindelse med anskaffelser i krise og krig. Det er en del uløste problemstillinger knyttet til understøttelse i krise og krig, herunder hvordan personell kan mobiliseres inn i Forsvaret når nødvendig.

Forsvarsdepartementet opplyser om at det pågår et policy-arbeid i departementet om inngåelse og forvaltning av strategiske avtaler med industri og næringsliv i forsvarssektoren, med tanke på å bruke sivile aktører til understøttelse av Forsvaret.

Undersøkelsen fra 2019 viste at det var mangler på reservedeler og lav kapasitet til vedlikehold av F-35. Mangel på deler var en av årsakene til at det i 2018 ble gjennomført betydelig færre flytimer enn planlagt med F-35 i Norge. Flytimeproduksjon er en vesentlig forutsetning for å nå FOC for F-35 i 2025. Den globale vedlikeholdsløsningen, Global Support Solution (GSS), ble innført i 2016 og var under utvikling fram til 2019. Fra 2020 var systemet antatt å gå inn i en modningsperiode, med full kapasitet i løpet av 2023. Det er det flernasjonale programkontoret for F-35-programmet som har hovedansvaret for vedlikeholdsløsningen.

Da den forrige undersøkelsen ble gjennomført var ALIS under utvikling, og det ble påpekt at Luftforsvaret hadde kansellert en del planlagte oppdrag på grunn av svakheter i ALIS. Det var i 2019 forventet at ny versjon av ALIS ville løse en del av de nevnte utfordringene. Hvis ikke, ble det påpekt, ville det svekke Luftforsvarets evne til å gjennomføre styrkeproduksjon og operasjoner.

Riksrevisjonens oppfølging viser at det fortsatt er utfordringer med materiellberedskapen når det gjelder reservedeler til kampflyene, på grunn av utfordringer med GSS og ALIS. Det flernasjonale programkontoret for F-35-programmet har imidlertid besluttet å erstatte ALIS med et nytt system, kalt ODIN.

Til Riksrevisjonen oppgir Forsvarsdepartementet at erfaringene så langt viser at ODIN og nye systemelementer fungerer vesentlig raskere og krever færre manuelle operasjoner og mindre ventetid enn ALIS-løsningene.

Departementet viser til at ALIS fungerer selv om det er et tidkrevende system, og at forbedringene som erfares med ODIN vil øke evnen til å produsere flytilgjengelighet for trening. Dette vil ifølge departementet øke sannsynligheten for å oppnå FOC for F-35 i 2025.

Videre oppgir Forsvarsdepartementet at anlegg og systemer for distribusjon av drivstoff på Ørland og Evenes nå er på plass, men ikke ennå tatt i bruk på grunn av utfordringer i avslutningen av prosjektene. Foreløpig ivaretas derfor drivstofforsyningen på annen måte. Departementet vurderer status for forsyningen og distribusjon av drivstoff som tilfredsstillende.

Oppfølgingen viser at Luftforsvaret opplever utfordringer med beholdningen av enkelte typer ammunisjon. Utfordringen har vedvart over tid, og årsakene er sammensatte.

For at kampflyene skal ha den kapasiteten som forutsettes av Stortinget, er de avhengige av at våpensystemet Joint Strike Missile integreres på F-35. Dette arbeidet ledes av det flernasjonale programkontoret for F-35, og det er risiko for forsinkelser i arbeidet med integreringen.

Riksrevisjonens vurdering

Sivile leverandører er helt avgjørende for Forsvarets oppgaveløsning i krise og krig. Riksrevisjonen merker seg at det er iverksatt et arbeid med blant annet avklaring av rettslige forhold ved avtaler med sivile leverandører i krise og krig.

Det er positivt at det er iverksatt kompenserende tiltak for å redusere risikoen knyttet til den globale vedlikeholdsløsningen GSS, blant annet i form av samarbeidet med Kongsberg Aviation Maintenance Services. Tiltakene er imidlertid ikke tilstrekkelige til å løse alle identifiserte utfordringer

Riksrevisjonen merker seg at anlegg og systemer for distribusjon av drivstoff på Ørland og Evenes nå er på plass, og at Forsvarsdepartementet vurderer status for forsyningen og distribusjon av drivstoff som tilfredsstillende.

Det er risiko for forsinkelser knyttet til integreringen av våpensystemet Joint Strike Missile på F-35. Ettersom arbeidet ledes av det flernasjonale programkontoret har departementet begrenset mulighet til å iverksette tiltak som kan framskynde denne prosessen.

Riksrevisjonen vil peke på at utfordringen med ammunisjon i Luftforsvaret forsterkes av at krigen i Ukraina medfører et stort press på tilgangen på ammunisjon, noe som forlenger leveransetiden.

Vedvarende mangler med personell og materiell i luftvern og baseforsvar gir redusert kapasitet til beskyttelse

Undersøkelsen fra 2019 viste at det var utfordringer med materiell, forsyninger og personell i baseforsvaret og luftvernet. Dette medførte redusert kapasitet til beskyttelse.

Baseforsvaret utgjør sammen med luftvernet forsvaret av flybasene. Baseforsvaret skal beskytte basen, personellet og leveranse av drivstoff, ammunisjon og forsyninger. Luftvern er en nødvendighet for å øke overlevelsen for egne fly, sikre kritiske installasjoner og gi egne styrker handlingsrom.

Oppfølgingen viser at utfordringene i baseforsvar og luftvern vedvarer.

I brev til Riksrevisjonen bemerker Forsvarsdepartementet at tilstrekkelig evne for baseforsvar og luftvern er vesentlig for forsvarsevnen og kampflyvåpenet som en del av denne, men at det ikke er en direkte kobling mellom kravene til FOC for F-35 og baseforsvar og luftvern. Det er iverksatt prosjekter for anskaffelse av materiell i både baseforsvar og luftvern. Departementet viser videre til at Forsvaret ikke har rapportert om utfordringer knyttet til personell og kompetanse for baseforsvar og luftvern.

Riksrevisjonens vurdering

Flere av utfordringene i luftvern og baseforsvar har vært kjent og vedvart over tid. Riksrevisjonen bemerker at selv om Forsvarsdepartementet nå har iverksatt flere tiltak for å bedre situasjonen, er utfordringene fortsatt ikke løst.

Det er utfordringer med luftromsovervåkingen, og anskaffelsene av nye radarsystemer er sårbare for forsinkelser

Undersøkelsen fra 2019 avdekket svakheter i luftromsovervåkingen, blant annet på grunn av aldrende materiell og utfordringer med tilgang på reservedeler. Utfordringene i luftradarkjeden hadde vært rapportert til Forsvarsdepartementet over flere år.

Stortinget vedtok i 2019 å erstatte de eldste radarsystemene, FPS-110 og SINDRE I, med åtte nye radarer gjennom prosjekt 2078 Sensorer for militær luftromsovervåking. Tidsperioden for etableringen av de nye radarene er 2025−2029.

For å ivareta militær luftromsovervåking og produksjon av luftbilde i påvente av anskaffelse av nye radarer ble det i 2011 satt i gang et prosjekt for å øke levetiden på de eksisterende luftradarene − Prosjekt 2079 Levetidsforlengelse luftvarslingsradarer. Dette har bidratt til å forbedre situasjonen fra 2019, men det er fortsatt vedvarende utfordringer i luftradarkjeden, og anskaffelsen av nye radarer er sårbare for forsinkelser.

Undersøkelsen fra 2019 viste også at det var utfordringer med erstatningsløsninger (redundans) ved bortfall i luftromsovervåkningen. Det er iverksatt flere tiltak for å rette på dette, men utfordringene vedvarer. Dette gir risiko for svekkelse i evnen til å produsere et oppdatert luftbilde.

Riksrevisjonens vurdering

Det er positivt at levetidsforlengelsen på eksisterende radarer har bidratt til forbedringer i luftromsovervåking. Utfordringene i luftradarkjeden har imidlertid vært kjent i mange år, og det er tidskritisk at nye radarer kommer på plass. Riksrevisjonen merker seg at prosjekter for å bedre redundansen i luftromsovervåkingen er forsinket. En eventuell manglende redundans gir risiko for at oppdatert luftbilde ikke kan produseres.

Det er risiko knyttet til oppgradering og modernisering av kommando- og kontrollinformasjonssystemer

I undersøkelsen fra 2019 framgår det at det var planlagt å erstatte nasjonale systemer for kommando og kontroll, luftbildeproduksjon og talekommunikasjon med et fellesfinansiert NATO-system Allied Command and Control System (ACCS). På grunn av store utfordringer med systemet besluttet imidlertid Forsvarsdepartementet i 2018 at ACCS foreløpig ikke skulle tas i bruk nasjonalt, og at systemene ACCS var ment å erstatte, skulle beholdes.

Riksrevisjonens oppfølging viser at det fortsatt er utfordringer med det nasjonale systemet for luftkommando og kontroll. Ettersom det er besluttet å ikke ta i bruk ACCS, viser Forsvarsdepartementet til betydningen av å fornye det nasjonale kommando- og kontrollsystemet for Luftforsvaret gjennom prosjekter i virksomhetsprogrammet Mime, men det er usikkerhet knyttet til finansiering og leveranser i dette programmet.

Den taktiske datalinken Link 16 er en sentral komponent i Forsvarets informasjonsinfrastruktur, og brukes til å utveksle taktiske data mellom enheter i Forsvaret. Dette omfatter også kampflyene. Utfordringene med Link 16 gir risiko for at kapasiteter ikke vil kunne utnyttes fullt ut.

I brev til Riksrevisjonen viser Forsvarsdepartementet til at det er igangsatt flere prosjekter for imøtekomme utfordringer med Link 16. Departementet erkjenner at det er vesentlige forsinkelser i forhold til opprinnelig plan.

Forsinkelsene skyldes ifølge departementet utfordringer med Foreign Military Sales, gjenkjøpsavtaler og leveranseutfordringer hos leverandør som ligger utenfor prosjektets kontroll. Departementet vurder likevel de iverksatte tiltakene som riktige for å oppnå ønsket effekt.

Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at det fortsatt er utfordringer med det nasjonale systemet for luftkommando og kontroll, og at det er risiko for at tiltak blir forsinket. Riksrevisjonen konstaterer også at det fortsatt er utfordringer med utveksling av taktiske data mellom kampflyene og samhandlende enheter i Forsvaret, og at det er vesentlige forsinkelser i fremskaffelse av nye løsninger.

Forsvarsdepartementet har bedret rapporteringen om innfasing av F-35, men har ikke fulgt opp rapporterte risikoer med tilstrekkelig tiltak

Riksrevisjonen anbefalte i Dokument 3:11 (2018−2019) at Forsvarsdepartementet som en del av den formelle styringsdialogen i større grad fikk rapportert et samlet bilde av risikoene i overgangsfasen mellom F-16 og F-35.

Forsvarsdepartementet gjorde en endring i resultatmålene for Forsvaret i forbindelse med ny langtidsplan i 2021. Siden da har forsvarssjefen rapportert samlet om status for innfasingen av F-35 under styringsparameteren Styrking av Luftforsvaret, som en del av resultatmålet om Langsiktig videreutvikling av Forsvaret. Rapporteringen om innfasing av F-35 omfatter imidlertid ikke status for infrastruktur og støttefunksjoner som for eksempel luftromsovervåking, luftvern, baseforsvar og forsyningsberedskap. Status og risikoer for disse områdene rapporteres i egne punkter i tertialrapportene.

Fra 2020 ble prosjekteieransvaret for F-35-programmet overført fra Forsvarsdepartementet til Forsvarsstaben. Prosjekter knyttet til innfasingen av F-35 koordineres på etatsnivå i et eget forum (K-forum for F-35) hvor Forsvaret, Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg deltar. I tillegg avholder Forsvarsdepartementet programoppfølgingsmøter for F-35 med Forsvarsstaben, Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg. K-forum og programoppfølgingsmøtene er ikke en del av den formelle styringsdialogen.

Forsvarsdepartementet opplever å ha god oversikt over status mot FOC for F-35 og at det er god mulighet for departementet og Forsvaret til å drøfte risikoer i dybden i programoppfølgingsmøtene, i tillegg til den formelle styringsdialogen.

Forsvarsdepartementet redegjør i Prop. 94 S (2022−2023) Investeringer i Forsvaret og andre saker for at de operative milepælene for overgangen mellom F-16 og F-35 har vært nådd i henhold til plan (IOC i 2019 og QRA på Evenes i 2022). Departementet oppgir også at den operative leveransen fra kampflyvåpenet hele tiden har vært høyere enn det definerte minimumsnivået.

Forsvarsdepartementet redegjør videre i Prop. 94 S (2022−2023) Investeringer i Forsvaret og andre saker om status og risiko for innføring av F-35 og for status i anskaffelser og andre tiltak for å bedre og oppgradere infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenet. Der framkommer det blant annet at driftsorganisasjonen for F-35 mangler personell og kompetanse til vedlikehold og drift av flyene, og at dette utgjør en stor risiko for at F-35 ikke når FOC i 2025. Forsvarsdepartementet opplyser at det er iverksatt flere tiltak for å møte personellmangelen, og at Forsvaret fortsatt har som mål å nå FOC for F-35 i 2025. Departementet vil rapportere til Stortinget på egnet måte dersom det blir nødvendig å utsette tidspunktet for FOC eller justere det operative ambisjonsnivået for kampflyvåpenet.

Det er rapportert risiko til Forsvarsdepartementet på flere områder som angår etablering av forutsetningene for å nå FOC for F-35 i 2025. Risikoene er rapportert i ulike fora; både i den formelle styringsdialogen gjennom tertialrapporter og i programoppfølgingsmøter. Det er iverksatt enkelte tiltak for å håndtere risikoene, blant annet økte rammer (personell), investeringer (EBA) og anskaffelser. Forsvarsstaben og Luftforsvaret vurderer at tiltakene ikke er tilstrekkelige og er iverksatt for sent til å etablere forutsetningene som må på plass for å oppnå FOC for F-35 i 2025. Forsvarsstaben har i brev av 19. juni 2023 til Forsvarsdepartementet redegjort for hva kampflyvåpenet vil være i stand til å innfri sett opp mot Stortingets ambisjon.

Anskaffelsen av F-35 kampfly er Norges største offentlige anskaffelse. Forsvarskommisjonen av 2021 pekte på at tilstrekkelig samsvar mellom drift og investeringer er avgjørende for forsvarsevnen. Hvor mye driftsmidler som er tilstrekkelig for F-35 er ifølge Forsvarsdepartementet gjenstand for fortløpende vurdering, og noe som har endret seg underveis i innfasingen. For eksempel planla Norge med et lavere antall teknikere per fly enn det USA og Nederland gjorde da driftsorganisasjonen for F-35 ble besluttet i 2012. Forsvarets foreløpige erfaringer tilsier at Norge har planlagt med for få teknikere i forhold til ambisjonsnivået for full operativ evne (FOC for F-35). Forsvarsdepartementet oppgir dette som et eksempel på at et tilstrekkelig samsvar mellom drift og investeringer er avgjørende for å nå de operative målene for kampflyanskaffelsen. Departementet oppgir at de derfor jobber kontinuerlig med dette.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.

Kapitlet er for langt til å vises her. Les det i originalen.