Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til en ny lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Loven vil erstatte lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Lovforslaget bygger på Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019:5 Ny forvaltningslov.

Både samfunnet generelt og offentlig forvaltning har gjennomgått betydelige endringer siden gjeldende forvaltningslov ble vedtatt for snart 60 år siden. Fremveksten av velferdsstaten, den tilhørende økningen i rettighetslovgivning og økt regulering av næringsvirksomhet har hatt betydning for forvaltningens oppgaver og hvilke typer saker den behandler. Mens den gjeldende forvaltningsloven hovedsakelig er utformet med tanke på saksbehandling i statlig forvaltning og hierarkiske forvaltningsorganer, er en rekke oppgaver de siste tiårene overført til kommunene. I statsforvaltningen fattes et betydelig antall vedtak i dag av kollegiale organer, særlig klagenemnder, og av forvaltningsorganer som i større eller mindre grad er uavhengige av departementene og regjeringen. Folkerettslige forpliktelser, særlig menneskerettighetene og EØS-regelverket, kan påvirke både forvaltningens oppgaver, organisering og saksbehandling. Endelig gjør utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi det stadig enklere å søke frem, innhente og spre informasjon, og å automatisere saksbehandlingen. Digitaliseringen gir muligheter for en effektivisering av saksbehandlingen til gode både for partene i forvaltningssaken og samfunnet som helhet, samtidig som den medfører spørsmål om det er behov for endringer i eksisterende saksbehandlingsregler eller innføring av nye regler for å ivareta rettssikkerhet og personvern i en digital forvaltning.

Selv om dagens lov gjennomgående er velfungerende, er det på denne bakgrunnen naturlig med en revisjon av loven slik at den er bedre i tråd med dagens organisering, oppgaver og den teknologiske utviklingen. Det er et mål at den nye loven i større grad skal være tilpasset saksbehandlingen og organiseringen i kommunene. Det er også lagt stor vekt på at loven skal være brukervennlig, både for forvaltningen og de private partene i en forvaltningssak, og at den skal utformes i et klart språk. Forvaltningslovens regler skal gjelde for en rekke ulike organer og for svært ulike sakstyper. Dette innebærer at mange av reglene må utformes relativt generelt.

Departementet foreslår at den nye forvaltningsloven, i likhet med gjeldende lov, hovedsakelig skal være en lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Lovforslaget bygger også i stor grad på strukturen i gjeldende lov, med egne regler for behandlingen av enkeltvedtak og forskrifter, og generelle regler for all virksomhet som drives av forvaltningsorganer. Det foreslås å regulere flere spørsmål som i dag følger av ulovfestet rett, herunder regler om delegering, ugyldighet, vilkårslæren og myndighetsmisbrukslæren. Det foreslås også nye regler om organiseringen og saksbehandlingen i kollegiale organer og om uavhengige organer i statsforvaltningen.

Det vises til proposisjonen for en nærmere gjennomgang av forslaget til ny forvaltningslov.

Komiteen gjennomførte 29. april 2025 en muntlig høring om saken, og det møtte 24 instanser for å gi innspill til ny forvaltningslov.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ragnhild Male Hartviksen, Odd Harald Hovland og Marte Eide Klovning, fra Høyre, Ingunn Foss og Guro Angell Gimse, fra Senterpartiet, Toralf Heimdal og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, Tor André Johnsen og lederen Helge André Njåstad, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til at regjeringen 4. mai 2025 fremmet forslag til ny forvaltningslov. Proposisjonen omhandler en ny lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning, som skal erstatte den gjeldende forvaltningsloven fra 1967.

Komiteen viser til at forslaget bygger på Forvaltningslovutvalgets utredning NOU 2019:5. Lovforslaget viderefører hovedtrekkene i gjeldende lov i et klart og enkelt språk som skal gjøre loven lettere tilgjengelig både for forvaltningen og for publikum. Det er samtidig gjort justeringer for å gjøre loven bedre tilpasset dagens arbeidsformer og organisering, blant annet ved at det foreslås nye regler om automatisert saksbehandling og regler om kollegiale organer. Det foreslås også å lovfeste flere spørsmål som i dag følger av ulovfestet rett.

Komiteen viser til at forvaltningsloven er en svært viktig lov som regulerer spillereglene for forvaltningen av offentlig sektor. Hver dag tar ulike organer i stat, fylkeskommuner og kommuner mange enkeltavgjørelser som retter seg mot innbyggerne. Lovens hovedformål er å fremme rettssikkerhet for den enkelte og legge til rette for en effektiv, enhetlig og tillitsskapende forvaltning. Komiteen er enig i dette hovedmålet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at forvaltningsloven i ny utgave kan styrke befolkningens rettssikkerhet i møte med det offentlige. Det er gjort en grundig gjennomgang av samtlige regler i nåværende lov, og det er foreslått å lovfeste regler som tidligere ikke har vært skrevet ned, men som har fulgt av ulovfestede rettsprinsipper utviklet gjennom domstolenes praksis.

Lovens virkeområde (§ 2)

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet registrerer at det er en bekymring for at forslaget vil føre til at flere virksomheter som i dag er omfattet av forvaltningsloven, vil falle utenfor virkeområdet for ny lov. Disse medlemmer understreker at formålet ikke er å begrense hvilke virksomheter som skal være omfattet av loven, men å sørge for en klarere regulering av spørsmålet.

Disse medlemmer mener at det er fornuftig at for selvstendige rettssubjekter bør forholdet til forvaltningsloven reguleres i særlovgivningen, selskapenes vedtekter eller stiftelsesdokumenter, slik at det kan tas stilling til det reelle behovet for saksbehandlingsregler ut fra en konkret vurdering av rettssubjektets virksomhet.

Disse medlemmer viser til at når det gjelder kommunale samarbeid og interkommunale selskaper, foreslår departementet derfor endringer i kommuneloven og IKS-loven som vil sikre at interkommunale samarbeid og selskaper er omfattet av dagens forvaltningslov.

Disse medlemmer mener i likhet med Forvaltningslovutvalget og departementet at det er viktig at hvert departement foretar en gjennomgang av sine virksomheter med sikte på en klarlegging av forholdet til forvaltningsloven og vurderer behovet for særskilt regulering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at forslaget til ny § 2 er en viss innsnevring av lovens virkeområde for virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter. Denne innsnevringen foreslås samtidig som departementet i proposisjonen (pkt. 5.4.4) har understreket at formålet med endringene i ordlyden om hvem som er omfattet av forvaltningslovens virkeområde, ikke er å begrense hvilke virksomheter som skal være omfattet av loven, men å sørge for en klarere regulering av spørsmålet. Disse medlemmer viser til at færre virksomheter omfattes av loven, som fører til at borgerne og allmennheten får færre rettigheter når de forholder seg til virksomheter som er organisert utenom de tradisjonelle forvaltningsorganene, også når disse virksomhetene utfører lovpålagte oppgaver. Disse rettssubjektene vil derfor for eksempel ikke ha veiledningsplikt overfor borgere som trenger dette.

Disse medlemmer mener som et minimum at forvaltningsloven må gjelde for alle organer, selskaper og stiftelser som er omfattet av offentleglova.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige lovendringsforslag for å sikre at forvaltningsloven § 2 første ledd gis et innhold som innebærer at loven gjelder for staten, fylkeskommunene og kommunene samt andre rettssubjekter som er omfattet av offentleglova.»

Lovens anvendelse i personalsaker

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at en sentral del av begrunnelsen for saksbehandlingskravene i forvaltningen er at myndighetsutøvende organer må ha tillit hos borgerne.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre viser til at det er de ansatte i forvaltningsorganene som utfører dette arbeidet, og det er dermed også viktig at saksbehandling tilknyttet deres arbeidsforhold skjer på en tillitvekkende måte og muliggjør kontroll av hvordan det offentlige forvalter sin viktigste ressurs: de ansatte.

Disse medlemmer avviser ikke at det er behov for å forenkle og klargjøre saksbehandlingsreglene i personalsaker i forvaltningsorganer mer generelt, og ser at en oppsplitting av reglene for offentlige tjenesteforhold i flere lover kan gjøre det vanskelig for offentlig ansatte å få oversikt over sin rettsstilling. Disse medlemmer utelukker ikke at det kan være ønskelig på et senere tidspunkt med en slik helhetlig gjennomgang, men anser det ikke formålstjenlig å prioritere dette på det nåværende tidspunkt.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at lovforslaget innebærer at alle interkommunale selskaper og interkommunal oppgaveløsning som omfattes av forvaltningsloven, ikke bare må følge arbeidsmiljøloven i saker om ansettelse, oppsigelse mv., men også delvis forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Disse medlemmer er kjent med at dette tosporede saksbehandlingssystemet ikke ble drøftet av Forvaltningslovutvalget i NOU 2019:5 Ny forvaltningslov og var følgelig ikke en del av høringen. Disse medlemmer viser til komiteens høring, der både KS og Samfunnsbedriftene som organiserer interkommunale selskaper, mener dette er uheldig.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om personalsaker i interkommunale selskaper og oppgavesamarbeid fortsatt skal defineres som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, eller om det er mest hensiktsmessig at det utelukkende reguleres gjennom arbeidsmiljøloven.»

Beredskapshjemmel (§ 6)

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til at forslaget til beredskapshjemmel viderefører forvaltningsloven § 5 andre ledd med enkelte presiseringer. Flertallet viser til at endringen er at man av pedagogiske årsaker ønsker å synliggjøre noen av de sentrale materielle vilkårene som tidligere fremgikk av bestemmelsens henvisning til beredskapsloven §§ 3 og 4, eller som følger av konstitusjonell nødrett.

Flertallet viser videre til at begrunnelsen for at det ikke foreslås endringer i de prosessuelle reglene, først og fremst er at eventuelle nye prosessuelle regler ikke er blitt tilstrekkelig utredet og hørt, og at det er ønskelig at eventuelle endringer i de prosessuelle reglene for bruk av ulike beredskapshjemler i lovgivningen vurderes samlet.

Flertallet mener at det er gode grunner til at disse reglene nå vurderes på nytt, og at dette arbeidet bør prioriteres. Flertallet viser til at det er viktig at slike bestemmelser hensyntar balansen mellom effektive fullmakter og parlamentarisk og rettslig kontroll, og må sees i sammenheng med andre slike bestemmelser i lovverket.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå reglene for bruk av beredskapshjemmelen i forvaltningsloven og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre peker på at for å hindre vilkårlig maktutøvelse må det stilles klare vilkår for når beredskapshjemmelen kan tas i bruk, som eksplisitt formålsangivelse og konkret vurdering av om det er fare ved opphold.

Videre peker disse medlemmer på at det er risiko for at grunnleggende rettigheter, som klageadgang, kontradiksjon og innsyn, kan settes til side i en krisesituasjon – og derfor bør bruk av hjemmelen alltid være skriftlig begrunnet, dokumentert og underlagt etterfølgende kontroll. Departementet har påpekt behovet for tydelige avgrensninger både når det gjelder formål, varighet og beslutningsmyndighet, og det er svært fordelaktig at slike rammer integreres i den endelige lovteksten.

Videre bør det etter disse medlemmer sin mening stilles krav om at forskrifter fattet med hjemmel i § 6 har en klart avgrenset varighet, og at Stortinget orienteres uten unødig opphold dersom hjemmelen tas i bruk. Disse medlemmer vil peke på at det ville være en uheldig gjentakelse dersom man – slik som under behandlingen av lovforslaget om sivil arbeidsplikt – igjen ender opp med å overlate for vide fullmakter til regjeringen uten tilstrekkelig rettslig og politisk kontroll.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 6 skal lyde:

§ 6 Beredskapshjemmel

(1) Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og det på grunn av disse forholdene er fare ved opphold, kan Kongen i statsråd i midlertidig forskrift fravike saksbehandlingsregler i loven her eller i andre lover. En slik forskrift kan bare gis når og i den utstrekning det er nødvendig for å opprettholde vesentlige samfunnsfunksjoner, ivareta tungtveiende samfunnsinteresser eller gjennomføre beredskapstiltak.

(2) Enhver beslutning om å ta i bruk denne bestemmelsen skal inneholde en skriftlig begrunnelse som redegjør for hvilke vilkår som er oppfylt, og hvilke samfunnshensyn som begrunner unntak fra ordinær saksbehandling.

(3) Forskrifter fastsatt med hjemmel i denne bestemmelsen skal gjelde i maksimalt tre måneder, og kan kun forlenges etter ny vurdering og beslutning i statsråd.

(4) Departementet skal etter bruk av hjemmelen uten unødig opphold orientere Stortinget om hvilke beslutninger som er truffet med hjemmel i bestemmelsen. Det skal gjennomføres en evaluering av bruken innen seks måneder etter at krisesituasjonen er avsluttet.

(5) Beredskapsloven §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende.»

Automatisering av saksbehandlingen (§§ 11, 12 og 13)

Komiteen viser til Sivilombudets innspill under høringen for komiteen, vedrørende lovforslagets § 12.

Komiteen ønsker å understreke at den registrertes rett til en forklaring av automatiserte avgjørelser etter lovutkastets § 12 ikke er begrenset til helautomatiserte avgjørelser, men at den også vil komme til anvendelse der den automatiserte avgjørelsen bare gjelder en del av et enkeltvedtak og utgjør sentral beslutningsstøtte. Det vises til side 404 i proposisjonen, der det er presisert at «[p]likten til å gi forklaring vil […] innebære at det må fremgå tydelig hvilke deler av et enkeltvedtak som er fattet automatisert.»

Komiteen deler videre Sivilombudets bekymring for at bruken av ordet «diskriminering» i lovforslaget § 12 første ledd bokstav b kan gi bestemmelsen et for snevert innhold. Komiteen mener gode grunner taler for at forvaltningens plikt etter lovforslaget § 12 også bør omfatte tiltak for å hindre usaklig forskjellsbehandling basert også på andre forhold enn det som faller naturlig inn under diskriminering, slik som inntekt eller bosted.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 12 første ledd bokstav b skal lyde:

1. b

   at avgjørelsene ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling»

Komiteen viser til at forvaltningsorganer i økende grad legger om saksbehandlingen fra manuell til automatisert behandling. Selv om dette ikke er nytt, erfarer vi at omleggingen går stadig raskere i takt med økte forventninger om automatisering og nye teknologiske muligheter, herunder bruk av kunstig intelligens.

Komiteen viser til proposisjonen og forslaget til ny § 11, der det foreslås en bestemmelse som fastslår gjeldende rett om at forvaltningsorganer kan automatisere saksbehandlingen, herunder treffe automatiserte avgjørelser. Komiteen er enig i at automatiserte avgjørelser kan ha flere fordeler og være ressurs- og tidsbesparelse. Det kan også bidra til økt likebehandling. Samtidig er det en viss fare for at feil og svakheter i automatiserte systemer eller opplysningene systemet bygger på, kan lede til ulovlige eller uriktige avgjørelser. Komiteen vil understreke at det er avgjørende at innbyggerne kan utøve de samme rettighetene i saker med automatiserte avgjørelser som ellers.

Komiteen støtter forslaget i proposisjonen, men vil samtidig påpeke at det er klokt å evaluere virkningen av en slik utvikling.

På denne bakgrunn fremmer komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen evaluere virkningene av lovendringene i forvaltningsloven om automatisert saksbehandling og automatiserte avgjørelser innen tre år etter lovens ikrafttredelse.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at våre rettsstatlige prinsipper er utviklet i den analoge verden. Disse medlemmer understreker at i dag må de samme prinsippene ivaretas i den digitale, og at inntoget av nye teknologiske løsninger i forvaltningen nødvendiggjør regler som sikrer at borgerne kan utøve de samme rettighetene i saker med automatiserte avgjørelser som ellers. Forvaltningsloven har tidligere ikke hatt særlige regler om automatiserte avgjørelser, og lovforslaget markerer i så måte en nyvinning. Fordi de foreslåtte reglene utgjør første generasjon av sitt slag og den teknologiske utviklingen stadig går raskere, mener disse medlemmer at virkningen av reglene må overvåkes.

Forvaltningens informasjonsvirksomhet og veiledningsplikt (§ 14)

Komiteen viser til at hovedformålet med veiledningsplikten er å gjøre det lettere for den enkelte å ivareta sine interesser ved å bidra til at vedkommende får oversikt over sine rettigheter og plikter og gangen i saksbehandlingen. God veiledning kan dermed bidra til rask og effektiv behandling av saken i første instans, til at enkeltpersoner får rettigheter de har krav på, og til å styrke tilliten til forvaltningen.

Komiteen peker på at mangelfull veiledning ofte fører til merarbeid for organet selv i senere deler av saksbehandlingen, men også merarbeid for den private part og andre deler av forvaltningen.

Komiteen viser til at god veiledning er blitt enda viktigere i et samfunn der rettskildene i økende grad er internasjonalisert og omfanget av relevant regelverk i mange forvaltningssaker er større.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, mener at viktigheten av hensynet til den som har behov for veiledning, kan tydeliggjøres ved rekkefølgen i forslaget til ny § 14 tredje ledd som bør bli slik når man skal vurdere omfanget av veiledningen: «sakens viktighet», «den enkeltes behov» og deretter «forvaltningsorganets kapasitet».

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 14 tredje ledd skal lyde:

(3) Omfanget av veiledningen skal tilpasses sakens viktighet, den enkeltes behov og forvaltningsorganets kapasitet.»

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet Sosialistisk Venstreparti og Venstre, påpeker at det er et felles ansvar for relevante myndigheter at det avsettes tilstrekkelige ressurser til veiledning.

Dette flertallet vil fremheve at det er viktig at forvaltningen også utover de krav som følger av loven, etterstreber å ta i bruk ulike kommunikasjonsformer i sin veiledning for å tilpasse veiledningen til den enkelte, og at veiledningen oppfyller relevante krav til universell utforming og et klart språk.

Et tredje flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til at forvaltningens veiledningsplikt er en forutsetning for at folk skal kunne gjøre krav på sine rettigheter i det offentlige. Veiledningsplikten utfordres av at forvaltningen blir stadig mer utilgjengelig for den enkelte i form av begrensede åpningstider, henvisning til generelle digitale løsninger og lange ventetider på telefon.

Dette flertallet viser videre til Forvaltningslovutvalgets forslag som er delvis gjengitt i proposisjonen, om at veiledning normalt skal gis i samme form som henvendelsen ble mottatt i, og at det i forvaltningens valg av veiledningsform skal legges vekt på ønsket og behovet til den som har bedt om veiledning. Regjeringen har valgt en løsning hvor det er forvaltningens vurdering av hvordan veiledning skal gis, som gjelder.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at folk må få veiledning som er både tilgjengelig og tilpasset deres forutsetninger, og at veiledningsplikten først kan anses som oppfylt når informasjonen er mottatt og forstått av den enkelte.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre vil understreke at folk ikke kan hente informasjon om sine rettigheter i det offentlige andre steder enn i forvaltningen selv. Dette stiller etter disse medlemmers syn store krav til at forvaltningen faktisk overholder veiledningsplikten. Disse medlemmer mener at det å henvise folk til en generell nettside eller chatte-tjeneste ikke oppfyller veiledningsplikten dersom denne form for veiledning ikke gjør det mulig for den enkelte å faktisk forstå hvilke rettigheter vedkommende har.

Store deler av forvaltningen håndhever rettighetslover, og det stiller etter disse medlemmers syn i seg selv krav til en bevisst holdning til hvordan veiledningsplikten oppfylles. Når rettigheter i det offentlige bare kan gjøres krav på gjennom det offentlige, mener disse medlemmer at brukernes behov må veie tyngre enn hensynet til forvaltningens ressurser. Disse medlemmer er ikke enige i et premiss hvor det er en automatisk motsetning mellom veiledning og effektiv saksbehandling.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen følge opp overfor forvaltningen gjennom forskrift, veiledninger etc. og understreke at veiledningsplikten først kan anses som oppfylt når informasjonen er mottatt og forstått av den enkelte.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke at de er helt enige i det meste Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre skriver i sine merknader om veiledningsplikten, men kan ikke stille seg bak deler av beskrivelsen av dagens situasjon eller forslaget som er fremmet.

Saksbehandlingstid og plikten til å svare (§ 17)

Komiteen viser til at Sivilombudet 1. april 2025 la frem en særskilt melding til Stortinget om manglende svar og lang saksbehandlingstid. Meldingen illustrerer tydelig at saksbehandlingstiden på en rekke områder i forvaltningen er ulovlig lang og med store konsekvenser for dem det gjelder. I svært mange tilfeller får ikke innbyggerne svar når de henvender seg til forvaltningen, heller ikke etter purringer.

Komiteen viser til at det er praksisen – og ikke loven – som er grunnen til at mange opplever at saksbehandlingstiden og manglende svar er en utfordring, og ber om at det på egnet vis blir fulgt opp overfor forvaltningen.

Komiteen viser til at det i forslaget til ny forvaltningslov § 17 andre ledd er presisert at det i alle saker skal gis foreløpig svar hvis det er grunn til å tro at det vil gå mer enn én måned før en henvendelse blir besvart. I tillegg foreslås det lovfestet i § 17 tredje ledd at forvaltningsorganet skal informere om vesentlige forsinkelser, årsaken til forsinkelsen og, så langt som mulig, når endelig svar kan forventes.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, foreslår på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte innskjerpe overfor forvaltningen at forvaltningslovens bestemmelser vedrørende krav til saksbehandlingstid og personer og virksomheters rett til svar blir ivaretatt.»

Bruk av sakkyndig (§ 21)

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til forslaget til ny § 21. Disse medlemmer merker seg at departementet omtaler forslaget som en kodifisering av gjeldende rett, selv om Forvaltningsutvalget som foreslo § 21, eksplisitt omtalte rettstilstanden som uavklart, og deres forslag som et nytt forslag. Disse medlemmer viser videre til at utvalget mener at forvaltningsorganet må ha adgang til å innhente råd og vurderinger utenfra som en del av saksforberedelsen. For øvrig var det i utvalget noe delte oppfatninger om hvor langt forvaltningsorganet bør kunne gå i å la private stå for saksforberedelsen.

Disse medlemmer viser videre til at den norske forvaltningstradisjonen har vært at saksforberedelsen foregår innenfor hierarkiske styrings- og ansvarslinjer. Forslaget, slik det foreligger, kan leses som at det innebærer et omfattende unntak fra denne tradisjonen uten at det egentlig er nærmere utredet, vurdert og begrunnet, både med tanke på hvilke konsekvenser forslaget vil ha og de nærmere grensegangene.

Disse medlemmer er enige i at forvaltningen står fritt til å innhente både råd og veiledning og å kjøpe tjenester til bistand i sin generelle virksomhet, også fra private og konsulenter. Imidlertid er det et prinsipielt annet spørsmål å overlate lovpålagte saksbehandlingsskritt til andre enn de som i samsvar med den tradisjonelle forvaltningsorganisasjonen, utgjør en del av en felles hierarkisk styrings- og ansvarslinje.

Disse medlemmer mener derfor at forslaget, slik det står nå, må tolkes innskrenkende slik at det samsvarer med det som er etablert praksis, og at de nærmere grensene for adgangen til å motta bistand i saksforberedelsen fortsatt skal klarlegges i rettspraksis.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstres medlemmer sin merknad bygger på en oppfatning av at forslaget innebærer en utvidelse av gjeldende rett. Dette er disse medlemmer ikke enige i, og det vises til at det i særmerknaden til bestemmelsen uttrykkelig er uttalt at «selv om spørsmålet ikke er lovregulert i gjeldende forvaltningslov, innebærer bestemmelsen ingen endring i gjeldende rett».

Disse medlemmer understreker at forslaget til § 21 er en kodifisering av gjeldende rett.

Taushetsplikt (§§ 30–39)

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til Ytringsfrihetskommisjonens (YFK) forslag om en egen henvisning til EMK artikkel 10 om ytrings- og informasjonsfrihet. Flertallet registrerer at forslaget fra regjeringen ikke følger opp dette, men vil på denne bakgrunn være tydelig på at dersom tolkningen av forvaltningslovens taushetspliktregler i en konkret sak ikke ivaretar vernet av ytringsfriheten i tilstrekkelig grad, slik at EMK artikkel 10 og Grunnloven § 100 tilsier at ytringsfriheten må gis forrang, legger flertallet til grunn at nevnte regler vil kunne gripe inn som selvstendige avgrensninger av taushetsplikten.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at departementet foreslår en bestemmelse om bortfall av taushetsplikt etter 100 år etter at opplysningen oppstod, eller 20 år etter personen opplysningen gjelder, døde, og 60 år etter at opplysningen oppstod, for forretningshemmeligheter. Dette fører til et uforholdsmessig inngrep i retten til innsyn. Disse medlemmer mener det heller bør innføres en bestemmelse som åpner opp for at taushetsplikten kan oppheves når grunnlaget for den svekkes eller ikke lenger er til stede.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 33 skal lyde:

§ 33 Bortfall av taushetsplikt

(1) Taushetsplikten etter § 31 og § 32 skal falle bort når grunnlaget for taushetsplikten svekkes eller ikke lenger er til stede.

(2) Kongen kan gi forskrift om at taushetsplikten for bestemte typer opplysninger skal falle bort tidligere eller senere enn det som følger av første ledd.»

Videre mener komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre at ny § 31 andre ledd, andre setning er en markant og ubegrunnet innstramming i gjeldende rett. § 13 a nr. 3 i dagens forvaltningslov slår fast at taushetsplikten ikke gjelder «når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Denne bestemmelsen har etter disse medlemmers oppfatning vært en sentral sikkerhetsventil for å hindre uberettiget hemmelighold.

Disse medlemmer viser til at Forvaltningslovutvalget foreslo i utkast § 35 første ledd, bokstav a) å fjerne den skjønnspregede vurderingen knyttet til informasjon som er «berettiget interesse», men ønsket å videreføre unntaket for «alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig». Departementet støtter fjerningen av førstnevnte formulering, men strammer samtidig ytterligere inn ved å erstatte resten av bestemmelsen med følgende forslag til § 31 andre ledd, andre setning: «Taushetsplikten omfatter heller ikke opplysninger som fremgår av et offentlig register som er tilgjengelig for allmennheten» og «opplysninger som er kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort». Denne innsnevringen fjerner et etablert og praktisk anvendelig unntak, og erstatter det med en vag og mer skjønnsbasert regel. Disse medlemmer mener dette vil føre til økt hemmelighold, svekket rettssikkerhet og dårligere vilkår for kritisk og undersøkende journalistikk – stikk i strid med Forvaltningslovutvalget mandat om å «klargjøre» taushetsplikten. Resultatet er en lovtekst som riktignok er kortere, men som har mistet sitt viktigste innhold og praktiske funksjon

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 31 skal lyde:

§ 31 Taushetsplikt om personlige forhold

(1) Opplysninger om noens personlige forhold er taushetsbelagte.

(2) Taushetsplikten omfatter ikke opplysninger om fødselsnummer eller nummer med tilsvarende funksjon, statsborgerskap, bosted, postadresse, e-postadresse, telefonnummer, sivilstand, yrke, arbeidsgiver eller arbeidssted, med mindre opplysningene avslører et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Taushetsplikten omfatter heller ikke opplysninger som brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, eller opplysninger som grunnlaget for taushetsplikt av andre helt særlige grunner ikke gjør seg gjeldende for.

(3) Kongen kan gi forskrift om hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikten etter denne paragrafen.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet oppfatter forslaget til nye regler som klargjørende samt med en viss justering, men ingen vesentlig endring. Temaet er omfattende beskrevet i proposisjonen punkt 12.3.3.4 (på s. 167–171).

Særlige regler om barns prosessuelle rettigheter–barnets beste (§ 54)

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til at barns beste og barns rett til å bli hørt er en sentral rettighet i alle saker som angår barn. Dette følger blant annet av Grunnloven og FNs barnekonvensjon.

Flertallet mener det er bra at de prosessuelle rettighetene til barn samles i en bestemmelse i dette lovforslaget. Flertallet mener likevel at barns rettsstilling kan styrkes ytterligere ved at også hensynet til barns beste inntas eksplisitt i bestemmelsen.

Flertallet viser til at en eksplisitt lovfesting av hensynet til barnas beste ikke vil innebære en endring av gjeldende rett. Plikten til å sikre barns beste følger allerede av Grunnloven og FNs barnekonvensjon og har forrang for norsk lovgivning gjennom menneskerettsloven. Forvaltningen, uavhengig av nivå, er allerede forpliktet til å ivareta barnets beste som et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og beslutninger som berører barn.

Flertallet viser videre til Barneombudets høringsinnspill, der ombudet fremhever at det ikke skjer i praksis. Ved å lovfeste hensynet til barnets beste i forvaltningsloven vil gjeldende rett styrkes og barns rettsstilling sikres bedre.

Flertallet merker seg at departementet skriver i proposisjonen at det ikke er behov for lovfesting av hensynet til barnets beste i forvaltningsloven, som må antas å ha sammenheng med at man vurderer det som tilstrekkelig at dette allerede følger av andre rettskilder. Flertallet viser til at Barneombudet i sitt høringsinnspill skriver at de erfarer at der prinsippet om barnets beste fremgår av lovteksten, så øker bevisstgjøring hos rettsanvenderen og bidrar til gode vurderinger og prosesser i saker som berører barn. Rettspedagogiske hensyn taler derfor for en lovfesting av hensynet til barnets beste i forvaltningsloven, spesielt fordi ikke alle rettsanvendere nødvendigvis er jurister. Flertallet viser til at det er grunn til å tro at rettsanvendere først og fremst bruker de lovene som er mest sentrale for saksbehandling i sin sektor.

Flertallet viser til andre ledd i artikkel 12 i FNs barnekonvensjon, samt første ledd i Grunnloven § 104, der det slås fast at barn har rett til å bli hørt i alle saker som angår barnet. Flertallet mener videre, i likhet med Barneombudet, at forslaget om § 54 om barns rett til medvirkning slik den nå er formulert til å gjelde barn som er «part i saken», kan leses som at barns rett til å bli hørt, er tenkt innsnevret. Flertallet mener derfor lovteksten bør justeres for å sikre samsvar mellom forvaltningslovens krav og de som følger av FNs barnekonvensjonen og Grunnloven.

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 54 første og annet ledd skal lyde:

(1) I saker om enkeltvedtak som angår barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste.

(2) Et barn som er i stand til å danne seg meninger om en sak barnet er part i, eller som på andre måter angår barnet, skal fritt få gi uttrykk for disse meningene. Barnets meninger skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet understreker at det allerede følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn.

Disse medlemmer påpeker at § 54 kun retter seg mot partsrettigheter når en part i den konkrete saken nettopp er et barn og det ikke gir bestemmelser om mer generelle plikter overfor barn i forvaltningssaker, og at § 54 ikke innebærer en innsnevring av gjeldende rett for barns rett til å bli hørt. Disse medlemmer understreker også at det allerede følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn.

Disse medlemmer viser til at man bør være tilbakeholden med å lovfeste menneskerettslige prinsipper som allerede er gjeldende rett i rent pedagogisk hensikt, fordi det kan gi en dobbeltregulering som bidrar til et unødig omfangsrikt og dermed vanskelig tilgjengelig lovverk.

Disse medlemmer mener at en slik henvisning også kan bidra til å skape usikkerhet om hva som gjelder for menneskerettigheter som ikke er gjentatt, eller på områder der sektorlovgivningen ikke inneholder en slik henvisning.

Disse medlemmer lytter samtidig til de synspunkt om at det kan være formålstjenlig for den reelle ivaretagelsen av barn rettigheter i slike saker at hensynet til barnets beste også kommer frem av forvaltningslovens ordlyd som Barneombudet har argumentert for i høringen. Disse medlemmer mener imidlertid at det må vurderes noe nærmere hvordan en slik henvisning burde komme frem og hvilke konsekvenser det kan få, før disse medlemmer mener at det er hensiktsmessig.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om det skal fremgå av forvaltningslovens ordlyd at et grunnleggende hensyn i alle saker som omfatter barn, er barnets beste, og hvordan dette kan gjøres.»

Begrunnelser og klart språk (§ 56)

Komiteen viser til at begrunnelser er særlig viktig for at partene i saken skal kunne forstå og settes i stand til å vurdere om man vil godta avgjørelsen, og at gode begrunnelser bidrar til riktige og gode vedtak, effektiv overprøving, likebehandling av saker og god veiledning for senere saker.

Komiteen ønsker å presisere viktigheten av klarspråk ved begrunnelsen av vedtak, slik at vedtaket er lett forståelig for parten. Dette er avgjørende for å sikre at den enkelte har en reell mulighet til å ta stilling til vedtaket. Komiteen understreker også at kravet til klart språk gjelder all kommunikasjon fra forvaltningen, ikke bare begrunnelsen for enkeltvedtak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at forvaltningsloven er en viktig lov som omhandler reglene som regulerer forholdet mellom borgerne og forvaltningen (stat, kommune, fylkeskommune osv.). Dagens lov fra 1967 var en kodifisering av ulovfestet forvaltningsrett, men tok ikke sikte på å være mer enn en supplering av den ulovfestede retten. Den nye loven tok sikte på å kodifisere mer, men ikke alt. For å forstå sin rettsstilling kan borgeren fortsatt ikke nøye seg med å lese loven.

Disse medlemmer mener at fra et enkeltmenneskes perspektiv er norsk forvaltningsrett problematisk på mange områder. Særlig når det gjelder forvaltningens bruk av fullmakter og det såkalte forvaltningens frie skjønn overfor borgerne gjennom såkalte «kan-bestemmelser» (kommunen kan gi tillatelse …, statsforvalteren kan tillate …, forurensningsmyndigheten kan tillate …, kommunen kan gi pålegg om … osv.) har norsk forvaltningsrett gitt borgerne få muligheter til å få avslag eller pålegg opphevet av domstolene.

Disse medlemmer viser til at Norge og Danmark er de eneste land i den vestlige verden som ikke gir borgerne mulighet til å få rimeligheten av vedtaket prøvd av domstolene. Selv ikke et «klart urimelig vedtak» kan prøves av domstolene. Det må være «sterkt urimelig» før man sier at domstolene kan gripe inn mot urimelighet. I noen tilfeller har Høyesterett likevel grepet inn og tatt det på saksbehandlingen, gjerne på mangelfull begrunnelse. I «Isenedommen» Rt. 1981 s. 845 sa Høyesterett om en konsesjonsnektelse at det var strenge krav til begrunnelsen når resultatet var så urimelig. Domstolene burde ikke trenge å ta omveier for å hjelpe borgeren i en slik situasjon. Dommen understreker hvor viktig det er å ha strenge krav til begrunnelsen ved inngripende vedtak. Det er derfor viktig å ikke slakke på krav til saksbehandling og begrunnelse når et vedtak går i borgerens disfavør.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at det er foreslått i proposisjonen at statlige klageinstanser ikke skal ha omgjøringskompetanse, med mindre det følger av sektorlovgivningen. Dette følger av forslag til § 72 og er blant annet omtalt i merknadene på s. 470.

Disse medlemmer peker altså på at forvaltningslovens regel er i samsvar med det vi forstår det som Fremskrittspartiet her foreslår å utrede.

Disse medlemmer viser til at kommunen ble gitt en søksmålsadgang i nærmere bestemte tilfeller ved en lovendring i 2017, se tvisteloven § 1-4 a.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener også at kommunene bør få en mulighet til å saksøke staten der kommunen mener at statlig organ har truffet et uriktig vedtak. Både ulovlige vedtak og urimelige vedtak bør kunne settes til side. Videre bør domstolen kunne prøve om et avslag eller et pålegg er i strid med overordnet instruks fra kompetent organ i linjen. I norsk rett blir det ofte hevdet at et ugyldig vedtak alltid kan omgjøres. Dagens forvaltningslov § 35 første ledd er en delvis kodifisering av ulovfestet rett når den sier at et ugyldig vedtak kan omgjøres. Domstolene har modifisert omgjøringsadgangen ut fra en rekke hensyn, herunder om parten er å bebreide, hvor lang tid som er gått, hvor viktige hensyn som er berørt osv. Hvis ikke vedtaket er ugyldig, men bare uheldig, er omgjøringsadgangen i dag meget begrenset.

Særlig i saker om eldre tillatelser, eller om det ikke krevdes tillatelse osv., som ved brygger som har stått lenge og nå kreves revet, strekkes omgjøringsadgangen eller inngrepsadgangen i ettertid meget langt og har utløst en rekke rettssaker, der staten og kommunene har tapt. Enkeltpersoner har måttet bruke millioner av kroner for å bevise at kommune og stat tar feil. Vanlige folk har ikke råd til det og må gi seg uten kamp.

I Sverige er det lovfestet at kommunene ikke kan gripe inn mot eldre forhold enn ti år. Folk har innrettet seg.

Disse medlemmer foreslår en tilsvarende regel i Norge, men et unntak hvis det ugyldige eller ulovlige forholdet har vært usynlig for omgivelsene.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede å lovfeste en regel om at forvaltningen ikke kan forfølge eldre saker enn ti år etter modell fra Sverige. Unntaket er om det ugyldige/ulovlige forholdet har vært usynlig for omgivelsene.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at en slik regel som Fremskrittspartiet antyder, reiser en rekke spørsmål. Det vises til at det i forslag til ny lov settes visse grenser for når forvaltningen må eller kan omgjøre eldre ugyldige vedtak. Partenes innrettelse vil allerede veie tungt, særlig i de tilfellene der heller ikke hensynet til andre interesser tilsier omgjøring. Disse medlemmer kan ikke se at det er behov for nye, generelle regler her, og slike regler må uansett utredes dersom det skal gjøres en slik endring.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker seg at forvaltningen har utfordringer med å forholde seg til lovfestede krav i dag, og viser spesielt til Sivilombudet sin melding til Stortinget 1. april 2025. Disse medlemmer mener regjeringen på egnet vis må følge opp at forvaltningen etterlever den til enhver tid gjeldende lov på forvaltningsfeltet og sørge for at funnene i meldingen fra Sivilombudet blir tatt på alvor.

Sakskostnader (§ 69)

Komiteen viser til at det i lovforslaget fremmes endringer i dekning av sakskostnader i forhold til gjeldende lov. Det viktigste forslaget til endring fra regjeringen er å innføre at kostnader til advokat dekkes opp til satsen fastsatt i medhold av rettshjelpsloven § 3 som er en svekkelse sett fra innbyggerne sin side sammenlignet med dagens ordning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til dagens forvaltningslov § 36, som har regler om dekning av nødvendige kostnader en part har pådratt seg for å få endret et forvaltningsvedtak. I proposisjonen (lovforslaget § 69) foreslås det innskrenkninger i dette prinsippet: Virkeområdet for regelen snevres inn, og klager skal ikke lenger få full erstatning for de nødvendige utgiftene vedkommende hadde for å få endret vedtaket – selv om det lider av feil.

Flertallet viser til at lovforslaget § 69 viderefører retten til dekning av sakskostnader, men setter tak ved offentlig salærsats (1 315 kr/t). Flertallet mener at dette skaper en reell ubalanse i likhet for loven, da staten selv benytter dyrere juridiske tjenester.

Flertallet merker seg at departementet mener det offentliges ansvar for å dekke advokatbistand kun skal beregnes etter satsene for offentlig forsvarer.Flertallet ønsker å påpeke at ettersom det neppe er mange advokater som vil ta sivile oppdrag for 1 300 kroner timen, må klageren altså fort regne med å sitte igjen med en egenandel. Flertallet viser til at flere høringsinstanser påpeker utfordringen med at retten til å få dekket kostnader til advokat begrenses til kr 1 315,- per time i saker hvor en klagesak tas til følge.

Flertallet mener at forslaget i realiteten vil medføre en sterk begrensning av foretak og privatpersoners mulighet til å håndheve sine rettigheter, og gjøre disse gjeldende når staten har gjort feil.

Videre viser flertallet til at forslaget om å begrense dekningen av nødvendige utgifter for å få endret feilaktige forvaltningsvedtak, når klager vinner frem, er urimelig og uheldig. Når forvaltningen gjør feil, bør borgeren holdes skadesløs, og ikke bære kostander for å få rettet opp i dette. En slik begrensning vil kunne føre til at færre klager, mindre kontroll med forvaltningens vedtak og flere tilfeller der enkeltpersoner og virksomheter lider urett. Flertallet mener derfor at lovforslaget § 69 annet ledd om begrensning i erstatning ved feil må tas ut av loven.

Flertallet foreslår derfor at dagens lovtekst om samme forhold i § 36 bør videreføres i ny § 69 første ledd og at proposisjonens forslag til § 69 andre ledd strykes.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 69 skal lyde:

§ 69 Sakskostnader

(1) Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.

(2) Et krav om sakskostnader må settes frem senest tre uker etter at meldingen om det endrede vedtaket er kommet frem til parten. Reglene i § 63 fjerde og femte ledd og §§ 64 til 66 gjelder tilsvarende. Kravet avgjøres av organet som fattet nytt vedtak i saken. Sakskostnadene dekkes av organet som fattet vedtaket som er endret.

(3) Et enkeltvedtak om sakskostnader kan påklages etter reglene i dette kapittelet. Kongen kan gi forskrift som utfyller eller avviker fra klagereglene for særskilte saksområder, og om at bestemte avgjørelser om sakskostnader ikke skal kunne påklages.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at et klart flertall i Forvaltningslovutvalget i NOU 2019:5 anbefalte at dagens særskilte rett til sakskostnadsdekning bortfalt i sin helhet. De viste til at forvaltningsorganer både har en veiledningsplikt overfor parten og en selvstendig utredningsplikt, og at dette gjør at parter har mindre behov for å søke advokatbistand i forvaltningssaker enn i saker for domstolene. De viste også til at sakskostnader synes å legge beslag på ressurser som bedre kan benyttes andre steder, og at regelen er særegen i nordisk sammenheng. Disse medlemmer fremhever også at dagens modell har begrenset verdi for mindre ressurssterke grupper.

Disse medlemmer viser til at departementet likevel foreslår å videreføre en regel om dekning av sakskostnader, men med enkelte innstramminger og klargjøringer.

Disse medlemmer understreker at det er rimelig at det offentliges ansvar for å dekke kostnader til advokatbistand i forbindelse med klager over forvaltningsvedtak begrenses på samme måte som når det innvilges fri rettshjelp eller oppnevnes offentlig forsvarer i straffesaker.

Disse medlemmer viser til at departementet ikke har holdepunkter for at det er vanskelig å rekruttere advokater til å ta oppdrag som kompenseres etter den offentlige salærsatsen i dag.

Disse medlemmer er ikke blitt overbevist om at dagens særskilte og generelle regler for dekning av sakskostnader i alle forvaltningssaker er den beste bruken av offentlige midler. Disse medlemmer mener det bør være klarere rammer for hvor høye timespriser for en advokat som kan kreves dekket av forvaltningen, enn det er i gjeldende lov. Disse medlemmer viser også til at forslaget til § 69 annet ledd kan virke betydelig prisdempende mer generelt i slike saker, sånn at flere kan få råd til rettshjelp. Forslaget vil også sørge for bedre sammenheng med andre ordninger der det offentlige dekker private parters advokatutgifter. Det vises videre til at det, som omtalt i proposisjonen [pkt. 21.3.4.2], vil kunne fastsettes andre utmålingsregler i særlovgivningen hvis det på bestemte rettsområder eller i visse sakstyper er et særlig behov for det. Disse medlemmer viser videre til at andre tiltak, og da først og fremst en styrking av rettshjelpsordningen, er viktigere og bedre egnet for å sørge for at mindre ressurssterke grupper får tilgang til god og nødvendig rettshjelp i forvaltningssaker. Disse medlemmer registrerer imidlertid at det er motstand mot forslaget.

Administrative sanksjoner (§§78–84)

Komiteen viser til at administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, i flere henseender er å anse som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Overtredelsesgebyr skiller seg fra strafferettslige bøter ved at de i stedet er gitt av forvaltningen. Ved at overtredelsesgebyrene rettslig sett er straff etter EMK stiller EMK konkrete krav til rettssikkerheten ved saksbehandlingen. Komiteen viser til at lovforslaget viderefører gjeldende regler om administrative sanksjoner. Komiteen viser til at det er forståelig siden Forvaltningslovutvalgets mandat var avgrenset mot disse reglene siden de kom til i 2016, men komiteen viser til at det har det skjedd en rivende utvikling i løpet av få år. I år 2000 var det etter våre beregninger under 10 lover som hjemlet overtredelsesgebyr. I 2016 var det ifølge Justis- og beredskapsdepartementet cirka 45. I dag er tallet rundt 100.

Komiteen mener at utviklingen i bruk av administrative sanksjoner kan tilsi at det bør vurderes mer detaljerte regler om saksbehandlingen i slike saker, som sikrer at kravene som følger av EMK, ivaretas.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at rettssikkerheten ivaretas når staten ilegger privatpersoner og virksomheter administrative sanksjoner, og ber regjeringen utrede hvordan kravene til saksbehandling som EMK artikkel 6 oppstiller for slike saker, kan ivaretas.»

Komiteen viser til at regjeringen må vurdere alle aspekter ved ileggelsen av administrative sanksjoner som krav til begrunnelse, objektivitetskravet, beviskravet, rett til muntlig høring, selvinkrimineringsvernet og rett til dokumentinnsyn.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at rettssikkerhet er et grunnleggende prinsipp i forvaltningen og en forutsetning for borgernes tillit til myndighetsutøvelsen. Disse medlemmer understreker at en ny forvaltningslov må gi borgerne tilgjengelige og effektive rettssikkerhetsgarantier – særlig i saker der forvaltningen ilegger administrative sanksjoner.

Disse medlemmer viser til at bruken av administrative sanksjoner har økt kraftig de siste tiårene, og det er gitt bøter som utgjør milliarder. For eksempel er overtredelsesgebyr å anse som straff i menneskerettslig forstand. Til tross for dette mangler forvaltningsloven flere grunnleggende regler som sikrer borgerne den rettssikkerheten i saksbehandling som gjelder i straffeprosessen. Disse medlemmer mener det er et rettssikkerhetsproblem at disse sakene i dag ofte behandles uten tilstrekkelig grad av objektivitet, kontradiksjon og rett til muntlig høring. Det er behov for en tydelig og samlet regulering i forvaltningsloven.

Disse medlemmer viser til at en av forvaltningslovens viktigste funksjoner er å ivareta rettssikkerheten for den enkelte i møte med det offentlige. Rettssikkerhetsgarantier sikrer at enkeltpersoner og virksomheter får en rettferdig, upartisk og forutsigbar behandling i møte med myndighetene, særlig når det offentlige skal ilegge administrative sanksjoner.

Disse medlemmer understreker betydningen av at rettssikkerhetsprinsippene også må gjelde for moderne og digital saksbehandling. Forvaltningen utøver i dag omfattende kontrollmyndighet og ilegger i økende grad administrative sanksjoner som i praksis kan få like alvorlige konsekvenser som strafferettslige reaksjoner.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti mener dette forutsetter at rettssikkerhetsgarantiene er like tydelige, forutsigbare og etterprøvbare som i strafferetten og i straffeprosessen. Det er ikke tilstrekkelig at slike garantier bare følger av ulovfestet rett eller spredt særregulering.

Disse medlemmer mener at forvaltningslovens kapittel 11 må utvikles til å være et reelt rettssikkerhetskapittel. Følgende rettssikkerhetsgarantier bør inntas i loven:

• Objektivitetskravet, herunder regler som forhindrer at samme enhet etterforsker og fatter vedtak.

• Beviskrav, som innebærer at forvaltningen må bevise de faktiske forhold som forvaltninger bygger sin avgjørelse på.

• Kontradiksjonsprinsippet, inkludert rett til innsyn i relevante dokumenter og mulighet til å uttale seg før vedtak treffes.

• Rett til dokumentinnsyn, som gir parten rett til innsyn i de dokumenter som forvaltningen bygger sin avgjørelse på.

• Rett til muntlig høring, der faktum er omtvistet og konsekvensene er alvorlige.

• Selvinkrimineringsvernet, som en individuell rettighet, og med klare grenser for bruk av opplysninger gitt under tilsyn.

• Proporsjonalitet, herunder skjerpede krav ved ileggelse høye gebyrer og av sanksjoner mot fysiske personer.

• Krav til begrunnelse, med krav om at vedtaket skal gi en konkret og etterprøvbar fremstilling av de faktiske og rettslige vurderingene som ligger til grunn.

Disse medlemmer mener at en slik regulering er nødvendig for å sikre at den moderne forvaltningens virkemiddelbruk balanseres med tydelige rettssikkerhetsgarantier. Dette er en forutsetning for å bevare tilliten til forvaltningen og styrke rettsstatens legitimitet.

Disse medlemmer mener derfor at det bør innføres bestemmelser i forvaltningsloven som ivaretar grunnleggende rettssikkerhetsgarantier ved ileggelse av administrative sanksjoner.

Særlig om statlig klagebehandling av kommunale vedtak

Komiteen viser til forslaget om å presisere i forvaltningsloven § 68 tredje ledd annet punktum at når en statlig klageinstans endrer et kommunalt vedtak, skal det fremgå uttrykkelig av vedtakets begrunnelse på hvilket grunnlag vedtaket er endret. Denne regelen vil etter komiteen sitt syn gjøre rettsanvendere mer bevisst på skillet mellom rettsanvendelsesskjønn og fritt skjønn, som igjen vil sikre bedre etterlevelse av forvaltningslovens regel om vekting av det kommunale selvstyret.

Komiteen vil også trekke fram at lovkravet innebærer at statsforvaltningen ikke kan pålegge kommunene oppgaver eller plikter i statlige rundskriv, veiledere, retningslinjer eller tolkningsuttalelser. Det er lover og forskrifter som er bindende for kommunene, og ikke annen informasjon som måtte komme fram av veiledere og rundskriv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, merker seg at KS på høringen mente det prinsipielt er uriktig at statlige klageorganer skal kunne tilsidesette kommunens frie skjønn, dvs. sette til side det valg som en kommune har gjort når den har valgt mellom to eller flere lovlige alternativer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre vil understreke at det lokale selvstyret skal tillegges stor vekt, men der nasjonale hensyn gjør seg gjeldende med tilstrekkelig tyngde, for eksempel i saker som berører natur- og miljøinteresser eller der hensynet til rettssikkerhet og likebehandling bør stå særlig sterkt, vil disse kunne vurderes å veie tyngre enn hensynet til det kommunale selvstyret i en konkret sak. Disse medlemmer viser til at ordlyden om «stor vekt» først kom inn i loven i 2017, og at bestemmelsen kun har virket i kort tid.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet understreker viktigheten av lokalt selvstyre og at staten skal respektere dette så lenge det er innenfor det frie skjønn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til at statlige organ etter gjeldende rett skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Statlig overprøving av kommunale vedtak er en vesentlig inngripen i det kommunale selvstyret. Flertalllet vil påpeke at statlige klagevedtak kan gi store presedensvirkninger i kommunene. Det innebærer at viktige beslutninger for kommunene blir avgjort på saksbehandlingsnivå i statlige etater og fylkesmannsembeter.

Flertallet mener det er viktig å sikre at statlig klagebehandling ikke medfører en uthuling av kommunenes selvstyre. Det bør derfor tydeliggjøres at hensynet til det kommunale selvstyret skal tillegges større vekt (enn slik praksis er i dag). Flertallet mener lovens ordlyd bør endres slik at den statlige klageinstansen skal legge særlig stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet.

På denne bakgrunn fremmer dette flertallet følgende forslag:

«Forvaltningsloven § 68 tredje ledd første punktum skal lyde:

(3) Er et statlig organ klageinstans for vedtak fattet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge særlig stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at regelen i forslag til § 68 tredje ledd er ment å balansere hensynet til det kommunale selvstyret mot andre sentrale hensyn, typisk der det er nasjonale eller regionale hensyn eller sterke rettssikkerhetshensyn for individet.

Disse medlemmer viser til at dersom det i loven endres til «særlig» stor vekt, blir det uklart om og når det blir anledning til å ivareta disse andre sentrale hensynene. Det skaper i seg selv usikkerhet om en innfører et nytt vurderingstema, uten at dette er bedre utredet, særlig om et spørsmål som kan være så viktig som dette.

Disse medlemmer viser til at det er grunn til å tro at en slik endring vil gjøre det mer krevende for statlige klageinstanser å ivareta nasjonale interesser knyttet til blant annet jordvern og miljøvern/klima, folkehelse, opplæring og saker etter plan- og bygningsloven.

Disse medlemmer viser til at frem til 2017 skulle det legges «vekt» på det kommunale selvstyret, som ble endret til «stor vekt» (mot Arbeiderpartiets stemmer).

Disse medlemmer viser til at både flertallet i utvalget og mange av høringsinstansene har uttrykt at andre hensyn skulle kunne veie tyngre enn det kommunale selvstyret i den enkelte sak, også enn hva en regel om «stor vekt» tilsier i dag.

Tilgang og kommunikasjon med forvaltningen

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til at stadig flere tjenester og informasjon gjøres tilgjengelig digitalt på ulike plattformer. Dette gjelder også i forvaltningen og på alle nivå. Flertallet er positive til dette, men vil samtidig påpeke de utfordringene dette reiser som følge av at en del av befolkningen mangler nødvendige digitale ferdigheter og språkferdigheter. En konsekvens av dette er at mange ikke mestrer bruk av digitale tjenester. Svært mange digitale løsninger i offentlig sektor krever eID for innlogging. En konsekvens av dette er at mange har problemer med å motta viktige tjenester og informasjon fordi de ikke oppfyller vilkårene for å få utstedt elektronisk identifikasjon (eID). Flertallet merker seg høringssvaret fra Sivilombudet som opplyser at om lag 180 000 personer i Norge ikke har Bank ID.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan forvaltningen skal imøtekomme behovet for alternative løsninger som ivaretar rettighetene til personer som ikke kan eller ønsker å ta i bruk digitale løsninger.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at det snarest etableres innloggingssystemer til offentlige digitale tjenester som er tilgjengelige for alle.»

Søksmålskompetanse

Komiteen viser til at det under høringen var et tema om uavhengige tilsyn skal ha søksmålskompetanse. Komiteen ber regjeringen vurdere dette og følge opp på egnet vis.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til at det kom frem at det er grunner som tilsier at også eksisterende uavhengige tilsyn som Forbrukertilsynet og Datatilsynet gis søksmålskompetanse i viktige prinsipielle saker.