Representantforslag om forbud mot hawala-virksomhet

Hawala er et system for betalingsformidling og pengeoverføringer på tvers av landegrenser. Systemet er kjent under forskjellige navn og har sin største utbredelse i Asia og deler av Afrika. Hawala fungerer som et alternativ til det ordinære bankvesenet og er basert på tillit og islamske tradisjoner.

Det er bare kontaktpersonene i systemet som kjenner identiteten til sender og mottaker i en transaksjon gjennom hawala. Betaler angir navn og adresse på betalingsmottaker og innbetaler beløp og transaksjonsgebyr til sin kontaktperson, hvoretter betalingsmottaker mottar betalingen av en kontaktperson i mottakerlandet. Transaksjonene særpreges av sin manglende notoritet og er følgelig vanskelig sporbare i regnskaper og databehandlingssystemer.

Hawala-virksomhet er tillatt etter gjeldende norsk lovgivning. Driften av slik virksomhet i Norge er imidlertid underlagt tilsyn av Finanstilsynet. Det vises herunder til Stortingets finanskomites merknad i Innst. 247 L (2009–2010) punkt 2.2:

«Komiteen vil understreke viktigheten av at også foretak som drives etter de enklere reglene underlegges tilsyn for å hindre at foretakene medvirker til hvitvasking av penger og finansiering av terror. Komiteen støtter derfor at foretakene underlegges regnskaps- og revisjonsplikt, hvitvaskingsreglene samt er under tilsyn fra Finanstilsynet.»

Det har de senere årene vært flere straffesaker knyttet til transaksjoner gjennom hawala-systemet. Dette har dreid seg om blant annet hvitvasking av penger og terrorfinansiering. Forslagsstillerne mener dette illustrerer at tilsynsvirksomheten ikke er tilstrekkelig til å forhindre at dette transaksjonssystemet i omfattende utstrekning medvirker til hvitvasking og terrorfinansiering. Dette må ses i sammenheng med hvilken beskjeden andel av det totale norske markedet for grensekryssende betalingsformidling og transaksjoner hawala-transaksjonene utgjør.

Forslagsstillerne mener dette er krevende straffesaker å håndtere for norsk politi og påtalemyndighet. Dette skyldes dels hele hawala-systemets konstruksjon, som er basert på transaksjonenes anonymitet og manglende notoritet. Dels skyldes det at vesentlige bevistemaer som er relevante i en straffesak, er handlinger begått inne på territoriet til svakt fungerende land som Norge ikke har noe politisamarbeid med. Forslagsstillerne mener derfor det er svært uheldig at denne virksomheten får operere slik den gjør i Norge i dag.

Forslagsstillerne viser til rapporten «Nasjonal risikovurdering – Hvitvasking og terrorfinansiering fra Politidirektoratet og PST 2020». Ifølge rapportens innledning er den en «nasjonal, tverretatlig risikovurdering som beskriver de største truslene, sårbarhetene og risikoene innen hvitvasking og terrorfinansiering». Om hawala-virksomhet står det på side 28 i rapporten:

«Store summer overføres årlig fra Norge til utlandet, blant annet ved bruk av betalingsformidling og hawala. Pengene ender ofte i konflikt- og krigsområder, og i randsonen av slike områder. Overførslene gjøres ofte av personer med utenlandsk opprinnelse. Noen av dem er godt kjent av politiet, med forbindelser til narkotika, vold og radikalisering. Selv om de fleste av transaksjonene trolig er midler av legal opprinnelse som går til familie, er det i flere tilfeller mistenkelige forhold knyttet til både den som overfører og den som mottar pengene.

Bankenes endrede praksis, som gjør det vanskeligere å overføre penger fra flere kunder som én transaksjon til utlandet, gjør det sannsynlig at flere betalingsformidlere vil benytte fysisk utførsel av kontanter. Utførsel av kontanter og hawala-virksomhet har høy iboende risiko for hvitvasking. Risikoen for at utførsel av kontanter skal bli brukt til hvitvasking av midler vurderes å være moderat.»

Forslagsstillerne mener at et betalingssystem som fremstår som skreddersydd for å anonymisere og skjule betalinger og transaksjoner, ikke er en verneverdig interesse som bør tillates å operere i Norge. Tvert imot er dette en virksomhet som undergraver en effektiv rettshåndhevelse av viktig lovgivning. Denne virksomheten er heller ingen viktig del av det norske markedet for betalingsformidling og transaksjoner, og det er således ingen vektige argumenter for at en slik virksomhet skal få operere. Følgelig fremmes forslag om at denne virksomheten forbys.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer for å forby alle former for hawala-virksomhet.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eigil Knutsen, lederen Tuva Moflag, Tellef Inge Mørland, Nils Kristen Sandtrøen, Maria Aasen-Svensrud og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Ole André Myhrvold og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at forslaget er forelagt finansministeren for uttalelse. Brevet fra finansministeren av 4. mars 2024 er vedlagt denne innstillingen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til departementets utfyllende svar om hawala-virksomhet og effekten av et eventuelt forbud. Et eventuelt forbud vil mest sannsynlig medføre at store deler av overføring av kontanter til de landene hvor denne typen virksomhet anvendes, flyttes over til det svarte markedet. Konsekvensene av dette vil være mindre oversikt og kontroll for norske myndigheter.

Til tross for at flertallet deler forslagsstillernes bekymringer rundt hawala-virksomhet, er det uhensiktsmessig å innføre et totalforbud mot denne typen virksomhet. Utfordringen forbundet med hawala-virksomhet og den trusselen dette kan utgjøre for det norske samfunnet, må tas på alvor. Det er viktig at myndighetene kontinuerlig vurderer hvordan man kan opprettholde best mulig kontroll med denne typen virksomhet, og iverksetter nødvendige tiltak for å redusere risikoen for at trusselaktører kan bruke denne typen overføring til å finansiere terror eller annen ulovlig virksomhet.

Flertallet ser det som viktig å styrke myndighetenes evne til å føre tilsyn og kontroll med hawala-virksomhetene, med den hensikt å forebygge og redusere sannsynligheten for lovbrudd i forbindelse med overføring av kontanter til utlandet. Flertallet foreslår på denne bakgrunn at forslaget ikke vedtas.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at det er straffbart å yte betalingstjenester uten tillatelse. Betalingsforetakene som dette forslaget omhandler, er underlagt hvitvaskingsloven og må registrere og lagre opplysninger og dokumenter. Foretakene må også rapportere om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge.

Disse medlemmer viser til at dersom den regulerte overføringen gjennom hawala-virksomhet strammes inn, vil eneste alternativ for å overføre penger til land med svak eller manglende bankinfrastruktur være å sende fysiske kontanter. Disse medlemmer viser til at Finansdepartementet trekker fram at selv om det er lovlig å sende kontanter, er det en fordel om overføringen heller skjer via virksomheter som er regulert og under tilsyn.

Disse medlemmer viser til at dersom man fjerner denne muligheten, vil ikke det hindre at penger overføres ut av Norge. Disse medlemmer understreker at dersom man avskaffer muligheten for regulert pengeoverføring, vil alternativet antakelig være ulovlig virksomhet. Disse medlemmer peker på at Finanstilsynet mener risikoen for hvitvasking i så fall vil øke. Disse medlemmer viser til at det også blir vanskeligere å ha oversikt over pengeoverføringer ut av landet, og at flere vil overføre penger ulovlig, slik det var før 2010.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til sin felles merknad med Høyre og Venstre i Innst. 247 L (2009–2010), hvor det til innføringen av en lovregulert hawala-virksomhet ble anført:

«Virksomhetens art taler for at departementet bør følge opp lovverket tett mht. om det gir ønsket effekt, om man har truffet riktig mht. begrensninger og om lovforslaget gir bedre oversikt og kontroll.»

Videre viser disse medlemmer til påpekningen i rapporten Nasjonal risikovurdering – Hvitvasking og terrorfinansiering 2020, fra Politidirektoratet og PST, hvor det fremgår:

«Store summer overføres årlig fra Norge til utlandet, blant annet ved bruk av betalingsformidling og hawala. Pengene ender ofte i konflikt- og krigsområder, og i randsonen av slike områder. Overførslene gjøres ofte av personer med utenlandsk opprinnelse. Noen av dem er godt kjent av politiet, med forbindelser til narkotika, vold og radikalisering. Selv om de fleste av transaksjonene trolig er midler av legal opprinnelse som går til familie, er det i flere tilfeller mistenkelige forhold knyttet til både den som overfører og den som mottar pengene.»

Disse medlemmer konstaterer at forutsetningen i merknaden til Innst. 247 L (2009–2010) ikke synes å være imøtekommet, og disse medlemmer mener dette illustrerer at tilsynsvirksomheten ikke er tilstrekkelig til å forhindre at dette transaksjonssystemet i omfattende utstrekning medvirker til hvitvasking og terrorfinansiering.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen styrke tilsyn og kontroll med hawala-virksomhetene, med den hensikt å forebygge og redusere sannsynligheten for lovbrudd i forbindelse med overføring av kontanter til utlandet.»

«Dersom betryggende kontroll ikke realistisk kan etableres, bes regjeringen komme tilbake til Stortinget med sin vurdering av hensiktsmessigheten av å opprettholde hawala-virksomhet i Norge.»