Representantforslag om opprydding etter ulovlig bøtesoning, samt en utredning av ordningen

I oktober 2022 kom Riksadvokaten med pålegg om øyeblikkelige tiltak vedrørende behandlingen av saker om bøtesoning. I dokumentet kommer det frem at kartlegging av politidistriktenes praksis for behandling av saker om bøtesoning har avdekket at slike saker i stor utstrekning har blitt oversendt kriminalomsorgen for fullbyrding av subsidiær fengselsstraff, uten at sakene er behandlet i samsvar med kravene i straffeprosessloven. Etter straffeprosessloven § 456 andre ledd skal bøtesoning vurderes når den bøtelagte har evne til å betale boten eller allmenne hensyn tilsier det. Beslutningskompetansen er plassert hos påtalemyndigheten i politiet. Ifølge Riksadvokaten er det fra flere politidistrikter presisert at det ikke foretas noen realitetsvurdering av om vilkårene i § 456 annet ledd er til stede. Videre kommer det frem at beslutningen i mange tilfeller var tatt av politiansatte alene, uten at påtalemyndigheten var involvert.

Ifølge Riksadvokaten har dette skjedd i stort omfang. Det vil si at svært mange mennesker har blitt berørt av dette og frihetsberøvet uten hjemmel. I 2020 utgjorde bøtesoning 6 777 fengslingsdager. Som en konsekvens av situasjonen påla Riksadvokaten påtalemyndighetene å gjennomføre umiddelbare tiltak, og flere personer ble umiddelbart løslatt fra fengsel.

Til representanten Ingvild Wetrhus Thorsviks spørsmål av 23. oktober 2022 om hvordan statsråden vil rydde opp overfor dem som har blitt frihetsberøvet uhjemlet, svarer justis- og beredskapsministeren ikke på hvorvidt man vil søke å finne hver enkelt som har blitt ulovlig frihetsberøvet, jf. Dokument nr. 15:207 (2022–2023). Justis- og beredskapsministeren skriver videre at hun ikke ser behov for særskilt oppfølging fra departementets side ut over hva Riksadvokaten allerede gjør. Riksadvokaten har ikke sagt noe om hvorvidt de skal gå inn i hver enkelt sak.

Alvorlige systematiske feil tilsier at staten ikke bare kan sitte og vente på at den enkelte finner ut at de har fått sine rettigheter krenket og kommer med krav som en følge av det. Regjeringen bør sørge for at hver sak gjennomgås for å finne ut hvem som har sonet ulovlig, samt sørge for at disse følges opp. Det er imperativt at det ryddes opp overfor den enkelte, og at disse får informasjon om at de har vært utsatt for en urett, samt bistand til oppfølging av hvordan de kan få sin rettstilstand gjenopprettet.

Det er svært alvorlig at det har skjedd feil i regelanvendelsen i straffesaker, og særlig i et så stort omfang som i denne saken.

Utredning av bestemmelsen i straffeprosessloven § 456

Straffeprosessloven § 456 andre ledd bestemmer at subsidiær fengselsstraff skal fullbyrdes når den botlagte enten «har evne til å betale boten», eller når «allmenne hensyn» tilsier det. Overfor dem som ikke kan betale en bot, vil bare det andre alternativet kunne være aktuelt.

Åpningen for fengselsstraff for personer uten betalingsevne, dersom allmenne hensyn tilsier det, vil i praksis si at den som får bot og har svak økonomi, risikerer soning, mens den som får den formelt strengere straffen betinget fengsel, slipper soning om hen ikke begår nye lovbrudd eller bryter eventuelle vilkår. Dette er problematisk.

Betaler ikke den botlagte frivillig, skal boten i utgangspunktet inndrives. Først etter at inndrivelse forgjeves er forsøkt, er det adgang til å fullbyrde den subsidiære fengselsstraffen, jf. straffeprosessloven § 456 fjerde ledd. Påtalemyndigheten avgjør etter en konkret vurdering om «allmenne hensyn» tilsier at den subsidiære fengselsstraffen skal sones. Ved vurderingen skal det ifølge lovens forarbeider i betydelig grad ses hen til den domfeltes sosiale situasjon og lovbruddets karakter. Videre fremgår det av forarbeidene at vilkåret i første rekke tar sikte på dem som ikke er betalingsdyktige, men som av forebyggende grunner likevel bør ilegges en subsidiær fengselsstraff. Som eksempel er det vist til at prevensjonshensynet kan tilsi at den subsidiære fengselsstraffen fullbyrdes overfor tilbakefallsforbrytere som flere ganger er bøtelagt uten å ha evne til å betale bøtene, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 312 og 493.

I Sverige utmåles ikke subsidiær fengselsstraff samtidig med bøtestraffen, jf. brottsbalken 25 kap. 8 §. Hvis en bot ikke lar seg inndrive, beslutter domstolen om subsidiær fengselsstraff skal ilegges, og i tilfelle hvor lang den skal være, jf. bötesverkställighetslagen (1979:189) 15 §§ flg. Subsidiær fengselsstraff kan bare fastsettes dersom det er åpenbart at den botlagte ikke har vilje til å betale, eller allmenne hensyn tilsier fengselsstraff.

Straffelovkommisjonen foreslo i utkastet til ny straffelov § 9-3 at det ikke lenger skal fastsettes subsidiær fengselsstraff ved ilegging av bot. Kommisjonen foreslår i stedet en ordning etter mønster av svensk rett, hvor retten, etter at inndriving av boten har vist seg umulig, tar stilling til om subsidiær fengselsstraff skal fastsettes, og eventuelt hvor stor den skal være. Retten kan etter forslaget bare idømme fengselsstraff dersom den botlagte har betalingsevne eller allmenne hensyn tilsier det.

Bakgrunnen for forslaget er utviklingen i retning av at bøtestraff har blitt en bakvei til fengselsstraff. Ingen skal som utgangspunkt måtte sone på grunn av manglende betalingsevne, jf. Straffelovkommisjonens delutredning VII side 246 (NOU 2002: 4) og Straffelovkommisjonens delutredning V (NOU 1992: 23) side 174 flg.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen utrede hvorvidt vilkåret i straffeprosessloven § 456 om «allmenne hensyn» fungerer etter lovgivers hensikt, og om det bør endres, for eksempel etter modell fra Sverige.

• Stortinget ber regjeringen sørge for at det avdekkes hvem som har sonet ulovlig som følge av politidistriktenes feilpraktisering i saker om bøtesoning, og sikre at disse blir fulgt opp.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til Dokument 8:87 S (2022–2023) om opprydding etter ulovlig bøtesoning, samt en utredning av ordningen. Komiteen viser også til svarbrev fra justis- og beredskapsministeren av 15. februar 2023 som er vedlagt innstillingen.

Komiteen viser til representantforslaget, der forslagsstillerne henviser til at Riksadvokaten i oktober 2022 fant det nødvendig å pålegge tiltak for å sikre at straffeprosessloven § 56 annet ledd etterleves, herunder enkelte strakstiltak. Komiteen er kjent med at bakgrunnen for Riksadvokatens beslutning var opplysninger som framkom i en kartlegging av gjeldende praksis for behandling av saker om bøtesoning i politidistriktene, gjennomført av de regionale statsadvokatembetene.

Komiteen viser til at kartleggingen avdekket at slike saker i stor utstrekning har blitt oversendt Kriminalomsorgen for fullbyrding av fengselsstraff uten at sakene er behandlet i samsvar med kravene i straffeprosessloven § 456.

Når det gjelder forslaget om kartlegging og oppfølging av den mangelfulle praksisen i saker om bøtesoning, viser komiteen til at ett av strakstiltakene som Riksadvokaten iverksatte, var at statsadvokatene ble bedt om å undersøke og redegjøre for både hvor lenge eventuell mangelfull praksis har gjort seg gjeldende i de ulike politidistriktene, og hvor mange bøtelagte personer som har blitt innkalt til soning av subsidiær fengselsstraff i perioden 1. oktober 2015 til 20. oktober 2022.

Komiteen viser til at dagens ordning og regler ble grundig utredet, vurdert og begrunnet i forbindelse med Stortingets behandling av ny straffelov i 2005.

Komiteen mener det er alvorlig at ordningen har blitt praktisert feil ved at det i mange tilfeller ikke har blitt gjort noen realitetsvurdering av vilkårene for fullbyrding av subsidiær fengselsstraff, og at avgjørelsen har blitt tatt av andre enn påtalemyndighet. Komiteen noterer seg at Riksadvokaten nå har tatt grep for å sikre at praktiseringen skjer i henhold til loven, jf. brevet fra statsråden.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til statsrådens svarbrev av 15. februar 2023. Som det fremgår av brevet, er problemstillingene som danner grunnlaget for det foreliggende representantforslaget, allerede fulgt opp av de relevante aktørene i straffesakskjeden. Riksadvokaten har forsikret om at embetet vil samarbeide med kriminalomsorgen og Politidirektoratet om oppfølging av berørte personer, og statsråden vil se til at Statens sivilrettsforvaltning vil følge opp og prioritere disse sakene. Flertallet mener dette i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til de berørte personer. Flertallet er videre enig i statsrådens vurdering av at en evaluering av ordningen bør foretas som ledd i et større lovarbeid, og at det ikke er riktig å vurdere alternative modeller nå. Flertallet vil følgelig ikke støtte representantforslaget.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at etter en gjennomgang fra Riksadvokatembetet ble det avdekket at flere mennesker har sonet fengselsstraff på uriktig grunnlag. Riksadvokaten slo fast at reglene om bøtesoning har vært feilpraktisert i stor utstrekning ved at sakene ikke har blitt behandlet i samsvar med lovverket. Dels fordi det ikke har blitt gjort noen vurdering av de materielle vilkårene i loven og dels fordi beslutningene har blitt tatt av politipersoner uten personell kompetanse.

Disse medlemmer viser til at Riksadvokaten, som følge av gjennomgangen, beordret flere strakstiltak som innebar at flere mennesker ble løslatt fra fengsel umiddelbart, samt en gjennomgang av allerede sendte soningsanmodninger som ikke var fullbyrdet, og at statsadvokatene måtte forsikre seg om at politidistriktenes rutiner for fullbyrdelse av subsidiær fengselsstraff oppfyller lovens krav.

Disse medlemmer mener at alvorlige systematiske feil tilsier at staten ikke bare kan sitte og vente på at den enkelte finner ut at man har fått sine rettigheter krenket og kommer med krav som en følge av det. Disse medlemmer er glade for at justis- og beredskapsministeren i sitt svarbrev er enig i at det som har skjedd, er klart ulovlig.

Disse medlemmer viser til at etter at dette representantforslaget ble fremmet, har Riksadvokaten besluttet at påtalemyndigheten skal kontakte alle bøtelagte personer som det antas er berørt av feilpraksisen, slik at disse kan orienteres om situasjonen og deres rettigheter. Disse medlemmer mener at dette er riktig og bra.

Disse medlemmer understreker viktigheten av at samtlige som har blitt utsatt for den ulovlige praksisen, nås med informasjon om sine rettigheter og muligheten til å kreve erstatning.

Disse medlemmer viser til at straffeprosessloven § 456 andre ledd bestemmer at subsidiær fengselsstraff skal fullbyrdes når den bøtlagte enten «har evne til å betale boten», eller når «allmenne hensyn» tilsier det. Disse medlemmer viser til at for dem som ikke kan betale en bot på grunn av dårlig økonomi, vil bare det andre alternativet kunne være aktuelt. Disse medlemmer mener at det er svært uheldig at bøtelagte personer med svak økonomi risikerer soning, mens personer som får den strengere straffen ubetinget fengsel, slipper soning om hen ikke begår nye lovbrudd eller bryter eventuelle vilkår.

Disse medlemmer viser til at i Sverige utmåles ikke subsidiær fengselsstraff samtidig med bøtestraffen. Hvis en bot ikke lar seg inndrive, beslutter domstolen om subsidiær fengselsstraff skal ilegges, og i tilfelle hvor lang den skal være. Disse medlemmer viser til at Straffelovkommisjonen ved behandlingen av straffeloven 2005 foreslo at myndigheten til å beslutte fullbyrding av subsidiær fengselsstraff for ubetalte bøter skulle legges til domstolene.

Disse medlemmer viser til at dersom den bøtlagte ikke betaler boten frivillig, skal boten i utgangspunktet inndrives. Først etter at inndrivelse forgjeves er forsøkt, er det adgang til å fullbyrde den subsidiære fengselsstraffen. Disse medlemmer viser til at i høringen til straffeloven av 2005 argumenterte Statens innkrevingssentral med at ordningen med bøtesoning var effektiv, og at av 12 000 soningsinnkallinger ble 77 pst. betalt før soningen var fullført. Disse medlemmer mener at fordi soningsinnkalling først sendes ut etter at Statens innkrevingssentral har mislyktes i å finne midler å inndrive, er det grunn til å spørre hvordan den bøtelagte etter dette har skaffet midler til veie. Det vises til at enkelte midler er beslagsfrie, blant annet av hensyn til forsørgerbyrde mv.

Disse medlemmer viser til at enkelte jurister stiller spørsmål ved om praksisen med bøtesoning kan innebære en krenkelse av EMK artikkel 5. Det vises til brev fra advokat Gulichsen og advokat Rønning til Riksadvokaten, hvor de skriver at EMK artikkel 5 begrenser norske myndigheters kompetanse til å fatte beslutninger om fullbyrdelse av subsidiær fengselsstraff der slik fullbyrdelse er begrunnet i inndrivelseshensyn. De skriver videre at dersom det skal vektlegges andre hensyn enn inndrivelse, herunder den subsidiære fengselsstraffens preventive virkning, må slik frihetsberøvelse ilegges av en domstol.

Disse medlemmer mener at utviklingen går i retning av at bøtestraff har blitt en bakvei til fengselsstraff, som rammer dem uten betalingsevne. Disse medlemmer er enige i uttalelse fra Straffelovkommisjonen i forbindelse med arbeidet med straffeloven om at ingen som utgangspunkt skal måtte sone på grunn av manglende betalingsevne.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvorvidt vilkåret i straffeprosessloven § 456 om ‘allmenne hensyn’ fungerer etter lovgivers hensikt, og om det bør endres, for eksempel etter modell fra Sverige.»