Representantforslag om opprettelse av asylmottak i utlandet etter dansk eller britisk modell

Den 3. juni 2021 vedtok Folketinget opprettelse av asylmottak i utlandet. Danmark vil inngå i forhandlinger med trygge tredjeland for etablering av asylmottak for håndtering av danske asylsøkere der. Asylsøkere som får innvilget sin søknad, vil få opphold i det trygge tredjelandet, ikke i Danmark.

Danskene har ønsket et samarbeid med Norge. Mette Fredriksen, statsministeren fra Socialdemokratiet, har vært tydelig på at den norske regjeringen bør slutte seg til den danske modellen. Det er åpenbart at det vil lette gjennomføringen av den nye asylmodellen dersom flere land samarbeider. Forhandlingene med tredjeland vil bli enklere, og det vil også være flere aktører og kontrollmekanismer for å sørge for at menneskerettighetene sikres.

Storbritannia annonserte nylig at de også vil innføre en lignende modell. De har inngått en avtale med Rwanda, og i første omgang er dette en ordning som skal gjelde i 5 år og fortrinnsvis gjelde enslige og unge migranter.

Hva er problematisk med dagens praktisering av asylordningen?

Ifølge FN er det i dag 82,4 millioner mennesker på flukt i verden. Titalls millioner kvinner og barn er igjen i nærområdene uten å få dekket selv de enkleste behov. FNs flyktningleirer har vært kronisk underfinansiert de siste årene.

Samtidig bruker europeiske land enorme summer på å hjelpe de asylsøkerne som klarer å komme seg til Europa. Denne gruppen har en stor overvekt av menn i sin beste alder. En betydelig andel er også økonomiske migranter uten beskyttelsesbehov, noe som tar ressurser som kunne blitt brukt på å hjelpe reelle flyktninger.

Returarbeid, ID-verifisering og finansiering av opphold i europeiske høykostland for migranter uten beskyttelsesbehov koster betydelige summer hvert eneste år. Det er også grunn til å anta at kriminaliteten øker når personer med avslag på asylsøknad går under jorden for å unngå utsendelse. Disse vil per definisjon ikke ha noen lovlig måte å forsørge seg på.

For å komme seg til Europa er mange avhengige av kyniske menneskesmuglere. Å betale menneskesmuglere koster penger, og det er derfor ikke unaturlig å legge til grunn at det er de relativt sett mest ressurssterke migrantene som kommer seg til Europa for å søke asyl. Samtidig sitter kvinner og barn igjen i nærområdene og er prisgitt hjelpetilbudet fra et underfinansiert UNHCR (FNs høykommissær for flyktninger).

Det er vanskelig å gi et eksakt anslag, men det er mulig å hjelpe minst 10 ganger flere i nærområdene for kostnaden av å hjelpe en person i Norge. I tillegg kommer alle ressursene som i dag brukes på migranter som søker asyl, men ikke har noe beskyttelsesbehov. For pengene det koster å hente 35 EMA (enslig mindreårig asylsøker)-flyktninger til høykostlandet Norge, kunne vi gitt 8 300 personer et mer verdig liv i de overfylte flyktningleirene i Jordan.

Veien til Europa er farlig for migranter. Ifølge FN druknet minst 1 146 i Middelhavet bare i første halvår. Det er en dobling fra i fjor, og minst 200 barn har druknet på vei til Europa bare mellom 2014 og 2018.

Det er på sin plass å reflektere litt rundt konsekvensene av dagens praktisering av asylpolitikken i Norge. Er det rettferdig å hjelpe de få istedenfor de mange? Er det moralsk å hjelpe de sterke foran de svake? Og er det ansvarlig å føre en innvandringspolitikk som påfører fremtidige generasjoner betydelige utgifter i Norge?

Danskene har vist at en radikal endring av hvordan asylpolitikken praktiseres, ikke bare er mulig, men også nødvendig.

Nærmere om den danske lovendringen

Lovforslaget L226 Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og hjemrejseloven (Indførelse af mulighed for overførsel af asylansøgere til asylsagsbehandling of eventuel efterfølgende beskyttelse i tredjelande) er nå vedtatt politikk i Danmark.

Folketinget legger til grunn flere fundamentale problemer med dagens asylpolitikk som gjør denne endringen av asylpolitikken nødvendig.

Det danske Folketinget er tydelige på at dagens praktisering av asylinstituttet ikke fungerer, og omtaler dagens situasjon som «uholdbar». Bedre kontroll med innvandringen og mer rettferdig fordeling av ressurser og hjelp til personer på flukt trekkes frem som viktige momenter som nødvendiggjør endringer:

«Det er regeringens opfattelse, at den incitamentsstruktur, der kendetegner det eksisterende asylsystem, og som får flygtninge og migranter til at søge mod EU, er uholdbar.

(…) Et nyt asylsystem skal bidrage til, at langt færre søger asyl i Danmark, at langt færre flygtninge og migranter drukner i Middelhavet og udsættes for overgreb på migrationsruterne, at danske ressourcer målrettes personer, der har et reelt beskyttelsesbehov i nærområderne, og at flere flygtninge derved beskyttes bedre i nærområderne. Et nyt asylsystem skal samtidig bidrage til, at Danmark selv har kontrol med indvandringen.»

Forslaget er delvis begrunnet ut fra hensynet til migrantenes sikkerhet, og trekker frem det store antallet migranter som drukner i Middelhavet:

«Samtidig er flere end 17.100 flygtninge og migranter druknet eller forsvundet i forsøget på at nå frem til EU over Middelhavet.»

Videre er det at migranter uten beskyttelsesbehov stjeler ressurser, et vesentlig poeng:

«(…)en stor del af asylansøgerne opfylder ikke betingelserne for at blive meddelt international beskyttelse (asyl). (…) I 2020 var anerkendelsesprocenten kun 44 pct. i sager om asyl afgjort i 1. instans. Det koster i gennemsnit den danske stat ca. 300.000 kroner om året at indkvartere én afvist asylansøger på et udrejsecenter i Danmark.»

Målet med den danske lovendringen er å gi et tredjeland hele ansvaret for asylprosessen for asylsøkere som søker asyl i Danmark. Dette innebærer behandling av asylsøknad og retur dersom det gis avslag på søknaden. Dersom asylsøkeren innvilges opphold, skal opphold gis i tredjelandet, ikke i Danmark:

«Ét af elementerne i regeringens plan om et retfærdigt og humant asylsystem er at skabe en ordning, hvor spontane asylansøgere, der søger om asyl i Danmark, overføres til et tredjeland med henblik på realitetsbehandling af asylansøgningerne og eventuel efterfølgende beskyttelse i tredjelandet. Ved en sådan overførsel til et tredjeland vil en asylansøgning, der oprindeligt blev indgivet i Danmark, som udgangspunkt herefter ikke længere kunne føre til en opholdstilladelse i Danmark. (…) Meddeles ansøgeren afslag på asyl, er det ligeledes det pågældende tredjeland, der drager omsorg for udsendelsen af den pågældende.»

Danmark frasier seg ikke ansvaret med å følge opp menneskerettigheter eller øvrige internasjonale forpliktelser, og det er en forutsetning at tredjelandet også overholder Danmarks internasjonale forpliktelser også i praksis.

«Det forudsættes, at en indgået overenskomst eller et hertil svarende arrangement vil skulle indeholde tilstrækkelige garantier for, at Danmarks internationale forpligtelser overholdes, og at disse garantier må forventes at blive efterlevet i praksis.»

Lovforarbeidene viser også til regjeringserklæringen til Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten. Disse partiene er søsterpartiene til henholdsvis Arbeiderpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Rødt i Norge.

«I forståelsespapiret ‘Retfærdig retning for Danmark’ mellem Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten fra juni 2019 fremgår det, at: ‘Det vil være en væsentlig prioritet i en ny dansk regerings udenrigspolitik at søge international tilslutning til et fremtidigt og mere humant asylsystem inden for gældende international ret.’»

Forholdet til menneskerettighetene

Lovforarbeidene til den danske loven går grundig gjennom forholdet til menneskerettighetene og de internasjonale konvensjoner Danmark og Norge har forpliktet seg til. Lovforslaget er i overensstemmelse med Danmark og Norges internasjonale forpliktelser.

Det kan likevel være at overførsel til tredjeland kan tenkes å bryte med menneskerettighetene i enkelte særtilfeller, eksempelvis dersom asylsøkeren har en meget sjelden sykdom som kan behandles i Danmark, men ikke i det aktuelle tredjelandet. I slike særtilfeller vil asylsøknaden måtte behandles i Danmark. Danske utlendingsmyndigheter skal foreta en innledende undersøkelse og en individuell vurdering før asylsøkere overføres for asylbehandling i utlandet:

«Herudover bygger lovforslaget på en forudsætning om, at såvel Udlændingestyrelsen som Flygtningenævnet under den indledende sagsbehandling og klagesagsbehandling vil skulle foretage en konkret og individuel vurdering af, om overførsel af den enkelte asylansøger, uanset indholdet af den indgåede overenskomst eller det hertil svarende arrangement, som følge af omstændighederne i den enkelte sag vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK. Hvis det er tilfældet, vil en overførsel ikke kunne finde sted.»

For å sørge for at menneskerettighetene overholdes, vil det være viktig at avtalen med tredjelandet inneholder garantier for at Danmarks internasjonale forpliktelser respekteres under asylbehandlingen. Det vil kunne være nødvendige med eksplisitte og spesifikke garantier for sårbare grupper:

«Det forudsættes, at overenskomsten eller det hertil svarende arrangement vil indeholde mindstegarantier, som skal sikre, at overførte udlændinge behandles i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. En overenskomst eller et hertil svarende arrangement kan f.eks. efter omstændighederne suppleres af specifikke garantier for enkeltpersoner eller visse særligt sårbare grupper, der har et særligt beskyttelsesbehov, herunder f.eks. børnefamilier med mindreårige børn eller alvorligt syge behandlingskrævende personer.

Udformningen af specifikke garantier kan tage udgangspunkt i de kriterier, der er fastlagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. maj 2012 i sagen Othman mod Storbritannien, der bl.a. vedrører monitorering af en aftales overholdelse og garantier for overholdelse af internationale forpligtelser.»

For å sikre at menneskerettighetene overholdes i praksis, vil garantiene måtte suppleres med kontrollmekanismer som gir danske myndigheter oversikt over forholdene til enhver tid:

«Det forudsættes endvidere, at der i overenskomsten eller det hertil svarende arrangement indskrives et krav om en monitoreringsmekanisme, der har til formål at påse, at tredjelandet efterlever sine forpligtelser i relation til overenskomsten eller det hertil svarende arrangement.»

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. «1. Stortinget ber regjeringen fremme et lovforslag om opprettelse av asylmottak i utlandet, tilsvarende det danske lovforslaget L 226 (2021–2022), vedtatt i Folketinget 3. juni 2021, eller den nylig foreslåtte britiske modellen.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen inngå et samarbeid med Danmark og/eller Storbritannia med sikte på å få på plass en felles løsning for asylmottak i utlandet.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen har i brev av 3. mai 2022 til Justis- og beredskapsdepartementet ved statsråd Emilie Enger Mehl bedt om en vurdering av forslaget. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 24. mai 2022. Komiteen har imøtesett og mottatt skriftlige innspill i saken.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni, Kathrine Kleveland og Kari Mette Prestrud, fra Fremskrittspartiet, Helge André Njåstad og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til representantforslaget hvor det fremmes to forslag om å opprette asylmottak i utlandet etter dansk eller britisk modell, og samarbeide med danske eller britiske myndigheter om en felles løsning for asylmottak i utlandet. Komiteen har mottatt to skriftlige innspill i saken. Komiteen merker seg statsrådens svarbrev av 24. mai 2022, hvor hun redegjør for at regjeringen er negative til forslagene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet støtter ikke forslaget om å opprette asylmottak i tredjeland i Afrika etter dansk eller britisk modell.

Disse medlemmer mener det er viktig å være åpne for nye løsninger på migrasjonsutfordringene, inkludert løsninger som innebærer samarbeid med viktige transittland utenfor Europa. Dette bør imidlertid først og fremst løses gjennom bredt, internasjonalt samarbeid og innenfor rammen av våre menneskerettslige forpliktelser. Disse medlemmer viser videre til at Hurdalsplattformen slår fast at regjeringen vil benytte handlingsrommet i dagens lovverk til å henvise asylsøkere til trygge land utenfor Europa dersom de har kommet til Norge via dette landet.

Disse medlemmer viser til svarbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet av 24. mai 2022, og deler departementets vurdering av at verken den danske eller britiske modellen tilbyr noen enkel løsning på utfordringene med at mange migranter grovt utnyttes av menneskesmuglere.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener Norge har et ansvar for å hjelpe mennesker på flukt. Disse medlemmer mener det er viktig at det legges til rette for å hjelpe flest mulig mennesker på flukt på en best mulig måte. Norge skal hjelpe både ved å ta imot flyktninger til landet og ved å hjelpe i nærområdene. Retten til å søke beskyttelse er grunnleggende. Disse medlemmer mener dagens asylsystem samtidig har en rekke problematiske sider. Disse medlemmer viser til at mange av de som søker asyl, må legge ut på en lang og farefull ferd, ofte med hjelp av menneskesmuglere. Det innebærer en stor fare for den enkelte, og det kan være svært kostbart. Det kan medføre at mange uten ressurser som også har et beskyttelsesbehov, ikke har anledning til å søke asyl.

Disse medlemmer merker seg at Danmark og Storbritannia har kommet langt med et arbeid som kan lempe på noen av disse utfordringene. Asylmottak i tredjeland kan bidra til at færre må legge ut på en lang og farefull ferd, og at flere av de som trenger det, får beskyttelse. Disse medlemmer mener Norge har et ansvar for å sikre beskyttelse til mennesker som trenger det, men at dette ikke nødvendigvis innebærer en plikt til å gi beskyttelse i Norge. Disse medlemmer er derfor positive til en ordning hvor mennesker med reelt beskyttelsesbehov får opphold i tredjeland, og videre positive til et system hvor Norge gir beskyttelse gjennom å betale for omplassering til trygge tredjeland. Disse medlemmer erkjenner samtidig at det er noen praktiske utfordringer med å gjennomføre en ordning med asylmottak i utlandet som gjør at forslaget trenger en nærmere utredning. Blant annet må det utredes hvordan det sikres at flyktningens rettigheter er oppfylt i tredjeland, hvor mye det kan koste Norge i form av bistandsmidler og rammen av våre folkerettslige og menneskerettslige forpliktelser.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gå i forhandlinger med sikte på å inngå avtaler med tredjeland som sikrer beskyttelse til mennesker med et reelt beskyttelsesbehov.»

«Stortinget ber regjeringen utrede et system hvor Norge gir beskyttelse til sårbare personer med beskyttelsesbehov ved å betale for omplassering til trygge tredjeland.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at dagens praktisering av asylinstituttet ikke er bærekraftig, og disse medlemmer deler det danske Folketingets vurdering av at situasjonen er uholdbar. Det er påkrevd med dyptgående strukturelle endringer, både av hensyn til migrantene som legger ut på livsfarlige krysninger av Middelhavet for å nå Europa og av hensyn til å sikre en ordning som over tid er bærekraftig for Norge som mottakerland av migranter.

Disse medlemmer er av den oppfatning at de danske og britiske løsningsforslagene vil være en god løsning også for Norge. Disse medlemmer mener den danske og britiske løsning er god avveining mellom hensynet til reform av asylinstituttet og hensynet til å oppfylle våre folkerettslige forpliktelser. Det vil da slik disse medlemmer ser det være naturlig å søke et samarbeid med Danmark og Storbritannia på dette området, da dette er land Norge allerede har utstrakt samarbeid med på flere områder.

Disse medlemmer viser videre til det foreliggende representantforslaget og dets begrunnelse, og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme et lovforslag om opprettelse av asylmottak i utlandet, tilsvarende det danske lovforslaget L 226 (2021–2022), vedtatt i Folketinget 3. juni 2021, eller den nylig foreslåtte britiske modellen.»

«Stortinget ber regjeringen inngå et samarbeid med Danmark og/eller Storbritannia med sikte på å få på plass en felles løsning for asylmottak i utlandet.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt understreker at det er en menneskerett å søke asyl når man befinner seg i en situasjon der egen trygghet er i fare. Disse medlemmer deler forslagsstillernes bekymring for at mange flyktninger på farefull ferd omkommer i Middelhavet, men kan ikke se at forslaget vil bedre dette. Ved at man uansett må legge ut på en slik reise, for deretter å kunne returneres til et afrikansk land, vil ikke bedre dette. NOAS påpeker at man heller bør se til UNCHRs anbefaling om å finne alternative reiser, øke antall kvoteflyktninger og gjøre det enklere med familiegjenforening. Det er også viktig å understreke at de fleste asylsøkerne som kommer til Norge har krav på beskyttelse, og det er 60 pst. kvinner og barn som er i en desperat situasjon. Disse medlemmer er enige med høringsinstansene NOAS og Redd Barna som er organisasjoner som sterkt advarer mot at Stortinget går inn for forslaget. Disse medlemmer vil påpeke at det er rekordmange mennesker på flukt, de aller fleste internflyktninger. Det er få som kommer til Norge, og som et rikt land med muligheter for å ta imot mange burde Norge vise internasjonal solidaritet og styrke, ikke svekke det globale flyktningsystemet.