Folk, fisk og fellesskap - en kvotemelding for forutsigbarhet og rettferdig fordeling

Innledning og oppsummering

Fiskerinæringen har stor betydning for norsk økonomi og verdiskaping, bosetting og arbeidsplasser langs hele kysten.

Fisken tilhører fellesskapet i Norge, og regjeringen vil sikre nasjonal råderett og kontroll over fiskeressursene til det beste for dagens og fremtidige generasjoner. I meldingen viser regjeringen til at den er opptatt av å sikre at kvotene fordeles på en forutsigbar og mer rettferdig måte som sikrer bredde og mangfold i fiskeflåten og flere helårige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten.

Kvotesystemet regulerer fordeling av kvotegrunnlaget på ulike fartøygrupper og fartøy. Kvotesystemet er derfor statens viktigste virkemiddel for hvordan fiskeriressursene utnyttes og fordeles.

Regjeringen peker i meldingen på at den vil forsterke og fornye distriktspolitikken. For regjeringen står det sentralt å ivareta de distriktspolitiske målsettingene i fiskerilovgivningen om arbeidsplasser, aktivitet og bosetting i kystsamfunn. Det vil regjeringen blant annet sikre ved at havressurslova, fiskesalgslagsloven og deltakerloven ligger fast og forblir viktige pilarer i norsk fiskeripolitikk. Tiltakene i meldingen skal bidra til å opprettholde en størrelsesmessig variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte.

Fiskerinæringen må forholde seg til mange usikre faktorer. Tilgjengelige ressurser er stadig i endring, og kvotene varierer fra år til år. Regjeringen viser i meldingen til at den er opptatt av å gi fiskerinæringen så gode og forutsigbare rammebetingelser som mulig for at næringen skal kunne utvikle seg videre.

En mer rettferdig fordeling av fiskeressursene

I meldingen peker regjeringen på at den ønsker å legge til rette for en mer rettferdig og forutsigbar kvotefordeling. Regjeringen foreslår derfor i meldingen flere ulike tiltak som til sammen vil styrke kvotegrunnlaget for den minste flåten.

Det foreslås blant annet å gjeninnføre trålstigen for å fordele torskekvoten nord for 62 grader nord og sildestigen for å fordele kvoten på norsk vårgytende sild (nvg-sild). Det vises til meldingens kapittel 7 og 8.

Trålstigen og sildestigen er modeller for fordeling, der andelen til ulike grupper varierer med størrelsen på norske kvoter. Ved høyere kvotenivå av torsk i nord får for eksempel trålgruppen en høyere andel av totalkvoten, med lavere kvotenivå får fartøy som fisker med konvensjonelle redskap en høyere andel. Trålstigen og sildestigen ble etter vedtak i Stortinget erstattet fra 2021 med faste prosentsatser i fordelingen av norsk kvote. Regjeringen foreslår i meldingen å reversere denne beslutningen, ved å gjeninnføre trålstigen i lukkede torskefiskerier og sildestigen.

Det er åpne grupper i flere fiskerier. Regjeringen peker i meldingen på at dette gir mulighet for gode inntekter fra fiske også for fiskere som ikke har investert i tillatelse til å fiske i de lukkede gruppene. Åpen gruppe er også en viktig rekrutteringsarena. Åpen gruppes fiske etter torsk er 6,12 pst. av nasjonal kvote. I meldingen gir regjeringen uttrykk for at den mener det er riktig at hele flåten bør bidra til den kvotemessige finansieringen av åpen gruppe. Regjeringen foreslår derfor i meldingen at kvoten til åpen gruppe i fisket etter torsk nord for 62 grader nord trekkes fra toppen som en avsetning, før kvoten fordeles mellom trålgruppen og fartøy som fisker med konvensjonelle redskap. Det vil føre til at fartøy som fisker med konvensjonelle redskap, får styrket sitt kvotegrunnlag i forhold til trålgruppen. Det vises til kapittel 7 i meldingen.

Den såkalte finnmarksmodellen har siden 2007 blitt lagt til grunn for kvotefordelingen i lukket gruppe i kystfisket etter torsk nord for 62 grader nord. Siden 2007 og frem til i dag har det skjedd mindre endringer i denne kvotefordelingen. I lukket gruppe i kystfisket etter torsk nord for 62 grader, er kvoten til gruppen under 11 meter redusert med 1,89 pst. Regjeringen foreslår i meldingen å styrke kvotegrunnlaget til lukket gruppe under 11 meter hjemmelslengde med 2 pst. fra lukket konvensjonell gruppe (lukket gruppe i kystfiskeflåten og den konvensjonelle havfiskeflåten). Dette vil bidra til å trygge mangfoldet og bredden i kystfiskeflåten.

Sammenslåingsordning for den minste kystflåten

I meldingen peker regjeringen på at den vil sikre at den minste fartøygruppen i kystfiskeflåten (hjemmelslengde under 11 meter) fortsatt skal ha en spesiell rolle i kvotesystemet for å ivareta bosetting, bearbeiding og sysselsetting i kystdistriktene. Kvotesystemet er det avgjørende verktøyet for å gjøre dette mulig.

Denne fartøygruppen har ikke hatt tilgang til strukturkvoteordningen, men fartøyeierne har kunnet benytte midlertidige samfiskeordninger som tillater at to kvoter av torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord blir fisket med ett fartøy. Stortinget har besluttet at samfiske mellom to fartøy med samme eier skal avvikles fra 2026.

For å gi den minste kystflåten gode rammevilkår som gir lønnsom utvikling, forutsigbarhet, fornying og gode inntektsmuligheter også for mannskap på to, foreslår regjeringen i kapittel 6 i meldingen at det innføres en sammenslåingsordning som tillater at eiere av to fartøy, kan slå sammen kvotegrunnlaget for to fartøy i fisket etter torsk, sei og hyse i nord og fiske den samlede kvoten på ett fartøy. Det sammenslåtte kvotegrunnlaget kan senere splittes opp og tilbakeføres til to fartøy i henhold til de opprinnelige fartøyenes identifikasjonsnummer. Dette er et tiltak som gir denne flåtegruppen gode rammevilkår og muligheter for økt produktivitetsvekst, og som legger til rette for bedret økonomi og sikkerhet.

Regjeringen peker i meldingen på at den er opptatt av at sammenslåingsordningen ikke skal føre til at for mange fartøy for raskt tas ut av fiske. Regjeringen vil derfor utarbeide nærmere bestemmelser og krav til gjenværende og uttatt fartøy etter at Stortinget har vedtatt ordningen. Et slikt krav kan være et aktivitetskrav om fiske på andre arter enn torsk for å kunne benytte ordningen. Både hensynet til mulig økonomisk utvikling og medvirkning til å sikre sysselsetting og bosetning i kystsamfunnene skal være styrende for dette arbeidet.

Regjeringen viser i meldingen til at den mener en slik sammenslåingsordning vil imøtekomme den minste kystflåtens behov for gode og stabile rammebetingelser. Det vil imidlertid være uheldig dersom det over tid legges press på å utvide sammenslåingsordningen til at mer enn to kvoter skal kunne samles på ett fartøy.

Oppfølging av Riksrevisjonens rapport

Riksrevisjonen offentliggjorde 28. april 2020 en rapport om undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018. Riksrevisjonens rapport ble behandlet av Stortinget høsten 2020. Regjeringen er opptatt av at Stortingets anmodningsvedtak og Riksrevisjonens anbefalinger skal følges opp i denne meldingen.

Riksrevisjonen påpeker i rapporten at endringene i kvotesystemet har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten, men mener også at etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret på flere områder. Regjeringen peker i meldingen på at flere av regjeringens forslag ivaretar Riksrevisjonen anbefaling om tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene. Det vises til forslaget om at sjarkflåten (lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter) styrkes med 2 pst. av konvensjonell gruppes torskekvote. Åpen gruppe sikres bedre ved at den tilgodeses med en egen avsetning som tas fra nasjonal kvote i stedet for å inngå i konvensjonell gruppe i trålstigen, og konvensjonell gruppe styrkes ved at trålstigen gjeninnføres uten at åpen gruppe spiser av konvensjonell gruppes andel. Innføring av en sammenslåingsordning i stedet for samfiskeordningen i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader vil også bidra til å styrke sjarkflåten.

Riksrevisjonen anbefaler også i rapporten at det bør vurderes tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen i kystflåten, noe regjeringen har fulgt opp gjennom forslaget om å innføre eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten.

Riksrevisjonen mener videre at flere endringer i kvotesystemet ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet. Regjeringen peker i meldingen på at den vil sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet i tråd med kravene som stilles for dette.

Riksrevisjonens rapport påpeker også at økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere. Riksrevisjonen anbefaler derfor departementet å «registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene, og å gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket». Regjeringen foreslår i kapittel 3 i meldingen å nedsette en arbeidsgruppe som skal vurdere og komme med forslag om det bør opprettes en ordning for å registrere og offentliggjøre utviklingen av kvotepriser.

Avklaring av fordeling av strukturgevinsten

Strukturordninger i fiskeflåten har vært et sentralt virkemiddel for å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og slik sikre lønnsomhet for fiskerne og bærekraftig forvaltning av norske fiskeressurser. De to strukturkvoteordningene for kyst- og havfiskeflåten legger til rette for at fartøy kan øke kvotegrunnlaget gjennom tildeling av strukturkvoter samtidig som et annet fartøy tas ut av fiske og oppgir hele kvotegrunnlaget. Det gjelder en tidsbegrensning i begge strukturkvoteordningene som innebærer at de årlige strukturkvotene ikke kan retildeles i mer enn 20 eller 25 år.

Strukturkvoter utgjør rundt halvparten av kvotegrunnlaget i de fem viktigste fiskeriene. De første strukturkvotene vil utløpe i 2027. Det vil si at tidsbegrensningen vil utløpe for første gang for deler av strukturkvotegrunnlaget fra slutten av 2026, og at strukturgevinst da vil komme til fordeling fra 2027. Strukturgevinst brukes som en samlebetegnelse på kvotegrunnlag som fordeles som en følge av avkorting av kvote ved ordinær strukturering eller som en følge av at tidsbegrensningene i strukturkvoteordningene utløper.

Regjeringen viser i meldingen til at den vil sikre en forutsigbar strukturpolitikk, og det er derfor avgjørende at fordelingen av strukturgevinst avklares nå. Regjeringen har lyttet til næringen og valgt en løsning som kan skape ro og forutsigbarhet. Regjeringen foreslår derfor en modell der strukturgevinsten som oppstår når tidsbegrensede strukturkvoter utløper, skal fordeles med full effekt til grunnkvoter, og halv effekt til gjenværende strukturkvoter (modell X). Regjeringen mener at dette er i tråd med premissene som ble lagt til grunn da någjeldende tidsbegrensning ble innført i 2007. Det vises til kapittel 5 i meldingen.

Forutsigbar gruppeinndeling

For regjeringen er det viktig at bredden og mangfoldet i kystfiskeflåten trygges. Dette skal blant annet skje basert på tilstrekkelig kvotegrunnlag for både de små, mellomstore og store fiskefartøyene.

Regjeringen foreslår i meldingens kapittel 4 å videreføre gjeldende gruppeinndeling av kvotegrunnlaget i kystfiskeflåten i fire hjemmelslengdegrupper, henholdsvis under 11 meter (13 meter for makrell), 11–15 meter, 15–21 meter og over 21 meter. En videreføring av dagens gruppeinndeling etter hjemmelslengde vil gi aktørene større forutsigbarhet for framtidig drift og dessuten spare forvaltning og næring for betydelig usikkerhet knyttet til en eventuell overgang til ny gruppeinndeling. Denne gruppeinndelingen legges til grunn både ved den årlige kvotefastsettelsen og i strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten.

I meldingen viser regjeringen til at den vil se nærmere på de faktiske størrelsesbegrensningene som gjelder for kystfiskefartøy med kvotegrunnlag innenfor de ulike hjemmelslengdegruppene. På den ene siden er det viktig at fartøy har en faktisk størrelse som står i forhold til kvotegrunnlaget. Samtidig skal flåten gis en viss fleksibilitet til å utvikle seg og tilpasse seg ny teknologi, både ut fra økonomiske grunner og av hensyn til klima, og for å sikre at råstoffet blir tatt hånd om på en god måte som kan tilrettelegge for bearbeiding. Regjeringen foreslår derfor at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal vurdere lasteromsbegrensninger og hvordan legge til rette for en fartøyutforming med redusert klimaavtrykk, og som bedre kan sikre ivaretakelse av råstoffet.

Regjeringen peker i meldingen på at den ønsker å beholde ringnot og pelagisk trål, samt torsketrål og seitrål som selvstendige grupper i havfiskeflåten.

Økt bearbeiding i sjømatindustrien

I meldingen peker regjeringen på at den vil sikre en variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte som bidrar til at fisken gir økt aktivitet, større verdiskaping og flere helårlige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten. Det er et mål for regjeringen å øke bearbeidingen av sjømat i Norge, og å sikre at fangst- og landingsmønsteret fra fiskeflåten i størst mulig grad tar hensyn til industriens behov for stabil tilgang på råstoff. Det vises til kapittel 9 i meldingen.

Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden. Kvotesystemet kan også påvirke råstoffkvaliteten. Innretningen av kvotesystemet har dermed innvirkning på sjømatindustriens muligheter til å drive med lønnsom bearbeiding av sjømat og til å skape helårige og trygge arbeidsplasser. Det er derfor naturlig at meldingen også omtaler regjeringens oppfølging av Ekspertutvalget for grønn verdiskaping og økt bearbeiding i sjømatindustrien (Bearbeidingsutvalget) som leverte sin rapport 8. mars 2022.

Bearbeidingsutvalget foreslo 32 tiltak for grønn omstilling og økt bearbeiding av bærekraftige sjømatprodukter i Norge. Tiltakene spenner over hele sjømatverdikjeden, fra fangstleddet, gjennom førstehåndsomsetning, til utdanning, innovasjon, markedsføring og eksport. Seks av tiltakene kan knyttes til kvotesystemet.

I meldingen vurderes utvalgets forslag til tiltak som kan knyttes til kvotesystemet. Meldingen følger også opp enkelte av utvalgets forslag til tiltak om førstehåndsomsetningen av fisk. Det legges blant annet opp til å vurdere endringer i ferskfiskordningen og å anmode fiskesalgslagene om å sørge for mer konkurranse om råstoffet på markedsplassen. Regjeringen vil også at det gjennomføres en etterkontroll av fiskesalslagslova for å vurdere om loven praktiseres i tråd med formålet, jf. meldingens pkt. 9.5.3.

Grønn omstilling i fiskeflåten

Norsk villfanget fisk har et lavt klimaavtrykk sammenlignet med andre animalske proteinkilder. Samtidig må utslippene fra fiskeflåten som fra annen innenriks sjøfart reduseres i årene fremover om en skal nå regjeringens ambisiøse mål om å halvere utslippene innen 2030. Den generelle teknologiutviklingen bidrar også til mer energieffektive fiskefartøy gjennom blant annet forbedret motordrift/propellbruk, fartøyutforming og kombinasjonsdrift mellom batteri og marin diesel.

Fiskeflåten har per i dag få reelle muligheter til rask grønn omstilling, men regjeringen vil sikre ordninger som legger til rette for grønn omstilling av fiskeflåten samt videreføre kompensasjonsordningen for CO₂-avgiften i fiskeflåten.

Regjeringen foreslår i meldingen at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som blant annet skal vurdere hvordan det kan legges til rette for en fartøyutforming med lavere klimaavtrykk, jf. kapittel 4.

Styrket vern av kysttorsk og havdeling

I 2023 er det innført tiltak for å styrke vern av kysttorsk og havdeling for alle fartøy over 21 meter etter torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper nord for 62° N. Målet er å få ned beskatningen av kysttorsk, og samtidig bidra til å redusere areal- og redskapskonflikter mellom fartøygruppene ved at de større fartøyene må fiske lengre ut fra kysten. Dette innebærer også at den mindre kystflåten prioriteres i kystnære områder. Samtidig er det tatt hensyn til landindustriens behov for god tilgang på råstoff. Regjeringen viser i meldingen til at dette må ses i sammenheng med andre tiltak som foreslås i denne meldingen for mer rettferdig fordeling og å trygge bosetning og aktivitet i kystsamfunnene. Det innføres ytterligere tiltak for kysttorsk i 2024 og 2025, som tar sikte på å forbedre bærekraften og langtidsutbyttet av bestanden.

Ressursrente i fiskeriene

Fisken i havet er i utgangspunktet en knapp ressurs som hører til felleskapet, som fiskeren høster på felleskapets vegne. Det er en potensiell og realisert grunnrente i fiskeriene. Grunnrenten er den ekstra avkastningen som kan oppstå ved utnyttelse av begrensede naturressurser. Noe av denne grunnrenten tas ut i form av et omfattende reguleringsregime og noe gjennom eksisterende avgifter på førstehåndsomsetningen. Kvotesystemet har imidlertid blitt effektivisert, særlig som følge av strukturtilpassingen som har skjedd. Mye av disse effektiviseringsgevinstene er reflektert i økte kvoteverdier. Regjeringen peker i meldingen på at konsekvensen av at ressursrenten ikke beskattes derfor er at denne kapitaliseres gjennom kvotepris på fisketillatelser. Noe av grunnrenten forsvinner ut av sektoren med aktører som selger seg ut, samtidig som gjelden i de gjenværende fiskeriselskapene øker. Regjeringen foreslår at hensynet til kystsamfunnene tilsier at verdiskapingen i størst mulig grad bør forbli i næringen og i kystsamfunnene. Dette kan ses på som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet langs kysten. Regjeringen mener at det er viktig at ressursrenten kommer lokalsamfunnene til gode. På den bakgrunn vil regjeringen i dagens situasjon ikke foreslå å innføre ressursrenteskatt, jf. kapittel 10 i meldingen.

Kvotesystemet

Kvotesystemet består av flere reguleringer som til sammen setter rammene for hvordan fiskeriressursene kan utnyttes og fordeles. Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden.

Kvotesystemet omfatter her et system for både tilgang til og regulering av fisket. Det består av regler om hvem som kan delta i fiske, fastsatt i eller med hjemmel i deltakerloven. Det inneholder videre regler om fordeling av totalkvoten innad i fiskeflåten, gjennom regler fastsatt i eller med hjemmel i havressurslova.

Kvotesystemet er utviklet over tid og i møte med ulike utfordringer norske fiskerier har stått overfor. Fisket har alltid hatt en rolle som samfunnsbærer langs kysten, og et viktig prinsipp i norsk forvaltning har vært at fiskefartøyene skal ha aktive fiskere som majoritetseiere.

Fisket ble først regulert med kvoter i havfiskeflåten, og senere også i kystflåten. Både for næringen og forvaltningen har det vært viktig at fordelingen av fornybare ressurser skulle være bærekraftig og oppleves som legitim og rettferdig. For å sikre en bærekraftig forvaltning av de fornybare fiskeressursene i Norge har det over tid blitt utviklet et tett samarbeid mellom forskning, næring og forvaltning, blant annet gjennom årlige høringsmøter om reguleringer av fisket. Norge tar også en aktiv rolle i internasjonalt havsamarbeid, både når det gjelder utviklingen av internasjonalt regelverk og i forvaltningen av fiskeri og havmiljø.

Overkapasitet i fiskeflåten og svak økonomi i næringen brakte også etter hvert en erkjennelse av at fangstkapasiteten måtte stå i forhold til ressursgrunnlaget. Kvotesystemet har derfor også fått mekanismer for å ivareta lønnsomheten i næringen, eksempelvis gjennom sammenslåingsordninger, enhetskvoteordningen og etter hvert dagens strukturkvoteordninger. I utformingen av slike strukturvirkemidler har det vært viktig å ivareta en flåtestruktur som er størrelsesmessig, geografisk og driftsmessig variert.

Kvotesystemets lovgrunnlag

Havressurslova og deltakerloven er de sentrale lovene for reguleringen av norske fiskerier. Havressurslova skal sikre ansvarlig, helhetlig ressursforvaltning, og tar derfor opp i seg viktige elementer som føre var-prinsippet og økosystembasert forvaltning. Loven har bidratt til en mer helhetlig forvaltning av alle viltlevende marine ressurser. Havressurslova er en vid fullmaktslov som gir hjemler for kvotefastsettelse og fordeling av kvoter mellom fartøygrupper, regulering av utøvelsen av fiske og øvrig høsting av viltlevende marine ressurser, verne- og bevaringstiltak samt kontroll og sanksjonering ved brudd på fiskerilovgivningen.

Havressurslova § 2 fastslår at: «(…) dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Fiskeressursene er med andre ord verken gjenstand for privat eller statlig eiendomsrett. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressurslova at staten har rett til og ansvar for å forvalte disse ressursene på fellesskapets vegne. Forvaltningen skal støtte opp om formålene i fiskerilovgivningen.

Adgangen til fiske i sjøen er i utgangspunktet en allemannsrett som er modifisert i betydelig utstrekning i fiskerilovgivningen. Adgangen til å drive ervervsmessig fiske er regulert i deltakerloven som stiller en rekke krav til hvem som kan delta i fiske som eier av fiskefartøy.

Gjennom regler fastsatt i og med hjemmel i deltakerloven er adgangen til å delta i de sentrale fiskeriene ytterligere begrenset. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Denne verdien, ut over fartøyets tekniske verdi, kan beregnes på fartøyeierens hånd, og kan realiseres for eksempel når et fartøy selges for fortsatt drift, uavhengig av om kjøperens siktemål er å drive fartøyet videre i fiske eller ta fartøyet permanent ut av fiske gjennom en strukturkvoteordning.

Adgangen til å delta i ulike fiskerier har blitt og blir gitt vederlagsfritt fra statens side. Ved lukkingen av norske fiskerier har tillatelse til å delta fordelt fartøyene basert på tidligere aktivitet i fisket.

Med færre og mer effektive aktører, stabilt høye kvoter og økte priser har verdien av denne adgangen økt betraktelig. Mulighet for å samle et større kvotegrunnlag på samme båt har også bidratt til å øke kvoteverdiene.

Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, endrer ikke tillatelsenes rettslige status. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsen, den er det myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet. Disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak. Dette innholdet kan også endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag, eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser og årlige forskrifter om kvotefastsettelse og fordeling.

De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy, og som har adgang til å delta i fiske på ulike fiskebestander, har dermed ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Dette kvotesystemet bygger på næringskomiteens uttalelse i Innst. S. nr. 93 (1998–99) kapittel 2.2 om at «(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998–99) til deltakerloven ble dette utdypet i kapittel 2.3, hvor det heter følgende:

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.»

Havressurslova § 1 angir at formålet med loven er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursene (…), og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Deltakerloven § 1 har et liknende innhold og sier at formålet er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. Det er også et grunnleggende hensyn at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. havressurslova § 7 annet ledd.

Kvotemelding 1

Stortingsbehandlingen av kvotemelding 1

Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskaping, også kalt Kvotemelding 1, ble lagt frem for Stortinget den 21. juni 2019. Meldingen ble behandlet i næringskomiteen den 30. april 2020 som la frem Innst. 243 S (2019–2020).

Det gis her en oversikt over forslag som ble fremmet som fikk flertall.

En samlet komité gikk inn for:

• Stortinget ber regjeringen ikke etablere en statlig kvotebeholdning/fellesskapets kvotebeholdning (romertallsvedtak II).

• Stortinget ber regjeringen sørge for at ved utløp av tidsbegrensningen for strukturkvoter fordeles strukturgevinsten til den fartøygruppen fartøyet tilhører når tidsbegrensningen inntrer, og fordeles relativt etter grunnkvote. Ved opprettelse av strukturkvote fordeles strukturgevinsten som oppstår ved avkorting, til den fartøygruppen fartøyet tilhører, og fordeles relativt etter grunnkvote. For ringnotgruppen og pelagisk trål fordeles strukturgevinsten når tidsbegrensingen inntrer etter dagens gruppetilhørighet (romertallsvedtak III).

• Stortinget ber regjeringen sørge for at det ikke gis anledning til forlengelse av tidsbegrensningen i strukturkvoteordningen (romertallsvedtak IV).

I påfølgende behandling i Stortinget den 7. mai 2020 fikk romertallsvedtak II (vedtak 550) og romertallsvedtak IV (vedtak 552) støtte fra et samlet storting. Romertallsvedtak III (vedtak 551) fikk flertall med støtte fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti la frem følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for bedre likestilling i fiskeriene (romertallsvedtak IX).

Forslaget ble også vedtatt av et samlet Storting (vedtak 557).

Forslag 29 ble fremmet av Høyre med støtte fra Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti:

• Stortinget ber regjeringen – før iverksettelse – foreta konsekvensvurderinger av eventuelle elementer i beslutningene ved behandling av Innst. 243 S (2019–2020) som ikke er konsekvensvurdert gjennom meldingen.

Dette forslaget fikk støtte fra et samlet Storting (vedtak 558).

Næringskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti fremmet forslaget:

• Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62° N etableres kvotefleksibilitet over årsskiftet på fartøynivå, slik at et fartøy kan utnytte sitt kvotegrunnlag best mulig innenfor et kvoteår, på samme måte som i pelagiske fiskerier (romertallsvedtak V).

Forslaget fikk flertall fra de samme partier i behandlingen i Stortinget (vedtak 553).

Næringskomiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti fremmet forslaget:

• Stortinget ber regjeringen sørge for at eksisterende ordning med «samfiske med seg selv» i torskefisket avvikles innen 31. desember 2025 (romertallsvedtak VIII).

Forslaget fikk flertall fra de samme partier i behandlingen i Stortinget (vedtak 556).

Næringskomiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti fremmet sammen tre forslag:

• Stortinget ber regjeringen sørge for at fordelingen av kvoter mellom flåtegruppene ikke endres vesentlig (romertallsvedtak I).

• Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget (så snart som mulig, eventuelt fra 2021) med et forslag om en fiskal avgift på fiskeriene (villfisk) tilsvarende om lag 100 mill. kroner årlig. Det vurderes i den forbindelse om det kan gjøres etter modell av fiskeriforskningsavgiften. Modellen må være forenlig med Norges forpliktelser under EFTA-konvensjonen og EFTA-frihandelsavtaler (romertallsvedtak VI).

• Det gis en overgangsperiode der fartøy med annen faktisk lengde enn hjemmelslengde kan velge å bringe fartøyets faktiske lengde i tråd med hjemmelslengde. Den faktiske utformingen må være gjennomført innen 31. desember 2023. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en konkret utforming av et slikt alternativ (romertallsvedtak VII).

Forslagene fikk flertall fra de samme partier i behandlingen i Stortinget (henholdsvis vedtak 549, 554 og 556).

Lov- og forskriftsendringer

Etter at kvotemelding 1 var behandlet i Stortinget, la regjeringen Solberg fram Prop. 137 L (2019–2020) Lov om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). Formålet var å følge opp de forslagene som Stortinget hadde sluttet seg til under behandlingen av kvotemelding 1, og som krevde lovendring. De sentrale tiltakene i lovproposisjonen var innføring av felles fiskeritillatelser til erstatning for dagens spesielle tillatelser (konsesjoner) og årlige adgangsbegrensninger, innføring av faste kvotefaktorer og innføring av en kvoteutvekslingsordning for inn- og utleie av kvoter innenfor et kvoteår.

Regjeringens lovforslag ble behandlet av Stortinget i februar 2021 og vedtatt som lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). De delene av loven som gjelder oppfølging av kvotemelding 1, er foreløpig ikke satt i kraft, i påvente av stortingsbehandlingen av den nye stortingsmeldingen og eventuelle nødvendige justeringer i regelverket som følge av dette.

Flere av forslagene i kvotemelding 1 som Stortinget sluttet seg til, forutsatte forskriftsendringer. Noen av disse forskriftsendringene er allerede vedtatt og satt i kraft, som for eksempel opphevelsen av kondemneringskravet i strukturkvoteordningene, og innføring av 10 pst. avkorting ved strukturering i alle strukturgrupper i både kyst- og havfiskeflåten.

De fleste forskriftsendringene må imidlertid avvente både stortingsbehandlingen av den nye kvotemeldingen og ikrafttredelsen av lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). En stor andel av disse potensielle forskriftsendringene ble behandlet i Fiskeridirektoratets høring 12. oktober 2021 av ny forskrift om fiskeritillatelser og kvotefaktorer. Departementet ser det nå som naturlig å avvente behandlingen av forslagene i Fiskeridirektoratets høring til etter at Stortinget har ferdigbehandlet den nye kvotemeldingen, og eventuelt deretter foreta en fornyet høring, jf. pkt. 2.3 i meldingen.

Etter at Stortinget har behandlet regjeringens melding, vil departementet også måtte ta stilling til om, og eventuelt i hvilken utstrekning, det er behov for endringer i lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringer i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet), eller andre lovendringer, for å følge opp Stortingets vedtak.

Regjeringen tar i meldingen sikte på at eventuelle forslag til lovendringer vil bli sendt på høring etter stortingsbehandlingen for å gjøre det enklere for høringsinstansene å vurdere lovforslagene. Regjeringen mener dette vil imøtekomme den kritikken flere høringsinstanser rettet mot den forrige regjeringen da den sendte lovforslagene på høring før Stortinget hadde behandlet kvotemelding 1, jf. Prop. 137 L (2019–2020) kapittel 3.3.

Konsultasjoner med Sametinget

I forbindelse med regjeringens arbeid med ny kvotemelding ble det etablert en referansegruppe som hadde tre møter våren 2022. Sametinget deltok i denne referansegruppen.

Sametinget har vært høringsinstans for høringene som er gjennomført av departementet i forbindelse med kvotemeldingen og har gitt høringssvar i disse. Sametinget har også levert høringssvar til Bearbeidingsutvalgets rapport om sjømatindustrien.

I tillegg har departementet gjennomført to konsultasjoner med Sametinget. Den første ble gjennomført 20. mars 2023 og den andre 13. november 2023. I konsultasjonen i mars ble det tatt utgangspunkt i temaene i de høringene som var gjennomført og Sametinget fikk fremmet sitt syn på dette. Selv om Sametinget leverte skriftlige høringssvar var det et ønske fra departementet å ha dialog med Sametinget om temaene som er omfattet i kvotemeldingen for å få klarhet i hvilke saker som er av særlig betydning for Sametinget. Det ble ikke konkludert på noen saker i dette møtet.

I forkant av konsultasjonen 13. november 2023 ble Sametinget forelagt utdrag fra meldingen og regjeringens forslag til tiltak.

I konsultasjonene var det enighet mellom partene om at gruppeinndeling etter fartøyenes hjemmelslengde burde opprettholdes, og at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal se på mulighetene for andre størrelseskriterier, for eksempel tonnasje eller lasteromsvolum. Det var også enighet om at kvotetakene i de ulike fartøygruppene ikke skal økes.

Sametinget støtter forslaget om at åpen gruppe skal trekkes fra toppen, og at trålstigen bør gjeninnføres for å tilgodese kystflåten ved lave kvoter.

Partene var enige om at det ikke er ønskelig med en ytterligere eierkonsentrasjon i kystfiskeflåten.

Når det gjelder fordeling av strukturgevinst, foreslår regjeringen at dette skal skje basert på modell X. Sametingets standpunkt er at fordelingen må skje etter modell 2.

I regjeringens melding foreslås det å videreføre en avsetning på 0,9 pst. av kvoten på torsk nord for 62 grader nord til kystfiskeordningen, men at kvoten ikke skal være mindre enn 3 000 tonn. I konsultasjonene var det enighet mellom partene om at kystfiskeordningen skal være en avsetning på minimum 3 000 tonn.

Sametinget støtter at det innføres en sammenslåingsordning når samfiske med seg selv avvikles. Sametinget er opptatt av at det må velges en modell som sikrer at det ikke tas ut av drift flere båter enn nødvendig, og at ikke antall fiskere reduseres, men at ordningen skal bidra til å sikre rekruttering i fartøygruppen som berøres.

I forbindelse med konsultasjonene med departementet viste Sametinget ellers til Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport som ble overlevert Stortinget 1. juni 2023, og kommisjonens forslag til tiltak. Kommisjonen viser blant annet til NOU 2007:13 Den nye sameretten, og til NOU 2008:5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark, og oppfordrer til at forslagene i disse utredningene følges opp.

Riksrevisjonen

Riksrevisjonen offentliggjorde 28. april 2020 en rapport om sin undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018. Undersøkelsen inneholder en bred gjennomgang av utviklingen i kvote- og tillatelsessystemet i perioden. Undersøkelsen tar utgangspunkt i formålsparagrafene i deltakerloven og havressurslova hvor fiskeripolitikkens tre hovedmålsettinger framgår: en bærekraftig forvaltning av ressursene, samfunnsøkonomisk lønnsomhet, samt sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Riksrevisjonens hovedfunn og anbefalinger

Dette var Riksrevisjonens hovedfunn:

1. 1

   Endringene i kvotesystemet i perioden 2004–2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten.

2. 2

   Etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret ved at:

   • Eierskapet til fartøy med kvoter er konsentrert på færre hender.

   • Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere.

   • Flåtestrukturen er mindre variert, og fartøyene er færre og større.

   • Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er økende, men fortsatt lavt.

   • Koblingen mellom fartøy og kvote er svekket.

3. 3

   Økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere.

4. 4

   Endringer i den minste kystflåten har negative konsekvenser for kystsamfunn.

5. 5

   Flere fiskeriavhengige kommuner har fått redusert fiskeriaktivitet.

6. 6

   Flere av endringene i kvotesystemet er ikke tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet.

Riksrevisjonen anbefalte Nærings- og fiskeridepartementet å:

• sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet

• vurdere å innføre eierkonsentrasjonsbegrensninger for kystflåten og/eller andre tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen

• registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene, og gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket

• vurdere tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene

• vurdere tiltak for å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy

• følge systematisk med på hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene.

Riksrevisjonens rapport ble behandlet av Stortinget høsten 2020, og resulterte i et enstemmig anmodningsvedtak til regjeringen:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan anbefalingene i Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket skal følges opp på en måte som ivaretar det tredelte formålet i havressursloven og sikrer en forsvarlig forvaltning av kvotesystemet som skaper tillit hos alle aktører i fiskerinæringen.»

Regjeringen tar Riksrevisjonens kritikk på stort alvor. I stortingsmeldingen legger regjeringen derfor fram forslag for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger, i tråd med anmodningsvedtaket fra Stortinget.

Fire av Riksrevisjonens anbefalinger behandles i kapittel 3 i meldingen. Dette gjelder anbefalingene om konsekvensutredninger, innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger, registrering og offentliggjøring av kvotepriser, og tiltak for å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy.

Tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene vurderes i kapittel 6 og 7 i meldingen. Regjeringen viser videre til at flere av regjeringens forslag til tiltak i disse kapitlene ivaretar anbefalingen fra Riksrevisjonen. Det vises til forslaget om at sjarkflåten (lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter) styrkes med 2 prosent av konvensjonell gruppes torskekvote. Åpen gruppe sikres bedre ved at den tilgodeses med en egen avsetning som tas fra nasjonal kvote i stedet for å inngå i konvensjonell gruppe i trålstigen, og konvensjonell gruppe styrkes ved at trålstigen gjeninnføres uten at åpen gruppe spiser av konvensjonell gruppes andel. Innføring av en sammenslåingsordning i stedet for samfiskeordningen i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord vil også bidra til å styrke sjarkflåten.

Regjeringen peker i meldingen på at anbefalingen om å følge systematisk med på hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene, vil være en løpende oppgave for forvaltningen og må inngå i framtidige konsekvensvurderinger av endringer i kvotesystemet.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sverre Myrli, Runar Sjåstad, Rune Støstad og Solveig Vitanza, fra Høyre, Olve Grotle, Linda Hofstad Helleland og Lene Westgaard-Halle, fra Senterpartiet, Jenny Klinge, lederen Willfred Nordlund og Per Olav Tyldum, fra Fremskrittspartiet, Sivert Bjørnstad og Bengt Rune Strifeldt, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, fra Rødt, Geir Jørgensen, fra Venstre, Alfred Jens Bjørlo, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Meld. St. 7 (2023–2024) Folk, fisk og fellesskap – en kvotemelding for forutsigbarhet og rettferdig fordeling.

Komiteen viser til at fiskerinæringen må forholde seg til mange usikre faktorer. Tilgjengelige ressurser er stadig i endring og kvotene varierer fra år til år. Vær, fiskens vandringsmønster, markedsadgang og endringer i de geopolitiske forhold ligger i stor grad utenfor norsk politisk kontroll.

Komiteen er opptatt av å gi fiskerinæringen så gode og forutsigbare rammebetingelser som mulig for at næringen skal kunne utvikle seg videre.

Komiteen viser til de innledende bestemmelsene i lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) §§ 1 og 2:

«§ 1 Formål

Formålet med lova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna.

§ 2 Retten til ressursane

Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.»

Komiteen viser til at begge bestemmelsene historisk sett har hatt sterk oppslutning i Norge, og de forplikter forvaltningen til å sørge for at nærhet til havets ressurser gir rett til å høste av ressursene innenfor bærekraftig forvaltning, og at det aldri skal skapes tvil om at de viltlevende marine ressurser tilhører fellesskapet.

Komiteen viser til at villfiskressursen gir en matkilde som er sunn, klimavennlig og forsyningssikker, og som gir sysselsetting og aktivitet. Kvotesystemets fremste oppgave er å bidra til en langsiktig bærekraftig forvaltning av denne ressursen, for å sikre biologisk bærekraft og langsiktig aktivitet og sysselsetting.

Komiteen viser til at de sentrale elementene i meldingen har vært på egne høringer. Det vises til Fiskeridirektoratets høringsnotater og svar på disse. Komiteen har videre hatt muntlig og skriftlig høring på meldingen i sin helhet innenfor Stortingets forretningsorden. I tillegg er det kommet øvrige innspill underveis som er gjort tilgjengelig for komiteen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til avtalen datert 19. april 2024 mellom disse partier og Kristelig Folkeparti. Kopi av avtaleteksten er vedlagt innstillingen.

Generelle merknader

Merknad fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at fiskerinæringen er av stor betydning for norsk økonomi, for verdiskaping og for bosetting og arbeidsplasser langs hele kysten. Fisken tilhører folket i fellesskap, og flertallet vil sikre nasjonal råderett og kontroll over fiskeressursene og forvalte disse til det beste for dagens og fremtidige generasjoner. Flertallet viser til at det å ivareta de distriktspolitiske målsettingene i fiskerilovgivningen om arbeidsplasser og bosettingen i kystsamfunn står sentralt. Fiskeritillatelsene skal forvaltes på en måte som ikke bidrar til sentralisering verken innad i regioner eller mellom landsdeler. Flertallet vil sikre en variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte som bidrar til at fisken gir økt aktivitet, større verdiskaping og flere helårlige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten. Flåten skal sikres stabile, forutsigbare og gode rammebetingelser. Det er et mål for flertallet å øke bearbeidingen av sjømat i Norge og styrke samfunnskontrakten mellom hav og land.

Merknad fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at regjeringen med denne meldingen følger opp Hurdalsplattformen ved at det skal utarbeides en ny kvotemelding som gir forutsigbarhet for fiskerinæringen, og som sikrer bosetting, aktivitet og lønnsomhet langs hele kysten. Disse medlemmer viser til at kvotemeldingen blant annet skal sikre at kvotene fordeles på en forutsigbar og mer rettferdig måte. Regjeringen følger med denne meldingen også opp Riksrevisjonens rapport om kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018.

Merknad fra Høyre og Venstre

Medlemene i komiteen frå Høgre og Venstre viser til at norsk fiskerinæring på nokre tiår har gått frå å vere lite lønnsam og subsidieavhengig til å bli ei næring med god lønnsemd, stabile og gode lønningar til fiskarane, og med store eksport- og skatteinntekter til fellesskapen. Det har mellom anna skjedd fordi fiskerinæringa og fiskarane sjølv tok ansvar.

Desse medlemene viser til at norsk fiskeriforvalting i dag er verdsleiande. Kvotesystemet har gitt reglar om kven, kor mykje og korleis ein kan fiske, og ved å lukke (dei fleste) fiskeria har talet på fartøy blitt avgrensa. Det har hindra overfiske og gjort norsk fiskeri berekraftig.

Desse medlemene viser til at det likevel er næringa sjølv som har tatt det viktigaste grepet for å oppnå lønnsemd. Gjennom stor reduksjon i talet på fiskefartøy (strukturering) har fiskeflåten blitt meir tilpassa ressursgrunnlaget. Dette har skjedd etter strenge offentlege retningslinjer. Kort sagt blei det lov å samle fleire kvotar på eitt fartøy, og å «kjøpe» kvotar frå fartøy som trekte seg ut av fisket.

Desse medlemene meiner at dette er ein viktig grunn til at fiskeflåten i dag er lønnsam og moderne. Men det har òg skjedd store endringar for fiskarane. Tidlegare var yrket prega av fysisk arbeid under svært krevjande forhold i all slags vêr, mange veker borte frå familie og venner, og ustabile inntekter. I dag har ein fått meir ordna arbeidsforhold, turnusordningar, fokus på fiskarvelferd og HMS, og stabile og gode inntekter. Det har gjort at fiskaryrket nå rekrutterer godt.

Desse medlemene viser til at fiskeflåten til Noreg i dag er variert, både når det gjeld eigarskap og storleik. Han skapar arbeidsplassar og aktivitet langs heile kysten og står for ei enorm verdiskaping. Om lag 11 000 aktive fiskarar på 5 600 fiskefartøy, frå dei store havgåande fartøya til dei minste sjarkane, fiska i fjor 2,5 millionar tonn fisk og skaldyr, til ein førstehandsverdi på over 25 mrd. kroner.

Desse medlemene understrekar at norsk fiskeripolitikk i mange år har vore bygt på brei politisk semje, og desse medlemene meiner at det har vore ein styrke. Norsk fiskeripolitikk har tent fiskerinæringa, kysten og landet vårt godt. Gode rammevilkår, og at vi held fast ved dei lange linjene og stabiliteten i denne politikken, er den beste måten å sikre at fiskeria i framtida òg kan levere på sin del av samfunnskontrakten.

Desse medlemene vil generelt peike på at Stortinget tidlegare har understreka at stabile og føreseielege rammer er svært viktig i fiskeripolitikken, mellom anna i samband med behandlinga av St. meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten, der både regjeringa og Stortinget understreka dette. Det blei der peika på at omfordelingar mellom gruppene berre vil føre til usikkerheit om det framtidige kvotegrunnlaget og mangel på tryggleik for investeringar som er nødvendige for å skape ein fiskeriflåte for framtida.

Desse medlemene viser vidare til at kvotefordelinga mellom hav- og kystflåten er ei fordeling som har stått fast i mange tiår. Regjeringa foreslår nå å endre på dette, mellom anna ved å ta avsetninga til open gruppe frå nasjonal kvote («toppen») og ved at den konvensjonelle havflåten skal vere med på å auke avsetninga for å styrke dei minste fartøya i konvensjonell lukka gruppe.

Desse medlemene viser til at desse forslaga har ført til kraftige protestar frå Norges Fiskarlag, Fiskebåt, NHO, LO, Sjømat Norge, Sjømatbedriftene og fleire andre organisasjonar. Desse organisasjonane representerer størsteparten av både fiskerinæringa og fiskeindustrien.

Desse medlemene viser til at forutan at overføringa endrar ei kvotefordeling fiskenæringa har vore samd om i lang tid, er ho i strid med inngåtte kompromiss og viktige føresetnader for fiskeripolitikken.

Merknad fra Fremskrittspartiet

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at norsk fiskerinæring de siste 35 årene har gått fra å være en sterkt subsidiert næring til en gjennomregulert og tilnærmet subsidiefri næring. Den villfiskbaserte verdikjeden er viktig for sysselsetting og gir et viktig bidrag til norske eksport- og skatteinntekter. Verdikjeden er et viktig livsgrunnlag for en lang rekke lokalsamfunn langs kysten. Det er utviklet en moderne flåte med høy verdiskapning gjennom at fiskerne selv har sørget for en tilpasning av fangstkapasitet.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen etter mer enn 2 år la frem sin lenge varslede kvotemelding. I vesentlighet innebærer denne meldingen ikke store kursendringer i forhold til tidligere fiskeripolitikk, men er i stor grad en videreføring av gjeldende fiskeripolitikk med små justeringer.

Disse medlemmer viser til at fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord er viktig i kystfiskeflåten. Dette fiskeriet har flest antall deltakere og høy lønnsomhet.

Disse medlemmer viser videre til at regjeringen foreslår at det innføres eierskapsbegrensninger i kystfiskeflåten, og dette er en oppfølging av anbefalinger fra Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket. Riksrevisjonen påpekte at endringene i kvotesystemet mellom 2004 og 2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten, men at det også har utfordret fiskeripolitiske prinsipper og ført til mindre fiskeriaktivitet i flere kystsamfunn. Disse medlemmer gir sin tilslutning til at det innføres eierskapsbegrensninger i kystfiskeflåten.

Merknad fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til Dokument 3:6 (2019–2020) Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket, jf. Innst. 80 S (2020–2021). Disse medlemmer understreker at hovedkonklusjonene ble støttet av både daværende regjering og et samlet storting. Rapporten var en uvanlig hard dom over fiskeripolitikken de siste tiårene. Undersøkelsene viste til at selv om Stortinget hadde vedtatt klare mål og prinsipper for fiskeripolitikken, hadde ikke disse blitt tilstrekkelig etterlevd av forvaltning og ulike regjeringer. Snarere hadde gjennomføringen av fiskeripolitikken til ulike regjeringer og underliggende etater i flere tilfeller undergravd Stortingets mål og prinsipper. At et samlet storting sluttet seg til disse konklusjonene, forplikter i det videre arbeidet.

Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens undersøkelser, som viste at retten til å fiske har havnet på stadig færre hender, at kystsamfunnene har tapt på politikken, og at ungdoms muligheter har blitt vesentlig svekket. Dette er i strid med flere av de overordnede prinsippene som er knesatt av Stortinget til å styre fiskeripolitikken, som formålsparagrafen i havressurslova § 1 som slår fast at fiskeripolitikken skal «medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Disse medlemmer stiller spørsmålstegn ved om kritikken fra Riksrevisjonen er hensyntatt når regjeringen legger frem forslag til ny kvotemelding. Nøkkelspørsmålene som må stilles er:

• Vil regjeringens forslag føre til mindre konsentrasjon av fiskerettigheter?

• Vil forslaget styrke kystsamfunnene?

• Vil forslaget gjøre det enklere for ungdommer å skaffe seg arbeid i fiskeriene?

Etter disse medlemmers vurdering er svaret på spørsmålene «nei». Dersom ikke Stortinget gjør justeringer, vil forslaget faktisk føre til det motsatte: En videre strukturering vil redusere antall fartøy, øke sentraliseringen og svekke kystsamfunnene, og når strukturgevinsten går tilbake til grunnkvotene, vil kvotepakkene bli vesentlig større, dyrere og dermed ytterligere øke kapitalkravet for å delta. Dette vil igjen gjøre det vanskeligere for ungdom å etablere seg som fiskere. Disse medlemmer vil derfor advare sterkt mot å videreføre dagens strukturkvoteordning, og vil arbeide for å styrke alle deler av fiskeriene som kan bidra til å sikre kystsamfunns og ungdoms deltakelse.

Disse medlemmer mener det er positivt at trålstigen for torsk og sild gjeninnføres. Dette er en reguleringsmekanisme som sikrer kystflåten mer fisk i perioder det er lite fisk i havet, og tilsvarende mer til trålerne når det er mye fisk i havet. Stigen ble fjernet av regjeringen Solberg, noe som ble sterkt kritisert av både næring og kystsamfunn. Gjeninnføring er positivt og bra.

Disse medlemmer viser til at fordelingsspørsmålet i denne meldingen er viktig langt utenfor næringen. Hele kystkulturen er bygd på fiskeri, og når Riksrevisjonen i 2020 påpekte at de fleste kystsamfunn har tapt på dagens fiskeripolitikk, bør alle varsellamper lyse. Det er jo nettopp fordelingsmekanismene som har ført til mange tapere og noen få (og stadig færre) vinnere. Jo dyrere det er å komme seg inn i det lukkede fiskeriet, jo vanskeligere blir det for ungdom å komme seg inn. Med dagens priser må en ungdom ut med mange millioner kroner for å skaffe seg båt under 11 meter med kvote. I mange kystsamfunn er det få eller ingen som har råd til å kjøpe fartøy med kvote når fiskere pensjoneres og må slutte i fiskeriet. Dermed havner kvotene hos dem som har betalingsevne, mens ungdom og kystsamfunn ramler av priskarusellen. Disse medlemmer mener at det aldri har vært meningen at betalingsevne skal avgjøre hvem som kan delta i fisket. Det er ikke tilgang på kapital som skal avgjøre tilgang til kvoter i fiskeriene. Tilgang til fisket skal avgjøres av om det bidrar til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Det er det historiske nærhetsprinsippet som dermed skal være førende for fiskeripolitikken. Nærhet til fiskeressursene skal gi rett til å fiske. Elementer av denne tenkningen finner man igjen i snøkrabbeforvaltningen, kystkvoteordningen og ordningen med åpen gruppe. Denne tenkningen burde utgjøre rammene for fremtidens fiskeripolitikk.

Disse medlemmer viser til at mens lønnsomheten i flåteleddet har vært høy, har lønnsomheten i fiskeindustrien vært lav. Det har ført til stadig færre mottak og stadig færre arbeidsplasser på land. Mer fisk foredles i utlandet i dag enn for tjue år siden. Klasseskillene kommer til uttrykk i lønnsstatistikkene. Mens de som leverer fisken på kaia tjener millionlønn, tjener de som tar imot og håndterer fisken, ofte kun en tredel. Dette synliggjør et dypt problem i dagens fiskerier. Formålsparagrafen til dagens fiskeripolitikk er at den skal bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Dagens politikk har ført til det motsatte. Mer av verdiskapingen forsvinner enten ut av landet eller havner på få hender. Landindustrien bør ikke overses når ny fiskeripolitikk skal vedtas.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en stortingsmelding om hvordan mer norsk fisk kan leveres i egnet stand til norsk fiskeindustri, og hvordan en kan sikre en spredt mottaksstruktur for å utnytte fiskeressursene bedre.»

Disse medlemmer legger til grunn at fiskeriressursene har gitt mat på bordet og aktivitet langs kysten i tusenvis av år. Videre vil disse medlemmer vise til at fisken eies av fellesskapet og skal forvaltes på en måte som skaper aktivitet og ringvirkninger i de fiskeriavhengige samfunnene langs kysten.

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen i 2020 kom med krass kritikk av fiskeripolitikken som har blitt ført de siste tjue årene:

«Det har blitt mindre videreforedling og aktivitet i kystsamfunnene, eierskapet samles på stadig færre hender, og forvaltninga er for lite bærekraftig».

Disse medlemmer konstaterer at Meld.St. 7 (2023–2024) Folk, fisk og fellesskap ikke er tilstrekkelig til å svare ut Riksrevisjonens kritikk og å snu den negative og sentraliserende utviklingen langs kysten, da meldingen åpner for videre strukturering og ikke kommer med tiltak for å få bukt med den ulovlige omsettingen av fiskekvoter, eller tiltak for økt bearbeiding av fisk på land.

Disse medlemmer vil vise til at selv om det er stor lønnsomhet i fiskerinæringa, så har mange kystsamfunn mistet mye av sin fiskeriaktivitet. Stadig mer fisk fryses om bord på trålere og eksporteres ut av landet uten å lage ringvirkninger på kaikanten. Disse medlemmer mener at kvotemeldinga var en mulighet til å gi kystsamfunnene fisken tilbake fra trålerrederne, og til å gi flere folk langs kysten muligheten til å skape seg et levebrød av de store ressursene i nærområdet.

For disse medlemmer har det vært sentralt å jobbe for å stanse struktureringen og få på plass en rettferdig fordeling av struktureringsgevinst, og for at det kommer sterkere tiltak for å sikre at torsk omfattet av pliktkvotene faktisk fører til aktivitet og bosetting i fiskeriavhengige kystsamfunn, for eksempel gjennom kvotetrekk eller omfordeling, og styrking av konvensjonell kyst og åpen gruppe.

Merknad fra Miljøpartiet De Grønne

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til at havene, fjordene og vassdragene i Norge rommer rike økosystemer og unike naturressurser. De har vært kilde til mat, arbeidsplasser, aktiviteter og bosetting over hele landet i tusenvis av år. Miljøpartiet De Grønnes mål i fiskeripolitikken er å gi framtidige generasjoner den samme muligheten til å høste av disse naturverdiene. Da må økosystemperspektivet og føre-var-prinsippet legges til grunn for forvaltningen. Slik kan vi sikre mat og arbeidsplasser som hele samfunnet har glede av.

Dette medlem vil at kystfiskeflåten skal være ryggsøylen i fiskerinæringen, med havfiskeflåten som supplement for å høste av flere ressurser. Fiskeressursene langs kysten bør forvaltes og videreforedles lokalt. Slik legges grunnlaget for en sterk fiskerinæring som sikrer sysselsetting og bosetting langs kysten. Økt fokus på kvalitet, bærekraft og markedsføring vil gjøre norsk sjømat til et enda mer etterspurt produkt.

I arbeidet med kvotemeldingen har dette medlem blant annet vært opptatt av å styrke åpen gruppe og å styrke incentivene til grønn omstilling av fiskeflåten. Når det gjelder fordeling av strukturgevinst, støtter dette medlem modell 2, og ikke modell X.

Kvotesystemet og lovmessig grunnlag

Komiteen viser til havressurslova som utgangspunkt for de lovmessige rammer for fordeling av fiskeriressursene. Utgangspunktet er at fisken tilhører det norske folk. Kvotesystemet i norske fiskerier regulerer fordeling av kvotegrunnlaget i ulike fiskerier på ulike fartøygrupper og fartøy. Kvotesystemet er derfor statens viktigste virkemiddel for hvordan de viltlevende fiskeriressursene utnyttes og fordeles på vegne av felleskapet. Videre er deltakerloven sentral for reguleringen av deltaksen i fisket.

Komiteen viser for øvrig til meldingen for nærmere beskrivelser av kvotesystemet og tidspunkt for innføring av ulike reguleringer.

Komiteen viser til at adgangen til å delta i ulike fiskerier har blitt og blir gitt vederlagsfritt fra statens side. Ved lukkingen av norske fiskerier har tillatelse til å delta blitt fordelt på fartøyene basert på tidligere aktivitet i fisket.

Komiteen viser til meldingen, hvor det understrekes at når det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, endrer ikke det tillatelsenes rettslige status. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsen som tildeles kjøper. Den er det myndighetene som tildeler, etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet.

Komiteen viser til at disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak.

Komiteen minner om at dette innholdet også kan endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag, eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser og årlige forskrifter om kvotefastsettelse og fordeling.

Komiteen understreker derfor at enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy, og som har adgang til å delta i fiske på ulike fiskebestander, dermed ikke har en juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Komiteen viser for øvrig til de respektive partiers merknader i denne innstilling.

Oppfølging av Riksrevisjonen og Stortingets behandling

Komiteen viser til at Riksrevisjonen kom med sin rapport om kvotesystemet i kyst- og havfisket i Dokument 3:6 (2019–2020), som ble offentliggjort den 28. april 2020. Rapporten viste at endringene i kvotesystemet mellom 2004 og 2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten, men også har utfordret fiskeripolitiske prinsipper og ført til mindre fiskeriaktivitet i flere kystsamfunn. Under Stortingets behandling av Riksrevisjonens rapport høsten 2020, jf. Innst. 80 S (2020–2021), ble det fattet følgende enstemmige anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan anbefalingene i Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket skal følges opp på en måte som ivaretar det tredelte formålet i havressursloven og sikrer en forsvarlig forvaltning av kvotesystemet som skaper tillit hos alle aktører i fiskerinæringen.»

Komiteen behandler i denne delen av innstillingen fire av Riksrevisjonens anbefalinger og regjeringens forslag til oppfølging av disse. Dette gjelder anbefalingene om konsekvensutredninger, innføring av eierkonsentrasjonsbegrensninger, registrering og offentliggjøring av kvotepriser, samt tiltak for å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy.

Komiteen viser til de respektive partiers øvrigemerknader og forslag i denne innstillingen for oppfølging av de øvrige tilrådningene.

Konsekvensutredning av endringer

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at et av hovedfunnene i Riksrevisjonens rapport var at flere av endringene i kvotesystemet ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet og forvaltningen. Riksrevisjonen anbefalte derfor Nærings- og fiskeridepartementet å sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet. Flertallet registrerer at regjeringen foreslår som tiltak at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet i tråd med kravene som stilles for dette.

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.