Representantforslag om en uavhengig granskning av Fosen-saken

11. oktober 2021 slo en enstemmig Høyesterett fast at vedtaket om å gi konsesjon til Storheia og Roan vindkraftverk var et brudd på reindriftssamenes menneskeretter. Det var et brudd på konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Saken har en lang forhistorie, og startet for godt over 20 år siden.

Forslagsstillerne mener Stortinget må sørge for at det gjennomføres en uavhengig granskning av saken. Dette er ikke en granskning som kan gjøres av hverken Stortinget eller regjeringen. Det må være noen som er uavhengige av de prosessene som er gjennomført, og som ikke har vært delaktige i vedtakene, som gjennomfører denne granskningen. Forslagsstillerne vil derfor foreslå at Stortingets presidentskap utarbeider forslag til mandat for en uavhengig granskning og oppnevner medlemmer til et utvalg som kan gjennomføre den.

Blant sentrale spørsmål som må belyses, er:

1. 1

   Hvordan kunne rettsstaten Norge havne i den situasjonen at menneskerettighetene ble brutt?

   Hvordan kunne myndighetene godkjenne utredningene som ble gjort i forbindelse med utbyggingen når Høyesterett mener de avbøtende tiltakene som kom, ikke var nok til å avverge et menneskerettighetsbrudd? Forslagsstillerne er kritiske til at regjeringen brukte så lang tid på å følge opp dommen. Det førte til ekstra belastning for reindriftssamene som hadde vunnet i Høyesterett.

2. 2

   Hvilken kompetanse på menneskerettigheter besittes av de som gir konsesjon til slike utbygginger, og hvordan kan den forbedres?

3. 3

   Olje- og energidepartementet ga samtykke til forhåndstiltredelse 22. desember 2014. Saken var da allerede i rettssystemet, og utbyggerne hadde ikke fått adgang til områdene fra reindrifta på Sør-Fosen. Hvilke konsekvenser har det for rettssikkerheten at det gis forhåndstiltredelse til områder hvor det rettslige grunnlaget for bruken av området ikke er avklart?

4. 4

   Hvilken kompetanse har energimyndighetene på reindrift, og hvordan kan den forbedres? I ettertid er det klart at konsekvensutredningene som ble laget, særlig de som omhandlet konsekvensene for reindrifta, var for dårlige. Kravene til konsekvensutredninger har lenge vært omdiskutert. Fosen-saken viser med all tydelighet at det må stilles strengere krav til de som gjennomfører utredningene.

5. 5

   Hvorfor tok det over to og halvt år etter Høyesteretts dom før det ble enighet mellom utbyggere, staten og reindrifta om en løsning på saken?

I tillegg bør de som skal gjennomføre granskningen, stilles fritt til å vurdere også andre sider ved saken.

Grunnen til at forslagsstillerne mener det er nødvendig med en slik granskning, er at man må lære av saken for å unngå at en havner i en slik situasjon igjen. Derfor blir en viktig oppgave for de som skal gjennomføre den uavhengige granskningen, å fremme forslag til tiltak som kan forbedre prosessene og sikre at man ikke havner i en slik situasjon igjen.

Det er også verdt å nevne at et enstemmig Sameting på sitt plenumsmøte 10. mars 2023 ba om en slik granskning.

I saksfremlegget for Sametinget skrives det blant annet:

«NVE ga 07.06.2010 konsesjon om vindkraftverk på Roan og Storheia i Fosen. Vedtaket ble påklaget til Olje- og energidepartementet av Nord-Fosen Siida, Sør-Fosen Sijte og Sametinget. Etter konsultasjoner og uten samtykke fra Fovsen Njaarke og Sametinget opprettholdt Olje- og energidepartementet NVEs vedtak med noen mindre justeringer for deler av arealet på Haraheia (Roan) 26.08.2013. Av samme dato ble det gitt samtykke til ekspropriasjon.

Sør-Fosen Sijte og Nord-Fosen Siida krevde begge skjønn for ekspropriasjonstillatelsen i saken 25.08.2014. Fosen Vind DA bygget samtidig ut kraftverkene etter beslutning om forhåndstiltredelse.

Høyesterett i storkammer avsa dom i saken 11.10.2021 om at skjønnet ikke kunne fremmes. Premissene for domsslutningen var at konsesjonen var ugyldig fordi det innebar en krenking av rettighetene for reindrifta på Fosen etter SP. art. 27. Sør-Fosen Sijte og Nord-Fosen Siida fikk dermed fullt medhold i sin påstand. En ekspropriasjonsadgang bygger på at konsesjonen er gyldig. Derfor behandlet Høyesterett i sine premisser for dommen konsesjons- og ekspropriasjonsspørsmålet under ett. Høyesterett kom til at vindkraftutbyggingen har vesentlige negative virkninger på reineiernes mulighet for å dyrke sin kultur på Fosen og at uten tilfredsstillende avbøtende tiltak så vil det foreligge en krenkelse av SP art. 27.

Høyesterett vurderer så de avbøtende tiltak gitt i konsesjonen og vinterforingen fastsatt av Lagmannsretten. Høyesterett kommer til at de konsesjonsgitte avbøtende tiltakene ikke forhindrer at tiltaket krenker SP art. 27, videre finner Høyesterett at Lagmannsrettens fastsatte tiltak om vinterforing er så inngripende i tradisjonell reindrift at de i seg selv er å anse som en krenking av SP art. 27. Høyesterett konkluderer derfor med at konsesjons- og ekspropriasjonsvedtaket strider mot reineierens rettigheter etter artikkel 27 og at vedtakene derfor er ugyldige.»

De første internasjonale advarslene om et mulig brudd på menneskerettene

Allerede i desember 2018 kom de første internasjonale varslene om at vindkraftverket på Storheia kunne være et brudd på menneskerettighetene. Da var vindkraftverket ikke ferdig bygget ennå. Reindrifta og Sametinget hadde tidligere påpekt disse menneskerettighetsbruddene.

I oktober 2018 klaget Sør-Fosen Sijte vindkraftutbyggingen på Storheia inn for FNs rasediskrimineringskomité (CERD). I brev av 10. desember 2018 fra FNs Høykommissær for menneskerettigheter, anmodet komiteen, som overvåker FNs konvensjon mot rasediskriminering (ICERD), den norske stat om å stanse byggingen av vindkraftverket på Storheia mens komiteen behandlet klagen fra reindriften.

Daværende olje- og energiminister Kjell Børge Freiberg ble stilt et skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Lars Haltbrekken, om når statsråden ville følge anbefalingen fra FNs rasediskrimineringskomite om midlertidig stans i arbeidet med kraftutbyggingen på Storheia på Fosen i Trøndelag, jf. Dokument nr. 15:616 (2018–2019).

I svaret skrev statsråden blant annet:

«I departementets klagevedtak ble det gjort en omfattende vurdering av de folkerettslige sidene av saken. Til grunn for departementets vurdering lå en betenkning fra professor Geir Ulfstein ved Universitetet i Oslo om samiske folkerettslige rettigheter ved naturinngrep. Med utgangspunkt i betenkningen og relevante folkerettslige avgjørelser, vurderte departementet de planlagte inngrepene opp imot folkerettens tålegrense etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) art 27. Departementet vurderte det slik at tiltaket ikke var i strid med folkeretten.»

Samt:

«Anmodningen fra CERD om stans i anleggsarbeidene er ikke rettslig forpliktende for Norge. Jeg legger imidlertid til grunn som et utgangspunkt at slike anmodninger så godt som mulig bør imøtekommes. Imidlertid har jeg etter grundige overveielser i denne saken, kommet til at det rettes en henvendelse til komiteen om å trekke anmodningen om anleggsstans tilbake. Regjeringsadvokaten, som er ansvarlig fra norsk side for å behandle denne henvendelsen fra CERD, sender en slik henvendelse til komiteen i dag.»

Og:

«Vindkraftutbyggingen på Storheia har vært grundig prøvd i flere runder i rettssystemet, men er ikke avsluttet. Staten har ikke vært part eller på annen måte involvert i rettsprosessene. Brudd på rasediskrimineringskonvensjonen har ikke vært anført av reindriften verken i forvaltningens behandling eller for domstolene. Det er et vilkår for å kunne klage til komiteen at nasjonale rettsinstanser er ferdig med å behandle saken, og at de har hatt anledning til å vurdere spørsmålet om diskriminering. Etter en grundig vurdering har jeg kommet til at det ikke er grunnlag for å stanse arbeidene med Storheia vindkraftverk.»

I stedet for å følge anbefalingen fra FN valgte altså regjeringen å sende et brev hvor de ba FN trekke brevet hvor det bes om stans i anleggsarbeidet.

Og ettertiden viser at når Høyesterett får behandlet saken, konkluderer de med at menneskerettene er brutt.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber presidentskapet utarbeide mandat for en uavhengig granskning av Fosen-saken og oppnevne medlemmer til utvalget som skal gjennomføre den uavhengige granskningen. Stortinget ber om at den uavhengige granskningsrapporten legges fram for Stortinget når den er ferdig.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, viser til at utgangspunktet for komiteens behandling er et representantforslag om å iverksette en uavhengig granskning av Fosen-saken. Videre viser komiteen til at det i brev til komiteen fra energiministeren 30. april 2024 redegjøres for historikk i saken og gis en gjennomgang av rettsprosessen og de rettslige og faktiske forhold som lå til grunn for Høyesteretts dom og myndighetenes oppfølging i etterkant av dommen, en dom som endte med at saken ble løst gjennom minnelige avtaler mellom partene med bidrag fra staten.

Komiteen er i likhet med energiministeren glad for at Fosen-saken er løst, og at det er funnet en løsning som både kan ivareta reindriften på Fosen i et generasjonsperspektiv, og som samtidig opprettholder fortsatt kraftproduksjon i området. Gitt sakens varighet og karakter har imidlertid belastningen for de to reindriftsgruppene på Fosen som har stått i dette i 20 år, åpenbart vært svært stor, og større enn det som det kan forventes at man må tåle av en rettsprosess.

Komiteen er også bekymret for at saken over tid har svekket tilliten til staten.

Komiteen stiller spørsmål ved om de rettslige prosessene i tilstrekkelig grad ivaretar hensyn til partene, når det er et så langt tidsrom mellom konsesjonstidspunkt og en høyesterettsdom hvor en anførsel om ugyldighet fører fram. Komiteen mener det i lys av Fosen-saken er grunn til å stille en klar forventning om at forvaltningen gjør grundige vurderinger av dette.

Komiteen viser til at energiministeren i sitt svar til komiteen redegjør for at prognosene for hvordan vindkraft ville påvirke reindriftens framtidige utvikling på Fosen, er sentralt i domstolenes behandling. Det framkommer at Høyesterett legger til grunn lagmannsrettens bevisvurdering, som tilsa at prognosene som lå til grunn for saksbehandlingen for konsesjonen, var innenfor det som ble ansett forsvarlig på daværende tidspunkt. Slik komiteen forstår det, la Høyesterett til grunn at kunnskap på domstidspunktet, det vil si oppdatert kunnskap tilkommet etter konsesjonstidspunktet, tilsa at det uten tilfredsstillende avbøtende tiltak forelå en krenkelse av konvensjonen om sosiale og politiske rettigheter (SP) artikkel 27.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, har forståelse for at vedtak i forvaltningen må fattes ut fra beste tilgjengelige kunnskap til enhver tid.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at staten visste om de pågående rettsprosessene, men likevel fortsatte aktiviteten – også etter at Høyesterett konkluderte med at tillatelsene til å drive vindkraft var ugyldige. Disse medlemmer vil uttrykke at dette er uheldig, særlig overfor en del av befolkningen som historisk har opplevd store overtramp fra statens side, jf. sannhets- og forsoningskommisjonens rapport.

Komiteen vil uttrykke at det er svært bekymringsverdig at Høyesterett kan komme til en konklusjon hvor de legger til grunn at tillatelsene til å drive vindkraft er ugyldige, åtte år etter at konsesjonen er gitt.

Komiteen viser til at det gikk to år fra Høyesteretts dom til partene fant en løsning i Fosen-saken. Komiteen vil videre peke på at energiministeren i sitt svar til komiteen sier at han gjerne skulle sett at saken hadde blitt løst raskere, men at det ikke fantes en enkel løsning på saken som kunne iverksettes raskt, og at departementet var rettslig forpliktet til å foreta nye utredninger av sakens forhold og basere eventuelle endringer i konsesjonene på alminnelige forvaltningsrettslige krav til kunnskapsgrunnlag og begrunnelse.

Komiteen viser videre til at energiministeren fremhever at departementet raskt etter dommen la frem en plan for oppfølging gjennom en prosess for å vurdere omgjøring av vedtakene. Videre merker komiteen seg at dialogen mellom reindriften, konsesjonærene og departementet over lengre tid ga liten framdrift i saken. Selv om komiteen mener det ikke er unaturlig gitt sakens kompleksitet, og at oppfatningen av høyesterettsdommen var ulik mellom staten og partene i saken, er det likevel etter komiteens skjønn statens ansvar at prosessene drives framover. Tilnærmet stillstand knyttet til konsultasjonene om videre utredningsprogram som følge av svak tillit til forvaltningen fra reindriftens side, slik energiministeren beskriver, er en utfordring som komiteen stiller spørsmål ved om departementet kunne håndtert på en annen måte tidligere i prosessen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, anser det som positivt at energiministeren etter hvert i april 2023 initierte en prosess med uavhengig mekling som heldigvis ga resultater.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne peker på demonstrasjonene som ble holdt av aktivister fra miljøbevegelsen og samiske organisasjoner våren 2023. Disse medlemmer mener det er oppsiktsvekkende at energiministeren initierte en prosess med mekling først etter at urfolks rettigheter ble satt på agendaen gjennom store demonstrasjoner. Disse medlemmer vil understreke at det var aktivistene som løftet saken, og takker dem som sto opp for både egne og andres rettigheter.

Komiteen har også merket seg at Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har trukket fram at et opplegg med uavhengig mekling er en internasjonalt anerkjent metode i denne typen saker, og var tidlig ute med støtte til denne prosessen. Komiteen oppfatter at den uavhengige meklingen sikret en mer tillitsbasert dialog mellom partene og staten, der det var rom for å lete etter felles løsninger fremfor å stå fast i rettslige posisjoner. Komiteen mener dette er erfaringer som også kan være relevante å ta med seg i avtaleforhandlinger og konsultasjoner om framtidige utbyggingssaker.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, vil understreke at utilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om vindkraftens negative påvirkning på reindrift og hvordan dette kan utgjøre en trussel for sørsamisk kulturutøvelse, i seg selv er alvorlig. At forvaltningen følger opp behovet for økt kunnskap og kompetanse på en tilfredsstillende måte, framstår som svært avgjørende for å hindre at en ny Fosen-sak oppstår.

Komiteen merker seg at energiministeren tilrår at forslaget ikke vedtas. Dette begrunnes blant annet med at saken nå er løst, og at domstolenes bevisvurdering ikke gir grunn til å betvile at departementets saksbehandling i 2013, da konsesjonene ble gitt, lå innenfor det som var forsvarlig. Energiministeren viser videre til at det også er iverksatt flere prosesser i forvaltningen for å ta lærdom av Fosen-saken.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, mener at reindriften på Fosen har vært gjennom en lang prosess, og at man nå bør se framover og fokusere på å iverksette de løsningene man har kommet fram til i fellesskap.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne mener at reindrifta på Fosen har vært gjennom en lang prosess, og at norske myndigheter framover må bestrebe seg på å sikre reell dialog og konsultasjoner med Sametinget og andre relevante aktører om planlagte tiltak som angår samiske rettigheter og interesser. Disse medlemmer viser til at lignende situasjoner kan oppstå også i framtiden, for eksempel knyttet til elektrifiseringen av gassanlegget på Melkøya.

Komiteen vil understreke at regjeringen har et stort ansvar for å sikre at erfaringene fra Fosen-saken medfører reell endring, for å hindre at lignende situasjoner oppstår igjen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag til vedtak:

«Stortinget ber regjeringen ta lærdom av Fosen-saken. Bedre kunnskap om vindkraftens påvirkning på reindrift, styrket kompetanse på ivaretakelse av reindrift som samisk kulturbærer i kommunal, regional og statlig forvaltning og mulige tiltak som tilrettelegger for raskere avklaring av rettslig prøving av gyldighetsspørsmål, bør vektlegges. Regjeringen bes redegjøre for Stortinget om framdrift i arbeidet på egnet vis i løpet av høsten 2024.»

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mener reindrift er en næringsaktivitet og ikke en kulturaktivitet. Dette medlem viser til at reindrift ikke utøves kun av samer, og at det langt fra er slik at alle samer driver eller er tilknyttet reindrift. Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen ta lærdom av Fosen-saken. Bedre kunnskap om vindkraftens mulige påvirkning på reindrift bør vektlegges.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet de Grønne forventer at regjeringen nå tar lærdom av Fosen-saken og kommer med en grundig redegjørelse for sitt arbeid og framdriften i løpet av høsten 2024. Disse medlemmer vil vurdere spørsmålet om en uavhengig granskning på nytt i etterkant av regjeringens redegjørelse og understreker at en manglende oppfølging av saken kan svekke tilliten til staten ytterligere. Disse medlemmer vil også vurdere behovet for en videre oppfølging av saken i kontroll- og konstitusjonskomiteen etter redegjørelsen.