Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tove Elise Madland, Cecilie Myrseth, Even A. Røed og Truls Vasvik, fra Høyre, Sandra Bruflot, Erlend Svardal Bøe og lederen Tone Wilhelmsen Trøen, fra Senterpartiet, Lisa Marie Ness Klungland og Sara Hamre Sekkingstad, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud og Morten Wold, fra Sosialistisk Venstreparti, Marian Hussein, fra Rødt, Seher Aydar, fra Kristelig Folkeparti, Olaug Vervik Bollestad, og fra Pasientfokus, Irene Ojala, viser til forslagene i Dokument 8:50 S (2021–2022) om å sikre demokratisk forankring og kontroll av inngripende smitteverntiltak. Statsråd Ingvild Kjerkol har uttalt seg om forslagene i brev til komiteen av 6. januar 2022. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen. Komiteen har i tillegg anmodet om skriftlige innspill til representantforslaget, og det har kommet i alt 21 innspill.
Komiteen viser til at den snart to år lange kampen mot covid-19 har vært utfordrende å håndtere for både nasjonale og lokale myndigheter. Etter pandemiens utbrudd våren 2020 sørget et samlet storting for å etablere koronaloven midlertidig, og senere forlenge den, som et fundament for Stortingets demokratiske forankring og kontroll. Samtidig har en rekke tiltak vært hjemlet i smittevernlovens bestemmelser. Smittevernloven er en fullmakts- og beredskapslov som gir nasjonale og lokale myndigheter adgang til å sikre innbyggernes sikkerhet ved et pandemisk utbrudd, gjennom tiltak som skal vurderes som nødvendige og forholdsmessige.
Inngripende tiltak
Komiteen merker seg at forslagsstillerne er opptatt av at særlig inngripende tiltak skal forankres og vedtas i Stortinget.
Komiteen viser til at smittevernloven gir fullmakter til å iverksette inngripende smitteverntiltak raskt dersom det vurderes som nødvendig og forholdsmessig. Komiteen er opptatt av at inngripende tiltak må avvikles så snart det foreligger en faglig tilråding, og når tiltakene ikke lenger er forholdsmessige. Dette er i overenstemmelse med statsrådens egne beskrivelser av myndighetenes håndtering av slike tiltak.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener at smittevernloven i minst mulig grad bør endres under en pågående pandemi.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener demokratisk forankring er helt grunnleggende ved implementering av politiske bestemmelser som gjør sterke utslag på menneskers liv. Samtidig skal man anerkjenne at det under koronapandemien har vært nødvendig å innføre svært inngripende smitteverntiltak på kort tid, som derfor ikke har fått den demokratiske forankringen man skulle ønske.
Disse medlemmer mener involvering av Stortinget i vurdering og forankring av smitteverntiltak er viktig av demokratiske og prinsipielle årsaker, samtidig som regjeringen må ha anledning til å agere raskt når det er nødvendig. Disse medlemmer mener derfor en demokratisk forankring av smitteverntiltak etter at de er innført, vil være en god løsning for å sikre demokratisk forankring samtidig som regjeringen gis anledning til å innføre tiltak raskt om nødvendig.
Disse medlemmer merker seg at statsråden i sin vurdering av forslaget påpeker at smitteverntiltak skal nedjusteres eller oppheves med en gang de ikke lenger er nødvendige eller forholdsmessige. Disse medlemmer vil påpeke at statsråden og regjeringen ved flere anledninger har brukt flere dager fra de har mottatt faglige råd om lettelser, til lettelsene er blitt innført. Ved enkelte tilfeller har statsråden brukt opp mot en uke fra de faglige rådene om lettelser har ligget til grunn, til lettelsene er blitt innført. Disse medlemmer mener det ikke er tilstrekkelig at det brukes opp mot en uke på å oppheve eller nedjustere smitteverntiltak etter at man har mottatt faglige anbefalinger. Disse medlemmer mener en slik holdning til smitteverntiltak er med på å skape mistillit til tiltakene, i tillegg til at det får store konsekvenser for de som lider under smittevernstiltak som varer lenger enn hva de faglige rådene tilsier.
Smittevernloven
Komiteen viser til statsrådens brev til komiteen, der det fremheves at smittevernloven gir hjemmel for smitteverntiltakene som er iverksatt for å bekjempe utbruddet av covid-19. Det understrekes at smittevernloven er en fullmakts- og beredskapslov. Loven gir lokale og sentrale myndigheter kompetanse til å iverksette nødvendige smitteverntiltak og skal gi grunnlag for at lokale og sentrale helsemyndigheter kan håndtere utbruddssituasjoner som på forhånd er ukjent, og som man ikke kjenner hendelsesforløpet til. Smittevernloven er også en rettsikkerhetslov, noe som fremgår av formålsbestemmelsen. Det er hensynet til samfunnets interesser som må veies mot enkeltmenneskets personlige integritet og rettsvern. Alle fullmaktene i smittevernloven ble utløst ved at covid-19 ble definert som en allmennfarlig smittsom sykdom.
Komiteen viser til at forslagsstillerne foreslår å endre loven slik at det gis anledning til parlamentarisk prøving av inngripende tiltak, noe som skal sikre mer demokratisk kontroll med smittevernloven. Komiteen viser til at dagens smittevernlov gir regjeringen nødvendige fullmakter til å iverksette tiltak umiddelbart, uten å først fremme forslag for Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget har gitt regjeringen og departementet fullmakter til å iverksette inngripende smitteverntiltak raskt dersom det vurderes som nødvendig. Disse medlemmer peker på at smittevernloven har en egen bestemmelse i § 1-5 som begrenser fullmaktene i loven. Bestemmelsen ble tatt inn i forbindelse med lovrevisjonen i 2019 og inneholder grunnleggende krav som må vurderes ved iverksettelse av tiltak etter loven. Det stilles i denne bestemmelsen krav om at tiltakene skal ha klar medisinskfaglig begrunnelse og være nødvendige og tjenlige etter en helhetsvurdering. Dette innebærer at hvilke tiltak som er aktuelle og lovlige, vil variere ut fra hvordan situasjonen er. Disse medlemmer viser til at det i smittevernloven § 7-12 er gitt en særlig fullmakt for Kongen, som har blitt benyttet som hjemmel for enkelte av vedtakene som er satt i verk under pandemien. Disse medlemmer viser til at denne bestemmelsen fastsetter at dersom det er fare for eller er et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som truer folkehelsen, og hvor det er nødvendig å sette inn tiltak raskt, kan Kongen fastsette forskrifter med lovs innhold og om nødvendig fravike gjeldende lovgivning.
Disse medlemmer viser også til at det i koronalovens bestemmelse om mindretallsrettigheter var spesifisert at minst en tredjedel av stortingsrepresentantene til enhver tid kunne begjære at nasjonale tiltak skulle behandles i Stortinget. Koronaloven ble opphevet 27. mai 2020.
Disse medlemmer viser videre til Koronakommisjonens vurderinger av smittevernloven:
«Smittevernloven har gitt både sentrale og kommunale myndigheter tilstrekkelige fullmakter til å håndtere pandemien. Loven har bestemmelser som gir både kommunene og Helsedirektoratet mulighet til å fatte hastevedtak når hensynet til smittevernet tilsier det. Kommisjonen mener at disse bestemmelsene må videreføres. Dette er viktig for å kunne beskytte befolkningen mot kommende, alvorlige pandemier. Samtidig mener vi loven ikke stiller tilstrekkelig tydelige krav til demokratisk kontroll når smitteverntiltak må besluttes raskt. I tillegg er ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene ikke tilstrekkelig avklart i loven».
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus mener det vil være riktig å gjennomgå smittevernloven når koronapandemien er over, og ikke mens den fortsatt pågår. Smittevernloven har vært viktig for raskt å kunne sette inn tiltak for å beskytte befolkningen mot smittsomme sykdommer, men det er grunn til å vurdere om smittevernloven er godt nok gjennomarbeidet til å håndtere langsiktige pandemier. Derfor blir en gjennomgang av smittevernloven viktig for å lære av erfaringene koronapandemien har gitt.
Komiteens medlem fra Pasientfokus vil påpeke at pandemien har gitt oss erfaringer vi ikke har hatt tidligere. Disse erfaringene bør ligge til grunn for vurdering av en eventuell ny lov eller endringer i smittevernloven.
Menneskerettigheter og rettssikkerhet
Komiteen viser til skriftlig innspill fra NIM, Norges institusjon for menneskerettigheter. Det vises her til at gode begrunnelser rundt tiltak som blir iverksatt er avgjørende for å ivareta rettssikkerheten og grunnleggende menneskerettigheter. Deres innspill oppsummeres slik:
«NIM ser et behov for at det lovfestes et krav til skriftlige begrunnelser der forskrifter etter smittevernloven i tilknytning til håndteringen av koronapandemien griper inn i menneskerettighetene.
Slike begrunnelser bør inneholde en redegjørelse for det smittevernfaglige behovet for forskriften og hvorfor den er nødvendig. Den bør også gis en begrunnelse for hvorfor andre beskyttelsestiltak ikke anses tilstrekkelige og en vurdering av forskriftens forholdsmessighet.»
Komiteen registrerer at det har vært ulik grad av redegjørelser og begrunnelser gjennom hele pandemihåndteringen, etter endelig vurdering av det forholdsmessige rundt tiltakene.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at smitteverntiltak som begrenser rettigheter i flere grunnlovsbestemmelser og bestemmelser i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), må ha tilstrekkelig hjemmel i lov, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig. Hensynet til å beskytte helse er blant de legitime formålene som angis i EMK artikkel 8 og 11. Ved iverksettelse av smitteverntiltak må det vurderes om disse kravene er oppfylt. Disse medlemmer peker på at forholdsmessighetskravet innebærer at inngrepet ikke må gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta det legitime formålet som begrunner inngrepet. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av åpenhet om forholdsmessighetsvurderinger som gjøres av den til enhver tid sittende regjering.
Gjennomgang av regelverk
Komiteen viser til forslaget om å sette ned et lovutvalg som skal gå gjennom eksisterende lovverk og rammeverk for å bekjempe pandemier.
Komiteen er opptatt av at regjeringen, gjennom Koronakommisjonens arbeid og den nylig annonserte eksterne og uavhengige gjennomgangen av koronapandemien, må komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en redegjørelse om hvordan en gjennomgang av regelverk vil bli håndtert.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus, viser til at dette vil danne grunnlag for en bred og helhetlig gjennomgang, som vil gi Stortinget nødvendig kunnskap og demokratisk forankring.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt registrerer at forslaget har skapt interesse fra svært mange hold.
Disse medlemmer viser til at rettsstatsgarantiene og parlamentarisk kontroll er spesielt viktig i kriser og når samfunnet er utsatt for alvorlig fare. Beslutninger treffes ofte raskt, uten å involvere berørte interesser og fagkunnskap fra andre områder, slik at motforestillinger og alternativer ikke kommer med i beslutningsgrunnlagene. Unntaksfullmakter svekker dermed både det parlamentariske demokratiet og deltakerdemokratiet som er etablert gjennom forvaltningslovens høringssystem, et system som er ment for å treffe best mulige beslutninger.
Disse medlemmer mener at parlamentarisk kontroll også er viktig for å bidra til å skape oppslutning og legitimitet om nødvendige tiltak. Dette er særlig viktig i faser av pandemien hvor befolkningens tretthet når det gjelder smitteverntiltakene, er stor.
Derfor mener disse medlemmer det er behov for særlige mekanismer for parlamentarisk kontroll med bruken av fullmaktene.
Disse medlemmer mener at det på kort sikt bør innføres en bestemmelse som reetablerer den parlamentariske kontrollen som smittevernloven forutsatte før pandemien, ved at inngripende regler som regjeringen fastsetter, må vedtas av Stortinget. Modellen i koronaloven § 5 kan være en aktuell kandidat.
På lengre sikt mener disse medlemmer at det må gjennomgås og vurderes hvordan man kan sikre regjeringen den nødvendige handlefriheten, samtidig som hensynet til parlamentarisk kontroll, rettssikkerhet og generering av kunnskap ivaretas. Pandemien har gitt erfaringer som er viktige for slike vurderinger. Den praksis som nå er utviklet, må gjøres til gjenstand for en grundig og allsidig gjennomgang. Disse medlemmer viser til at dette er viktig både for å sikre at de erfaringene som nå er innhentet, ikke går til spille, og for å hindre at neste krise blir møtt med regler og rutiner som er utviklet under kritiske forhold, uten en bred og demokratisk prosess.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser videre til innspillet fra Norges Rederiforbund:
«Når vi i ettertid ser tilbake på mange av de forskrifter som er gitt under pandemien, er det etter vårt syn åpenbart at mange av disse ikke kan begrunnes i en akutt oppstått situasjon som krever en så rask prosess at det ikke engang er tid til å gjennomføre en kort høring. Likefullt har myndighetene valgt å bruke ’nødparagrafen’ etter forvaltningsloven til både stort og smått. Det er overraskende at dette ikke har blitt påpekt i særlig utstrekning fra Stortingets side etter at pandemien nå snart har vart i to år. Mange av de regler som er gitt har fått et uheldig og til dels utilsiktet innhold og dette kunne ha vært unngått dersom det hadde vært gjennomført høringer. Høringer kunne gjerne ha vært gjennomført med en meget kort frist eller gjennom bruk av høringsmøter. Dette ville ha fungert meget bra i praksis, ettersom mange berørte organisasjoner etablerte egne beredskapsenheter under pandemien, som myndighetene hadde kunnet forholde seg til nærmest på døgnbasis.
En side av spørsmålet om høringer gjelder forholdet mellom ulike myndighetsorganer. Når det gjennomføres høringer sikres det også at interessen til ulike myndighetsorganer blir hørt. Det ligger i kortene at for eksempel Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) ikke er på hjemmebane for å regulere næringsvirksomhet som finner sted på tvers av landegrenser. Det er etter vår oppfatning en nær sammenheng mellom pkt. 1 og 2 i SVs forslag, der premissen for pkt. 1 bygger på de utfordringer som gjelder smittevernsregelverket og som er omtalt i pkt. 2. Gjennom de utfordringer som vi selv har avdekket i myndighetenes håndtering av ulike regulatoriske spørsmål, støtter vi særlig pkt. 2 i representantforslaget og ber om at Stortinget gir sin tilslutning til dette.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt fremmer på dette grunnlag følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen snarest komme tilbake til Stortinget med forslag til midlertidige endringer i smittevernloven som sikrer at alle inngripende smitteverntiltak forankres i Stortinget, enten før de vedtas, eller umiddelbart etterpå dersom forankring på forhånd ikke er mulig på grunn av en akutt situasjon.»
«Stortinget ber regjeringen nedsette et lovutvalg som skal gå gjennom eksisterende lovverk og rammeverk for bekjempelse av pandemier med særlig hensyn til forholdsmessighet, smittevern og rettssikkerhet ved innføring av smitteverntiltak. Utvalget skal ha som mandat å se på hvordan regjeringen kan sikres nødvendige fullmakter, samtidig som det sikres en demokratisk kontroll og vurdering av tiltakenes karakter, rekkevidde og forholdsmessighet ved innføring. Utvalget skal gi anbefalinger til hvordan myndighetene kan legge til rette for offentlig og demokratisk forankring der berørte interesser blir hørt og involvert i utarbeidelse av restriksjoner, og gi bidrag til å generere ny kunnskap i krisesituasjoner.»
