Endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering)

Hovedinnholdet i proposisjonen

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i:

• lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• lov 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten (tannhelsetjenesteloven)

• lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven)

• lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven)

• lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven)

• lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven)

• lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven)

• lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

• lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)

• lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven)

• lov 27. november 2020 nr. 131 om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union (brexit-loven).

Trygdekoordineringsutvalget la frem sin utredning NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser 15. juni 2021.

Med trygdekoordinering menes mellomstatlig regulering av trygderettslige utfordringer som oppstår som følge av at en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn én stat.

Utvalget foreslo tre hovedgrep:

• Innføring av folkerettsmarkører i trygdelovgivningen.

• Endret gjennomføring av folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering.

• Endringer i folketrygdlovens bestemmelser om krav til opphold i Norge for rett til mottak av sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger.

Det vises til proposisjonens kapittel 2 for nærmere omtale.

Forslagene som fremmes i proposisjonen, er en oppfølging av disse hovedgrepene.

Forslagene skal bidra til å øke synligheten av og bevisstheten om Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering.

Det vil også kunne være hensiktsmessig å vurdere enkelte materielle endringer i trygdelovgivningen. Eventuelle slike endringer må imidlertid på egen høring. Departementet vil påpeke at de berørte departementene ikke deler alle vurderingene Trygdekoordineringsutvalget har gjort av forholdet mellom, på den ene siden, Norges forpliktelser etter europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 (trygdeforordningen) og europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 987/2009 (gjennomføringsforordningen) og, på den andre siden, nasjonal rett på trygdeområdet. I kapitlene 7 og 11 er det redegjort for enkelte av de områdene der departementenes vurderinger avviker fra Trygdekoordineringsutvalgets vurdering, eller der departementet ennå ikke har konkludert.

Det vises til proposisjonens kapitel 11, der merknadene til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget detaljert er redegjort for.

Trygdekoordineringsutvalgets utredning ble sendt på høring med frist 25. oktober 2021. Det kom inn 20 høringsuttalelser, hvorav 15 hadde materielle tilbakemeldinger. Det vises til proposisjonens kapittel 3.4, der det redegjøres generelt for høringsinstansenes syn, samt de ulike kapitlene i proposisjonen der dette redegjort for.

Det vises til proposisjonens kapittel 3.2, der Trygdekoordineringsutvalgets forslag til lovendringer er redegjort for, herunder:

• Folkerettsmarkører. Det vises til proposisjonens kapittel 7.3 og utvalgets utredning kapittel 15.11, der dette er detaljert redegjort for.

• Inkorporering. Det vises til proposisjonens kapittel 6.1 og utvalgets utredning kapittel 15.2, der dette er detaljert redegjort for.

• Oppholdskrav. Det vises til proposisjonens kapittel 8.3 og utvalgets utredning kapittel 15.9, der dette er detaljert redegjort for.

I tillegg er det redegjort for øvrige lovforslag fra Trygdekoordineringsutvalget når det gjelder:

• Formålsparagrafen i folketrygdloven

• Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4.

Bakgrunnen for lovforslaget og annen oppfølging

Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av adgangen til å motta sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater

Høsten 2019 ble det kjent at Arbeids- og velferdsetaten i en rekke saker som var omfattet av EØS-regelverket, hadde praktisert folketrygdlovens oppholdskrav feil for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger som oppholdt seg midlertidig i andre EØS-stater.

Feilen skyldtes at etaten hadde behandlet disse sakene utelukkende etter bestemmelsene i folketrygdloven, uten å ta hensyn til bestemmelsene i trygdeforordningen for dem som er omfattet av forordningens personkrets.

Sakskomplekset har blitt belyst gjennom behandling av to saker i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite;

• redegjørelse av arbeids- og sosialministeren om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21,

• redegjørelse av arbeids- og sosialministeren om Granskingsutvalgets rapport om EØS-saken.

Saken er videre belyst av EFTA-domstolen (på bakgrunn av Høyesteretts anmodning om rådgivende uttalelse i sak E-8/20) og av Høyesterett i dom avsagt 2. juli 2021, samt av Arnesen-utvalget (NOU 2020: 9 Blindsonen) og Trygdekoordineringsutvalget (NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser).

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har siden november 2019 i flere brev stilt spørsmål ved regelverket for og praktiseringen av utbetaling av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater, som følge av Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av dette regelverket.

Norge mottok 9. juni 2021 en grunngitt uttalelse fra ESA om mulig traktatbrudd vedrørende Norges regelverk for og praktisering av utbetaling av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater.

Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av oppholdskravene i folketrygdloven for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, som oppholdt seg midlertidig i andre EØS-stater, er en alvorlig sak.

Saken har gjort det nødvendig med en større gjennomgang av forholdet mellom nasjonal trygdelovgivning og Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering.

Sakskomplekset omfatter en rekke krevende juridiske problemstillinger. Lovforslagene som fremmes i proposisjonen, basert på utvalgets anbefalinger, er en viktig og nødvendig oppfølging av denne saken.

Sakens alvor tilsier imidlertid en bredere og mer omfattende oppfølging. Trygdekoordineringsutvalget påpeker at de lovendringene de foreslo, ikke ville være tilstrekkelig for å ivareta brukernes informasjonsbehov, og mente derfor at det ville være nødvendig å supplere de foreslåtte lovendringene med andre tiltak, jf. kapittel 17 i proposisjonen, der utvalget anbefalte en rekke slike tiltak. Dette er anbefalinger som de berørte departementene dels har fulgt opp allerede, og dels er i ferd med å vurdere.

De berørte departementene har dessuten igangsatt en rekke tiltak for å redusere faren for at tilsvarende feil skal oppstå i fremtiden, blant annet gjennom oppfølgingen av anbefalingene fra Arnesen-utvalget i NOU 2020: 9.

Selv om det allerede er iverksatt en rekke tiltak, og andre prosesser er i gang, er det behov for videre arbeid. De berørte departementene vil derfor, hver for seg og i samarbeid, fortsette arbeidet med styrking både av rettsinformasjonen til brukerne og av forvaltningens kompetanse innenfor dette fagfeltet.

Særlig om forholdet mellom folketrygdloven kapittel 5, helselovgivningen og folkerettslige trygdekoordineringsinstrumenter

Innledning

De delene av norsk lovgivning og internasjonale avtaler som omhandler helse- og omsorgstjenester under Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde, har ikke vært en del av mandatet for Trygdekoordineringsutvalget. Utvalget har derfor ikke vurdert vilkårene for ytelsene i folketrygdloven kapittel 5 eller helselovgivningen opp mot EØS-avtalen eller andre folkerettslige trygdekoordineringsforpliktelser. Utvalget har samtidig presisert at drøftingene av hvordan trygdeforordningen bør gjennomføres og synliggjøres i folketrygdloven, er generelle og ikke begrenset til å gjelde bestemte ytelser. Utvalget viste til at utvalgets drøftinger og forslag på et overordnet plan også vil kunne ha betydning for folketrygdloven kapittel 5.

I tillegg til de endringene i folketrygdloven, kontantstøtteloven, barnetrygdloven, arbeids- og velferdsforvaltningsloven og brexit-loven som ble foreslått av utvalget, og som blir behandlet i proposisjonen her, foreslås det, i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet, korresponderende endringer i folketrygdloven kapittel 5.

EØS-retten, herunder trygdeforordningen, og andre folkerettslige trygdekoordineringsinstrumenter, får ikke bare anvendelse på helsetjenester som omfattes av folketrygdloven kapittel 5, men omfatter også helsetjenester som det offentlige finansierer etter helse- og omsorgstjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Det foreslås derfor også endringer i disse lovene.

Det vises til proposisjonens kapittel 4, der følgende er redegjort for:

• Folketrygdloven kapittel 5, herunder:

  • Generelt om stønad ved helsetjenester.

  • Stønad ved helsetjenester i utlandet.

• Regulering i helselovgivningen.

• EØS-rettens betydning for rettigheter til helsetjenester (trygdeforordningen), herunder:

  • Sentrale prinsipper for trygdekoordinering av helsetjenester, herunder lovvalg, likebehandling, krav til opphold i Norge og eksportabilitet.

  • Rett til helsetjenester for arbeidstakere som er bosatt i en annen EØS-stat enn den kompetente staten, og for deres familiemedlemmer.

  • Rett til helsetjenester under midlertidig opphold i en annen EØS-stat enn den kompetente staten.

  • Reise til en annen EØS-stat enn den kompetente staten med det formål å motta behandling under oppholdet (planlagt behandling).

  • Rett til helsetjenester for utflyttede pensjonister og deres familiemedlemmer.

  • Refusjonsoppgjør mellom behandlingsstaten og den kompetente staten.

• Bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering av helsetjenester.

Formålsbestemmelsen i folketrygdloven

Innledning

Det vises til proposisjonens kapittel 5, der gjeldende rett, utvalgets forslag og høringsinstansenes syn er gjort greie for.

Departementets vurdering og forslag

Det er vurdert om det bør innføres en tilføyelse i formålsbestemmelsen i folketrygdloven for å ivareta det internasjonale aspektet knyttet til trygdekoordinering.

Et hovedformål med folketrygdloven er å sikre økonomisk trygghet i nærmere angitte situasjoner. En tilføyelse i formålsbestemmelsen i folketrygdloven som foreslått av Trygdekoordineringsutvalget, vil synliggjøre at folketrygden bidrar til å sikre økonomisk trygghet også ved internasjonal mobilitet.

Sett på bakgrunn av at de folkerettslige forpliktelsene med hensyn til trygdekoordinering også synliggjøres i de andre foreslåtte bestemmelsene, kan imidlertid en slik tilføyelse i formålsparagrafen i utgangspunktet fremstå som overflødig.

En slik lovendring, på et overordnet plan, vil kunne bidra til å gjøre brukerne oppmerksomme på trygdekoordineringsreglenes eksistens og betydning, og den vil dermed være et godt supplement til de foreslåtte folkerettsmarkørene og de nye inkorporeringsbestemmelsene.

Departementet støtter også utvalgets syn på at utvidelsen av formålsbestemmelsen reflekterer den omstendigheten at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen foreslås inkorporert i folketrygdloven, hvilket synliggjør at de to forordningene og de multilaterale avtalene om trygdekoordinering inngår som integrerte deler av norsk trygdelovgivning, med lovs rang.

Å endre formålsbestemmelsen i folketrygdloven, slik at det fremgår at loven skal ivareta Norges forpliktelser til trygdekoordinering etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler, støttes også av de høringsinstansene som har uttalt seg.

Det legges imidlertid vekt på at formålet med en slik endring bør være å synliggjøre trygdekoordineringsforpliktelsene, for dermed å bidra til å sikre etterlevelsen av dem. Dette innebærer at det foreslås en noe annen ordlyd enn den som Trygdekoordineringsutvalget foreslo.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 1-1 nytt fjerde ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

Inkorporasjonsbestemmelsene

Innledning

Utvalget foreslo at inkorporering av folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering gjøres på en annen måte enn i dag.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.1, der det er redegjort for gjeldende rett og utvalgets forslag når det gjelder:

• ny løsning med hensyn til inkorporering av trygdeforordningen og den tilhørende gjennomføringsforordningen.

• ny løsning med hensyn til inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering.

• ny løsning med hensyn til inkorporering av bilaterale trygdeavtaler.

• ny løsning med hensyn til hvordan forslaget til endret inkorporering skal reflekteres i barnetrygdloven og kontantstøtteloven.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.2, der høringsinstansenes syn er gjort greie for.

Departementets vurdering og forslag

Innledning

Det er hensiktsmessig å styrke synligheten av Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering, gjennom å foreta endringer i hvordan de aktuelle folkerettslige instrumentene er gjennomført i norsk rett.

Inkorporering av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i lov

Det vises til proposisjonens kapittel 6.3.2, der det gis en nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til inkorporering av trygdeforordningen og den tilhørende gjennomføringsforordningen samt tidligere og fremtidige endringsforordninger til disse to forordningene.

Inkorporasjon i lov vil øke synligheten av forordningene, og at det er prinsipielt riktig at bestemmelser som gjør til dels betydelige unntak fra de ellers gjeldende bestemmelsene i trygdelovgivningen, finnes på samme regelnivå.

Det foreslås at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, og alle endringsforordningene til disse to forordningene, gjennomføres i norsk rett ved en omformulering av § 1-3 i folketrygdloven, som er hovedloven på trygdeområdet. Det foreslås imidlertid å sette opp bestemmelsen på en litt annen måte enn foreslått av utvalget, for å få et oppsett som samsvarer med den tradisjonelle måten å sette opp slike inkorporeringsbestemmelser i norsk rett på.

Omformuleringen av § 1-3 i folketrygdloven foreslås kombinert med reflekterende endringer i annen berørt lovgivning, der det blant annet henvises til inkorporasjonsbestemmelsen i folketrygdloven.

Det tas sikte på å få utarbeidet også en EØS-tilpasset utgave.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 1-3 og de tilhørende spesialmerknadene.

Inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler om trygdekoordinering i lov

Det vises til proposisjonens kapittel 6.3.3, der det gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til inkorporering av øvrige multilaterale folkerettslige avtaler om trygdekoordinering.

Inkorporasjon i lov vil øke synligheten av de multilaterale trygdekoordineringsinstrumentene. Det er naturlig å inkorporere samtlige multilaterale trygdekoordineringsinstrumenter på lovs nivå. Det er mest hensiktsmessig at slik inkorporering skjer i folketrygdloven og ikke i en særskilt lov.

Det foreslås derfor at de multilaterale avtalene med betydning for trygdekoordinering inkorporeres i folketrygdloven ny § 1-3 a. Dette gjelder nordisk konvensjon om trygd og bestemmelsene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen med Storbritannia og trianguleringsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og EU.

Den foreslåtte inkorporeringsbestemmelsen i § 1-3 a ikke omfatter folkerettslige avtaler som kun berører deler av særlovgivningen.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven ny § 1-3 a første og tredje ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

Gjennomføring av bilaterale trygdeavtaler i forskrift

Det vises til proposisjonens kapittel 6.3.4, der det gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til inkorporering av bilaterale trygdeavtaler.

Det er en vesentlig forskjell mellom de bilaterale trygdeavtalene på den ene siden og trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og de multilaterale avtalene med betydning for trygdekoordinering på den andre siden. Det vil være tilstrekkelig og mest hensiktsmessig å inkorporere de bilaterale trygdeavtalene i forskrift.

Det foreslås derfor inntatt en forskriftshjemmel i folketrygdloven ny § 1-3 a andre ledd.

Det foreslås videre at det i paragrafens tredje ledd skal fremgå at bestemmelsene i folketrygdloven og i de forskriftene som er gitt med hjemmel i folketrygdloven, må «tolkes og anvendes» i samsvar med blant annet de forpliktelsene som følger av de bilaterale avtalene om trygdekoordinering.

Forslaget om forskriftshjemmel og gjennomføring i forskrift suppleres med forslag om reflekterende endringer i annen berørt lovgivning.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven ny § 1-3 a andre og tredje ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

Korresponderende endringer i folketrygdloven og andre lover

Det vises til proposisjonens kapittel 6.3.5, der det gis nærmere omtale av forslaget til ny løsning med hensyn til hvordan forslaget til endret inkorporering skal reflekteres i den øvrige berørte lovgivningen. Dette gjelder endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven, barnetrygdloven, arbeids- og velferdsforvaltningsloven og brexit-loven.

I tillegg fremmes forslag om endringer i en rekke andre lover:

• lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs,

• lov om Statens pensjonskasse,

• lov om pensjonstrygd for fiskere,

• lov om pensjonsordning for sykepleiere,

• lov om tannhelsetjenesten,

• lov om spesialisthelsetjenesten m.m., lov om pasient- og brukerrettigheter,

• lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

• lov om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.3.5, der forslag til disse endringene er detaljert gjort greie for. Forslagene følger opp utvalgets forslag.

Forslagene til korresponderende lovendringer har ikke vært på høring. Det legges til grunn at høring i dette tilfellet vil være åpenbart unødvendig, i lys av at forslagene i all hovedsak er en direkte lovteknisk konsekvens av Trygdekoordineringsutvalgets forslag, som har vært på høring, og at formuleringene som foreslås, også er basert på Trygdekoordineringsutvalgets forslag. Forslagene til lovendring endrer ikke gjeldende rett, men er kun ment som kompenserende tiltak for å unngå at de foreslåtte endringene som har vært på høring, medfører negative konsekvenser for synligheten av koblingen mellom Norges folkerettslige forpliktelser og nasjonal lovgivning.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven kapittel 1 innholdsfortegnelsen og §§ 1-3, 1-3 a, 2-4 og 23-4 a, barnetrygdloven §§ 3 a og 22, kontantstøtteloven §§ 6 og 22, brexit-loven § 2, lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs § 26, lov om Statens pensjonskasse § 46, lov om pensjonstrygd for fiskere § 30, lov om pensjonsordning for sykepleiere § 37, lov om tannhelsetjenesten § 1-8, lov om spesialisthelsetjenesten m.m. § 1-3, lov om pasient- og brukerrettigheter § 1-4, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 1-3 og lov om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip § 4-9, og de tilhørende spesialmerknadene.

Folkerettsmarkører

Innledning

Trygdekoordineringsutvalget foreslo at det i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven tas inn folkerettsmarkører som synliggjør at lovens regler må fravikes eller suppleres der dette følger av forpliktelser i trygdeforordningene eller bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering.

Det vises til proposisjonens kapittel 7, der gjeldende rett, utvalgets forslag og høringsinstansenes syn er redegjort for.

Departementets vurdering og forslag

Innledning

Forutsetningen som ligger i EØS-avtalen artikkel 7 om at en forordning må implementeres «som sådan», og ikke splittes opp, gjentas eller omformuleres, gjør at en full EØS-tilpasning verken er praktisk mulig eller hensiktsmessig. De norske trygdereglene er spredt i flere ulike lover, noe som gjør det umulig med en full tilpasning, gitt at forordningen ikke vil kunne splittes opp.

Trygdeforordningen reiser særskilte problemstillinger knyttet til gjennomføringen i norsk rett ved at den er utformet for å virke sammen med nasjonale regler som ikke forutsettes å være harmonisert. Det er nødvendig å synliggjøre trygdekoordineringsforpliktelsene bedre i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven gjennom bruk av særskilte folkerettsmarkører.

Markørene bør legges inn kapittelvis i folketrygdloven, og de bør legges inn innledningsvis i barnetrygdloven og kontantstøtteloven. Det foreslås at det også legges inn en tilsvarende folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 5, om stønad ved helsetjenester.

Departementet deler ikke Trygdekoordineringsutvalgets vurdering av at enkelte av folketrygdlovens stønader til enslig mor eller far er omfattet av trygdeforordningens virkeområde.

Trygderetten har 26. januar 2022 sendt en henvendelse til EFTA-domstolen med anmodning om en rådgivende tolkningsuttalelse knyttet til spørsmålet om hvorvidt folketrygdlovens stønader til enslig mor eller far er omfattet av trygdeforordningens virkeområde. Det er hensiktsmessig å få en rettslig avklaring på dette spørsmålet gjennom EFTA-domstolens kommende tolkningsuttalelse i sak E-2/22 og Trygderettens etterfølgende avgjørelse.

Utvalgets forslag om å ta inn en folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 15 foreslås derfor ikke fulgt opp i proposisjonen her.

Det må imidlertid tas et forbehold om at EØS-retten er dynamisk og endres over tid, blant annet gjennom domstolenes fortolkning av regelverket.

Det vises til proposisjonens kapittel 7.5.2, der det detaljert redegjøres for folkerettsmarkører i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven, herunder behovet for særlige folkerettsmarkører, samt forslag til konkrete folkerettsmarkører.

Når det gjelder vurdering av behovet for markører til annet EØS-regelverk, vises det til at å sette inn markører til trygdeforordningen, men ikke til annen relevant EØS-rett, vil kunne føre til feilaktige motsetningsslutninger for de EØS-reglene som ikke blir markert, blant annet arbeidstakerforordningen og EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet. Å få lagt inn markører som dekker alt relevant EØS-regelverk, vil imidlertid neppe være verken praktisk eller mulig. Det legges til grunn at en slik supplering i så fall må sendes på alminnelig høring. Det fremmes derfor ikke forslag om å ta slike henvisninger inn i folkerettsmarkørene.

Forskriftshjemler

Utvalget pekte på at markørene kan suppleres med en forskriftshjemmel for de ytelsene hvor det er relevant å gi utfyllende eller supplerende bestemmelser i forskrift.

Adgangen til å kunne gi regler som supplerer og utfyller forordninger, er begrenset.

I dag er det gitt fire sett med forskrifter knyttet til anvendelsen av trygdeforordningen:

• forskrift 23. desember 1993 nr. 1251 om pensjonsberegning, om tilståelse og beregning av barnetillegg og barnepensjon og om gjennomføringa av folketrygdlovens bestemmelser om inntektsprøving i tilfelle som omfattes av EØS-avtalen,

• forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet (kapittel 13),

• forskrift 12. februar 2015 nr. 130 om beregning av uføretrygd etter EØS-avtalen,

• forskrift 13. desember 2017 nr. 2099 om beregning av arbeidsavklaringspenger etter EØS-avtalen.

De nevnte forskriftene er alle hjemlet i folketrygdloven § 25-15 og folketrygdloven § 1-3. Forskrift om dagpenger under arbeidsløshet inneholder også nasjonalt initierte forskriftsbestemmelser og er derfor også hjemlet i ulike bestemmelser i folketrygdloven kapittel 4.

Å ta inn en hjemmel for å kunne gi slike forskriftsbestemmelser i folkerettsmarkøren i det aktuelle kapitlene fremfor med hjemmel i folketrygdloven §§ 1-3 og 25-15, vil bidra til å synliggjøre at det er gitt slike forskriftsbestemmelser. Det foreslås derfor at slike forskriftshjemler bare tas inn i folkerettsmarkørene i de lovkapitlene hvor det i dag er gitt slike forskriftsbestemmelser, og der det foreligger en konkret plan fra departementet om å gi slike forskrifter.

Det vil fortsatt være behov for å opprettholde forskrifter som supplerer trygdeforordningen for dagpenger under arbeidsløshet, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon og alderspensjon. Det foreslås derfor at det legges inn en forskriftshjemmel i folketrygdloven ny §§ 4-1 a, 11-1 a, 12-1 a, 17-1 a, 18-1 a, 19-1 a og 20-1 a.

Det er i dag ikke gitt slike forskriftsbestemmelser for stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet (hjelpemidler mv.). Det vurderes å gi enkelte forskriftsbestemmelser også for disse stønadene, og det foreslås derfor at det også tas inn en forskriftshjemmel i ny § 10-1 a.

Det foreslås at forskriftshjemmelen legges til departementet.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven ny §§ 4-1 a, 10-1 a, 11-1 a, 12-1 a, 17-1 a, 18-1 a, 19-1 a og 20-1 a, og de tilhørende spesialmerknadene.

Vurderinger av folkerettsmarkører i helselovgivningen

Ut over forslaget til henvisnings- og gjennomføringsbestemmelser i helselovgivningen med hensyn til trygdeforordningen og bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering er det ikke grunn til å supplere med folkerettsmarkører som synliggjør sammenhengen mellom helselovene og internasjonale trygdekoordineringsinstrumenter. Det er allerede flere bestemmelser i helselovene som hver på sin måte synliggjør disse folkerettslige forpliktelsene, og som dermed fungerer som folkerettsmarkører.

Vurdering av folkerettsmarkører i annen trygdelovgivning

At det tas inn folkerettsmarkører i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven, kan gi grunn for å vurdere om det bør tas inn tilsvarende markører i annen trygdelovgivning. Det vil vurderes om det kan være hensiktsmessig med tilsvarende folkerettsmarkører i annen trygdelovgivning.

Folketrygdlovens bestemmelser om oppholdskrav

Innledning

Trygdekoordineringsutvalget foreslo ikke omfattende EØS-tilpasninger av hele trygdelovgivningen, med sikte på at alle regler for grensekryssende tilfeller skal fremgå direkte av lovteksten. De mente imidlertid at oppholdskravene i folketrygdloven for rett til sykepenger (§ 8-9), pleiepenger mv. (§ 9-4) og arbeidsavklaringspenger (§ 11-3) står i en særstilling. Utvalget foreslo derfor endringer i utformingen av oppholdskravene for å synliggjøre trygdeforordningens betydning for folketrygdlovens krav om opphold i Norge for disse ytelsene.

Utvalget viste til at faren for feilaktige motsetningsslutninger kan begrenses gjennom å ta inn utfyllende folkerettsmarkører som synliggjør at lovens regler må fravikes eller suppleres der dette følger av forpliktelser i trygdeforordningen eller bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering.

Utvalget foreslo ikke tilsvarende endringer av oppholdskravene i folketrygdloven for dagpenger under arbeidsløshet (§ 4-2), hjelpemidler (§ 10-3) og stønader til enslig mor eller far (§ 15-3). De begrunnet i hovedsak dette med at vurderingen av når kravet til opphold i Norge for disse ytelsene gjelder fullt ut, og når det må suppleres med trygdeforordningen eller eventuelt annen EØS-rett, vil være langt mer komplisert enn de endringene som utvalget foreslo i oppholdskravene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3.

Det vises til proposisjonens kapittel 8.2, der gjeldende rett er detaljert beskrevet, samt kapittel 8.3 og 8.4, der utvalgets forslag og høringsinstansenes syn er gjort greie for.

Departementets vurdering og forslag

Innledning

Bestemmelsene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 stiller som et vilkår for rett til henholdsvis sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger at medlemmet oppholder seg i Norge. Dette innebærer at de generelle reglene om eksportabilitet i trygdeforordningen at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet. Dette innebærer at de som er omfattet av trygdeforordningen, enten direkte eller gjennom andre avtaler som gir forordningen anvendelse for dem, og som reiser til stater og områder som faller inn under forordningens dekningsområde, lovmessig skal behandles som om de reiste internt i Norge.

Det er ingen referanse til trygdeforordningen eller EØS-retten i bestemmelsene om krav til opphold i Norge i folketrygdloven § 8-9, § 9-4 eller § 11-3. Bestemmelsene fremstår da – lest isolert – å være i direkte motstrid med Norges forpliktelser etter trygdeforordningen.

Det er ønskelig å synliggjøre trygdeforordningens betydning for oppholdskravet for disse tre ytelsene direkte i lovteksten.

EØS-retten har betydning for anvendelsen av folketrygdloven ut over oppholdskravene. I hovedsak gjelder dette beregningsregler, opptjeningsregler og eksportregler, men også andre bestemmelser vil måtte ses i samsvar med EØS-retten. Det er fare for uriktige motsetningsslutninger når det foreslås å gjøre endringer kun for disse tre oppholdskravsbestemmelsene. Risikoen for slike motsetningsslutninger reduseres av de folkerettsmarkørene som foreslås i proposisjonen.

Det er ikke hensiktsmessig å vurdere eventuelle utvidelser av adgangen til å motta ytelser i utlandet i forbindelse med denne proposisjonen. Formålet er å tydeliggjøre gjeldende rett, og de videre vurderingene er derfor knyttet til utvalgets forslag.

Synliggjøring av EØS-rettens betydning for kravene til opphold i Norge

Utvalgets forslag om å synliggjøre den adgangen personer som er omfattet av trygdeforordningen, har til å motta sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger i stater eller områder som er omfattet av trygdeforordningens geografiske virkeområde, støttes. Trygdekoordineringsutvalget foreslo å beholde kravet til opphold i Norge, men samtidig å tilføye et nytt annet punktum i bestemmelsens første ledd som fastslår at «[f]or et medlem som omfattes av trygdeforordningen etter folkerettslige bestemmelser som nevnt i §§ 1-3 og 1-3 a, likestilles opphold i et land eller område der forordningen er gitt anvendelse for vedkommende, med opphold i Norge».

Departementet er enig i Trygdekoordineringsutvalgets forslag om å endre §§ 8-9 og 11-3 (sykepenger og arbeidsavklaringspenger) ved å sette inn henvisning til trygdeforordningen og bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering som nevnt i forslaget til §§ 1-3 og 1-3 a (inkorporasjonsbestemmelsene) i bestemmelsenes første ledd.

Det foreslås i tillegg en tilsvarende endring av § 9-4 (pleiepenger), som ble endret fra 1. juni 2021, jf. Prop. 104 L (2020–2021). Paragrafen gir nå egne bestemmelser om oppholdskravet for ytelser etter kapittel 9, og den tidligere henvisningen til oppholdskravet i § 8-9 er fjernet.

Det foreslås en noe annen utforming av ordlyden i de aktuelle bestemmelsene enn utvalgets forslag. Det foreslås at det i bestemmelsenes første ledd første punktum presiseres at det er et vilkår for rett til ytelse at medlemmet oppholder seg i Norge eller i en annen EØS-stat. Ettersom trygdeforordningen omfatter blant annet norske statsborgere og statsborgere i andre EØS-stater, synliggjøres det som i praksis vil være hovedregelen for de aller fleste først i bestemmelsen. Videre foreslås det at det tas inn en henvisning til den foreslåtte § 1-3 a i første punktum i bestemmelsen, for å synliggjøre at bi- og multilaterale trygdeavtaler (nordisk konvensjon om trygd og EFTA-avtalen mv.) kan innebære at det er adgang til å oppholde seg i stater eller områder som er omfattet av den aktuelle avtalen.

For personer som ikke er EØS-borgere, vil det fortsatt være et vilkår for rett til ytelse at vedkommende oppholder seg i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen etter § 1-3, eller trygdeforordningens bestemmelser er gitt anvendelse for dem på grunnlag av en bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i den foreslåtte § 1-3 a. Kravene til opphold i Norge for personer som ikke er EØS-borgere, reguleres i bestemmelsenes første ledd andre punktum.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-9 første ledd, § 9-4 første ledd og § 11-3 første ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

Justering av bestemmelsene om unntak fra kravene til opphold

Dagens oppholdskravsbestemmelser for sykepenger (§ 8-9), pleiepenger mv. (§ 9-4) og arbeidsavklaringspenger (§ 11-3) inneholder også unntaksbestemmelser for når det likevel kan mottas ytelse i utlandet.

Det foreslås at området angis som «utenfor Norge». Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett og tilsvarer det materielle innholdet i utvalgets forslag.

Det vises til at folketrygdloven § 8-9 tredje ledd ble endret med virkning fra 1. juni 2021, jf. Prop. 104 L (2020–2021). Det ønskes å videreføre disse endringene i bestemmelsen, men med nødvendige tilpasninger som følge av endringen i første ledd. Forslag avviker derfor noe fra utvalgets forslag til lovendring, siden utvalgets forslag tok utgangspunkt i bestemmelsen slik den lød før 1. juni 2021.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-9 andre og tredje ledd, § 9-4 andre og tredje ledd og § 11-3 andre og tredje ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

Krav om opphold for barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

Det følger av folketrygdloven § 11-20 at personer som mottar arbeidsavklaringspenger og som forsørger barn, har rett til et barnetillegg. Det er et vilkår at det forsørgede barnet, med unntak av kortere perioder, er bosatt og oppholder seg i Norge.

Trygdekoordineringsutvalget påpekte at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 også får betydning for oppholdskravet knyttet til barnetillegg

Selv om utvalget løftet frem forholdet mellom trygdeforordningen og oppholdskravet for barnetillegg for arbeidsavklaringspenger, foreslo ikke utvalget å justere oppholdskravet i § 11-20. Utvalget foreslo imidlertid at forholdet til trygdeforordningen skulle synliggjøres i ett av strekpunktene i utvalgets forslag til folkerettsmarkør i § 11-1 a.

Av hensyn til et helhetlig regelverk i folketrygdloven kapittel 11 bør ordlyden justeres i oppholdskravet for barnetillegget i § 11-20 når det gjøres endringer i det generelle oppholdskravet i § 11-3.

Forslaget til justering av ordlyden i oppholdskravet for barnetillegg har ikke vært på høring. Forslaget til justert ordlyd er i tråd med gjeldende rett og praksis. Endringen anses som en nødvendig konsekvens av utvalgets forslag til endringer i § 11-3 i samme kapittel i loven, og høring i dette tilfellet må anses som unødvendig.

Det gis ikke barnetillegg til sykepenger eller pleiepenger mv., og det er derfor ikke behov for tilsvarende endringer i disse kapitlene i folketrygdloven.

Det foreslås å endre § 11-20 femte ledd ved å legge inn en tilsvarende presisering som foreslått i § 11-3 første ledd. Det foreslås presisert i første punktum at det er en forutsetning for rett til barnetillegg til arbeidsavklaringspenger at barnet oppholder seg i Norge eller i en annen EØS-stat. Videre synliggjøres det i første punktum at bi- og multilaterale trygdeavtaler med betydning for trygdekoordinering (nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen mv.) kan innebære at krav om opphold i Norge kan oppfylles ved opphold i andre stater og områder som er omfattet av den aktuelle avtalen. I andre punktum foreslås det presisert at det for et medlem av folketrygden som ikke er EØS-borger, som hovedregel er et vilkår at barnet oppholder seg i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen eller etter folkerettslige bestemmelser som nevnt i § 1-3 a.

En innføring av tilsvarende presisering i § 11-20 femte ledd som i § 11-3 første ledd vil dermed synliggjøre at vilkåret om at barnet må være bosatt i Norge eller oppholde seg lovlig i Norge, vil kunne oppfylles ved opphold i en stat eller et område der trygdeforordningen er gitt anvendelse for dem som omfattes av forordningens personkrets, eventuelt i en stat eller i et område som følge av bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i § 1-3 a. I andre tilfeller vil det fortsatt være krav til opphold i Norge.

Gjeldende unntak for kortere utenlandsopphold i § 11-20 femte ledd andre punktum foreslås videreført i nytt tredje punktum, men slik at det geografiske området endres til «utenfor Norge» slik det foreslås i § 11-3.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 11-20 femte ledd og de tilhørende spesialmerknadene.

Oppholdskravene for de andre ytelsene etter folketrygdloven

Det vil være komplisert å endre folketrygdloven § 4-2 (dagpenger under arbeidsløshet), § 10-3 (hjelpemidler) og § 15-3 (stønad til enslig mor eller far) slik at bestemmelsene reflekterer når kravet til opphold i Norge gjelder fullt ut, og når det må suppleres med trygdeforordningen eller annen EØS-rett. Det understrekes at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 kun regulerer kontantytelser ved sykdom, svangerskap og fødsel.

For arbeidsløshetsytelser er det gitt særlige regler i trygdeforordningen artikkel 63 som innebærer at man som hovedregel kan ha et oppholdskrav. For dagpenger under arbeidsløshet er altså forordningens utgangspunkt det motsatte av det som gjelder for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger.

Folketrygdloven § 4-2 er formulert slik at det kommer klart frem at kravet om opphold i Norge er en hovedregel, og at det kan være unntak fra denne. Det vurderes at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i folketrygdloven § 4-2.

Departementet har helt siden 1994 ansett stønadene til enslig mor eller far for å falle utenfor trygdeforordningens virkeområde. At stønadene ikke er omfattet av trygdeforordningen, betyr imidlertid ikke at de ikke kan omfattes av andre EØS-regler. Stønadene anses som en sosial fordel som omfattes av artikkel 7 nr. 2 i arbeidstakerforordningen, som vil innebære at det gjelder et unntak fra kravet om opphold i Norge etter folketrygdloven § 15-3 for grensearbeidere som jobber i Norge og deres barn. Dagens unntak i § 15-3 andre ledd dekker ikke grensearbeidere som har rett til unntak etter arbeidstakerforordningen.

Trygdekoordineringsutvalget har verken vurdert eller foreslått endringer som følger av arbeidstakerforordningen. Det vurderes om det bør gis et særlig unntak i § 15-3 for enslige foreldre som er grensearbeidere. Et eventuelt forslag om endring må sendes på alminnelig høring.

Også andre ytelser gitt etter folketrygdloven enn arbeidsavklaringspenger kan gi rett til barnetillegg (og eventuelt ektefelletillegg). Uføretrygd og alderspensjon etter kapittel 19 har ikke bestemmelser om krav til opphold i Norge. For rett til forsørgingstillegg er det krav om medlemskap i folketrygden for mottaker, og vilkår om opphold i Norge for den forsørgede. Det vil vurderes om det bør gjøres en endring i utformingen av bestemmelsene om forsørgingstillegg for uføretrygd og alderspensjon, slik at ordlyden er i tråd med det som følger av forarbeidene.

Om endringer i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen

Innledning

Arbeids- og velferdsetaten skal arbeide for å bedre brukernes møte med forvaltningen. Det er imidlertid ikke lovfestet noen alminnelig opplysningsplikt for forvaltningen overfor publikum.

Arbeids- og velferdsetaten har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt i bestemte saker, jf. forvaltningsloven § 11.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven inneholder i hovedsak organisatoriske bestemmelser og visse materielle bestemmelser som var nødvendige for å gjennomføre Nav-reformen. Det er i liten grad gitt egne regler om alminnelig veilednings- eller opplysningsplikt i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Det vises til proposisjonens kapittel 9, der omtale av relevante bestemmelser i blant annet arbeids- og velferdsforvaltningsloven, forvaltningsloven og kommuneloven er tatt inn.

Det vises til proposisjonens kapittel 9.2 og 9.3, der utvalgets forslag og høringsinstansenes syn er gjort greie for.

Departementets vurdering og forslag

Departementet forstår det slik at utvalget foreslo å lovfeste en opplysningsplikt for Arbeids- og velferdsetaten, som omfatter både nasjonalt regelverk og folkerettslige avtaler med betydning for trygdekoordinering.

Det kan i utgangspunktet fremstå som unødvendig å lovregulere en opplysningsplikt for Arbeids- og velferdsetaten, men departementet har imidlertid kommet til at det bør lovfestes en opplysningsplikt.

Brukere kan ha særlige utfordringer med å orientere seg i regelverket, som er omfattende, komplekst og komplisert, og med et sterkt internasjonalt aspekt.

Det foreslås derfor å lovfeste en opplysningsplikt for Arbeids- og velferdsetaten i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 andre ledd andre punktum, men slik at ordlyden justeres noe for å fremheve at det dreier seg om en opplysningsplikt. Den alminnelige veiledningsplikten skal fortsatt følge av forvaltningsloven § 11. Dette er en tydeliggjøring av direktoratets ansvar. Det vises til ordlyden i forslaget, der det går frem at etaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett.

Det vises til lovforslaget, arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 andre ledd andre punktum og de tilhørende spesialmerknadene.

Økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvenser

Oppryddingen i kjølvannet av Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av adgangen til å motta sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger har resultert i betydelige utbetalinger. Per 31. desember 2021 var det totale økonomiske omfanget av utbetalinger og sletting av gjeld på om lag 363 mill. kroner. 57 personer fått innvilget erstatning til totalt om lag 6,1 mill. kroner.

Lovforslaget innebærer ingen endring av gjeldende rett, men skal bidra til å øke synligheten av og bevisstheten om Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering. Forslaget vil derfor ikke ha noen konsekvenser for omfanget av utbetalingene fra folketrygden eller de øvrige norske trygdeordningene.

Endringene vil medføre behov for enkelte tilpasninger i Arbeids- og velferdsetatens rundskriv og annet informasjonsmateriell, vedtaksbrev, omtale på nav.no etc. Tilpasninger kan ivaretas innenfor eksisterende budsjettrammer.

Lovforslaget innebærer heller ingen endring av gjeldende rett på de områdene som ligger under Helsedirektoratets forvaltningsansvar. Forslaget vil dermed ikke ha konsekvenser av betydning for disse områdene. Det vil være behov for tilpasninger i Helsedirektoratets rundskriv og oppdatering av informasjon rettet mot publikum, helseaktører og andre på helsenorge.no. Tilpasninger kan ivaretas innenfor eksisterende budsjettrammer.

Lovforslaget vil ikke ha noen likestillingsmessige konsekvenser.

Som ledd i komiteens behandling av proposisjonen ble det invitert til åpen høring samt åpnet for å komme med skriftlig innspill.

Det meldte seg ingen til høringen.

Følgende leverte skriftlig innspill:

• UD-partnerne.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tuva Moflag, Runar Sjåstad, Trine Lise Sundnes og Torbjørn Vereide, fra Høyre, Henrik Asheim, Anna Molberg og Aleksander Stokkebø, fra Senterpartiet, Anja Ninasdotter Abusland og Per Olaf Lundteigen, fra Fremskrittspartiet, Dagfinn Henrik Olsen og Gisle Meininger Saudland, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Kirsti Bergstø, og fra Rødt, Mímir Kristjánsson, viser til Prop. 71 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at på folketrygdens område etterlater EØS-avtalen Stortinget full handlefrihet til å bestemme hvilke ytelser Norge skal ha og hvordan de utformes. På grunn av Norges tilslutning til EØS-avtalen må retten til ytelser for personer som drar fra Norge og som kommer til Norge, respektere de grunnleggende reglene i EØS-avtalen, trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, understreker at i denne koordineringen har Norge ingen handlefrihet, men må gi samme rettigheter og plikter til alle EU/EØS-borgere. EØS-avtalens hoveddel gir borgere fra EØS-stater rett til fri bevegelighet og likebehandling. EFTA-domstolens og Høyesteretts avklaringer i etterkant av Stortingets behandling av EØS-/trygdeskandalen har vist at bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel gir borgere fra EØS-stater rett til fri bevegelighet og likebehandling. Rekkevidden til rettighetene i EØS-avtalens hoveddel er hovedgrunnen til at feilpraktiseringen går helt tilbake til 1994.

Dette flertallet viser til at innholdet og ordlyden i folketrygdloven aldri er vurdert i lys av disse rettighetene, verken før eller etter at Stortinget vedtok å slutte seg til Det europeiske økonomiske samarbeidsområde med virkning fra 1. januar 1994, på tross av at bestemmelsene i internasjonale avtaler, herunder EØS-avtalen, går foran norsk lov dersom det er motstrid mellom norsk lov og internasjonale avtaler Norge er tilsluttet på trygdeområdet. EØS-avtalens hoveddel ble glemt. Forholdet mellom folketrygdloven og EØS-retten er ikke utredet, men overlatt til praksis. Tvilsspørsmål ble ikke tatt tak i og avklart. Lovforslaget er ikke ment å innebære noen endring av gjeldende rett.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser videre til at EØS-/trygdeskandalen er behandlet av Stortinget i to omganger. Hovedårsaken til skandalen er at folketrygdloven har krav om opphold i Norge i strid med EØS-avtalens rett til fri bevegelighet og likebehandling. I etterkant av Stortingets behandling av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området har Høyesterett, ESA og EFTA-domstolen slått fast at oppholdskravene i folketrygdloven har vært i strid med EØS-avtalens rett til fri bevegelighet og likebehandling siden 1994. Fra 2012 var oppholdskravene også i strid med forordning (EF) nr. 883/2004 (trygdeforordningen). EFTAs overvåkingsorgan ESA har i brev av 9. juni 2021 uttalt at forskjellene mellom folketrygdlovens oppholdskrav og EØS-avtalens rettigheter er så store at Norge krenker EØS-avtalens lojalitetsplikt.

Flertallet viser til at Stortinget har gjort vedtak om en endelig avklaring av forholdet mellom folketrygdlovens bestemmelser og EØS-retten for å unngå nye EØS-/trygdeskandaler. Lovforslaget i Prop. 71 L (2021–2022) henviser ikke til dette stortingsvedtaket, men tar utgangspunkt i Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering av adgangen til å motta sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater.

Lovproposisjonen foreslår å gjøre en henvisning fra folketrygdlovens formålsparagraf til de folkerettslige forpliktelsene til trygdekoordinering, selv om disse koordineringsreglene ikke har betydning for nasjonal sosialpolitikk og innretningen av trygdeordningene.

Proposisjonens forslag er å synliggjøre de folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering gjennom å innføre folkerettsmarkører i relevant lovverk som viser til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Markørene henviser således ikke til EØS-avtalens rett til fri bevegelighet og likebehandling, selv om årsaken til EØS-/trygdeskandalen var at rettighetene etter EØS-avtalens hoveddel ble oversett. Retten til fri bevegelighet og likebehandling for ikke-økonomisk aktive personer er særlig relevant på trygdeområdet, men den kan ikke leses direkte ut av teksten i EØS-avtalen. For å unngå nye EØS-/trygdeskandaler mener komiteen det er særs viktig å synliggjøre dette i folkerettsmarkørene. Derfor er det nødvendig å presisere de foreslåtte folkerettsmarkørene med en henvisning til EØS-avtalens rett til fri bevegelighet og likebehandling.

Flertallet foreslår derfor å ta ut den foreslåtte henvisningen i folketrygdlovens formålsparagraf og å supplere de foreslåtte folkerettsmarkørene med en overordnet bestemmelse som gjør det klart at loven skal tolkes og anvendes i samsvar med prinsippene om fri bevegelighet og likebehandling slik de følger av EØS-avtalens hoveddel.

Flertallet mener at forrangsbestemmelsen må justeres slik at det blir klart at norsk lovgivning skal fravikes der det er nødvendig for å sikre overensstemmelse med EØS-avtalen og koordineringsreglene, i tråd med Trygdekoordineringsutvalgets forslag og gjeldende rett.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har som utgangspunkt at norske velferdsytelser skal være for norske borgere og andre som bor og arbeider i Norge. Norske velferdsytelser bør som hovedregel ikke gis til utenlandske statsborgere som ikke bor i Norge. Disse medlemmer foreslår derfor å sende proposisjonen tilbake til regjeringen og be om at regjeringen redegjør for handlingsrommet for å oppnå dette og eventuelt tar initiativ for å reforhandle den delen av EØS avtalen som omhandler trygder og velferdsordninger.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Prop. 71 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering) sendes tilbake til regjeringen for å få bedre redegjort for hvordan en kan sikre at norske velferdsytelser kun skal gis til norske statsborgere og andre som bor og arbeider i Norge. Dette innebærer også å ta initiativ til en reforhandling av den delen av EØS-avtalen som omhandler trygder og velferdsytelser.»

Bakgrunn

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel siden 1994 har gitt borgere fra EØS-stater rett til fri bevegelighet og likebehandling. Forordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen) og forordning (EF) nr. 987/2009 av 16. september 2009 om regler for gjennomføring av forordning (EF) nr. 883/2004 (gjennomføringsforordningen) er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg VI (henholdsvis nr. 1 og nr. 2). Disse to forordningene, samt de senere forordningene som har endret dem, er inkorporert i norsk rett ved forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen (inkorporasjonsforskriften).

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at EØS-/trygdeskandalen har blitt belyst gjennom behandling av to saker i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité.

Ved behandlingen av Innst. 278 S (2020–2021) om Redegjørelse gitt i Stortinget 13. oktober 2020 av arbeids- og sosialministeren om Granskingsutvalgets rapport om EØS-saken, NOU 2020: 9, fattet Stortinget følgende vedtak den 23. mars 2021:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en endelig avklaring av forholdet mellom folketrygdlovens bestemmelser og trygdeforordning 883/2004 som vil ligge til grunn for håndteringen av tidligere saker, senest ved framleggelse av sine vurderinger av lovutvalget som skal gjennomgå trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler.»

Som grunnlag for vedtaket viste komiteen til at rettstilstanden i saken fremdeles var under vurdering i ESA og i EFTA-domstolen, og at departementet hadde nedsatt et lovutvalg som skulle gjennomgå trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler.

Dette flertallet viser til at Arnesen-utvalget (NOU 2020: 9) la til grunn at krav eller tiltak etter nasjonal rett som utgjør restriksjoner på fri bevegelighet, kan opprettholdes såfremt de er rettferdiggjort, og pekte særlig på hensynet til et bærekraftig trygdesystem. Utvalget la til grunn at oppholdskravet for syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger er begrunnet i legitime hensyn til oppfølging av medlemmet, hensynet til å hindre misbruk av ordningen og hensynet til å oppdage og sanksjonere misbruk. Utvalget antok at selv om prinsippene i EØS-avtalens hoveddel gjelder, kan begrensninger og restriksjoner forsvares trygde- og sosialpolitisk. Denne rettsoppfatningen lå til grunn for Stortingets behandling av statsrådens redegjørelse om Granskingsutvalget rapport om EØS-saken, NOU 2020: 9, gitt 13. oktober 2020, og for norske myndigheters argumentasjon foran EFTA-domstolen da rettsspørsmålene ble avklart der. EFTA-domstolen anerkjente ikke den norske rettsoppfatningen. EFTA-domstolens avgjørelse av 5. mai 2021 slår fast at norsk lovgivning og praksis krenker EØS-borgeres rett til fri bevegelighet slik den følger av EØS-avtalens hoveddel. Høyesterett sluttet seg til EFTA-domstolens avgjørelse i storkammerdom av 2. juli 2021.

Dette flertallet viser videre til at Trygdekoordineringsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. juni 2020. Utredningen ble avgitt før Høyesteretts rettsavklarende dom. Mandatet begrenset utvalgets oppgave til å se på forholdet mellom den norske trygdelovgivningen og de trygdekoordineringsinstrumentene som Norge er bundet av, i lys av det mandatet omtalte som saken om Arbeids- og velferdsetatens feilaktige tolkning av artikkel 21 i trygdeforordningen. Mandatet viser til at EØS-avtalens hoveddel legger føringer for koordineringen av trygdeytelser mellom EØS-landene. Dette er en henvisning til EØS-avtalens hoveddel artikkel 29, som er hjemmel for trygdeforordningen. Denne bestemmelsen i hoveddelen gir Norge plikt til å innlemme koordineringsreglene i EØS-avtalen og retter seg mot myndighetene. Bestemmelsen gir i seg selv ikke rettigheter som borgerne kan påberope seg direkte foran forvaltningsorganer eller domstoler. De mest sentrale individuelle rettighetsbestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel er artikkel 28 om fri bevegelighet for arbeidstakere og artikkel 36 om rett til å reise fritt i EØS-området for å motta tjenester. Det var artikkel 36 EFTA-domstolen bygget på i dommen av 5. mai 2021. EFTA-domstolen og senere Høyesterett la en annen rettsoppfatning til grunn enn den som var fremlagt som grunnlag for Stortingets vedtak av 23. mars 2021. De individuelle rettighetsbestemmelsene var ikke en del av Trygdekoordineringsutvalgets mandat. Betydningen av dem, og dermed konsekvensene av Høyesteretts storkammerdom av 2. juli 2021, er derfor ikke utredet som grunnlag for fremleggelsen av Prop. 71 L (2021–2022).

Dette flertallet viser til at Stortinget behandlet departementets oppfølging av vedtaket i Innst. 141 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2020–2021. I innstillingen skriver en samlet kontroll- og konstitusjonskomité:

«Komiteen viser til Arbeids- og sosialdepartementets redegjørelse i Prop. 1 S (2021–2022) om at departementet den 25. juni 2021 sendte utredningen fra trygdekoordineringsutvalget på alminnelig høring med frist 25. oktober. I høringsbrevet varslet Arbeids- og sosialdepartementet at det tas sikte på å legge fram en proposisjon som følger opp utvalgets anbefalinger om at det må foretas endringer i folketrygdlovens bestemmelser om oppholdskrav for sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater. Flertallet imøteser fremleggelsen av denne proposisjonen før oppfølgingen av vedtaket avsluttes.»

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at trygdeskandalens årsaker og hva som må gjøres for å rydde opp, er grundig behandlet i kontroll- og konstitusjonskomiteen både gjennom høringer og vedtak. Disse medlemmer omtaler ikke saken nærmere, men viser til de grundige gjennomganger som er gjort av saken tidligere, og støtter seg til vurderingene gjort av en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, merker seg at Stortingets vedtak nr. 773 av 23. mars 2021 ikke er omtalt i Prop. 71 L (2021–2022).

Årsaken til feilen

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at Prop. 71 L (2021–2022) beskriver bakgrunnen for lovforslaget som følger:

«Høsten 2019 ble det kjent at Arbeids- og velferdsetaten i en rekke saker som var omfattet av EØS-regelverket, hadde praktisert folketrygdlovens oppholdskrav feil for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger som oppholdt seg midlertidig i andre EØS-stater.

Feilen skyldtes at etaten hadde behandlet disse sakene utelukkende etter bestemmelsene i folketrygdloven, uten å ta hensyn til bestemmelsene i trygdeforordningen for dem som er omfattet av forordningens personkrets.»

Flertallet viser til saksfremstillingen i kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst. 168 S (2019–2020) og Innst. 278 S (2020–2021) og finner grunn til å påpeke at en enstemmig komité var av den oppfatning at Navs feiltolkning og feilpraktisering av folketrygdens oppholdskrav i forhold til EØS-avtalen og trygdeforordningen ikke alene forklarer hvordan EØS-/trygdeskandalen kunne oppstå. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttaler i Innst. 278 S (2020–2021):

«Komiteen mener det er relevant å gå tilbake til tidspunktene da svikten opprinnelig oppstod. Parallelt med at Norge gikk inn i EØS, pågikk forarbeidene til folketrygdloven. Dagens folketrygdlov ble vedtatt i 1997. EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 og gjorde seg gjeldende fra 1. januar 1994. Komiteen viser til at ingen av forarbeidene til folketrygdloven behandlet forpliktelsene som fulgte av EØS-avtalen, noe som betraktes som betenkelig av granskingsutvalget ’ikke minst fordi blant annet oppholdskrav reiser umiddelbare spørsmål i forhold til de alminnelige reglene om fri bevegelighet.’

(…)

Komiteen viser til ikrafttredelsen av EUs nye trygdeforordning 883/2004 den 1. juni 2012 og forarbeidene til denne som sentrale tidspunkter i forklaringen på hvordan feilen kunne oppstå.

(…)

Komiteen understreker at når lovgivningsteknikken er egnet til å forvirre riksadvokaten, er den ikke egnet til å opplyse Stortinget som lovgiver. Den er heller ikke et utvetydig utgangspunkt for forvaltningen av lovverket i et underordnet organ.»

En samlet kontroll- og konstitusjonskomité pekte i Innst. 278 S (2020–2021) på at departementet ikke gjennomførte noen dokumenterte vurderinger av sammenhengen mellom folketrygdloven og trygdeforordningen før trygdeforordningen ble implementert gjennom forskrift i 2012. Departementets lovgivningsteknikk må derfor trekkes inn som forklaring på hvorfor EØS-/trygdeskandalen kunne skje, og på omfanget av skandalen.

Flertallet viser også til at Trygdekoordineringsutvalget i NOU 2021: 8 uttaler:

«Slik utvalget ser det, gir ikke dagens regulering i folketrygdloven brukerne tilstrekkelig informasjon om de rettighetene som kan utledes av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen.»

Flertallet legger til grunn at EØS-/trygdeskandalen ikke kun var en feiltolkning av regelverket fra Navs side, slik mandatet for Granskingsutvalget (NOU 2020: 9) og Trygdekoordineringsutvalget (NOU 2021: 8) la opp til.

Flertallet mener at når oppholdskrav reiser umiddelbare spørsmål i forhold til de alminnelige reglene om fri bevegelighet og likebehandling, er det den manglende utredningen av forpliktelsene som følger av EØS-avtalens hoveddel, opp mot innholdet og ordlyden i folketrygdloven som er årsaken til EØS-/trygdeskandalen. Manglende utredning og avklaring av krav i lovverket kan ikke kompenseres gjennom praksis.

Flertallet ser det slik at når forholdet mellom prinsippene i EØS-avtalens hoveddel om fri bevegelighet og likebehandling og norsk trygdelovgivning aldri har vært utredet, verken før eller etter 1994, har avvik mellom ordlyden i norsk trygdelovgivning og rettighetene etter trygdeforordningen i all hovedsak vært overlatt til praksis. Tvilsspørsmål ble ikke tatt tak i og avklart. Derfor kan ikke Arbeids- og velferdsetaten utpekes som hovedansvarlig for feilpraktisering av folketrygdlovens oppholdskrav.

Folketrygdlovens bestemmelser om oppholdskrav for sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at ESA den 25. november 2020 åpnet formell sak mot Norge om gjennomføringen av trygdeforordningen. Flertallet registrerer at daværende statsråd Røe Isaksen i sitt brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 27. januar 2021 uttalte at EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har stilt spørsmål ved om den norske gjennomføringen av trygdeforordningen er tilstrekkelig klar, som følge av at trygdelovgivningen ikke synliggjør konsekvensene av trygdeforordningen i norsk rett. Departementets vurdering var på dette tidspunktet at gjennomføringen ikke er i strid med de EØS-rettslige kravene om rettslig klarhet. ESAs vurdering av dette forholdet forelå ikke ved Stortingets behandling av arbeids- og sosialministerens redegjørelse om Granskingsutvalgets rapport om EØS-saken, NOU 2020: 9.

Flertallet viser til at Norge den 9. juni 2021 mottok en grunngitt uttalelse fra ESA om mulig traktatbrudd vedrørende Norges regelverk for og praktisering av utbetaling av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater.

Flertallet viser til at ESA i den grunngitte uttalelsen påpekte at folketrygdlovens krav om opphold i Norge for rett til de tre aktuelle ytelsene, herunder den begrensede adgangen til å kunne søke om å få med seg ytelsene i en begrenset periode, strider mot trygdeforordningen, EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og tjenesteytere, og retten til fri bevegelighet etter Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om EØS-borgere og deres familiemedlemmers rett til å bevege og oppholde seg fritt på medlemsstatenes område. ESA erkjenner i uttalelsen at norsk praksis er endret siden høsten 2019, men anfører at opprettholdelsen av bestemmelsene i folketrygdloven skaper en situasjon med tvetydighet og juridisk usikkerhet som gjør det vanskelig for den enkelte å forutberegne sine rettigheter, og som dermed er i strid med artiklene 3 og 7 i EØS-avtalen (lojalitetsplikten).

Kapitlet fortsetter i originaldokumentet.