Representantforslag om revisjon av Norges dronestrategi

Det har vært en stor utvikling innenfor droneflygning siden regjeringen Solberg lanserte dronestrategien i 2018. I 2023 la regjeringen Støre frem stortingsmeldingen Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi (Meld. St. 10 (2022–2023)). Denne har et eget kapittel om droner som er ment å videreføre Norges dronestrategi.

Forslagsstillerne oppfatter det slik at stortingsmeldingen først og fremst bygger videre på kapittel 2 i Norges dronestrategi uten i vesentlig grad å berøre de øvrige kapitlene. Norges dronestrategi skiller seg også fra luftfartsmeldingen ved at dronestrategien var tverrdepartemental. I tillegg har EU lansert sin dronestrategi 2.0.

Dronestrategien fra 2018 bør revideres i sin helhet, slik at den tar opp i seg både nye trusler og nye bruksmuligheter i en bransje hvor utviklingen går veldig fort.

Flysikkerhet

Den raskt voksende dronebransjen har en utfordring med å utvikle en felles sikkerhetskultur. Droneoperatørene (flyselskapene) i ubemannet luftfart har i liten grad bakgrunn fra den eksisterende bemannede luftfarten og kjenner lite til sikkerhetskulturen derfra. En dronestrategi bør ta hensyn til dette og komme med forslag til strategier for å styrke sikkerhetskulturen innenfor ubemannet luftfart.

«Just Culture» er et viktig prinsipp innen flysikkerhet hvor en balanserer behovet for ansvarliggjøring og læring etter feil og hendelser. «Just Culture» betyr at enkeltpersoner ikke blir straffet for feil eller feilvurderinger som rapporteres til Luftfartstilsynet, samtidig som ansvar blir opprettholdt for bevisst uaktsomhet eller brudd på regler.

Droneoperatører opplever at Luftfartstilsynet og Havarikommisjonen ikke samler tilstrekkelig og relevant ny kunnskap på grunnlag av rapporterte hendelser med det formål å øke sikkerheten og samfunnets forståelse for bruk av droner. Det ser ut til at rutiner bør gjennomgås, og at en oppdatert dronestrategi bør avklare forventningene mellom operatører og myndigheter på dette området.

Innføring av «Just Culture» og utvikling av sikkerhetskulturen vil kunne bidra til å profesjonalisere droneoperatørene. Havarikommisjonen samler kunnskap på grunnlag av erfaringer fra alvorlige luftfartshendelser og ulykker på tvers av militær og sivil luftfart. En oppdatert dronestrategi bør omtale hvordan rutiner for fordeling av kunnskap fra hendelsesrapporter og Havarikommisjonens arbeid, læring og erfaringsdeling fra ubemannet luftfart kan styrkes på tvers av sivil og militær luftfart.

Droner blir i større grad brukt til å frakte varer og gods over lengre distanser. Det betyr at droner må integreres med annen lufttrafikk, ikke minst helikoptre. En dronestrategi bør legge til rette for en sikker integrasjon av droner med bemannet luftfart, slik Europakommisjonen har gjort gjennom sin dronestrategi 2.0. I deres dronestrategi er det blant annet en målsetting å integrere det tradisjonelle lufttrafikkstyringssystemet med U-space, slik at tradisjonell luftfart og droner kan fly på en sikker måte i samme luftrom.

Det er i dag et stort antall private eiere og brukere av droner innenfor det man kaller åpen kategori (ikke-profesjonell flygning). Et stort antall tar lovpålagt utdannelse og dronesertifikat, men det er fortsatt svært mange som ikke kjenner regelverket. Salgsstedene er heller ikke pålagt å informere kjøpere om hvilke krav som stilles for å fly droner i Norge. En oppdatert dronestrategi bør ta hensyn til dette og finne nye veier og bedre strategier for å nå flere brukere innenfor åpen kategori.

Luftfartstilsynet utvikler regelverket og har tilsynsansvaret for droner. I tillegg har politiet ansvar for å kontrollere at reglene følges. Blant operatører og ansvarlige for lufthavner blir det etterlyst bedre rutiner for å kontrollere at regelverket blir fulgt opp. Det blir også etterlyst nasjonale retningslinjer og bøtesatser.

Det bør vurderes å etablere et partssammensatt samarbeidsforum for dronebransjen på lik linje med forumet i helikopterbransjen. Formålet bør være å ivareta en felles situasjonsforståelse, utveksle kunnskap og erfaringer og fungere som styringsgruppe for sikkerhetsstudier.

Det bør vurderes å etablere kunnskap ved å gjennomføre jevnlige sikkerhetsstudier for ubemannet luftfart, inkludert åpen kategori og militær ubemannet luftfart, slik Luftfartstilsynet gjennomfører sikkerhetsstudier for innlandshelikopter.

En oppdatering av dronestrategien vil i seg selv bidra til å løfte kunnskapen og oppmerksomheten omkring reglene for å fly drone, noe som styrker flysikkerheten.

Droner som næring

De siste årene har man sett stadig nye bruksområder for droner. Den teknologiske utviklingen åpner for mange og spennende bruksområder. Droner har også en viktig plass i det grønne skiftet, for eksempel ved at droner kan overta oppgaver som i dag løses med helikopter. En oppdatert dronestrategi bør i større grad enn luftfartsmeldingen åpne for kommersiell utvikling og bruk av droner i Norge. Regulatoriske rammer bør vurderes. En oppdatert dronestrategi kan sette ny kraft bak ambisjonen om å sikre en fortsatt sikker og bærekraftig utvikling av dronevirksomheten. Strategien bør også si noe om hvilken betydning droner kan få i avkarboniseringen av norsk luftfart og det grønne skiftet.

Droner som fritidsaktivitet

Droner til privat bruk er i utgangspunktet en positiv aktivitet som bidrar til å utvikle teknologi, kunnskap og forståelse for fremtidig luftmobilitet.

Det har blitt vanligere at utenlandske turister tar med droner på ferie i Norge. Droneturister, i kombinasjon med den generelt manglende kunnskapen om reglene for å fly i Norge, har ført til uønskede hendelser ved enkelte populære turistattraksjoner. Flere lufthavner opplever at droner utgjør en fare for den ordinære flytrafikken. En oppdatert dronestrategi bør vurdere krav til skilting og informasjon på utsatte steder og ved skjermingsverdige objekter.

Forenkling

Det er en rekke områder hvor det ikke er tillatt å fly droner, som for eksempel over nasjonalparker og hekkeområder. I dag må en droneflyger søke opp informasjon om restriksjonsområder en rekke steder. Dette er tungvint og kan føre til at droneflygeren unnlater å sjekke om det er flyforbud. Gjennom en dronestrategi bør man ta initiativ til å samle informasjon om områder hvor det er restriksjoner eller flyforbud, på ett sted.

En dronestrategi bør se på om dagens regler er formålstjenlige, eller om de er så strenge at droneflygere unnlater å registrere flygningene på Ninox. Forslagsstillerne er blitt gjort oppmerksomme på at selv profesjonelle droneflygere unnlater å søke om tillatelse til å fly drone. Et eksempel er droneflygere som leverer bilder til boligannonser for eiendom som ligger nærmere enn fem kilometer fra en flyplass, hvor flygelederne kan melde at de ikke har mottatt søknad om å få fly. Det kan også oppfattes som meningsløst å søke om tillatelse til å ta bilder i tretopphøyde når det ikke er tillatt for annen luftfart å fly så lavt, eller på steder som ligger lavere i terrenget enn flyplassen gjør.

Nasjonal sikkerhet

Krigen i Ukraina har vist hvilken trussel droner kan utgjøre for skjermingsverdige objekter, og hvordan de kan brukes til anslag mot mål i Norge. Selv deres blotte tilstedeværelse kan brukes for å skape usikkerhet, redsel og økonomisk tap, noe de tydelig demonstrerte mot norske olje- og gassinstallasjoner. Et tverrdepartementalt arbeid med en oppdatert dronestrategi kan gi løsninger som sikrer Norge på en bedre måte enn i dag.

Det må etableres egnede hjemler for å nøytralisere droner dersom de vurderes å utgjøre en trussel mot flysikkerheten, kritisk infrastruktur eller andre nasjonale interesser. Regjeringen Solberg sendte et forslag til ny lov om elektronisk kommunikasjon på høring i 2021. Forslaget inneholdt hjemler for politiet til å bruke frekvenser for å uskadeliggjøre droner. Lovforslaget har fortsatt ikke kommet til behandling i Stortinget. Politiet mangler også nødvendige hjemler og verktøy til å nøytralisere droner gjennom andre motmidler enn jamming av radiosignaler. Droneteknologiens modenhet gjør at jamming av radiosignaler ikke alltid er et effektivt motmiddel.

Det er nærmest umulig for politiet å rykke ut til en drone som utgjør en trussel. Det bør derfor vurderes om politiet skal gis tilgang til informasjon fra sensorer og lignende fra skjermingsverdige objekter, flyplasser og så videre, samt en fjernstyrt mulighet til å nøytralisere dronetrusler.

I stortingsmeldingen Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi varslet regjeringen at den vil se på «hvilket ansvar lufthavnoperatørene kan få og skal ha for å nøytralisere droner som flyr ulovlig».

Forslagsstillerne etterlyser departementets vurderinger omkring dette.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. «1. Stortinget ber regjeringen revidere dronestrategien slik at den tar hensyn til den teknologiske utviklingen som har foregått, og den forventede utviklingen fremover. Revideringen bør være tverrdepartemental og tverrsektoriell slik at en oppdatert strategi omhandler hvordan droner utfordrer flysikkerheten og samfunnssikkerheten, samtidig som den legger til rette for utvikling av ubemannet luftfart i Norge. En slik utvikling av ubemannet luftfart bør inkludere hele næringskjeden fra forskning og produksjon av droner, hensiktsmessig regelverksutvikling og etablering av en sikker luftfart på tvers av militær og sivil sektor.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en revidert dronestrategi i løpet av 2024.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jone Blikra, Tom Einar Karlsen og Marte Mjøs Persen, fra Høyre, Liv Kari Eskeland, Trond Helleland og Erlend Larsen, fra Senterpartiet, lederen Sigbjørn Gjelsvik, Geir Adelsten Iversen og Geir Inge Lien, fra Fremskrittspartiet, Morten Stordalen og Frank Edvard Sve, fra Sosialistisk Venstreparti, Mona Fagerås, og fra Venstre, Guro Holm Skillingstad, viser til Representantforslag 88 S (2023–2024) fra stortingsrepresentantene Trond Helleland, Liv Kari Eskeland og Erlend Larsen om revisjon av Norges dronestrategi. Videre viser komiteen til statsråden sitt svarbrev, datert 27. februar 2024. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen merker seg at det er kommet fem høringsinnspill. Høringsinnspillene viser et stort engasjement og har i seg mange nyttige synspunkter, vurderinger og konkrete forslag for å sikre en samfunnstjenlig og bærekraftig utvikling av dronevirksomheten.

Komiteen merker seg at statsråden i sitt svarbrev understreker at i arbeidet med Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi («Luftfartsmeldingen») ble det hentet inn innspill fra luftfartsnæringen og dronebransjen som spesielt var knyttet til hvilke dronerelaterte tema som var viktig å behandle i meldingen.

Komiteen merker seg også at Luftfartstilsynet i tildelingsbrev for 2024 er bedt om å opprette et sikkerhetsforum for droner i løpet av 2024, samt prioritere arbeidet med sikker integrering av droner i luftrommet for å kunne videreutvikle dronevirksomheten.

Komiteen registrerer at Samferdselsdepartementet den 31. januar 2024 annonserte en styrket innsats mot ulovlig droneflyging, noe som blant annet betyr at Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet i fellesskap vil se på arbeidsfordeling mellom Luftfartstilsynet og politiet når det gjelder forebygging av ulovlig droneflyging.

Komiteen vil understreke at det er et stort potensial i norsk dronenæring og markedet for dronetjenester.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er opptatte av sikker og god integrering av bemannet og ubemannet luftfart, og i statsråden sitt svarbrev, datert 27. februar 2024, vises det til flere måter dette følges opp på.

Den 29. mars 2024 var det høringsfrist for et forslag til ny forskrift rettet mot bemannet og ubemannet luftfart. Dette forslaget til forskrift tar opp i seg flere av de problemstillingene representantene begrunner sitt forslag med.

Disse medlemmer viser også til at det i statsrådens svarbrev opplyses om at Avinor allerede er i gang med å utvikle neste generasjon dronetrafikkstyringssystemer, som er tenkt designet for å imøtekomme behovene for både bemannet og ubemannet luftfart. Dette systemet skal gjelde både i kontrollerte og ikke-kontrollerte luftrom. Det vil også i løpet av 2024 bli innført regler knyttet til plikten salgssteder har til å informere om hvilke krav som stilles for å fly droner i Norge.

Disse medlemmer vil understreke at en rekke tiltak er iverksatt og at det i løpet av 2024 vil komme flere initiativ knyttet til bedre sikkerhet og kontroll og oppdatert regelverk knyttet til droneaktivitet. Statsråden har også understreket at han vil vurdere behovet for en oppdatert fremstilling av alt arbeidet som pågår og hvordan Stortinget kan bli orientert på egnet måte.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen revidere dronestrategien slik at den tar hensyn til den teknologiske utviklingen som har foregått, og den forventede utviklingen fremover. Revideringen bør være tverrdepartemental og tverrsektoriell slik at en oppdatert strategi omhandler hvordan droner utfordrer flysikkerheten og samfunnssikkerheten, samtidig som den legger til rette for utvikling av ubemannet luftfart i Norge. En slik utvikling av ubemannet luftfart bør inkludere hele næringskjeden fra forskning og produksjon av droner, hensiktsmessig regelverksutvikling og etablering av en sikker luftfart på tvers av militær og sivil sektor.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en revidert dronestrategi i løpet av 2024.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser videre til at når det gjelder rekreasjonsflyvning må det ryddes opp i den gjeldende regelverksmengden, samt søknads- og registreringsplikter som kan fremstå som formålsløse. Disse medlemmer mener at regelverksforvaltning her svekker respekten for slike reguleringer, noe som gjør at folk heller unnlater å registrere flyvninger.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen umiddelbart igangsette et arbeid med å forenkle regelverket rundt rekreasjonsflyvning med droner, med den hensikt å avgrense regelverket til hva som er formålstjenlig, samt å styrke forståelsen for gjenværende reguleringer.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre merker seg alle de positive enkeltelementene regjeringen har intensjoner om å gjøre for dronebransjen. Også høringen om å innføre et felleseuropeisk regelverk om U-space i norsk rett er et godt tiltak. Problemet er at tiltakene er isolerte elementer som mangler en samlet og helhetlig overbygning. Dronebransjen etterlyser en helhetlig og tverrdepartemental strategi, slik strategien fra 2018 ble utformet.

Disse medlemmer merker seg at samtlige av høringsinnspillene støtter en revisjon av den nasjonale dronestrategien. Flere av høringsinstansene sier at strategien fra 2018 var god, men at den for lengst er utdatert. De mener at en oppdatering vil kunne ta inn den utviklingen som har skjedd de siste seks årene, og spisse de problemstillingene man står overfor nå i 2024. Bærum kommune skriver at de

«ser potensiale for innsparinger i milliardklassen i offentlig forvaltning. En slik innsparing og effektivisering av offentlig sektor betinger at det legges til rette fra statsforvaltningen for nettopp dette.»

Tiepoint AS etterlyser på sin side et nasjonalt miljø for testing og sertifisering av droner, noe som vil skape grunnlag for industrien til å fortsette den raske utviklingen. Forskningsinstituttet NORCE skriver at:

«Vi kan derfor på grunnlag av vår erfaring og kunnskap støtte vi [sic] forslagsstillernes vurdering av at Norges dronestrategi (2018) skiller seg fra luftfartsmeldingen (2023) gjennom at Norges dronestrategi var tverrdepartemental. Luftfartsmeldingen er ikke verken tverrdepartementalt forankret eller innrettet med hensyn til verken mulighetsrommet eller trusselbildet som droner representerte i 2023.»

Disse medlemmer merker seg at salgsstedene ikke er pålagt å informere kjøpere om hvilke krav det er til å fly droner i Norge. For en vanlig forbruker er en drone et leketøy eller et kamera beregnet til å ta bilder fra nye vinkler og posisjoner. For denne store gruppen kjøpere er det ikke intuitivt naturlig å ta sertifikat for å kunne fly drone. Det er ekstra vanskelig å nå denne gruppen gjennom Luftfartstilsynets kampanjer. Disse medlemmer oppfordrer regjeringen til å gjøre kravene om sertifikat kjent på en enda bedre måte enn tidligere.

Disse medlemmer merker seg at det mangler nasjonale retningslinjer og bøtesatser for ulovlig bruk av droner. Dette bør regjeringen rydde opp i.

Disse medlemmer merker seg videre hvor viktig droner er som del av det grønne skiftet. En rekke oppgaver som i dag løses med blant annet helikopter, kan løses utslippsfritt med droner. Droner kan også brukes til å kontrollere om bygninger er tilstrekkelig isolert – som noen eksempler på hvilke muligheter droner har i det grønne skiftet. Man vil være tjent med en utredning som ser på mulighetene droner kan ha i det grønne skiftet.

Disse medlemmer merker seg artikkelen i Nordlys den 16. februar 2024, som forteller at politiet må bruke store ressurser på turister som ikke kjenner til de norske reglene eller hvor det er flyforbud med droner. I løpet av årets seks første uker var det meldt inn minst 22 tilfeller av ulovlig droneflygning. De som blir tatt, får inndratt drone og en bot på 12 000 kroner. I 15 av sakene politiet behandlet i 2023, ble turister utvist fra Norge i to år for brudd på straffeloven. Samtidig må politiet avslutte mange straffesaker. NRK meldte den 11. mars 2024 at fire kinesiske turister var under etterforskning for å ha tatt ulovlige bilder med droner i nærheten av NATO-kaia i Tromsø i forbindelse med øvelse Nordic Response, men fikk beholde utstyret da politiet avsluttet saken fordi politiet ikke fant noe som indikerer at de kinesiske turistene hadde gjort noe ulovlig. De kinesiske turistene skal ha forklart i avhør at de savner mer informasjon om hvor det er ulovlig å fly med drone.

Disse medlemmer merker seg at Avinor i 2023 avdekket 1 450 uautoriserte flygninger nær norske flyplasser.

Disse medlemmer merker seg at det er komplisert å finne oversikter over hvor det er flyforbud, og at en må inn i flere kilder for å finne ut om det er flyforbud. Det vil alltid være droneflygerens ansvar å følge norsk regelverk. Samtidig kan storsamfunnet gjennomføre enkle tiltak som reduserer unødvendige konflikter. Å samle regelverk og skilte forbudssoner hvor det er populært å fly, er to av flere enkle tiltak som kan utføres. Det er for eksempel forbudt å fly drone over Jomfruland i Kragerø. Besøkende må enten reise dit med egen båt eller med fergen fra Kragerø. Om bord i fergen er det ikke skiltet eller på annet vis gjort kjent at det er droneforbud på øya. På fergekaiene er det heller ikke skilt eller oppslag om forbudet. Det bør derfor utvikles løsninger som gjør det enklere å fly droner lovlig.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen varslet en styrket innsats mot ulovlig droneflygning i januar 2024. Dette ble også varslet i stortingsmelding om Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi (Meld. St. 10 (2022–2023)), som ble lagt frem for ett år siden. Disse medlemmer merker seg også at forslagene til ny lov om elektronisk kommunikasjon som regjeringen Solberg sendte på høring i 2021, ikke er oversendt Stortinget til behandling. Politiet har heller ikke fått nødvendige hjemler eller verktøy til å nøytralisere droner. Disse medlemmer merker seg at regjeringen bruker for lang tid på å styrke den nasjonale innsatsen mot ulovlig droneflygning. Dette er viktige tiltak som bør løses i nærmeste fremtid.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter forslagsstillernes intensjon om at rammeverk rundt bruk av droner må tilpasses utviklingen. Disse medlemmer mener i særlig grad at hensyn knyttet til beredskap og sikkerhet har endret seg siden den gjeldende dronestrategien ble laget. Den sikkerhetspolitiske situasjonen gjør at rammeverk for bruk av droner rundt kritisk infrastruktur må strammes inn.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er positivt at man får revidert regjeringens dronestrategi slik at regelverk og utvikling i større grad samsvarer. Mer bruk av droner kan ha positive samfunnskonsekvenser, men reguleringer bør også vurderes. Dette medlem vil påpeke viktigheten av at en revidert strategi må vurdere begrensninger for bruk av drone i områder der bruken fører til forstyrrende støy, og om kommuner kan få mulighet til å begrense bruken av droner innenfor kommunegrensen.