Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Anniken Huitfeldt, Sverre Myrli, Runar Sjåstad og Solveig Vitanza, fra Høyre, Olve Grotle, Linda Hofstad Helleland og Lene Westgaard-Halle, fra Senterpartiet, Jenny Klinge, lederen Willfred Nordlund og Per Olav Tyldum, fra Fremskrittspartiet, Sivert Bjørnstad og Bengt Rune Strifeldt, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, fra Rødt, Geir Jørgensen, fra Venstre, Alfred Jens Bjørlo, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 8:268 S (2022–2023) om eierskapsbegrensninger i dagligvarebransjen. Komiteen viser videre til næringsministerens brev av 17. oktober 2023 med statsrådens vurdering av representantforslaget. Brevet er vedlagt innstillingen.
Komiteen vil understreke at få markeder har like mye å si for folk flest som dagligvaremarkedet. Et velfungerende dagligvaremarked er kjennetegnet av at forbrukerne kan gjøre gode og informerte valg. Dette innebærer god tilgang til et bredt utvalg av dagligvarer av god kvalitet i ulike priskategorier.
Komiteen er oppmerksom på at utfordringene knyttet til konkurransesituasjonen i dagligvarebransjen er store og komplekse. Herunder kan nevnes få aktører på detaljistleddet, at det på leverandørleddet er enkeltaktører som har svært sterk markedsmakt, og at etableringshindringene fortsatt er betydelige.
Komiteen har over tid stått samlet om å sikre bedre konkurranse i hele verdikjeden, slik at forbrukeren møter et bredere utvalg og lavere priser. Komiteen er opptatt av at tiltak må baseres på dokumentasjon og kunnskap. Samtidig vil komiteenunderstreke at det norske dagligvaremarkedet har utfordringer det må gjøres noe med. Norge har høyere priser og mindre vareutvalg i dagligvarehandelen enn nabolandene. Dette er det flere og sammensatte årsaker til, blant annet geografi, spredt befolkning, klima, rammebetingelser og nettopp en utfordrende konkurransesituasjon.
Komiteen vil tross disse sammensatte årsakene fortsatt understreke at det er viktig å sikre god konkurranse i hele verdikjeden for dagligvarer, og at arbeidet med å sikre nettopp dette på vegne av norske forbrukere vil pågå så lenge det er behov for det.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet peker på at regjeringen har satt i gang historisk mange tiltak for å styrke konkurransesituasjonen i dagligvaremarkedet. Disse medlemmer viser til regjeringens tipunktsplan, som allerede inkluderer flere virkemidler som har til hensikt å bedre konkurranseforholdene.
Disse medlemmer viser til statsrådens svarbrev om at å bryte opp aktører, sette et øvre tak på erverv og ervervsliknende avtaler eller på hvor mye en aktør kan vokse, er svært inngripende tiltak og medfører en risiko for motsatt effekt av det forslagsstillerne har som hensikt.
Disse medlemmer viser til at flere virkemidler til Konkurransetilsynet er en del av regjeringens tipunktsplan for bedre utvalg og lavere priser innen dagligvare. Regjeringen har sendt på høring forslag til endringer i konkurranseloven om markedsetterforskning, og gjennomgår nå høringssvarene før videre oppfølging. Etter disse medlemmers syn vil et markedsetterforskningsverktøy som gir Konkurransetilsynet adgang til å utforme tilpassede tiltak, være et mer hensiktsmessig og treffsikkert verktøy for å oppnå bedre konkurranse, lavere priser og utvalg av produkter i dagligvarebransjen.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke at dagligvarebransjen har stor betydning for norsk økonomi, både fordi bransjen skaper store verdier, fordi den for mange er veien inn i arbeidslivet, og fordi den sysselsetter svært mange mennesker.
Utfordringene knyttet til konkurransesituasjonen i verdikjeden for dagligvarer er store og komplekse. Fremover er det viktig å dempe prisveksten og sikre bedre konkurranse i flere ledd av verdikjeden, slik at forbrukeren møter et bredere utvalg og lavere priser. Det er derfor både behov for å dempe prisveksten på kort sikt og å styrke konkurransen på lang sikt, men disse medlemmer deler ikke oppfatningen av at løsningene knytter seg til eierskapsbegrensning, slik forslagsstillerne her skisserer.
Disse medlemmer er opptatt av at for dem med lavest inntekt er prisøkningene på matvarer spesielt krevende, og kommer på toppen av økte strømpriser og økt rente/leiepriser. Prisene på mat i Norge er høye sammenlignet med andre europeiske land. Heldigvis har prisøkningene på mat vært lavere i Norge enn i mange land rundt oss, men sammenlignet med andre varegrupper har matvarer økt mer enn den generelle prisutviklingen i samfunnet. Vi ser samtidig at marginene til både dagligvarekjedene og de fleste leverandørene i Norge ser ut til å være sammenlignbare med aktører i andre land, i motsetning til hva regjeringen ved gjentatte anledninger har hevdet.
Disse medlemmer mener likevel det er viktig å understreke at årsakene til de norske utfordringene er sammensatte. Hva gjelder konkurransesituasjonen generelt, spiller blant annet geografi, spredt bosetting, det norske klimaet, lønnsnivå og politiske rammebetingelser, som for eksempel landbrukspolitikken og tollvernet, inn. Derfor blir eierskapsbegrensning en forenkling av en sammensatt og komplisert situasjon.
Disse medlemmer vil også minne om at konsekvensene av Russlands angrepskrig i Ukraina og økende utfordringer globalt gjennom inflasjon, økte transportkostnader, høye strømpriser og svikt i enkelte forsyningskjeder høyst sannsynlig påvirker dette markedet i større grad enn eierstrukturen. Dette gir økte kostnader også for alle leddene i verdikjeden for dagligvarer, og som en følge også økte matvarepriser – uavhengig av konkurransesituasjonen generelt. Denne utfordringen er ikke særnorsk – høy pris på innsatsfaktorer ser vi over hele Europa. Energiprisene har spilt en spesielt viktig rolle, og her har regjeringen vist liten vilje til å ta grep som kunne dempet prisveksten i næringslivet, og gjennom det på dagligvarer.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Miljøpartiet De Grønne minner om at dagligvarebransjen kjennetegnes av lave marginer hvor større volum og vertikal integrasjon har vært en måte for aktørene å innrette seg for å opprettholde de marginene de har. En utvikling som til dels er nødvendig for å opprettholde konkurransedyktighet, men som samtidig kan bidra til å gjøre sisteleddet mer dominerende på bekostning av andre ledd i verdikjeden, parallelt med at det er vanskeligere for nye aktører å etablere seg i Norge.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne er bekymret for at forbrukerne ikke bare får færre varer de kan velge mellom i en butikk, de har i realiteten bare tre butikkjeder å velge mellom. Det samme gjelder leverandørene som skal selge varene sine. Det norske dagligvaremarkedet har også over tid vært preget av økende konsentrasjon av markedsmakt i flere ledd. Denne maktkonsentrasjonen bidrar til en konkurransesituasjon hvor dominerende aktører vanskelig kan utfordres av eksisterende konkurrenter eller av nyetableringer, både på leverandørleddet og i sisteleddet. Forbrukerrådet er klare på at dette går på bekostning av forbrukerne, og at Stortinget må sørge for bedre konkurranse. Det var også bakgrunnen for det brede matmaktforliket i Stortinget i 2022, hvor Stortinget i Innst. 322 S (2021–2022) enstemmig vedtok tolv punkter for å styrke konkurransen i bransjen. Regjeringen ble her bedt om å utrede flere tiltak for å bedre konkurransen i dagligvaresektoren.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre er skuffet over at regjeringen så langt har gjort lite for å følge opp Stortingets vedtak, og i stedet på nytt fremmet det som i grove trekk er mange av de samme forslagene selv, noe som bidrar til å forsinke prosessen. Forslagsstillerne savner konkret oppfølging av flere av Stortingets vedtak fra 2022, og mener det er nødvendig å iverksette tiltak som raskt vil kunne redusere og bremse prisveksten på kort og lang sikt.
Disse medlemmer er videre bekymret over at regjeringen ser ut til å være lite villige til å diskutere tiltak som vil kunne dempe prisveksten i bransjen på kort sikt, og heller velger å fokusere på utredninger. Langsiktige utredninger og kunnskapsinnhenting er riktignok viktig for å få på plass en felles virkelighetsforståelse av bransjen og konkurransesituasjonen, men det må ikke gå på bekostning av å gjøre helt nødvendige grep på kort sikt. Tiltakene må også baseres på etablert dokumentasjon og kunnskap, fremfor skyttergravskrig, forutinntatte konklusjoner og tabloide medieoppslag.
Videre mener disse medlemmer at det er utfordrende at både forslagsstillerne og regjeringen bidrar til å øke konfliktnivået i en allerede utfordrende situasjon, gjennom å beskrive både leverandører og sisteledd i verdikjeden på en måte som bidrar til å mistenkeliggjøre bransjen og etterlater et inntrykk av en bransje uten kontroll.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener situasjonen i dagligvarebransjen, med mangel på reell konkurranse, er utfordrende. Disse medlemmer viser til at prisveksten på matvarer har vært svært høy de siste to årene.
Disse medlemmer påpeker at Fremskrittspartiet er prinsipielle motstandere av monopoler, og at konkurranse skaper vekst, mangfold, effektivitet og lavere priser. Samtidig som dagligvarebransjen ikke er under et politisk regulert monopol, kan fraværet av konkurranse i verdikjeden ha påvirkning på prisen hos sluttforbrukeren.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener ytterligere lovreguleringer på erverv, deriblant ervervstak, vil kunne gi en negativ effekt for forbrukeren. Disse medlemmer mener at ervervsreguleringer blant annet kan begrense nyetableringer i dagligvarebransjen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener importvernet i landbrukssektoren bidrar til å svekke konkurransen i landbrukssektoren, og gir dagligvarebransjen en svakere forhandlingsposisjon når de forhandler innkjøpspriser og betingelser med leverandører, gjennom færre alternativer. Disse medlemmer viser til at Konkurransetilsynet har uttalt at importvernet svekker konkurransen på leverandørleddet og at det reduserer muligheten utenlandske kjeder har til å ta i bruk egne merkevarer ved etablering i Norge.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at prisveksten på matvarer har vært spesielt merkbar for kjøtt, melk, ost og egg, der prisene knyttes til forhandlinger mellom butikkjeder og leverandører, samt effekter fra jordbruksoppgjøret.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en utredning som viser konsekvensene av reduksjon eller justering av tollvernet, herunder sammenhengene mellom tollvernet, landbruket og dagligvaresektoren.»
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til SSBs tabell 03013: Konsumprisindeks, etter statistikkvariabel, konsumgruppe og måned. Her framgår det at gjennomsnittlig prisstigning for matvarer i perioden oktober 2022–oktober 2023 var 8,6 pst. I samme periode økte prisene på melk, ost og egg med 6,3 pst., mens prisen på kjøtt økte med 7,5 pst., altså under gjennomsnittlig prisstigning for matvarer. Til sammenligning økte prisene på brød og kornprodukter med 10,7 pst., prisen på frukt med 12,6 pst., og prisen på grønnsaker med 10,4 pst. I de tre sistnevnte kategoriene er importandelen høy, mens det meste av kjøtt, egg, melk og ost er norskprodusert. Det er altså ikke riktig at prisstigningen har vært «spesielt merkbar» for kjøtt, melk, ost og egg, og disse medlemmer vil derfor advare mot å bruke høye matpriser som et argument for å redusere bevilgningene over jordbruksoppgjøret.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser videre til at Stortinget fattet en rekke vedtak som omhandler dagligvarebransjen i Innst. 322 S (2021–2022), men at få av disse er fulgt opp av regjeringen, til tross for at det snart har gått halvannet år siden vedtakene. Disse medlemmer viser særlig til vedtaket om å følge opp usaklige forskjeller i innkjøpsbetingelsene fra leverandører av dagligvarer til kjedene. Slike usaklige forskjeller kan gjøre dagligvarer dyrere enn nødvendig. Regjeringens eneste oppfølging har vært en forskriftshøring, som senere er blitt lagt i skuffen. Disse medlemmer mener dette føyer seg inn i en uheldig utvikling under denne regjeringen, hvor det gis inntrykk av at man viser stor handlekraft, mens det i realiteten skjer veldig lite.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne mener at det norske tollvernet er helt vesentlig for å støtte opp om og beskytte norsk landbruk. Videre vil disse medlemmer vise til at matvareprisene i Sverige ifølge det svenske statistikkbyrået SCB steg med 17,2 pst. i første halvår i 2023, mot 11 pst. i Norge. Dette til tross for at Sverige er medlem i EU, og derfor har et langt svakere lavere tollvern enn Norge.
Disse medlemmer vil vise til regjeringens Hurdalsplattform, hvor det slås fast at:
«Det er for sterk maktkonsentrasjon i daglegvarehandelen. Eit sterkt og velfungerande landbrukssamvirke er ein føresetnad for å vareta matprodusentanes posisjon i verdikjeda. Den sterke maktkonsentrasjonen rammar både forbrukarar, primærprodusentar og industrien, og regjeringa vil derfor redusere maktposisjonen daglegvarekjedene har i verdikjeda for mat.»
Videre vil disse medlemmer vise til at 99 pst. av dagligvaremarkedet i Norge i dag eies av tre selskap, hvorav ett er et samvirke og to er rent private foretak. Eierne av disse to selskapene er henholdsvis nr. 3 og 4 på Kapitals liste over de 400 rikeste i Norge i 2023. NorgesGruppen eide i 2022 43,5 pst. av dagligvarehandelen i Norge.
Disse medlemmer vil vise til at både i Finland, Sverige og Danmark er dagligvaremarkedet delt mellom et fåtall store aktører, men at Norge derimot er i en særstilling i Europa gjennom at tre selskap eier 99 pst. av dagligvarehandelen.
I rapporten «Kartlegging av egne merkevarer og vertikal integrasjon i dagligvaremarkedet», utarbeidet av Samfunnsøkonomisk analyse på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet, skrives det at Norge også står i en særstilling gjennom at et fåtall selskaper ikke bare dominerer dagligvaremarkedet, men har «eierandeler i industrirelatert virksomhet, blant annet innen kjøttproduksjon, bakerivirksomhet og frukt og grønt» (Samfunnsøkonomisk analyse: Rapport 15–2023, s. 62).
Disse medlemmer viser til at eierskapskonsentrasjon, krysseierskap og vertikal integrasjon, gjør at alle aktører som ønsker å nå ut til forbrukere med sine produkter, er avhengige av å ha en avtale med minst én av de tre dominerende dagligvarekjedene. Disse medlemmer mener at dette ikke bare er et etableringshinder for nye aktører på markedet, men det gjør også at kjedene har makt til å presse ut etablerte varemerker fra uavhengig industri eller landbrukssamvirker fra butikkhyllene. Disse medlemmer mener videre at aktører som kan levere store kvanta, vil være bedre stilt enn produsenter av lokalmat og uavhengige matprodusenter.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at EMVEMV; handelsaktørenes egne merkevarer ifølge Samfunnsøkonomisk analyse utgjør rundt 20 pst. av omsetningen hos de tre dagligvareaktørene. Dette er en vekst på 18 pst. siden 2017. I rapporten «Virkninger av EMV og vertikal integrasjon på konkurransen i dagligvaremarkedet – delrapport 2» fra 2023 viser Samfunnsøkonomisk analyse at 60 pst. av solgt frukt og grønt er kjedenes egne merkevarer, og 50 pst. av det solgte kvantumet av frossent og ferskt kjøtt. I disse varegruppene ser man at kjedenes egne produkter ligger tett opp til produktene fra landbrukssamvirkene i både utforming og pris. Tall fra SSB viser også at prisoppgangen på for eksempel kjøttvarer, har økt betydelig mer enn den generelle prisoppgangen på mat det siste året. Disse medlemmer mener derfor det vanskelig å argumentere for at EMV og kjedenes vertikale integrasjon i stor grad fører til bedre utvalg, innovasjon av nye produkter, eller til lavere priser for forbrukeren.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne vil videre vise til at samvirkemodellen har vært grunnlaget for videreforedling, distribusjon og handel med mat i Norge. Landbrukssamvirkene Tine og Nortura har sikret, og sikrer fortsatt, at melk og dyr fra gårdsbruk over hele landet har blitt videreforedlet og solgt som matvarer til forbrukere over hele Norge. Samvirkemodellen har sikret at bønder og forbrukere har hatt en hånd på utviklingen av både produksjon og salg av mat og dagligvarer. Disse medlemmer mener at utviklingen med stadig mer vertikal integrasjon, hvor for eksempel Reitangruppen gjennom Rema Industrier eier hele produksjonslinjen for kylling gjennom Norsk Kylling og Solvinge, truer samvirkenes, og dermed norske bønders, posisjon.
I sitt svarbrev skriver statsråden følgende:
«Å bryte opp aktører, sette et øvre tak på erverv og ervervsliknende avtaler, eller et tak på hvor mye en aktør kan vokse […] er svært inngripende tiltak.»
Disse medlemmer er enige med statsråden i dette, men vil understreke at konsentrasjonen av makt og penger i norsk dagligvarebransje har gått i en ekstrem retning. Eierskapskonsentrasjonen har skjedd på tross av konkurranselovens bestemmelser og Konkurransetilsynets myndighet.
I sitt svarbrev skriver statsråden at «det er derimot ikke forbudt for foretak å være store». Disse medlemmer mener at det heller ikke er noen naturlov at enkeltselskaper skal få lov til å vokse seg inn i stadig nye deler av varelinjen. Disse medlemmer viser til at det frem til 1951 ikke var tillatt for enkeltaktører å eie mer enn ett butikklokale i Norge, hvis de var utenfor samvirkene (Ekberg 2008). Disse medlemmer mener en slik regel er for streng og rigid, men at det viser at politikken kan sette grenser for kjeders makt, også i Norge.
Videre er disse medlemmer glade for at regjeringen har sendt ut forslag til endring i konkurranseloven om markedsetterforskning. Disse medlemmer støtter intensjonen om å gi Konkurransetilsynet adgang til å treffe strukturelle tiltak, som pålegg om å selge ut deler av virksomheten.
Disse medlemmer vil vise til at det i representantforslaget ikke foreslås innføring av en generell eierskapsbegrensning, men at former for eierskapsbegrensning skal utredes.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener at regjeringens foreslåtte tipunktsliste for å bedre konkurranse i dagligvarehandelen, som støttes bredt på Stortinget, likevel ikke tar tak i det underliggende problemet; hvordan et fåtall selskaper gjennom sin eksisterende markedsmakt tar kontroll over stadig større deler av hele varekjeder for mat, fra jord til bord. Utviklingen i dagligvarebransjen gjør at de aller rikeste får stadig mer kontroll over hele matsystemet, noe som fjerner makt både fra forbrukere, matprodusenter og demokratiske myndigheter. Disse medlemmer mener at samtlige partier som er opptatte av fordeling av penger og makt i samfunnet, derfor burde være interesserte i å finne ordninger som sikrer at makten over matsystemet ikke konsentreres på stadig færre hender.
Disse medlemmer foreslår at det utredes en egen lov om eierskapsbegrensninger innenfor dagligvarehandelen. Utredningen bør vurdere et øvre tak på erverv og ervervsliknende avtaler for private aktører med betydelig eierstilling.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag til lovregulering av eierskapsbegrensninger i dagligvarehandelen.»
«Stortinget ber regjeringen utrede lovregulering for å sikre et øvre tak på erverv og ervervslignende avtaler for aktører med betydelig eierstilling i dagligvarehandelen.»
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan Konkurransetilsynet kan gis verktøy gjennom lovhjemmel til å bryte opp dominerende aktører i dagligvarebransjen.»
«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan Konkurransetilsynet kan gis verktøy gjennom lovhjemmel til å kontrollere, sanksjonere eller bryte opp monopoler eller markedsdominans gjennom vertikal integrasjon.»
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne deler forslagsstillernes bekymring for konkurransesituasjonen i dagligvaremarkedet, og viser til at debatten om maktkonsentrasjon i dagligvarebransjen har pågått lenge. I 2011 avdekket Matkjedeutvalget at dagligvarekjedenes makt i verdikjedene har økt kraftig, stikk i strid med mange politiske ønsker. I 2012 konkluderte Dagligvarelovutvalget med at det er behov for en egen lov om god handelsskikk i dagligvaremarkedet, fordi annen lovgivning er for fragmentarisk til å kunne ha et såkalt oppdragende formål.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til Stortingets behandling av Innst. 155 S (2014–2015), der det ble foreslått å be regjeringen
«vurdere å senke grensen for dominerende aktører i dagligvaremarkedet fra 40 prosent til 30 prosent etter modell fra Finland.»
