Representantforslag om innføring av lobbyistregister på Stortinget

PR- og kommunikasjonsbyråer sysselsetter i Norge hundrevis av arbeidstakere som hver dag går på jobb med mål om å påvirke politiske beslutningsprosesser. På byråenes kundelister står ofte kapitalsterke aktører som har både betalingsevne og -vilje til å bruke betydelige summer på å påvirke de folkevalgte.

At det finnes et såpass betydelig marked for påvirkningstjenester, tyder på at påvirkningsbransjens kunder opplever å få valuta for pengene. Dette er kanskje godt nytt for den som har et markedsføringsbudsjett stort nok til å kjøpe en plass på kundelista til First House eller Try, men for folk flest og demokratiet er det svært dårlig nytt.

I takt med påvirkningsbransjens vekst har det også blitt stadig mer utbredt at tidligere statsråder, statssekretærer og stortingsrepresentanter melder overgang til stillinger i påvirkningsbyråer, hvor de i tjeneste for byråenes kunder omsetter kontaktnettverk og politisk knowhow til klekkelige honorarer.

Det kan tjene som en illustrasjon på omfanget at VG i 2022 kunne melde at minst 50 tidligere stortingsrepresentanter på daværende tidspunkt hadde adgangskort til Stortinget samtidig som de livnærte seg av påvirkningsarbeid på vegne av blant andre tobakksindustrien, dagligvarebransjen og sjømatnæringen.

Forslagsstillerne er kraftig bekymret over denne utviklingen og mener veksten i påvirkningsbransjen er i ferd med å utgjøre et betydelig problem for det norske demokratiet. Dersom folk flest blir sittende igjen med inntrykket av at pengesedler har større påvirkning på politikernes beslutninger enn stemmesedler, og at skillet mellom toppolitikere og næringsinteresser er uklart, risikerer man at tilliten til det norske demokratiet forvitrer.

Innføring av registreringsplikt for lobbyister

En av grunntankene bak offentlighetsprinsippet i norsk forvaltning er at innsyn og offentlighet kan motvirke korrupsjon og styrke allmennhetens tillit til de folkevalgte og demokratiet. Med påvirkningsbransjens voksende innflytelse er det oppstått et behov for å få på plass lovverk for å sikre økt innsyn i samrøret mellom politikere og lobbyister.

Forslagsstillerne mener derfor det må opprettes et lobbyistregister for å bidra til økt åpenhet og tilrettelegge for at offentligheten sikres enkel tilgang til informasjon om hvilke særinteresser som bedriver lobbyistvirksomhet overfor de folkevalgte, og hvordan dette påvirkningsarbeidet foregår.

I land som Irland, Canada, Frankrike, Tyskland og Finland finnes det allerede ordninger spesielt myntet på å sikre åpenhet rundt påvirkningsbransjen og kapitalsterke særinteressers bruk av pengesedler for å påvirke politiske beslutningsprosesser. Per i dag har minst 15 europeiske land innført en form for registreringsordning for lobbyister. Også i Europaparlamentet har det blitt innført lignende ordninger for å sikre åpenhet rundt lobbyistvirksomhet rettet mot EU-parlamentarikere.

Lovfesting etter finsk modell

Et norsk lobbyistregister kan utformes etter modell fra det finske Öppenhetsregistret, som ble innført 1. januar 2024 og er det første av sitt slag i Norden. Den finske ordningen pålegger med hjemmel i den finske åpenhetsloven juridiske personer og selvstendig næringsdrivende som bedriver lobbyistvirksomhet rettet mot folkevalgte parlamentarikere, partigruppenes rådgivere, regjeringsmedlemmer eller departementenes politiske ledelse, å registrere seg som lobbyister og å innrapportere hver enkelt lobbyaktivitet de gjennomfører.

I den finske åpenhetsloven defineres påvirkningskommunikasjon som

«kommunikasjon med formål om å påvirke forberedelsen eller avgjørelsen i en sak ved å fremme bestemte interesser eller målsettinger.»

Bestemmelsen omfatter aktører som fremmer egne interesser, men også aktører som gjør dette på vegne av en klient ved å fremme klientens interesser mot betaling. Videre er virksomheter som gjennomfører kommersiell påvirkningskommunikasjon også pålagt å innrapportere aktiviteter som gjennom,føres for å bygge nettverk som kan benyttes senere, også når det ikke skjer på oppdrag fra klient.

Det finske åpenhetsregisteret er underlagt den finske riksrevisjonen, som årlig framlegger en årsmelding om driften for Riksdagen. Riksrevisjonen kan ilegge bøter ved manglende etterlevelse av regelverket og har en egen komité som beslutter om bøter skal ilegges.

Forslagsstillerne merker seg at det også i tidligere stortingssesjoner har blitt framsatt representantforslag om å opprette register for lobbyistvirksomhet rettet mot stortingsrepresentanter, jf. Dokument 8:4 S (2013–2014), Dokument 8:26 S (2017–2018), Dokument 8:165 S (2021–2022), Dokument 8:223 S (2022–2023), Dokument 8:2 S (2023–2024) og Dokument 8:11 S (2023–2024).

I samtlige av disse representantforslagene har det vært foreslått at lobbyistvirksomheten skal reguleres gjennom å opprette en ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden. Da Stortingets forretningsorden er Stortingets eget prosedyrereglement, som regulerer Stortingets egen virksomhet, vil en slik løsning nødvendigvis måtte legge innrapporteringsplikten på stortingspolitikerne, og ikke på lobbyistene selv. Forslagsstillerne er av den oppfatning at hovedansvaret for å innrapportere påvirkningsaktivitet bør hvile på den som initierer påvirkningen, og ikke kun den som er mål for denne, og mener derfor at en lovfesting etter finsk modell er nødvendig, i tillegg til regulering i Stortingets forretningsorden.

En registreringsordning hjemlet i lov vil åpne for at også lobbyistvirksomhet som fysisk finner sted utenfor Stortinget, vil kunne omfattes av registeret, noe regulering gjennom Stortingets forretningsorden ikke ville kunnet gjøre. I flere europeiske land, deriblant Finland, er registreringsplikten knyttet til innholdet i kommunikasjonen, og ikke hvor den gjennomføres. Etter forslagsstillernes syn er det derfor ønskelig med en slik reguleringsform for å fange opp lobbyisme uavhengig av hvor den finner sted, samt for å motvirke at lobbyistaktivitet flyttes ut av Stortinget ved innføring av en registreringsplikt hjemlet i Stortingets forretningsorden.

En lovfesting vil også kunne åpne for at brudd på reglementet kan sanksjoneres med bøter eller andre reaksjoner, noe forslagsstillerne mener forvaltningen bør ha adgang til å gjøre for å påse at lovverket etterleves. Her kan igjen den finske modellen, hvor Riksrevisjonen kan ilegge bøter ved manglende etterlevelse av regelverket, fungere som inspirasjon.

Uavhengig av forslaget om å innføre et lobbyistregister hjemlet i lov mener forslagsstillerne at det uansett bør innføres en ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden som pålegger registrering av besøk partigruppene og representantene mottar til Stortinget som gjøres i lobbyismeøyemed. Registeret bør være offentlig tilgjengelig og inneholde informasjon om lobbyistens identitet, hvem denne representerer, hvilken sak det gjelder, og hvem vedkommende har vært i kontakt med.

Opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer

Stortinget vedtok 27. november 2018 at (Vedtak nr. 55 (2018–2019)):

«Stortinget ber regjeringen utrede og sende på høring forslag om endring i lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser. Herunder opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer til å registrere sine tidligere oppdragsgivere og oppdragenes innhold der vedkommende, de siste to år før tiltredelse, har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser.»

Ifølge regjeringen nedsatte Kommunal- og distriktsdepartementet høsten 2019 ei arbeidsgruppe for å utrede forslaget. Arbeidsgruppa leverte sin utredning i juni 2022, men regjeringen har ennå ikke sendt forslag om endring i lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser på høring (jf. Meld. St. 4 (2024–2025)).

I svar på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Seher Aydar høsten 2024 (Dokument nr. 15:228 (2024–2025)) opplyste digitaliserings- og forvaltningsminister Karianne O. Tung at Kommunal- og distriktsdepartementet hadde innholdet i rapporten til vurdering som del av et større arbeid med å vurdere endringer i lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser, og at et høringsnotat etter planen skulle være klart «innen utløpet av 2024».

Det er etter forslagsstillernes syn uholdbart at det nå nærmer seg å ha gått sju år siden Stortinget vedtok å be regjeringen sende forslag til lovendring på høring. For å sikre at dette vedtaket blir fulgt opp med høring og forslag til lovendringer, foreslår forslagsstillerne derfor at Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endringer i lov om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen nedsette et utvalg med mandat til å utrede hvordan et lobbyistregister hjemlet i åpenhetsloven eller annen egnet lov kan innføres, og på bakgrunn av utvalgets arbeid komme tilbake til Stortinget med lovforslag om innføring av et slikt register. Forslaget må inneholde registrerings- og innrapporteringsplikt for lobbyister som bedriver påvirkningsarbeid overfor stortingsrepresentanter, Statsministerens kontor eller den politiske ledelsen i departementene, og åpne for at forvaltningen har adgang til å ilegge sanksjoner ved brudd på reglementet.

• Stortinget ber Stortingets presidentskap utrede og legge frem forslag til hvordan en registreringsordning for lobbyister som oppsøker Stortinget for å påvirke forberedelsen eller avgjørelsen i en sak, kan innføres gjennom endringer i Stortingets forretningsorden.

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre lov om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser slik at tidligere oppdragsgivere samt innholdet i oppdraget skal oppgis.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Presidentskapet viser til Dokument 8:241 S (2024–2025) punkt 1, som er forslag om at regjeringen skal nedsette et utvalg med mandat til å utrede hvordan et lobbyistregister hjemlet i åpenhetsloven eller annen egnet lov kan innføres, og deretter komme tilbake til Stortinget med lovforslag om innføring av et slikt register. Representantforslaget er inspirert av det finske Öppenhetsregistret, som ble innført 1. januar 2024.

Presidentskapet viser til at kommunal- og distriktsministeren i sin uttalelse til forslaget som gjelder nedsettelse av et utvalg som skal utrede hvordan et lobbyistregister ved lov kan innføres, har vist til at det før det igangsettes et slikt utvalgsarbeid, bør vurderes grundig hva som er problemet, og om et lobbyistregister er den beste og rette løsningen på problemet. Blant annet vil det være nødvendig å definere og avgrense hva som ligger i lobbyvirksomhet og påvirkning, hvor det innen OECD bare er rundt halvparten av landene som har en definisjon av lobbyisme. Kommunal- og distriktsministeren viser også til at en del av de hensyn et lobbyistregister skal ivareta, allerede er ivaretatt av andre virkemidler som e-innsyn og publiserte kalenderoppføringer. I tillegg kommer at Norges NOU-system og offentlige høringer ivaretar at politikkutformingen er kunnskapsbasert og at forslag kan diskuteres offentlig.

Presidentskapets flertall, alle unntatt femte visepresident Ingrid Fiskaa, mener det på denne bakgrunn ikke bør vedtas et anmodningsforslag til regjeringen om å nedsette et utvalg for å utrede hvordan et lobbyistregister kan innføres og komme tilbake til Stortinget med lovforslag om innføring av et slikt register.

Dokument 8:241 S (2024–2025) punkt 2 gjelder etablering av et lobbyistregister for Stortinget. Forslagsstillerne ber Stortingets presidentskap utrede og legge frem forslag til hvordan en registreringsordning for lobbyister som oppsøker Stortinget for å påvirke forberedelsen eller avgjørelsen i en sak, kan innføres gjennom endringer i Stortingets forretningsorden.

Lignende forslag om innføring av lobbyistregister for Stortinget er fremmet flere ganger tidligere, senest i Dokument 8:2 S (2023–2024) og Dokument 8:11 S (2023–2024), uten at disse har fått flertall i Stortinget.

Presidentskapet ser det som positivt med oppmerksomhet om lobbyvirksomhet og potensielle interessekonflikter, både knyttet til regjeringen og Stortinget. Dette kan bidra til å bevisstgjøre regjeringen og representantene på de ulike etiske dilemmaer som kontakten med ulike interessegrupper kan medføre. Et godt samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, er viktig i et levende demokrati, og møter mellom politikere og personer som ønsker å påvirke politiske beslutninger, såkalte lobbyister, er helt legitimt. Det er samtidig viktig at slik påvirkning gjøres på en måte som sikrer tilliten til systemet og beslutningsprosessene.

Presidentskapets flertall kan ikke se at forslagene knyttet til utredning av lobbyistregister for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter stiller seg i et vesentlig annet lys enn forrige gang Stortinget tok stilling til dem. Flertallet mener derfor at Dokument 8:241 S (2024–2025) punkt 2 ikke bør vedtas.

Presidentskapet viser til at Stortinget har tatt flere grep for å legge til rette for åpenhet, og viser til endringene i adgangsreglementet for Stortinget som trådte i kraft 1. oktober 2023. Endringene innebærer at tidligere stortingsrepresentanter nå må undertegne en erklæring for å få utstedt adgangskort til Stortinget, hvor det framgår at adgangskortet ikke skal benyttes til politisk påvirkningsarbeid. Dersom formålet med besøket er politisk påvirkningsarbeid, skal den tidligere stortingsrepresentanten registrere seg i Stortingets besøkssystem i resepsjonen.

Presidentskapet viser også til at det i januar 2024 ble vedtatt endringer i Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser, jf. Innst. 140 S (2023–2024). De vedtatte endringene, som trådte i kraft 1. mars 2024, har som formål å øke åpenheten om representantenes verv og økonomiske interesser, og på denne måten sørge for mer oppdatert og tilgjengelig informasjon.

Etter presidentskapets syn vil disse endringene bidra til å bevisstgjøre representantene ytterligere på hvilke forhold som har betydning når vedkommende tar stilling i saker som er til behandling i Stortinget. Endringene vil også bidra til større grad av åpenhet om alle forhold ved stortingsrepresentantenes særskilte eierinteresser og verv som kan ha offentlig interesse.

Presidentskapet viser også til at Stortingets presidentskap denne våren legger frem innstilling om oppfølging av Dokument 21 (2023–2024) Rapport fra utvalget til å gjennomgå Stortingets innsynsregler. Utvalget har gjort en helhetlig gjennomgang av hvilke regler som skal gjelde for åpenhet om Stortingets dokumenter.

Femte visepresident, Ingrid Fiskaa, mener at endringene i adgangsreglementet, der tidligere representanter nå må undertegne en erklæring om å ikke bruke adgangskortet til politisk påvirkningsarbeid, er et steg i retning mer åpenhet om lobbyvirksomheten. Samtidig mener dette medlem at det er behov for mer åpenhet. En registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og representantene for å påvirke saker til behandling, vil være et naturlig neste steg for å sikre en større grad av innsyn og åpenhet. Dette medlem viser til det eksisterende besøksregisteret for alle som besøker Stortinget, og mener åpenhet rundt dette besøksregisteret når det gjelder lobbyvirksomheten, vil være en praktisk løsning for å få ordningen på plass.

Dette medlem understreker at ressursene til å drive påvirkningsarbeid er skeivt fordelt, og at utstrakt lobbyisme derfor gir mer makt til økonomisk sterke og velorganiserte aktører på bekostning av andre. Mer innsyn vil kunne øke tilliten og dermed styrke demokratiet.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber Stortingets presidentskap utrede og legge frem forslag til hvordan en registreringsordning for lobbyister som oppsøker Stortinget for å påvirke forberedelsen eller avgjørelsen i en sak, kan innføres gjennom endringer i Stortingets forretningsorden.»

«Stortinget ber regjeringen nedsette et utvalg med mandat til å utrede hvordan et lobbyistregister hjemlet i åpenhetsloven eller annen egnet lov kan innføres, og på bakgrunn av utvalgets arbeid komme tilbake til Stortinget med lovforslag om innføring av et slikt register. Forslaget må inneholde registrerings- og innrapporteringsplikt for lobbyister som bedriver påvirkningsarbeid overfor stortingsrepresentanter, Statsministerens kontor eller den politiske ledelsen i departementene, og åpne for at forvaltningen har adgang til å ilegge sanksjoner ved brudd på reglementet.»

Punkt 3 i Dokument 8:241 S (2024–2025) er forslag om at regjeringen anmodes om å fremme forslag om å endre lov om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser slik at tidligere oppdragsgivere samt innholdet i oppdraget skal oppgis. Dette forslaget er en oppfølgning av et anmodningsvedtak fra 27. november 2018, hvor regjeringen ble bedt om å utrede og sende på høring forslag om endring i lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser, jf. Dokument 8:108 LS (2017–2018), Innst. 54 L (2018–2019) og løse forslag til saken, forslag nr. 2 fra Morten Wold og Tone Wilhelmsen Trøen.

Presidentskapet viser til at kommunal- og distriktsministeren i sin uttalelse til forslaget i punkt 3 fremholder at den daværende regjering høsten 2019 nedsatte en arbeidsgruppe som skulle vurdere konsekvensene av lovforslaget i Representantforslag 108 LS (2017–2018). Kommunal- og distriktsministeren viser videre til svar på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Seher Aydar høsten 2024, der digitaliserings- og forvaltningsminister Karianne O. Tung opplyste at Kommunal- og distriktsdepartementet hadde innholdet i rapporten til vurdering som del av et større arbeid med å vurdere endringer i lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser, og at et høringsnotat etter planen skulle være klart innen utløpet av 2024. Kommunal- og distriktsministeren opplyser at arbeidet med høringsnotatet er forsinket, og at departementet tar sikte på at høringsnotatet vil bli ferdigstilt i løpet av 2025.

Presidentskapets flertall finner på denne bakgrunn ikke å kunne støtte anmodningsforslaget til regjeringen om å fremme forslag om å endre lov om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser.

Femte visepresident, Ingrid Fiskaa, er enig i at det på denne bakgrunnen ikke bør vedtas et anmodningsforslag til regjeringen nå om å fremme forslag om å endre lov om registrering av regjeringsmedlemmers, statssekretærers og politiske rådgiveres verv og økonomiske interesser. Dette medlem vil likevel påpeke at arbeidet har tatt lang tid, og ser fram til at høringsnotatet blir lagt fram i løpet av 2025 slik departementet tar sikte på, uten ytterligere forsinkelser. Målet må fremdeles være at tidligere oppdragsgivere samt innholdet i oppdraget skal oppgis, som et bidrag til mer åpenhet.