Representantforslag om å tilrettelegge for innføring av åpenhetsregister i norske kommuner

Flere norske kommuner har vedtatt at de ønsker å etablere egne åpenhetsregistre. Til tross for dette har ingen kommuner lykkes med å innføre slike ordninger, blant annet på grunn av manglende lovhjemmel for behandling av personopplysninger uten samtykke.

Behovet for mer åpenhet er betydelig. I KS sin undersøkelse om uetisk atferd, korrupsjon og velferdskriminalitet i Kommune-Norge fra 2025, oppga 53 pst. av kommunalsjefene at deres kommune hadde vært berørt av uetisk atferd de siste tre årene, ofte i form av manglende åpenhet, forventninger om favorisering og brudd på god forvaltningsskikk.

I 2022 kom rapporten Åpenhetsregister i kommunene, som ble utarbeidet for KS av advokatfirmaet Lund og Co. Rapporten viser at kommuner i dag kun kan etablere et åpenhetsregister dersom folkevalgte gir individuelt samtykke, ettersom dette er det eneste lovlige behandlingsgrunnlaget etter GDPR artikkel 6 nr. 1 bokstav a. Samtykke krever at behandlingen er frivillig, informert og spesifikk, og kan når som helst trekkes tilbake. Dette gjør registrene fragmenterte og ufullstendige, lite robuste og administrativt krevende.

I likhet med KS sin rapport ønsker forslagsstillerne derfor en ny lovhjemmel i kommuneloven, slik at kommunene kan behandle personopplysninger som ledd i en oppgave i allmennhetens interesse (GDPR artikkel 6 nr. 1 bokstav e). En slik hjemmel vil gi kommunene et klarere rettsgrunnlag, redusere behovet for samtykke og gjøre ordningen mer effektiv.

Med en lovhjemmel vil kommunene kunne innføre en ordning som gjelder alle folkevalgte og ledende ansatte, har et fastsatt lovlig behandlingsgrunnlag, gir større demokratisk transparens og mer effektiv kontroll og fortsatt kan utformes lokalt innenfor rammer satt av lov.

Forslagsstillerne understreker at en rekke viktige personvernprinsipper må ligge til grunn for et slikt åpenhetsregister:

• Registeret skal kun inneholde opplysninger som er nødvendige for formålet (GDPR artikkel 5). Dette innebærer at det ikke skal registreres henvendelser fra privatpersoner og at opplysninger om representanter for juridiske personer som opptrer på deres vegne, ikke skal registreres.

• Registeret skal kun vise kontakt mellom juridiske personer og folkevalgte.

• Registeret må designes slik at risiko for overregistrering minimeres, og at sensitive eller taushetsbelagte opplysninger aldri registreres. Opplysninger som ellers kunne vært unntatt offentlighet etter offentleglova, også bør unntas i registeret.

• Opplysninger bør ikke lagres lenger enn nødvendig, gjerne offentlig tilgjengelighet i fem år, deretter sletting eller anonymisering.

• GDPR krever gode rutiner for retting av feil, sletting ved behov og tydelig angitte formål. Registeret skal kun brukes til å synliggjøre kontakt i beslutningsprosesser, ikke til andre formål.

I likhet med de fleste OECD-land bør Norge ha regulering som gir åpenhet rundt påvirkningsarbeid mot lokale beslutningstakere. Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO har flere ganger påpekt at Norge mangler tilstrekkelig åpenhet rundt påvirkning og interessekonflikter, og at mer strukturert transparens er nødvendig for å bevare tilliten til forvaltningen.

En hjemmel, for eksempel i kommuneloven § 4-2, vil gi kommunene nødvendig handlingsrom til å innføre trygge, personvernvennlige, effektive åpenhetsregistre som styrker demokratiet uten å krenke borgernes personvern. Innføringen av åpenhetsregister skal fortsatt være frivillig for kommunene, og den konkrete innretningen av registrene skal i stor grad fortsatt være overlatt til kommunene.

Forslagsstillerne ønsker med dette å innføre en ny lovhjemmel i kommuneloven om åpenhetsregistre, for å ivareta et fungerende lokaldemokrati, innbyggernes rettssikkerhet og tilliten til kommunen.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til ny lovhjemmel i kommuneloven som gir kommunene adgang til å opprette et åpenhetsregister. Det forutsettes at personvernmessige konsekvenser ivaretas av forslaget.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Kommunal- og distriktsminister Bjørnar Skjæran har i brev av 15. april 2026 uttalt seg til forslaget. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen har invitert til og har mottatt ett skriftlig høringsinnspill i saken. Innspillet er sammen med sakens dokumenter tilgjengelig på sakssiden på stortinget.no.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Konstanse Marie Alvær, Isak Veierud Busch, Sigurd Kvammen Rafaelsen og Solveig Vestenfor, fra Fremskrittspartiet, Bjørn Larsen, Rune Midtun, Helge André Njåstad og Erlend Wiborg, fra Høyre, Mudassar Kapur og Tage Pettersen, fra Sosialistisk Venstreparti, Anne Lise Gjerstad Fredlund, fra Senterpartiet, Bengt Fasteraune, fra Rødt, lederen Hanne Beate Stenvaag, og fra Miljøpartiet De Grønne, Marius Langballe Dalin, viser til Representantforslag 317 S (2025–2026) om å tilrettelegge for innføring av åpenhetsregister i norske kommuner.

Komiteen viser videre til statsrådens uttalelse, der det redegjøres for gjeldende regelverk som skal sikre åpenhet i kommunesektoren, herunder regler om innsyn, møteoffentlighet og habilitet, samt forhold som må vurderes ved en eventuell lovhjemmel for åpenhetsregister.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at åpenhet er et viktig prinsipp i offentlig forvaltning, og viser til at kommunene allerede er tillagt både krav og lovreguleringer som stiller krav til åpenhet. Disse medlemmer viser videre til statsrådens svarbrev, der han peker på at før man eventuelt setter i gang med å utrede en hjemmel for behandling av personopplysninger uten samtykke som grunnlag for å innføre åpenhetsregistre i norske kommuner, bør det vurderes grundig hva slike registre vil kunne tilføre, samt fordeler og ulemper med slike registre. I den forbindelse vil det være nyttig å avvente utredningen av behovet for et lobbyregister for Stortinget og regjeringen som et enstemmig storting vedtok senest april 2026, jf. Innst. 135 S (2025–2026) til Dokument 8:53 S (2025–2026). Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Senterpartiet viser til at Stortinget nylig har behandlet Representantforslag 53 S (2025–2026), jf. Innst. 135 S (2025–2026) om lobbyregister for Stortinget og regjeringen, og at en utredning av dette er igangsatt. Disse medlemmer mener det vil være uhensiktsmessig å gi kommunene en lovhjemmel for åpenhetsregistre basert på uavklarte begrepsdefinisjoner og uavklarte avgrensninger. Disse medlemmer påpeker at det også kan være forhold på lokalt nivå, som skiller seg fra nasjonalt nivå som må hensyntas i en slik vurdering. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at det ikke er naturlig å støtte dette forslaget.

Komiteens medlemmer fra Rødt og Miljøpartiet De Grønne merker seg at flere kommuner allerede har vedtatt å innføre et åpenhets-/lobbyregister eller uttrykt ønske om å etablere det. Disse medlemmer konstaterer samtidig at ingen kommuner per i dag har lyktes med å innføre det, blant annet som følge av manglende lovhjemmel for behandling av personopplysninger uten individuelt samtykke.

Disse medlemmer viser til KS’ undersøkelse om uetisk atferd, korrupsjon og velferdskriminalitet i kommunesektoren fra 2025, der et flertall av kommunalsjefer oppgir at deres kommune har vært berørt av uetisk atferd de siste årene, herunder manglende åpenhet, forventninger om favorisering og brudd på god forvaltningsskikk. Etter disse medlemmers syn illustrerer dette et reelt behov for mer systematisk og forebyggende transparens.

Disse medlemmer viser videre til rapporten «Åpenhetsregister i kommunene», utarbeidet for KS av advokatfirmaet Lund og Co i 2022. Rapporten konkluderer med at kommuner i dag kun kan etablere åpenhetsregister basert på individuelt samtykke fra folkevalgte, ettersom dette er det eneste tilgjengelige behandlingsgrunnlaget etter personvernforordningen. Disse medlemmer legger til grunn at et slikt samtykkebasert system innebærer betydelige svakheter, blant annet ved at man risikerer at registrene blir ufullstendige, lite robuste og administrativt krevende, samt at samtykke når som helst kan trekkes tilbake.

Disse medlemmer merker seg statsrådens vurdering av at dagens regelverk allerede inneholder en rekke mekanismer for å sikre åpenhet, herunder regler om innsyn, møteoffentlighet, habilitet og offentlig journalføring. Disse medlemmer vil understreke at disse ordningene er viktige og nødvendige, men deler ikke oppfatningen om at de samlet sett gir tilstrekkelig oversikt over påvirkning og kontakt i beslutningsprosesser. Etter disse medlemmers syn er disse reglene i stor grad fragmenterte, reaktive og lite egnet til å gi allmennheten et helhetlig og tilgjengelig bilde av hvem som søker å påvirke lokale beslutningstakere, samt når og i hvilken sammenheng dette skjer.

Disse medlemmer viser videre til statsrådens bekymringer knyttet til personvern og risiko for uforholdsmessig registrering. Slike hensyn er sentrale, men disse medlemmer mener at dette i seg selv ikke utgjør et avgjørende argument mot å etablere en lovhjemmel. Tvert imot vil en tydelig og avgrenset hjemmel i kommuneloven gi bedre forutsetninger for å ivareta personvernet på en systematisk og forutsigbar måte enn dagens situasjon, hvor rettsgrunnlaget er uklart og praksis fragmentert.

Disse medlemmer understreker at et kommunalt åpenhetsregister må bygge på grunnleggende personvernprinsipper, herunder formålsbegrensning og dataminimering. Disse medlemmer legger til grunn at registrene kun skal omfatte nødvendige opplysninger om kontakt mellom folkevalgte og ledende ansatte på den ene siden og juridiske personer på den andre, og ikke henvendelser fra privatpersoner. Videre forutsettes det at sensitive, taushetsbelagte eller ellers skjermingsverdige opplysninger ikke registreres, og at opplysninger som etter offentleglova kan unntas fra innsyn, også kan unntas fra offentlig visning i registeret. Det vil kunne være hensiktsmessig at opplysninger gjøres offentlig tilgjengelige i en tidsbegrenset periode, for eksempel fem år, før de slettes eller anonymiseres.

Disse medlemmer merker seg også at statsråden peker på hensynet til kommunalt selvstyre og administrativ belastning. Disse medlemmer vil i denne sammenheng fremheve at forslaget ikke innebærer en plikt for kommunene til å etablere åpenhetsregister, men åpner for en frivillig ordning innenfor klare nasjonale rammer. Etter disse medlemmers syn styrker dette snarere det lokale handlingsrommet, ved at kommuner som ønsker det, får et tydelig og lovlig grunnlag for å innføre ordninger tilpasset lokale behov og forutsetninger.

Disse medlemmer viser videre til internasjonale anbefalinger og praksis, herunder at de fleste OECD-land har reguleringer som gir åpenhet om påvirkningsarbeid mot beslutningstakere på ulike nivåer. Disse medlemmer merker seg at Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO flere ganger har påpekt at Norge mangler tilstrekkelig strukturert åpenhet rundt påvirkning og interessekonflikter, og at dette kan svekke tilliten til forvaltningen over tid.

Etter disse medlemmers syn vil en lovhjemmel i kommuneloven gi kommunene nødvendig handlingsrom til å etablere trygge, personvernvennlige og effektive åpenhetsregistre som bidrar til økt demokratisk transparens, bedre forebygging av uetisk praksis og styrket tillit mellom innbyggere og lokale myndigheter.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til ny lovhjemmel i kommuneloven § 4-2 som gir kommunene adgang til å opprette et åpenhetsregister. Det forutsettes at personvernmessige konsekvenser hensyntas av forslaget.»