Representantforslag om å oppheve frysvedtaket for behandling av søknader om godkjenning som friskole med særskilt profil eller videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

I 2015 ble det i friskoleloven åpnet for å opprette friskoler med videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogrammer og friskoler med særskilt profil (profilskoler). Dette la til rette for økt mangfold og nyskaping i skolesektoren, samtidig som tilbudet til elever som ønsker ytterligere fordypning, ble styrket. Skoler godkjent etter denne loven skal ikke drive kommersiell virksomhet, og tilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode. Det er også forbudt å ta ut utbytte for friskoler i Norge. Samtidig har kravene til at kvalitet og innhold skal være like godt som i offentlig skole, vært et viktig prinsipp.

Frys av søknadsbehandling i påvente av ny friskolelov

Regjeringen Støre kom 15. november 2021 med en instruks til Utdanningsdirektoratet om at alle søknader som ligger inne til behandling, settes på vent i påvente av endringer i friskoleloven. 17. desember 2021 sendte Kunnskapsdepartementet deretter regjeringens forslag til endringer i friskoleloven ut på høring. Regjeringens forslag er å oppheve hjemmelen til å godkjenne friskoler på grunnlag av videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram og særskilt profil. I tillegg foreslås det å endre tittelen på loven fra friskoleloven til privatskoleloven.

Det er godkjent 31 skoler etter friskoleloven § 2-1 andre ledd bokstav i) særskilt profil. 26 av disse skolene er i drift, mens fem av skolene ennå ikke har startet opp. Det ligger åtte søknader til behandling om godkjenning på dette grunnlaget.

Videre er det godkjent 28 skoler etter friskoleloven kap. 6A Diverse skolar som gir yrkesretta opplæring. Alle disse er nå i drift. Det ligger to søknader til behandling om godkjenning på dette grunnlaget.

Følgende ti skoler har søknader inne til behandling under kapittel 6A og § 2-1 andre ledd bokstav i) særskilt profil:

Dovre Enspire AS, Høydalsfjord Friskule, Norges Realfagsgymnas Ungdomsskole Asker AS, Norges Realfagsgymnas Ungdomsskole Fornebu AS, Skulefondet, Tune International VGS AS, Øresus AS, Ålesund Realfagsungdomsskole AS, Himmelpartner Bibelskole AS, Veksthuset Menighetsinkubator AS.

Etterlevelse av dagens lovverk

En relevant vurdering er om regjeringen må legge til grunn at dagens lov gjelder frem til Stortinget har vedtatt noe annet. I proposisjonen til friskoleloven fremgår det at

«Departementet legger til grunn at hovedregelen skal være at dersom vilkårene anses oppfylt, skal godkjenning gis. Forvaltningsrettslige prinsipper om krav til saklighet og likebehandling sikrer at vedtakene ikke blir vilkårlige.»

Det neste spørsmålet blir derfor om det er adgang til å la være å behandle fremsatte søknader. De generelle saksbehandlingsreglene følger av forvaltningsloven. Iht. § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet

«forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold.»

Ifølge Graver, Alminnelig forvaltningsrett, tredje utgave, Oslo 2007, s. 424–425, er den altoverveiende hovedregelen er at forvaltningen, når den får en søknad, ikke har noe skjønn med hensyn til om saken skal igangsettes. Selv om hver sak må vurderes konkret, synes det i juridisk teori å være lagt til grunn at det i utgangspunktet kreves positiv hjemmel for utsatt saksbehandling. Sivilombudet har tidligere kritisert en praksis som har enkelte likhetstrekk med regjeringens beslutning i denne saken. I Årsmelding for 1984 s. 104 kritiseres organet for å ha besluttet «tildelingsstopp» uten formelt grunnlag og «utsiling» av saker etter forventet utfall, slik at enkelte saker skulle legges til side for senere behandling. Justisdepartementets lovavdeling sin tolkningsuttalelse DLOV-2009-272 drøfter også forvaltningens plikt til å realitetsbehandle søknader. Her heter det at

«[d]er det legges opp til – i lov, ved utlysning av søknadsordninger eller lignende – at det kan søkes om tildeling av goder, vil forvaltningen normalt ha plikt til å realitetsbehandle alle innkomne søknader som omfattes av ordningen.»

Behandling av eksisterende søknader

Norges Realfagsgymnas Ungdomsskole (NRG-U) sine søknader om godkjenning av realfagsungdomsskoler på Langenga, Asker og Technopolis Fornebu er eksempler på skoler som er lagt i skuffen i påvente av denne lovbehandlingen.

Regjeringens avgjørelse innebærer at de planlagte NRG-U-skolene på Fornebu og i Asker går en svært usikker fremtid i møte, selv om de har søkt innen fristen og oppfyller dagens krav. Regjeringen foregriper behandlingen av forslagene til lovendringer, noe som både er kritikkverdig forvaltningspraksis og fjerner forutsigbarhet for søkerne. Det å stanse disse prosessene får negative konsekvenser for både elever og foreldre som har ønsket tilbudet velkomment og søkt seg til disse, og for eiere og næringsinteresser knyttet til blant annet bygg, eiendom og drift.

NRG-U i Sandvika er et godt eksempel på merverdien av en profilskole. Skolen, som tilbyr fordypning i matematikk, naturfag og teknologi, har hatt nærmere 300 søkere til 60 plasser hvert år, og lenge før søknadsfristen for 2022 har en rekke elever søkt seg til de nye tilbudene NRG-U har søkt om å opprette. Nasjonale prøver viser at 8.-klassingene ved NRG-U i 2021 var på topp i Norge i teoretiske fag – for femte år på rad. Dette viser at profilskolen speiler et behov og ønske i befolkningen og leverer gode resultater.

Når regjeringen foreslår å fjerne muligheten for å opprette og utvide skoler som NRG-U, innskrenker de valgmulighetene for elever som ønsker et annet tilbud enn det den offentlige skolen kan gi. I tillegg begrenser de opprettelsen av skoler som tilbyr fordypning i fag som et samfunn i utvikling trenger.

Valgfrihet og mangfold sikrer et godt og helhetlig skoletilbud for alle og bidrar til et løft for nyskaping og kvalitetsutvikling i sektoren. En kombinasjon av offentlige skoler og friskoler bidrar til å oppnå dette og tilbyr utdanninger som både elever, næringslivet og samfunnet har stort behov for. Det er oppsiktsvekkende at regjeringen vil hindre oppstart av skoler som bidrar til å supplere den offentlige skolen med et alternativ for dem som ønsker et annet faglig, pedagogisk eller religiøst skoletilbud. Men enda mer oppsiktsvekkende er det at de nå ikke vil behandle søknadene til de ti skolene som har søkt etter gjeldende regelverk. Det gir liten forutsigbarhet i saksbehandlingen og rammer en rekke aktører som har forholdt seg til gjeldende lover og regelverk.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen oppheve frysvedtaket for behandling av søknader om godkjenning som friskole med videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram eller med særskilt profil.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Øystein Mathisen, Lise Selnes og Elise Waagen, fra Høyre, Margret Hagerup, Kari-Anne Jønnes og Tore Vamraak, fra Senterpartiet, Maren Grøthe og Torleik Svelle, fra Fremskrittspartiet, Himanshu Gulati, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Rødt, lederen Hege Bae Nyholt, og fra Venstre, Abid Raja, viser til representantforslaget.

Kunnskapsminister Tonje Brenna har uttalt seg om forslaget i brev 17. februar 2022. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen avholdt åpen høring om representantforslaget torsdag 3. mars 2022.

Komiteen viser til at godkjenningsordningen i privatskoleloven (nåværende friskolelov) er endret flere ganger, og viser til redegjørelsen for endringene i statsrådens uttalelse.

Komiteen viser til at det følger av forarbeidene til loven at godkjenningsordningen er skjønnsmessig, og viser i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) kap. 19, merknaden til § 2-1:

«Første ledd første punktum inneber at det ikkje ligg føre rett til godkjenning etter lova, men at departementet etter ei skjønnsmessig vurdering kan godkjenne nye skolar og driftsendringar ved allereie eksisterande skolar.»

Den godkjenningsordningen som ble vedtatt i 2007 ble i hovedsak videreført i Prop. 84 L (2014–2015), jf. merknaden til § 2-1.

Komiteen merker seg at det de siste åtte årene har vært en økning i antall private grunnskoler og videregående skoler. Komiteen viser i denne sammenheng til at det høsten 2013 var godkjent og i drift 268 friskoler. Dette tallet hadde økt til 346 høsten 2021. Det vil si en økning på 29 prosent.

Komiteen understreker viktigheten av en offentlig fellesskole hvor elever med ulik bakgrunn møtes i de samme klasserommene, og at skoletilbudet er gratis for alle og tilgjengelig over hele landet. Private skoler skal utgjøre et supplement til dette og ikke være konkurrerende.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at regjeringen gjennom Hurdalsplattformen har satt en tydelig målsetting om å styrke den offentlige fellesskolen, og at utviklingen som har skjedd de siste åtte årene med en stor økning i antall private grunnskoler og videregående skoler, skal snus.

Flertallet viser til og deler vurderingene statsråden gjør i sin uttalelse som begrunner innføringen av et frysvedtak fram til ny lov er behandlet. Statsrådens avgjørelse om å stille behandlingen av søknader om etablering av skoler i bero i påvente av Stortingets lovbehandling, støttes av flertallet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at friskoler er et viktig supplement til den offentlige skolen både når det gjelder grunnskolen og den videregående skolen. Den offentlige skolen skal fortsatt være hovedregelen, og det er viktig å bygge opp et tilbud som både leverer kvalitet og tilpasset opplæring i den offentlige skolen, men friskoler er et viktig og godt alternativ for mange som ønsker noe annet enn det den offentlige skolen tilbyr, og bidrar til å gi større mangfold i skolesektoren. Disse medlemmer mener at erfaringsutveksling mellom offentlige skoler og friskoler styrker skoletilbudet for elevene.

Disse medlemmer viser til at friskolene gir barn og unge fra en bred del av samfunnet mulighet til å gå på private skoler, ettersom foreldrenes personlige økonomi er av mindre betydning enn ved privatskoler basert på full egenfinansiering. Disse medlemmer mener at opprettelsen av færre friskoler vil føre til et større sosialt skille i samfunnet når det gjelder hvem som har mulighet til å gå på en privatskole. Disse medlemmer viser til at den offentlige skolen skal være hovedregelen i Norge, men vil advare mot en politikk som skaper et større klasseskille når det kommer til hvilke sosiale lag av samfunnet som har mulighet til å velge andre skoler enn det som omfattes av det offentlige tilbudet.

Disse medlemmer er kritiske til at regjeringen har satt i bero behandlinger av søknader om å bli friskole i henhold til friskoleloven § 2-1 andre ledd bokstavene h) og i) om profilskoler og skoler med yrkesfagopplæring som godkjenningsgrunnlag, og mener at det kan stride mot dagens lovverk. I Prop. 84 L (2014–2015) om endringer i privatskolelova mv. fremgår det at:

«Departementet legger til grunn at hovedregelen skal være at dersom vilkårene anses oppfylt, skal godkjenning gis. Forvaltningsrettslige prinsipper om krav til saklighet og likebehandling sikrer at vedtakene ikke blir vilkårlige.»

Disse medlemmer viser til de generelle saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd, hvor forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten grunnet opphold». Disse medlemmer viser videre til Graver, Alminnelig forvaltningsrett, tredje utgave, Oslo 2007, s. 424–425, hvor det fremgår at den altoverveiende hovedregelen er at forvaltningen, når den får en søknad, ikke har noe skjønn med hensyn til om saken skal igangsettes.

Disse medlemmer mener at frysvedtaket foregriper Stortingets behandling av en ikke enda fremlagt lovendring. Søknadene som er stilt i bero, er levert i henhold til retningslinjene fra Utdanningsdirektoratet. Skolene har videre lagt ned arbeid i planlegging og drift og samarbeidet med vertskommunene for blant annet å finne gode løsninger for bygg. Disse medlemmer viser til at offentlig forvaltning bør kjennetegnes av forutsigbarhet og rettferdighet.

Disse medlemmer viser i den anledning til innspillet fra Virke i den muntlige høringen, hvor de fremholdt at det er en utfordring dersom vi skal ha en rettstilstand hvor skjønnsmessige forvaltningsvedtak kan utsette behandling frem til myndighetene ønsker det. Kun på grunnlag av skiftende, ikke formelt stadfestede, politisk holdninger.

Disse medlemmer mener at regjeringen burde sikre en ordinær behandling uten opphold av de innkomne søknadene som nå er satt i bero i påvente av endringer i friskoleloven. Det hadde sikret den forventede forutsigbarheten for skolene som har søkt, og gitt elever, foreldre og næringsliv alternative tilbud til den offentlige skolen som er sterkt etterspurt. I stedet foregriper regjeringen behandlingen av varslede forslag til endringer i friskoleloven, noe som er kritikkverdig forvaltningspraksis.

Disse medlemmer viser til at regjeringen gjennom dette innskrenker muligheten for elever som ønsker et annet tilbud enn det den offentlige skolen kan gi. Samtidig begrenser de opprettelsen av skoler som tilbyr fordypning i fag som samfunnet i utvikling trenger.

Disse medlemmer viser eksempelvis til ungdomsskoletilbudet under Norges Realfagsgymnas (NRG-U) i Sandvika, som tilbyr fordypning i matematikk, naturfag og teknologi og har vært i drift siden 2017. Denne skolen har hatt nærmere 300 søkere til 60 studieplasser hvert år, og lenge før søknadsfristen for 2022 har en rekke elever søkt seg til de nye tilbudene NRG-U nå har søkt om å opprette. Disse medlemmer trekker frem at nasjonale prøver viser at 8. klassingene ved NRG-U i 2021 var på topp i Norge i teoretiske fag, for femte år på rad. Det er ingen tvil om at friskolen speiler et behov og ønske, både for elever og næringsliv.

Disse medlemmer viser til at valgfrihet og mangfold sikrer et godt og helhetlig skoletilbud for alle og bidrar til et løft for nyskaping og kvalitetsutvikling i sektoren. Det er oppsiktsvekkende at regjeringen vil hindre oppstart av skoler som bidrar til å supplere den offentlige skolen. Men mest oppsiktsvekkende er det at regjeringen nå ikke vil behandle søknadene til de åtte skolene som har søkt etter gjeldende regelverk. Det gir liten forutsigbarhet i saksbehandlingen og rammer en rekke aktører som har forholdt seg til gjeldende lover og regelverk.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen oppheve frysvedtaket for behandling av søknader om godkjenning som friskole med videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram eller med særskilt profil.»