Representantforslag om opprettelse av asylmottak i tredjeland

Den 3. juni 2021 vedtok det danske Folketinget opprettelse av asylmottak i utlandet. Danmark jobber med trygge tredjeland for å etablere asylmottak for håndtering av danske asylsøkere der. Asylsøkere som får innvilget sin søknad, vil få opphold i det trygge tredjelandet, ikke i Danmark.

Danskene har i denne forbindelse ønsket et samarbeid med Norge. Danmarks statsminister Mette Fredriksen har vært tydelig på at den norske regjeringen bør slutte seg til den danske modellen. Det er åpenbart at det vil lette gjennomføringen av den nye asylmodellen dersom flere land samarbeider. Forhandlingene med tredjeland vil bli enklere, og det vil også være flere aktører og kontrollmekanismer for å sørge for at menneskerettighetene sikres. I tillegg til Danmark jobber Storbritannia og Italia med lignende modeller. Storbritannia har inngått en avtale med Rwanda, og i første omgang er dette en ordning som skal gjelde i fem år og fortrinnsvis gjelde enslige og unge migranter. Italia planlegger å bygge asylmottak i Albania, der flyktninger og migranter som kommer sjøveien til Europa skal bo mens asylsøknaden behandles.

Hva er problematisk med dagens praktisering av asylordningen?

Ifølge FN er det i dag 108,4 millioner mennesker på flukt i verden. Samtidig bruker europeiske land enorme summer på å hjelpe de asylsøkerne som klarer å komme seg til Europa. Denne gruppen har en stor overvekt av unge menn.

Returarbeid, ID-verifisering og finansiering av opphold i europeiske høykostland for migranter uten beskyttelsesbehov, koster betydelige summer hvert eneste år. Det er også grunn til å anta at kriminaliteten øker når personer med avslag på asylsøknad går under jorden for å unngå utsendelse. Disse vil per definisjon ikke ha noen lovlig måte å forsørge seg på.

Veien til Europa er farlig for migranter. Ifølge tall fra UNHCR datert 3. desember 2023 har 2 664 flyktninger omkommet eller forsvunnet ute på Middelhavet så langt i 2023.

Dagens asylsystem hjelper de mest ressurssterke som har råd til å betale menneskesmuglere, og det etterlater seg millioner av ressurssvake mennesker i nød. Den norske holdningen innenfor asyl- og innvandringspolitikken er med på å bidra til at mange mennesker utsetter seg for fare og reiser over Middelhavet. Det å ta imot migranter og eventuelt innvilge opphold i Norge er med på å sende ut signaler. En betydelig andel av de som kommer over Middelhavet er migranter uten beskyttelsesbehov, noe som tar ressurser som kunne blitt brukt på å hjelpe reelle flyktninger. For pengene det koster å hente 35 enslige mindreårigasylsøkere til høykostlandet Norge, kunne man gitt 8 300 personer et mer verdig liv i flyktningleirene i Jordan. Målet bør være å gi menneskene i disse leirene et tilbud som gir fremtidsutsikter og noe å leve for, ikke bare et sted å eksistere.

Det er på sin plass å reflektere litt rundt konsekvensene av dagens asylpolitikk i Norge. Er det rettferdig å hjelpe de få istedenfor de mange? Er det moralsk å hjelpe de sterke foran de svake? Og er det ansvarlig å føre en innvandringspolitikk som påfører fremtidige generasjoner betydelige utgifter i Norge?

Danskene har vist at en radikal endring av hvordan asylpolitikken praktiseres ikke bare er mulig, men også nødvendig.

Nærmere om den danske lovendringen

Lovforslaget L 226 Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og hjemrejseloven (Indførelse af mulighed for overførsel af asylansøgere til asylsagsbehandling og eventuel efterfølgende beskyttelse i tredjelande) er nå vedtatt politikk i Danmark.

Folketinget legger til grunn flere fundamentale problemer med dagens asylpolitikk som gjør denne endringen av asylpolitikken nødvendig. Lovforslaget er tydelig på at dagens praktisering av asylinstituttet ikke fungerer, og omtaler dagens situasjon som «uholdbar». Bedre kontroll med innvandringen, mer rettferdig fordeling av ressurser og hjelp til personer på flukt, trekkes frem som viktige momenter som nødvendiggjør endringer:

«Det er regeringens opfattelse, at den incitamentsstruktur, der kendetegner det eksisterende asylsystem, og som får flygtninge og migranter til at søge mod EU, er uholdbar.

[…] Et nyt asylsystem skal bidrage til, at langt færre søger asyl i Danmark, at langt færre flygtninge og migranter drukner i Middelhavet og udsættes for overgreb på migrationsruterne, at danske ressourcer målrettes personer, der har et reelt beskyttelsesbehov i nærområderne, og at flere flygtninge derved beskyttes bedre i nærområderne. Et nyt asylsystem skal samtidig bidrage til, at Danmark selv har kontrol med indvandringen.»

Forslaget er delvis begrunnet ut fra hensynet til migrantenes sikkerhet, og trekker frem det store antallet migranter som drukner i Middelhavet:

«Samtidig er flere end 17.100 flygtninge og migranter druknet eller forsvundet i forsøget på at nå frem til EU over Middelhavet.»

Videre er det et vesentlig poeng at migranter uten beskyttelsesbehov stjeler ressurser:

«[…] en stor del af asylansøgerne opfylder ikke betingelserne for at blive meddelt international beskyttelse (asyl). […] I 2020 var anerkendelsesprocenten kun 44 pct. i sager om asyl afgjort i 1. instans. Det koster i gennemsnit den danske stat ca. 300.000 kroner om året at indkvartere én afvist asylansøger på et udrejsecenter i Danmark.»

Målet med den danske lovendringen er å gi et tredjeland hele ansvaret for asylprosessen for asylsøkere som søker asyl i Danmark. Dette innebærer behandling av asylsøknad og retur dersom det gis avslag på søknaden. Dersom asylsøkeren innvilges opphold, skal opphold gis i tredjelandet, ikke i Danmark:

«Ét af elementerne i regeringens plan om et retfærdigt og humant asylsystem er at skabe en ordning, hvor spontane asylansøgere, der søger om asyl i Danmark, overføres til et tredjeland med henblik på realitetsbehandling af asylansøgningerne og eventuel efterfølgende beskyttelse i tredjelandet. Ved en sådan overførsel til et tredjeland vil en asylansøgning, der oprindeligt blev indgivet i Danmark, som udgangspunkt herefter ikke længere kunne føre til en opholdstilladelse i Danmark. […] Meddeles ansøgeren afslag på asyl, er det ligeledes det pågældende tredjeland, der drager omsorg for udsendelsen af den pågældende.»

Danmark frasier seg ikke ansvaret med å følge opp menneskerettigheter eller øvrige internasjonale forpliktelser, og det er en forutsetning at tredjelandet også overholder Danmarks internasjonale forpliktelser også i praksis:

«Det forudsættes, at en indgået overenskomst eller et hertil svarende arrangement vil skulle indeholde tilstrækkelige garantier for, at Danmarks internationale forpligtelser overholdes, og at disse garantier må forventes at blive efterlevet i praksis.»

Lovforarbeidene viser også til regjeringserklæringen til Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten. Disse partiene er søsterpartiene til henholdsvis Arbeiderpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Rødt i Norge:

«I forståelsespapiret ‘Retfærdig retning for Danmark’ mellem Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten fra juni 2019 fremgår det, at: ‘Det vil være en væsentlig prioritet i en ny dansk regerings udenrigspolitik at søge international tilslutning til et fremtidigt og mere humant asylsystem inden for gældende international ret.’»

Forholdet til menneskerettighetene

Lovforarbeidene til den danske loven går grundig gjennom forholdet til menneskerettighetene og de internasjonale konvensjoner Danmark og Norge har forpliktet seg til. Lovforslaget er i overensstemmelse med Danmarks og Norges internasjonale forpliktelser.

Det kan likevel hende at overførsel til tredjeland kan de bryte med menneskerettighetene i enkelte særtilfeller, for eksempel dersom asylsøkeren har en meget sjelden sykdom som kan behandles i Danmark, men ikke i det aktuelle tredjelandet. I slike særtilfeller vil asylsøknaden måtte behandles i Danmark. Danske utlendingsmyndigheter skal foreta en innledende undersøkelse og en individuell vurdering før asylsøkere overføres for asylbehandling i utlandet:

«Herudover bygger lovforslaget på en forudsætning om, at såvel Udlændingestyrelsen som Flygtningenævnet under den indledende sagsbehandling og klagesagsbehandling vil skulle foretage en konkret og individuel vurdering af, om overførsel af den enkelte asylansøger, uanset indholdet af den indgåede overenskomst eller det hertil svarende arrangement, som følge af omstændighederne i den enkelte sag vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK. Hvis det er tilfældet, vil en overførsel ikke kunne finde sted.»

For å sørge for at menneskerettighetene overholdes vil det være viktig at avtalen med tredjelandet inneholder garantier for at Danmarks internasjonale forpliktelser respekteres under asylbehandlingen. Det vil kunne bli nødvendige med eksplisitte og spesifikke garantier for sårbare grupper:

«Det forudsættes, at overenskomsten eller det hertil svarende arrangement vil indeholde mindstegarantier, som skal sikre, at overførte udlændinge behandles i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. En overenskomst eller et hertil svarende arrangement kan f.eks. efter omstændighederne suppleres af specifikke garantier for enkeltpersoner eller visse særligt sårbare grupper, der har et særligt beskyttelsesbehov, herunder f.eks. børnefamilier med mindreårige børn eller alvorligt syge behandlingskrævende personer.

Udformningen af specifikke garantier kan tage udgangspunkt i de kriterier, der er fastlagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9. maj 2012 i sagen Othman mod Storbritannien, der bl.a. vedrører monitorering af en aftales overholdelse og garantier for overholdelse af internationale forpligtelser.»

For å sikre at menneskerettighetene overholdes i praksis vil garantiene måtte suppleres med kontrollmekanismer som gir danske myndigheter oversikt over forholdene til enhver tid:

«Det forudsættes endvidere, at der i overenskomsten eller det hertil svarende arrangement indskrives et krav om en monitoreringsmekanisme, der har til formål at påse, at tredjelandet efterlever sine forpligtelser i relation til overenskomsten eller det hertil svarende arrangement.»

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. «1. Stortinget ber regjeringen fremme et lovforslag om opprettelse av asylmottak i utlandet tilsvarende det danske lovforslaget L 226 (2021–2022), vedtatt i Folketinget 3. juni 2021, eller lignende modeller fra andre europeiske land.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen inngå et samarbeid med Danmark, Storbritannia og/eller Italia med sikte på å få på plass en felles løsning for asylmottak i utlandet.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen har i brev av 15. desember 2023 til Justis- og beredskapsdepartementet ved statsråd Emilie Mehl bedt om en vurdering av forslaget. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 8. januar 2024. Komiteen har invitert til og mottatt skriftlige høringsinnspill i saken.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Kathrine Kleveland, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Charlotte Therkelsen, viser til forslagene fremmet i Representantforslag 56 S (2023–2024) om opprettelse av asylmottak i tredjeland. Komiteen har mottatt to skriftlige innspill til saken. Komiteen viser til statsråd Emilie Mehls uttalelse til representantforslaget av 8. januar 2024, som er vedlagt denne innstillingen.

Komiteen viser ellers til Innst. 40 S (2022–2023), der komiteen behandlet like forslag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er åpne for nye løsninger på migrasjonsutfordringer og mener at nye initiativ må skje i tett samarbeid med europeiske partnere innenfor internasjonale konvensjoner og våre menneskerettslige forpliktelser. Disse medlemmer støtter ikke forslaget om at regjeringen skal legge fram lovforslag om opprettelse av asylmottak i tredjeland, og viser til disse medlemmers merknader i Innst. 40 S (2022–2023).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at over hundre millioner mennesker er på flukt i verden, og at Norge har en forpliktelse etter flyktningkonvensjonen til å beskytte mennesker som trenger beskyttelse. Flertallet mener det er viktig at det legges til rette for å hjelpe flest mulig mennesker på flukt på en best mulig måte. Flertallet mener at det gjøres både ved å ta imot flyktninger til Norge, og ved å hjelpe dem i nærområdene.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at et system med asylmottak i tredjeland eller ulike former for beskyttelse i tredjeland vil kunne bidra til at færre vil legge ut på en lang og farefull ferd. Disse medlemmer mener Norge har et ansvar for å sikre beskyttelse til mennesker som trenger det, men at dette ikke nødvendigvis innebærer en plikt til å gi beskyttelse i Norge. Disse medlemmer mener det er flere uavklarte spørsmål knyttet til hvordan en ordning med asylmottak i tredjeland skal innrettes, og mener dette må utredes nærmere. Det bør inngås samarbeid med andre land i Europa og Norden.

Disse medlemmer viser videre til behandlingen av Dokument 8:57 S (2023–2024), jf. Innst. 252 (2023–2024), der Høyre fremmer fire forslag, hvorav to omhandler beskyttelse i trygge tredjeland.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at da representantforslaget ble fremsatt, var det ifølge FN om lag 108,4 millioner mennesker på flukt i verden. Samtidig har 4 110 flyktninger omkommet eller forsvunnet ute på Middelhavet i 2023 ifølge UNHCR.

Disse medlemmer vil påpeke at dagens asylsystem hjelper de mest ressurssterke som har råd til å betale menneskesmuglere, og etterlater seg millioner av ressurssvake mennesker i nød. Den norske holdningen innenfor asyl- og innvandringspolitikken er med på å bidra til at mange mennesker utsetter seg for fare og reiser over Middelhavet. Det å ta imot migranter og eventuelt innvilge opphold i Norge er med på å sende ut signaler som setter mennesker i fare. Disse medlemmer viser til at en betydelig andel av de som kommer over Middelhavet, er migranter uten beskyttelsesbehov, noe som tar ressurser som kunne blitt brukt på å hjelpe reelle flyktninger. Disse medlemmer viser til at for pengene det koster å hente 35 enslige mindreårige asylsøkere til høykostlandet Norge, kunne man gitt 8 300 personer et mer verdig liv i flyktningleirene i Jordan. Målet bør være å gi menneskene i disse leirene et tilbud som gir fremtidsutsikter og noe å leve for, ikke bare et sted å eksistere.

Disse medlemmer viser til at den 3. juni 2021 vedtok det danske Folketinget opprettelse av asylmottak i utlandet. Dette går ut på at Danmark skal jobbe med trygge tredjeland for å etablere asylmottak der for håndtering av asylsøkere til Danmark. Asylsøkere som får innvilget sin søknad, vil få opphold i det trygge tredjelandet, ikke i Danmark. Disse medlemmer viser til at Albanias øverste domstol har godkjent en avtale som åpner opp for at asylsøkere som blir plukket opp i havet utenfor Italia, kan sendes på mottakssentre i Albania. Avtalen går ut på at Italia skal bygge to asylmottak i Albania, der flyktninger og migranter som ankommer Italia via sjøveien til Europa, skal bo mens asylsøknaden blir behandlet. Avtalen har fått flertall i det italienske underhuset, men venter på behandling i det italienske senatet. Disse medlemmer viser også til at det britiske parlamentet har vedtatt å sende asylsøkere til Rwanda, mens de venter på å få søknaden behandlet.

Disse medlemmer er av den oppfatning at de danske og britiske løsningsforslagene vil være en god løsning også for Norge. Disse medlemmer mener de danske og britiske løsningene er gode avveininger mellom hensynet til reform av asylinstituttet og hensynet til å oppfylle våre folkerettslige forpliktelser. Det vil da, slik disse medlemmer ser det, være naturlig å søke et samarbeid med Danmark og Storbritannia på dette området, da dette er land Norge allerede har utstrakt samarbeid med på flere områder. Disse medlemmer viser til statsrådens svarbrev, der statsråden skriver:

«Det er mulig å overføre asylsøkere til asylsaksbehandling i land utenfor Europa dersom en rekke forutsetninger er på plass. Norges internasjonale forpliktelser setter imidlertid skranker for hvordan et slikt initiativ kan innrettes. I Prop. 1 S (2018–2019) vurderte Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet en tilsvarende problemstilling; adgangen til å transportere asylsøkere til sentre i tredjeland for ferdigbehandling av asylsøknadene under europeisk ansvar. I gjennomgangen var forutsetningen at alle eller et utvalg av de som fyller vilkårene for beskyttelse, kunne få opphold i Europa (gjenbosetting), i motsetning til de britiske og danske modellene, der tredjelandet skal gi beskyttelse. Et annet premiss var at det skulle være en felleseuropeisk asylsaksbehandling. Hvorvidt det er ønskelig å innføre en slik eller en lignende ordning, er et politisk spørsmål.»

Disse medlemmer viser videre til svarbrevet, hvor det står:

«Adgangen til å kunne henvise asylsøkere til trygge tredjeland utenfor Europa er i dagens lovverk regulert i utlendingsloven (utl.) § 32 første ledd bokstav d. Praksis knyttet til denne bestemmelsen ble vurdert i 2022, og 2. februar 2022 klargjorde departementet gjennom en instruks til UDI, GI-2/2022, at det etter en konkret og individuell vurdering kan henvises til tredjeland så sant søkeren ikke risikerer å bli utsatt for behandling i strid med Grunnloven eller våre folkerettslige forpliktelser.»

Disse medlemmer mener derfor at så lenge søkeren ikke risikerer å bli utsatt for behandling i strid med Grunnloven eller våre folkerettslige forpliktelser, er det fullt mulig å henvise asylsøkere til trygge tredjeland utenfor Europa.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme et lovforslag om opprettelse av asylmottak i utlandet tilsvarende det danske lovforslaget L 226 (2021–2022), vedtatt i Folketinget 3. juni 2021, eller lignende modeller fra andre europeiske land.»

«Stortinget ber regjeringen inngå et samarbeid med Danmark, Storbritannia og/eller Italia med sikte på å få på plass en felles løsning for asylmottak i utlandet.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt støtter ikke forslagene. Det er, som forslagsstiller viser til i forslagets begrunnelse, over 100 millioner mennesker på flukt i verden. Disse medlemmer viser til Norsk Folkehjelp sitt skriftlige innspill til saken, der de skriver:

«For det første er det viktig å slå fast at de aller fleste mennesker på flukt i verden bor i det globale sør. Statistikk fra UNHCR viser at 75% av alle mennesker på flukt bor i lav og mellominntektsland. Det er altså ikke slik at presset på Europa som er størst. De aller fleste krigene i verden utspiller seg i fattige land, og det er i all hovedsak fattige naboland som bærer den største byrden knyttet til å huse flyktninger. Å etablere asylmottak i tredjeland vil medfører en ytterligere byrde for fattige land som allerede har store politiske og økonomiske utfordringer. For det andre ser vi en autoritær utvikling i en rekke land, menneskerettighetene er under stadig større press. Wiborg viser til Storbritannia sitt ønske om å inngå en avtale med Rwanda. En analyse fra UNHCR viser til at den avtalen som ble inngått ikke møter internasjonale juridiske standarder knyttet til asylsøkeres rett til å en rettferdig asylprosess og avtalen bryter med byrdefordelingsprinsippene som gjelder innenfor asylkonvensjonen.»

Disse medlemmer vil påpeke at Norge heller ikke kan garantere for sikkerheten til asylsøkere som befinner seg i asylmottak i tredjeland, på samme måte som vi kan hvis vi har asylsøkere boende i Norge. Flyktninghjelpen sa i en høring i komiteen i fjor høst at det viktigste Norge kan gjøre i flyktningsaken, er å slutte opp om FNs høykommissær for flyktninger sitt arbeid og ta vår del av kvoteflyktningene, som er de som er vurdert til å ikke kunne returneres til hjemlandet eller få vern i naboland. Med over 60 års arbeid med flyktninger har kommisæren stor erfaring med arbeidet med å beskytte mennesker på flukt. Flyktninghjelpen understreket at det er svært viktig at Norge slutter opp om det arbeidet, så ikke den eneste lovlige fluktruten blir borte.

Disse medlemmer mener det er viktig å belyse dagens tragiske situasjon, der tusenvis av mennesker drukner på flukt over Middelhavet. Disse medlemmer deler forslagsstiller sin bekymring over de mange drukningsdødsfallene på de farlige rutene over havet, men disse medlemmer kan, i likhet med Norsk Folkehjelp, ikke se hvordan asylmottak i tredjeland skal løse dette problemet. Norsk Folkehjelp skriver i sitt skriftlige innspill:

«Vi tviler derimot at opprettelse av asylmottak i tredjeland vil være løsningen på dette problemet. Asylsøkerne vil uansett måtte legge ut på farlige reiser for å søke asyl, for deretter å bli returnert til tredjelandet for å søke asyl der. I stedet for å legge en større byrde på allerede fattige og politisk ustabile land må vi heller søke løsninger som bidrar til en bedre ansvarsfordeling mellom land. Så lenge mennesker blir drevet på flukt, bør vi jobbe for å gi dem beskyttelse i stedet for å stenge stadig flere grenser og la noen få land i verden ta hovedansvaret for å huse dem. Å ta imot flere kvoteflyktninger i Norge og Europa vil være en mer rettferdig måte å sikre bedre ansvarsfordeling og en tryggere reisevei for mennesker på flukt.»

Disse medlemmer vil heller at Norge tar en ledende rolle i arbeidet for å sikre at flyktninger får beskyttelse i trygge land, styrke asylretten og arbeide for en bedre ansvarsfordeling mellom land i Europa.