Endringer i regnskapsloven mv. (bærekraftsrapportering)

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer som gjennomfører EUs direktiv om selskapers bærekraftsrapportering (direktiv 2022/2464/EU), «Corporate Sustainaiblity Reporting Directive» (CSRD). CSRD er et endringsdirektiv som endrer regnskapsdirektivet, rapporteringsdirektivet, revisjonsdirektivet og revisjonsforordningen. Lovforslaget bygger på Verdipapirlovutvalgets utredning NOU 2023: 15 Bærekraftsrapportering, og innebærer endringer i bl.a. regnskapsloven, revisorloven og verdipapirhandelloven.

Bærekraftsrapportering er periodisk rapportering fra foretak om miljømessige, sosiale og styringsmessige forhold. Målet med regelverksendringene som følger av CSRD er at det skal finnes tilstrekkelig offentlig informasjon om bærekraftsrisikoene selskaper er eksponert for og hvordan selskapet påvirker mennesker og miljø. Regelverksendringene skal legge til rette for at informasjonen i rapporteringen er sammenlignbar, pålitelig og enkel å finne for brukerne.

Gjeldende EØS-regler om bærekraftsrapportering i regnskapsdirektivet (direktiv 2013/34/EU) er gjennomført i regnskapsloven § 3-3 c. Gjeldende krav til bærekraftsrapportering i regnskapsloven er overordnede, og åpner for en varierende rapporteringspraksis som i begrenset grad sikrer brukerne tilgang til relevant, sammenlignbar og pålitelig bærekraftsinformasjon fra foretakene. Gjennomføringen av CSRD i norsk rett innebærer også at rapporteringskravene blir mer detaljerte. Departementet foreslår i tråd med Verdipapirlovutvalgets forslag bestemmelser i regnskapsloven om innholdet i bærekraftsrapporteringen som ligger tett opp mot direktivbestemmelsene. Små og mellomstore noterte foretak underlegges enklere regler. Foretakene som omfattes av regelverket, skal gi informasjon som er nødvendig for å forstå foretakets innvirkning på bærekraftsforhold og hvordan bærekraftsforhold påvirker foretakets utvikling, stilling og resultat.

For å sikre mer sammenlignbar rapportering på tvers av selskaper, sektorer og land innføres det med CSRD krav om at foretakene skal rapportere i tråd med felleseuropeiske rapporteringsstandarder. Det første settet med generelle rapporteringsstandarder som store foretak skal benytte, ble vedtatt av EU-kommisjonen i juni 2023. Det skal senere vedtas forenklede standarder som små og mellomstore foretak skal benytte, sektorspesifikke standarder og standarder for filialer av foretak etablert utenfor EØS. Finansdepartementet foreslår i proposisjonen en hjemmel for å gjennomføre standardene i norsk forskrift.

For å sikre bedre sammenheng mellom den finansielle informasjonen og bærekraftsinformasjonen som foretakene skal gi, innføres det med CSRD krav om at bærekraftsrapporteringen skal inngå i årsberetningen. Foretak som er omfattet av reglene, skal utarbeide årsberetningen og merke bærekraftsrapporteringen i et digitalt format. Målet er at informasjonen skal bli lettere tilgjengelig for brukerne. Finansdepartementet foreslår i proposisjonen en plikt for foretak som skal utarbeide bærekraftsrapportering til å gjøre årsberetningen tilgjengelig på sine nettsider.

Verdipapirhandelloven gir regler om periodisk informasjonsplikt for noterte foretak med Norge som hjemstat. De norske lovbestemmelsene gjennomfører bestemmelser i EUs rapporteringsdirektiv (direktiv 2004/109/EF). Endringene i rapporteringsdirektivet som følger av CSRD, innebærer at det stilles krav om at foretak som har utstedt verdipapirer som er notert på et regulert marked i EØS skal utarbeide bærekraftsrapportering i tråd med de nye reglene, uavhengig av hvor utstederen er hjemmehørende. Finansdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i verdipapirhandelloven som gjennomfører endringene i rapporteringsdirektivet.

Plikten til å utarbeide bærekraftsrapportering skal etter de nye direktivreglene gjelde for store foretak, slik de er definert i regnskapsdirektivet, og noterte små og mellomstore foretak. Noterte mikroforetak skal unntas rapporteringsplikt. Finansdepartementet foreslår i proposisjonen et virkeområde etter foretakets størrelse i tråd med direktivreglene og å gjennomføre regnskapsdirektivets kategorisering av foretak og konsern etter størrelse i regnskapsloven. Departementet foreslår også å ta inn en definisjon av foretak av allmenn interesse i regnskapsloven, som vil erstatte den gjeldende definisjonen av store foretak i loven. Departementet foreslår i proposisjonen endringer i regnskapsloven og åpenhetsloven for å hensynta at definisjonen av store foretak i regnskapsloven endres.

Kommisjonsdirektiv (EU) 2023/2775 øker størrelsesgrensene for foretak i regnskapsdirektivet for å ta hensyn til inflasjon. Direktivendringene innebærer blant annet at gjeldende definisjon av små foretak i regnskapsloven må endres. Departementet foreslår i proposisjonen å utnytte handlingsrommet direktivet gir til å øke tersklene for salgsinntekter og balansesum for små foretak. Forslaget er begrunnet i hensynet til besparelser for foretak som vil kunne benytte forenklingene for små foretak i regnskapsloven. Forslaget om å øke tersklene for små foretak påvirker ikke hvor mange foretak som omfattes av de nye reglene om bærekraftsrapportering.

Endringene som følger av Kommisjonsdirektiv (EU) 2023/2775, innebærer også at færre norske foretak vil bli definert som store foretak og underlegges krav om bærekraftsrapportering enn Verdipapirlovutvalget la til grunn i NOU 2023:15. Finansdepartementet anslår at om lag 1 200 norske foretak vil bli omfattet av de nye reglene om bærekraftsrapportering. Plikten til å redegjøre for samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3-3 c gjelder i dag om lag 350 foretak.

Finansdepartementet tar sikte på å fastsette overgangsregler som innebærer en trinnvis innføring av kravene om bærekraftsrapportering i tråd med direktivbestemmelsene og Verdipapirlovutvalgets forslag:

• Fra regnskapsåret 2024 (rapportering i 2025) skal de nye kravene gjelde for foretak av allmenn interesse (banker, forsikringsforetak og noterte foretak) med over 500 ansatte, som også oppfyller vilkårene for å regnes som store foretak etter regnskapsdirektivet.

• Fra regnskapsåret 2025 skal reglene gjelde for alle store foretak.

• Fra regnskapsåret 2026 skal reglene også gjelde for små og mellomstore noterte foretak. Slike foretak kan til og med regnskapsår som avsluttes 31. desember 2027 eller tidligere velge å ikke ta inn bærekraftsrapportering i årsberetningen. Foretaket skal i så fall gi en kort erklæring i årsberetningen om hvorfor bærekraftsrapporteringen ikke ble gitt.

Plikten til å utarbeide bærekraftsrapportering må som et minimum gjøres gjeldende for foretakstypene som er omfattet av regnskapsdirektivet. I tillegg må kredittinstitusjoner (banker mv.) og forsikringsforetak pålegges å utarbeide bærekraftsrapportering uavhengig av foretaksform. De norske foretakstypene som omfattes av regnskapsdirektivet, er allmennaksjeselskaper og aksjeselskaper. I tillegg er partrederier, ansvarlige selskaper og kommandittselskaper omfattet hvis alle selskapsdeltakerne som har ubegrenset ansvar er selskaper med begrenset ansvar. Kravene til bærekraftsrapportering skal etter direktivet ikke gjelde for alternative investeringsfond (AIF) eller UCITS-fond. Departementet foreslår i proposisjonen at reglene skal gjelde for foretakstypene som omfattes av direktivet, og statsforetak. Departementet foreslår en forskriftshjemmel for å kunne utvide virkeområdet for reglene til å også gjelde andre regnskapspliktige.

Med CSRD innføres det krav om at datterforetak hvor konsernspissen er etablert i et land utenfor EØS skal utarbeide en bærekraftsrapport. Plikten skal også gjelde større filialer i EØS av foretak etablert i land utenfor EØS som enten ikke inngår i et konsern eller som inngår i et konsern hvor konsernspissen er etablert utenfor EØS. Departementet foreslår i proposisjonen bestemmelser i regnskapsloven om bærekraftsrapportering fra tredjelandsforetak i tråd med direktivbestemmelsene og Verdipapirlovutvalgets forslag.

CSRD innfører dessuten krav om at bærekraftsinformasjonen attesteres. Attestasjonen må etter direktivet utføres av en revisor med kompetanse knyttet til bærekraft eller en uavhengig tilbyder av attestasjonstjenester som er akkreditert og underlagt likeverdige krav som revisorer. Formålet med attestasjonen er å styrke tilliten til bærekraftsrapporteringen. Hovedregelen i direktivet er at foretakets valgte revisor også skal attestere bærekraftsrapporteringen. Finansdepartementet foreslår at det åpnes for at et annet revisjonsforetak kan attestere bærekraftsrapporteringen, mens det i forskrift kan åpnes for attestasjon fra uavhengige tilbydere av attestasjonstjenester. Departementet ønsker å få på plass slike forskriftsregler så snart som mulig.

CSRD og kommisjonsdirektiv (EU) 2023/2775 er markert som EØS-relevante, men er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen. Departementet forventer at direktivet og kommisjonsdirektivet vil bli innlemmet i EØS-avtalen i løpet av 2024.

Bakgrunnen for lovforslaget (kapittel 2), plassering av regelverket i norsk rett og lovstruktur (3), rapporteringsplikter (4), virkeområde og definisjoner (5), attestasjon av bærekraftsrapportering (6), økonomiske og administrative konsekvenser (7) samt merknader til de enkelte bestemmelsene (8) er nærmere omtalt i proposisjonen.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eigil Knutsen, lederen Tuva Moflag, Tellef Inge Mørland, Nils Kristen Sandtrøen, Maria Aasen-Svensrud og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Tina Bru, Heidi Nordby Lunde, Helge Orten og Emilie Schäffer, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Ole André Myhrvold og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til finansministerens rettebrev av 8. april 2024. Brevet følger vedlagt denne innstillingen, og det er i komiteens tilråding tatt hensyn til rettebrevet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til en økende etterspørsel etter investeringer som skal være bærekraftige og ansvarlige, der både profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer ønsker å bidra til en bærekraftig utvikling. Derfor har Stortinget tidligere sluttet seg til EUs taksonomiforordning, som bidrar til å unngå risiko og markedssvikt gjennom et felles klassifiseringssystem for å definere bærekraftig aktivitet. Samtidig sluttet Stortinget seg til EUs forordning om bærekraftsrelaterte opplysninger i sektoren for finansielle tjenester (offentliggjøringsforordningen), som styrker investorbeskyttelsen og forbedrer informasjonen til sluttinvestor om hvordan bærekraft er tatt hensyn til.

Flertallet viser til at formålet med EU-direktivet Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) er å legge til rette for omstilling til en mer bærekraftig økonomi gjennom å gi markedet sammenlignbar informasjon, slik at det blir enklere å foreta finansielle beslutninger som vrir kapitalstrømmene i en mer bærekraftig retning. De nye reglene forventes derfor også å sette sivilsamfunnet bedre i stand til å holde foretak ansvarlige for deres påvirkning på samfunn og miljø. Direktivet trådte i kraft 5. januar 2023, og skal gjennomføres i nasjonal lovgivning innen juli 2024.

Flertallet viser til at det finnes flere frivillige rammeverk og standarder om bærekraftsrapportering. Men mangelen på én standard eller ett rammeverk kan både øke byrdene for foretakene som rapporterer og redusere nytten, relevansen og sammenlignbarheten av informasjonen som rapporteres. I Norge har Verdipapirlovutvalget sett på de ulike kravene til bærekraftsrapportering, blant annet i taksonomiforordningen og offentliggjøringsforordningen, og deretter foreslått endringer i regnskapsloven, verdipapirhandelloven og åpenhetsloven m.fl. Forslagene har vært på høring og støttes i hovedsak av høringsinstansene.

Flertallet viser til at rapporteringsstandarder for bærekraft (ESRS – European Sustainability Reporting Standards) er en del av CSRD. Disse rapporteringsstandardene blir nå lovpålagte og skal hjelpe virksomheter med å identifisere hva de skal rapportere om og hvordan, etter kravene i CSRD. Innføringen skal foregå trinnvis, slik at det i første omgang er store foretak og morselskap i store konsern som blir omfattet av rapporteringsplikten, før denne utvides til noterte små og mellomstore foretak og morselskap i små og mellomstore konsern. Unoterte små og mellomstore foretak kan rapportere på frivillig basis. Det betyr at det store flertall av norske virksomheter ikke vil være forpliktet til å rapportere etter bærekraftsdirektivet.

Flertallet understreker likevel at det er viktig at også små og mellomstore bedrifter sikres muligheter til å utveksle bærekraftsinformasjon til sine leverandører og kunder og dermed også tilgang til markedet for bærekraftig finansiering. Derfor er det viktig at det offentlige legger til rette for en standardisert frivilling bærekraftsrapportering som bør være operativ og tilgjengelig før fristen i 2030.

Flertallet legger til grunn at virksomheter som både vil være omfattet av kravet til bærekraftsrapportering etter regnskapsloven og kravet til redegjørelse etter åpenhetsloven, vil kunne samordne rapportene for å unngå dobbeltrapportering for å unngå unødvendig bruk av ressurser og svekket produktivitet i norske virksomheter.

Flertallet merker seg at departementet i utgangspunktet har konkludert med at det bare er revisorer som skal kunne attestere bærekraftsinformasjon, men ønsker å innføre en hjemmel til å gi forskrift om at såkalte uavhengige tilbydere av attestasjonstjenester (IASP-er) likevel kan tillates, og mener dette bør prioriteres slik at ikke norske tilbydere av slike tjenester utelukkes fra markedet.

Flertallet slutter seg til regjeringens forslag om endringer i regnskapsloven mv. (bærekraftsrapportering).

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti støtter forslagene til endringer i regnskapsloven, revisorloven og verdipapirhandelloven knyttet til bærekraftsrapportering og de overordnede målene med regelverksendringene knyttet til tilstrekkelig offentlig informasjon om bærekraftsrisikoene selskaper – og da særlig selskaper av en viss størrelse – er eksponert for og hvordan dette igjen påvirker mennesker og miljø. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke at det er en rekke forutsetninger som må på plass for at denne type informasjon reelt sett er sammenlignbar, pålitelig og enkel å finne for forbrukere.

Disse medlemmer vil påpeke at det påhviler det offentlige et stort ansvar for at bærekraftsrapporteringen blir reell og funksjonell. Dette gjelder både tilgang til data som skal rapporteres, veiledning om hvordan data skal innhentes og rapporteres, og oppfølging og tilsyn av hvordan data innhentes og rapporteres. Disse medlemmer er også bekymret for hvor rigget det offentlige selv er for å følge regelendringene som blir foreslått, bl.a. knyttet til offentlige foretak som nå blir underlagt loven, men som i motsetning til f.eks. finanssektoren ikke har operative systemer på plass for verken datainnhenting eller rapporteringsrutiner. Disse medlemmer viser til høringsuttalelsen til NOU 2023:15 Bærekraftsrapportering fra IIA Norge, hvor det påpekes at det finnes en rekke forhold som kan true realiseringen av målene som ligger til grunn for CSRD-direktivet. Bl.a. peker IIA Norge på at dersom virksomhetenes oppmerksomhet og innsats ensidig blir rettet mot å oppfylle kravene til rapportering, vil det fort komme i veien for å finne og gjennomføre gode tiltak for å faktisk nå bærekraftsmålene. Disse medlemmer deler videre IIA Norges syn om at gjennomføringen av direktivet i Norge ikke må gjøres på en mindre effektiv måte enn i andre europeiske land, fordi det da vil medføre unødvendig bruk av ressurser og svekket produktivitet i norske virksomheter. Dessuten må det stilles et tydelig krav om at revisor skal gjøre en vurdering av om rapporteringen er dekkende. Dersom det ikke gjøres, vil revisjonen kun gi en bekreftelse av om den rapporteringen som er gjort, isolert sett er korrekt, og ikke av at virksomheten har rapportert inn de forholdene som har størst virkning på bærekraftsmålene. Ikke minst peker IIA Norge på at myndighetenes oppfølging av virksomhetenes rapportering på bærekraft må være hensiktsmessig og effektiv.

Disse medlemmer etterlyser på denne bakgrunn en bredere vurdering av om hvordan gjennomføringen av direktivet planlegges i andre europeiske land, retningslinjer for hvordan norske virksomheter skal oppfylle direktivets krav, tilrettelegging for hvordan foretak som allerede fra 2024 skal og kan innberette dokumentasjon til bankene, hva som er status for arbeidet i offentlige virksomheter, og ikke minst at involverte offentlige myndigheter, bl.a. Finanstilsynet, tidsnok har kapasitet, kompetanse og hjemmelsgrunnlag for å fylle sin rolle. Det avgjørende er at oppfølging og gjennomføring av direktivet faktisk bidrar til at rapporteringen gjør virksomhetene mer bærekraftige i praksis.

Disse medlemmer har vurdert om det vil være hensiktsmessig å utsette gjennomføring av direktivet med ett år for å sikre at det reelt er mulig å innhente og rapportere nødvendige data for virksomheter underlagt lovendringen, men har kommet til at det sannsynligvis bare fører til at foretakene utsetter nødvendige forberedelser tilsvarende.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter at det etableres standarder for rapportering, herunder også bærekraftsrapportering. Dette vil kunne være til fordel, eller sågar være avgjørende, for virksomheter som ser forretningsmessige behov for å kunne redegjøre for bedriftens stilling i slike spørsmål overfor interessenter i inn- og utland som i økende grad krever dette. Det kan gjelde kunder, investorer, banker og kredittforetak med mer, som setter slik informasjon som et krav til virksomheter de skal ha en relasjon til.

Disse medlemmer støtter derimot ikke regjeringens krav om at alle norske foretak innenfor nærmere definerte kategorier skal lovpålegges å rapportere på klima- og miljøinformasjon, sosiale og styringsmessige forhold mv. ut over det aktørene selv finner hensiktsmessig. Det er allerede for mange lov- og rapporteringskrav pålagt bedriftene, og nye krav som svekker norske bedrifters konkurransekraft, må unngås. Disse medlemmer mener slike byrder på næringsvirksomhet skal reduseres. Disse medlemmer viser til at lovforslaget vil gjøre at en rekke aktører blir underlagt nye krav og rapporteringsplikter. Disse medlemmer anser at i en kost-nyttevurdering kan lovforslaget om bærekraftsrapportering ikke forsvare slike ekstra byrder.

Disse medlemmer peker videre på regjeringens forslag om forskriftshjemler for senere utvidelser av rapporteringsplikten. Forskriftshjemlene uthuler begrensingene som foreløpig retter kravene mot de ca. 1 200 største bedriftene i Norge og legger til rette for senere utvidelser til mindre virksomheter som i forslaget er unntatt. Det er videre betydelig overlapp mellom enkelte rapporteringskrav etter de europeiske rapporteringsstandardene og eksisterende regler i regnskapsloven, åpenhetsloven og likestillings- og diskrimineringsloven. Kravene er imidlertid ikke identiske og det risikeres dobbeltrapportering fra virksomhetene om ikke bestemmelsene samkjøres – noe som skal «evalueres» og ikke er klart.

Disse medlemmer viser til at kostnadene ved gjennomføringen av CSRD kan komme opp i millionklassen for de største bedriftene, ned til noen titusener for de mindre. Revisjonsvirksomheter må ha opplæring og sertifisering for å kunne attestere rapporteringen. Finanstilsynet vil få økte kostnader, og siden regjeringen også vil omfatte statlig virksomhet i rapporteringsplikten, øker også de offentlige utgiftene. EU-kommisjonen er iht. CSRD-direktivet også pålagt å utarbeide en rapport i 2029 med vurderinger av om målene med regelverksendringene oppnås. Dette underbygger etter disse medlemmers syn at det ikke er gitt at ressursbruken og kostnadene forbundet med det foreslåtte rapporteringsregimet står i forhold til nytten.

Disse medlemmer legger til grunn at ingenting hindrer norske foretak som har behov for det, fra å følge EUs regler og rapporteringsstandarder, også uten at dette er bestemt i lov. Frivillige rapporteringsstandarder for små og mellomstore unoterte foretak er også under utvikling i EU. Disse rapporteringsstandardene opplyses å ikke bli vedtatt i form av rettsakter eller være hjemlet i norsk lov, og tilsvarende regime kunne vært et tilbud også for større virksomheter med mer komplisert rapporteringsbehov overfor sine omgivelser.

Det fremstår for disse medlemmer unødvendig og uheldig at regjeringen forskutterer gjennomføring og ikrafttredelse av EUs direktiv om bærekraftsrapportering allerede fra inneværende regnskapsår, da direktivet ennå ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Disse medlemmer viser til at regjeringen har et stort etterslep i arbeidet med tidligere direktiver, og merker seg at regjeringspartiene i denne saken hurtigst mulig vil underlegge Norge nye EU-regler allerede før forslag om innlemmelse i EØS-avtalen foreligger.

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet også gikk imot tilrådingen i Innst. 49 L (2021–2022) og Innst. 50 S (2021–2022), jf. Prop. 208 LS (2020–2021) om lov om offentliggjøring av bærekraftsinformasjon i finanssektoren og et rammeverk for bærekraftige investeringer og samtykke til deltagelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) 2019/2088 og forordning (EU) 2020/852 (taksonomiforordningen).