Representantforslag om klagemulighet etter avslag på innsyn etter offentlighetsloven

Det heter seg at offentlighetsloven, kanskje med unntak av vegtrafikkloven, er den mest brutte loven i landet. Derfor er det viktig at det kan føres bedre kontroll med praktiseringen av den.

Offentlighetsloven er en bunnplanke i et åpent og fritt samfunn hvor ytrings- og informasjonsfrihet står sterkt, og hvor makt og myndigheter kan kikkes i kortene. Prinsippet er at saksdokumenter hos kommune, fylkeskommune, statlige organer og mange offentlig eide selskaper – med flere – som hovedregel skal være fritt tilgjengelige for hvem som helst.

Loven er særlig viktig for pressen i deres arbeid med å undersøke, belyse og kritisere maktprosesser og -strukturer. Dette er også grunnleggende for folkets tillit til det offentlige.

Det er avgjørende at avslag på innsyn bare gis i de tilfellene hvor det er hjemmel for det, og ikke hvor det er beleilig. Derfor mener forslagsstillerne det er viktig at pressen og privatpersoner har reelle klagemuligheter i innsynssaker.

I dag er det slik at klagemuligheten forsvinner dersom ett mediehus klager på departementets vedtak i stedet for å sende en klage til Sivilombudet. Dette er et smutthull i loven som må fjernes. I verste fall kan smutthullet brukes bevisst for å hindre pressen i å få innsyn i dokumenter av allmenn interesse.

Sikre reell klagemulighet

Det fremgår av sivilombudsloven at Sivilombudets arbeidsområde ikke omfatter avgjørelser truffet i statsråd. Avgjørelser etter offentlighetsloven kan påklages til det forvaltningsorganet som er nærmeste overordnede til det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket.

Statsforvalteren er klageinstans for vedtak i kommunalt eller fylkeskommunalt organ, og Kongen kan gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser tatt av statlige organer. Når det blir klaget på en avgjørelse fra et departement, skal departementet opplyse klageren om at retten til å klage til Sivilombudet ikke gjelder for avgjørelser tatt av Kongen i statsråd.

Forslagsstillerne viser til at en klageadgang til Kongen i statsråd bare innebærer en teoretisk mulighet for å vinne frem med sin klage. Av saker som gjelder offentlighetsloven som er klaget til Kongen i statsråd, er ingen av klagene per dags dato tatt til følge. En klage på et departement vil i tillegg sette en stopper for klagemulighetene til Sivilombudet. Dermed står klageren igjen uten en reell klagemulighet til et overordnet organ, dette i motsetning til klager over vedtak i kommunale eller fylkeskommunale organer, som kan fremsettes for statsforvalteren.

Ifølge Global RTI Rating scorer Norge bare midt på treet i Norden når det gjelder uavhengige klageordninger. Landet scorer kun høyere enn Island og Danmark på ratingen. Særlig tjener klage til Kongen i statsråd som et godt eksempel på behovet for forbedringer av klageordningen. Det er uklart om klagebehandlingen hos Kongen i statsråd er en reell overprøving av departementets vedtak, all den tid det er departementet selv som forbereder saken for Kongen i statsråd.

Forslagsstillerne ser derfor et behov for et unntak fra sivilombudsloven § 4 annet ledd bokstav b.

Forslagsstillerne foreslår at Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en lovproposisjon som sørger for at klager på avslag på innsynsbegjæringer, rettet til departementer, ikke skal blokkere for at en tilsvarende klage fra andre også kan behandles av Sivilombudet.

Etablering av et uavhengig klageorgan

I desember 2021 leverte Riksrevisjonen en rapport som slår fast at gjennomsnittlig journalføringstid i staten har økt, og at intetsigende og like titler gjør det vanskelig å finne dokumenter. I tillegg har praksisen med forhåndsunntak økt, selv om dette bare skal brukes unntaksvis. Riksrevisjonen fant også at Justis- og beredskapsdepartementet i liten grad har fulgt opp anbefalingene fra den tilsvarende rapporten fra 2017.

Forslagsstillerne påpeker at selv om journalplikten består, vil store deler av saksbehandlingen og brukerdialogen i tiden fremover automatiseres. Med dette vil behovet for tilsyn og kontroll bare øke, og behovet for et uavhengig klageorgan likeså.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg har tidligere fremholdt at det er nødvendig med et uavhengig klageorgan. De ser behov for at det gjøres en uavhengig vurdering av om det er snakk om saksdokumenter det kan være knyttet innsynsrett til eller ikke, uhindret av hvilket offentlig organ som har fattet vedtaket det klages over.

Det finnes flere eksempler på saker hvor innsyn etter offentlighetsloven har stått helt sentralt i pressens arbeid, og som illustrerer at pressen spiller en sentral rolle som en «vaktbikkje» som kontrollerer offentlige instanser. To eksempler er VGs kartlegging av omfattende tvangsbruk i psykiatrien og VGs reportasjer om konsekvensene for de mest sårbare i samfunnet under pandemiens første måneder.

Forslagsstillerne mener at det ikke nødvendigvis må være slik at klageadgangen er forbeholdt mediene. Det viktigste er å få utredet, og deretter etablert, en ny klageordning.

Om en skulle ønske en avgrensning av klageadgangen, kan en naturlig avgrensning være krav om «saklig grunn» hos klager. Alternativt kan en definere klagerett for personer og grupper som har en «public watchdog»-funksjon, slik Den europeiske menneskerettighetsdomstolen definerte det i storkammerdommen Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn.

Forslagsstillerne viser til Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter (Tromsø-konvensjonen), som trådte i kraft 1. desember 2020. Konvensjonens artikkel 2 gir rett til innsyn i offentlige dokumenter. Her står det at det med «offentlige myndigheter» menes offentlig styre og forvaltning på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Dette inkluderer lovgivende forsamlinger og dømmende myndigheter, i tillegg til andre fysiske eller juridiske personer som utøver forvaltningsmyndighet.

I konvensjonens artikkel 8 om klageadgang heter det:

1. «1. Den som har begjært offentlig innsyn i et dokument, og som helt eller delvis, uttrykkelig eller underforstått, har fått avslag på sin begjæring, skal ha adgang til overprøving ved en domstol eller et annet uavhengig og upartisk organ etablert ved lov.

2. 2

   Den som har begjært innsyn, skal alltid ha tilgang til en rask overprøvingsprosedyre uten store kostnader, som innebærer enten fornyet vurdering av en offentlig myndighet, eller overprøving i samsvar med nr. 1.»

Forslagsstillerne viser også til at Johan Greger Aulstad, professor ved juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø, i boken «Innsynsrett» påpeker at sivilombudsordningen ikke oppfyller kravet om at klager skal få sin sak behandlet, fordi ombudet fritt kan la være å behandle klagen. Forslagsstillerne påpeker at ombudet heller ikke har kompetanse til å avgjøre spørsmål med bindende virkning for forvaltningen.

Forslagsstillerne ønsker allikevel å understreke at Sivilombudet spiller en helt sentral rolle som klageinstans. Ombudet har hatt stor betydning for å tydeliggjøre prinsipielle sider av offentlighetsprinsippet og for å gi journalister muligheten til å følge med på og kontrollere forvaltningens virksomhet. Antallet klager øker imidlertid stadig i omfang, og saksbehandlingstiden er for lang. Forslagsstillerne mener at en uavhengig klageordning kan supplere ombudet og slik sikre «tilgang til en rask overprøvingsprosedyre», slik det stilles krav om i Tromsø-konvensjonen.

I Tromsø-konvensjonen stilles det krav om adgang til overprøving ved en domstol eller et annet uavhengig organ. I dag er det en formell adgang til å ta ut søksmål i innsynssaker, men terskelen for dette er så høy at pressen ikke har gjort det i moderne tid. Altså er den formelle adgangen til å ta ut søksmål i innsynssaker ikke god nok til å oppfylle Tromsø-konvensjonens krav om en reell overprøvingsadgang.

Forslagsstillerne fremmer derfor forslag om å be regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. «1. Stortinget ber regjeringen fremme en lovproposisjon som sørger for at dersom noen klager til et departement på et avslag på en innsynsbegjæring, skal det ikke blokkere for at en tilsvarende klage fra en annen part også kan behandles av Sivilombudet.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til representantforslaget og brevet fra departementet av 12. mai 2022 som er vedlagt denne innstillingen.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til sivilombudsloven, hvor det fremgår at Sivilombudets arbeidsområde ikke omfatter avgjørelser truffet i statsråd, og at avgjørelser etter offentlighetsloven kan påklages til det forvaltningsorganet som er nærmeste overordnede til det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne viser til at klagemuligheten forsvinner dersom et mediehus klager på departementets vedtak i stedet for å sende en klage til Sivilombudet. Komiteen registrerer videre at forslagsstillerne mener at dette er et smutthull i loven som må fjernes.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at en klageadgang til Kongen i statsråd bare innebærer en teoretisk mulighet for å vinne frem med sin klage. Komiteen merker seg videre at forslagsstillerne viser til at det er uklart om klagebehandlingen hos Kongen i statsråd er en reell overprøving av departementets vedtak, all den tid det er departementet selv som forbereder saken for Kongen i statsråd.

Komiteen merker seg også at forslagsstillerne viser til at en klage på et departement i tillegg vil sette en stopper for klagemulighetene til Sivilombudet, og at klageren dermed står igjen uten en reell klagemulighet til et overordnet organ, dette i motsetning til klager over vedtak i kommunale eller fylkeskommunale organer, som kan fremsettes for statsforvalteren.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne derfor ser et behov for et unntak fra sivilombudsloven § 4 annet ledd bokstav b, og at de foreslår at Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en lovproposisjon som sørger for at klager på avslag på innsynsbegjæringer, rettet til departementer, ikke skal blokkere for at en tilsvarende klage fra andre også kan behandles av Sivilombudet.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at Riksrevisjonen i 2021 leverte en rapport som slår fast at gjennomsnittlig journalføringstid i staten har økt, og at intetsigende og like titler gjør det vanskelig å finne dokumenter.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne påpeker at selv om journalplikten består, vil store deler av saksbehandlingen og brukerdialogen i tiden fremover automatiseres, og behovet for tilsyn og kontroll vil dermed bare øke, og behovet for et uavhengig klageorgan likeså.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne viser til at Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg tidligere har fremholdt at det er nødvendig med et uavhengig klageorgan, og at de ser behov for at det gjøres en uavhengig vurdering av om det er snakk om saksdokumenter det kan være knyttet innsynsrett til eller ikke, uhindret av hvilket offentlig organ som har fattet vedtaket det klages over.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener at det ikke nødvendigvis må være slik at klageadgangen er forbeholdt mediene. Det viktigste er å få utredet, og deretter etablert, en ny klageordning. Komiteen merker seg videre at forslagsstillerne peker på at dersom man skulle ønske en avgrensning av klageadgangen, kan en naturlig avgrensning være krav om «saklig grunn» hos klager.

Komiteen merker seg også at forslagsstillerne viser til at Johan Greger Aulstad, professor ved juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø, i boken «Innsynsrett» påpeker at sivilombudsordningen ikke oppfyller kravet om at klager skal få sin sak behandlet, fordi ombudet fritt kan la være å behandle klagen, og at ombudet heller ikke har kompetanse til å avgjøre spørsmål med bindende virkning for forvaltningen.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne understreker at Sivilombudet spiller en helt sentral rolle som klageinstans. Forslagsstillerne mener at en uavhengig klageordning kan supplere ombudet og slik sikre «tilgang til en rask overprøvingsprosedyre», slik det stilles krav om i Tromsø-konvensjonen.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at det er en formell adgang til å ta ut søksmål i innsynssaker, men terskelen for dette er så høy at pressen ikke har gjort det i moderne tid. Altså mener forslagsstillerne at den formelle adgangen til å ta ut søksmål i innsynssaker ikke er god nok til å oppfylle Tromsø-konvensjonens krav om en reell overprøvingsadgang. Forslagsstillerne fremmer derfor også forslag om å be regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til representantforslaget og til statsrådens svarbrev.

Flertallet viser til at en klage til et departement ikke medfører at retten til å klage til Sivilombudet faller bort. Denne retten faller bort dersom en klage over avgjørelse fra et departement behandles av Kongen i statsråd. Flertallet viser til at dette bygger på det grunnleggende skillet mellom de ulike statsmaktene og at Sivilombudet er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen, og det har, helt siden institusjonen ble opprettet, vært lagt til grunn at avgjørelser fra Kongen i statsråd, som er øverste leddet i forvaltningen, faller utenfor ombudets arbeidsområde. Flertallet vil peke på at slike avgjørelser er underlagt den politiske og konstitusjonelle kontrollen som Stortinget selv utøver, og at en endring av dette derfor vil rokke ved en grunnleggende side ved kontrollordningen.

Flertallet viser videre til statsrådens svarbrev, hvor det fremgår at det skal opplyses om at retten til å klage til Sivilombudet ikke gjelder dersom saken behandles av Kongen i statsråd, samt at det ofte også opplyses om i departementets første avslag på innsynskravet. Flertallet viser videre til statsrådens svarbrev, hvor det også framgår at det gjerne bes om bekreftelse om man ønsker saken behandlet i statsråd, nettopp på grunn av at saken da ikke vil kunne klages inn for Sivilombudet. Flertallet er enig i at dette derfor ikke kan regnes som et smutthull i loven.

Komiteens medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser videre til forslaget om et eget uavhengig klageorgan for innsynskrav etter offentleglova. Disse medlemmer er enige i statsrådens vurdering og kan ikke se at dagens klageordning er i strid med Tromsø-konvensjonen. Disse medlemmer viser til at en klage først skal vurderes på nytt av førsteinstansen og deretter eventuelt av klageinstansen. Disse medlemmer mener at klageren dermed har tilgang til en rask overprøvingsprosedyre uten store kostnader. Disse medlemmer viser også til at det er en adgang til å ta saker om avslag på krav om innsyn inn for domstolene på vanlig måte.

Disse medlemmer viser videre til at forslagsstillerne i bakgrunnen for forslaget har nevnt en mulighet for å innføre en mulig avgrensning til å gjelde personer med «saklig grunn» eller til å gjelde visse grupper. Disse medlemmer er enige i statsrådens vurdering og finner at det er problematisk, både når det gjelder Tromsø-konvensjonen og offentleglova. Etter Tromsø-konvensjonen artikkel 2 nr. 1 har «alle som ber om det», krav på innsyn i offentlige dokumenter, og etter artikkel 4 nr. 1 har man ikke plikt til å oppgi noen grunn til å kreve innsyn. Etter offentleglova § 3 har «alle» rett til innsyn i saksdokumenter hos organer som omfattes av loven, og det er ikke krav om begrunnelse for å kreve innsyn. Disse medlemmer vil ikke støtte representantforslaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at forslagets punkt 1 bygger på feil premiss, da en klage til departementet ikke avskjærer klagebehandling av Sivilombudet. Det er først når en klage er behandlet av Kongen i statsråd, at klageadgangen avskjæres, en begrensning som er forankret i maktfordelingsprinsippet, og, slik disse medlemmer ser det, har gode grunner for seg, da Sivilombudet er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen.

Disse medlemmer viser videre til at det for forslagets punkt 2 ikke er presentert noen overbevisende argumentasjon for at dagens klageordning – med adgang til domstolskontroll – bør erstattes av et uavhengig klageorgan. Disse medlemmer støtter følgelig ingen av de to forslagene.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at informasjonsfriheten er grunnleggende i et demokratisk og åpent samfunn. Et viktig prinsipp er åpenhet og innsyn i offentlige dokumenter. Innsynsrettighetene er et svært viktig verktøy for at mediene og andre kan utøve sitt samfunnsoppdrag og avsløre maktmisbruk og kritikkverdige forhold hos myndighetene. Manglende innsynsmuligheter gjør det vanskelig å drive kritisk journalistikk og kikke makt og myndigheter i kortene

Disse medlemmer vil vise til at det er svært viktig å kunne føre kontroll med praktiseringen av offentliglova. Disse medlemmer viser til at det i Oxford Research sin evaluering av offentlighetsloven i 2016 ble stilt spørsmål ved om dagens klagesystem er egnet til å avklare rettslige problemstillinger. Disse medlemmer mener derfor at det er svært viktig å utrede et uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentleglova.

Komiteens medlem fra Venstre viser til at dagens situasjon medfører at når en klage er sendt til Kongen i statsråd, finnes det ikke en reell klageadgang, da klagesaker etter offentleglova per i dag ikke har blitt omgjort av Kongen i statsråd. En klage på et departement vil i tillegg sette en stopper for klagemulighetene til Sivilombudet. Dermed står klageren igjen uten en reell klagemulighet til et overordnet organ.

Dette medlem viser til at dette er et vanskelig tilgjengelig regelverk. Det er viktig at det gjøres så enkelt som mulig å benytte seg av klageinstituttet, for å sikre reell åpenhet og innsyn.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme en lovproposisjon som sørger for at dersom noen klager til et departement på et avslag på en innsynsbegjæring, skal det ikke blokkere for at en tilsvarende klage fra en annen part også kan behandles av Sivilombudet.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.»