Representantforslag om foreldelsesfrist for tilbakekallelse av statsborgerskap

Statsborgerskap er en rettighet som står i en særstilling i samfunnet. Det er det rettslige båndet og samfunnskontrakten mellom en borger og staten. Statsborgerskap gir mange rettigheter, men også en tilknytning til det politiske systemet. Statsborgerskapet utgjør en viktig trygghet for den enkelte. For mange har det de siste årene blitt skapt usikkerhet om statsborgerskapet deres, fordi tidligere og dagens regjering har prioritert store ressurser til å gå gjennom svært mange, og til dels gamle, saker.

For å få norsk statsborgerskap etter søknad er det et vilkår at personen har bodd i Norge i minst syv år med oppholdstillatelse. I lov om statsborgerskap er det en generell mulighet til å tilbakekalle statsborgerskap som er gitt på ugyldig grunnlag, som at personen det gjelder, har gitt uriktige opplysninger til utlendingsmyndighetene før vedkommende fikk innvilget opphold.

Vurderingen om tilbakekall er i dag en forvaltningsavgjørelse, og det er ingen frist for når et slikt tilbakekall ikke lenger kan foretas eller undersøkes. Personer som har vært her i flere tiår, kan derfor få forhåndsvarsel og deretter vedtak om at de mister sitt statsborgerskap.

For den det gjelder, og familien, vil dette ramme svært hardt. Det får enorme konsekvenser for den enkelte, selv om bruddet ligger langt tilbake i tid.

Praksis i strid med Stortingets intensjon

Det er tidligere blitt rettet oppmerksomhet mot de urimelige konsekvensene av praktiseringen av tilbakekall og daværende § 26 i statsborgerloven, og manglende rettssikkerhet for de som fikk vedtak om tilbakekall, herunder manglende rettshjelp. Justis- og beredskapsdepartementet instruerte 6. februar 2017 Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) om inntil videre å ikke å fatte vedtak om tilbakekall av statsborgerskap, og i vedtak av 9. mai 2017 ba Stortinget regjeringen vente med saksbehandling av tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd til regelverket var endrethttps://www.regjeringen.no/no/dokumenter/instruks-om-berostillelse-av-saker-om-tilbakekall-av-statsborgerskap-etter-statsborgerloven--26-annet-ledd/id2581828/.

Stortinget vedtok 3. desember 2019 endringer i statsborgerloven, jf. Innst. 62 L (2019–2020). Blant annet ble det lovfestet at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall av statsborgerskap etter § 26. Videre ble det vedtatt en bestemmelse i § 27 tredje ledd om at saker om tilbakekall etter statsborgerloven § 26 skal behandles i nemndsmøte med personlig fremmøte.

Intensjonen med lovendringen var å styrke rettssikkerheten, samt innføre en hovedregel om at statsborgerskap som hovedregel ikke skal tilbakekalles på grunn av at foreldre eller besteforeldre har gitt uriktige opplysninger. Videre ble det lovfestet at norsk statsborgerskap ikke skal tilbakekalles dersom det i betraktning av forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig inngrep overfor vedkommende selv eller de nærmeste familiemedlemmene.

I behandlingen av representantforslag om en foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap, jf. Dokument 8:43 S (2018–2019) og Innst. 160 S (2018–2019), fremgikk det klart at lovfestingen av forholdsmessighetsvurderingen var et alternativ til foreldelsesfrist som ville ivareta de samme interessene som en foreldelsesfrist, men samtidig gi myndighetene mulighet til å tilbakekalle i særlige tilfeller. Dette er i tråd med hva daværende ansvarlig statsråd Jan Tore Sanner uttalte i debatten under behandlingen av lovforslaget:

«Forvaltningen og domstolene er godt egnet til å foreta forholdsmessighetsvurderinger, og vil kunne besørge de hensyn som en foreldelsesfrist skal ivareta. Å lovfeste forholdsmessighetsvurderingen vil i ytterligere grad sikre dette (…)»https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2018-2019/refs-201819-02-12?m=6#143247-1-10

Statsråden påpekte også at i tilfeller der det har gått lang tid siden man har blitt norsk, så må det mer til enn at man har fått statsborgerskapet på uriktig grunnlag, for å få tilbakekall. Det kan for eksempel være at man aktivt benytter ulike identiteter for å begå kriminalitet, er en sikkerhetsrisiko, at statsborgerskapets rettigheter benyttes til ulovlig virksomhet i andre land, eller at personen utgjør en sikkerhetsrisiko i Norge.

Praksisen i etterkant av lovendringen har imidlertid ikke vært i tråd med denne intensjonen. Daværende ansvarlig statsråd, kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby, opplyser til Stortinget den 26. mars 2021 at:

«UNE har totalt mottatt 57 klagesaker fra UDI siden nytt regelverk ble innført. Av disse er 25 saker ferdigbehandlet. I 20 av sakene har UNE opprettholdt UDIs vedtak, mens tre vedtak er omgjort. To av omgjøringene er begrunnet med at vedtaket om tilbakekall var uforholdsmessig fordi klagerne hadde veldig lang oppholdstid i Norge og var svært godt integrert, mens en omgjøring er begrunnet med manglende grunnlag for tilbakekall. To saker er avvist på grunn av manglende rettslig klageinteresse».https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Sporsmal/Skriftlige-sporsmal-og-svar/Skriftlig-sporsmal/? qid=83925

I instruksen om tolkning av statsborgerloven § 26 sies det videre at det ikke er nok med lang botid for å hindre tilbakekall, men at forvaltningens skjønn går lenger:

«Lang botid er imidlertid ikke alene tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall. I vurderingen vil også andre forhold ha betydning, som for eksempel graden av integrering, tilknytning og forholdets alvor. Det kan tenkes tilfeller der en person har vært bosatt i lang tid i Norge, men likevel ikke har sterk tilknytning til Norge. Deltakelse i arbeidslivet, norskkunnskaper og utdanning kan være indikatorer på at en person har sterk tilknytning til Norge og er godt integrert. I alle saker må det foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om det er forholdsmessig å tilbakekalle norsk statsborgerskap. Dersom en person er uføretrygdet må andre indikatorer enn arbeidsdeltakelse gi grunnlag for å vurdere grad av integrering og tilknytning til Norge.» https://www.regjeringen.no/contentassets/2ebfb400e6ed4ac8a7760b87b515a007/rundskriv-f-07-20.pdf

I Klassekampen den 24. april 2021 intervjues en familie som har over 30 års botid i Norge, og som opplevde at de fikk gjennomslag på Stortinget, men likevel får avslag av forvaltningen.https://klassekampen.no/utgave/2021-04-24/ma-fortsatt-ut-etter-30-ar

Foreldelsesfrist som hovedregel

Praksisen over gir et klart bilde av forvaltningens skjønnsutøvelse i disse sakene. Den viser at lovendringen ikke har vært tilstrekkelig for å oppnå Stortingets intensjon, og at forholdsmessighetsvurderingen ikke «besørger de hensyn som en foreldelsesfrist skal ivareta», slik daværende statsråd Jan Tore Sanner sa under debatten.

Forslagsstillerne ønsker derfor innføring av en foreldelsesfrist som hovedregel, men hvor det kan gjøres unntak fra hovedregelen i saker der hvor vedkommende misbruker et norsk statsborgerskap som de har fått på feil premisser, til å bl.a. begå kriminalitet eller aktivt benytter ulike identiteter, f.eks. til å begå alvorlig kriminalitet. Da vil man ivareta hensynene til samfunnet samtidig som man ivaretar hensynet til enkeltmenneskene.

Det er mange land som opererer med foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap. I Tyskland kan for eksempel ikke statsborgerskap tilbakekalles dersom det ikke gjøres innen fem år etter at statsborgerskapet er innvilget. I Finland gjelder en foreldelsesfrist på fem år, mens andre land ikke åpner for å tilbakekalle statsborgerskap overhodet. Øvrige europeiske land har ofte en praksis hvor det er svært sjelden at statsborgerskap kalles tilbake.

Samfunnet er ellers i hovedsak organisert slik at brudd på regler som ligger langt tilbake i tid, ikke får konsekvenser og blir foreldet. Dersom noen har begått brudd på straffeloven, er det også frister for foreldelse av straffansvar for den enkelte. Disse fristene er mellom 2 og 25 år, alt etter alvorlighetsgraden av lovbruddet. Kun de aller alvorligste forbrytelsene vil ikke bli foreldet. Det er handlinger som drap, terror, krigsforbrytelser med straff over 15 år, voldtekt og seksuell omgang med barn.

Begrunnelsen for foreldelsesfristene i strafferetten kan overføres til tilbakekall av statsborgersaker. I strafferetten legges det vekt på at hensynet til den som har begått feilen, og dennes familie, tilsier at det er mindre rimelig å stille vedkommende til ansvar lenge etter at et lovbrudd er begått, og vedkommende ikke har begått noen senere brudd. Den samme begrunnelsen vil også være aktuell i statsborgersaker.

I tillegg medfører lang botid i Norge i seg selv at man opparbeider seg tilknytning til landet gjennom familie, nettverk og venner. Jo lengre botid man har, desto sterkere tilknytning vil man ha. Lang botid i Norge gjør at tilbakekall vil være urimelig og dermed stride mot den alminnelige rettsfølelsen. Tilbakekall av statsborgerskap er en svært inngripende avgjørelse hvor konsekvensen ikke bare er en alvorlig straffereaksjon, men også at vedkommende kan måtte forlate landet.

Et annet argument i straffesammenheng er at faren for å treffe feil rettsavgjørelser øker med tiden, dette fordi verdien av vitner og andre bevis blir dårligere ettersom tiden går, noe som gjør bevisførselen vanskeligere og mer ressurskrevende for alle parter. Dette gjør seg særlig gjeldende i statsborgersaker. Bevis blir vanskeligere å få tak i, og vitner vil huske dårligere og bli mer upålitelige. Situasjonen i ulike land kan ha forandret seg dramatisk. På samme måte blir muligheten til å forsvare seg og føre bevis for sin uskyld vanskeligere jo lengre tid som går, og dermed er det vanskeligere å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. Ikke minst gjelder det dersom bevis må hentes i land som ikke har samme krav til for eksempel arkivering som i Norge, og hvor dokumentene blir mer upålitelige. Da vil det ofte bli en umulig oppgave å bevise sin uskyld ved et tilbakekall, eller bevise det med offentlige dokumenter som har tilstrekkelig notoritet. Hensynene som ligger bak foreldelsesreglene, vil også være aktuelle i saker som handler om å gi feil informasjon og lyve ved ankomst til Norge.

En foreldelsesfrist vil kunne bidra til at saker ikke blir liggende, fordi den vil skape et insentiv for myndighetene til å treffe avgjørelse om tilbakekall av statsborgerskap på et tidligere tidspunkt i prosessen. På denne måten vil avgjørelser om tilbakekall skje mer effektivt og hensynet til rettssikkerhet ivaretas. Det vil også sørge for at utlendingsmyndighetene vil gjøre grundigere undersøkelser av de opplysninger som gis om identitet og bakgrunn fra en utlending, både ved ankomst, under søknaden om opphold og ved søknaden om statsborgerskap. Forslagsstillerne mener at dersom en foreldelsesfrist fastsettes i lovverket, vil dette gi økt forutberegnelighet og tilgjengelighet, i motsetning til usikkerheten som dagens regelverk skaper. Å innføre en foreldelsesfrist som hovedregel er en naturlig løsning som bedre sikrer intensjonen bak forholdsmessighetsvurderingen i statsborgerloven § 26 fjerde ledd.

Saksbehandlingstid og ressursbruk i UDI

I brev til Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) 18. juni 2021 opplyser Justis- og beredskapsdepartementet at det er nærmere 875 saker som har ventet lenger enn ett år på behandling, og at UDI bruker 18,5 årsverk på å arbeide med sakene. Median saksbehandlingstid per første tertial 2021 var på 499 dager. Forslagsstillerne viser til at varsel om tilbakekall er en svært stor påkjenning for de som mottar det, og mener det bør utredes en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel til vedtak er fattet av utlendingsmyndighetene i første instans.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag om en foreldelsesfrist som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, med unntak for de som misbruker et norsk statsborgerskap som de har fått på feil premisser, eller aktivt benytter ulike identiteter til å begå alvorlig kriminalitet.

• Stortinget ber regjeringen utrede innføringen av en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til vedtak er fattet av utlendingsmyndighetene i første instans.

• Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag om å innføre krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen har i brev av 21. januar 2022 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet v/statsråd Hadia Tajik bedt om en vurdering av forslagene. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 4. februar 2022. Komiteen har anmodet om og mottatt skriftlige innspill.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni, Kathrine Kleveland og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Sigbjørn Framnes og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, fra Rødt, Tobias Drevland Lund, og fra Venstre, André N. Skjelstad, viser til representantforslaget. Komiteenmerker seg at det fremmes forslag om å utrede og fremme forslag om en foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap, med noen unntak. Det foreslås videre at det settes en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til vedtak er fattet av utlendingsmyndighetene i første instans. Det foreslås også at det skal fremmes forslag om krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap.

Komiteen har mottatt skriftlige innspill under behandling av saken. Det er innsendt seks innspill. Komiteen viser til statsrådens svarbrev. Komiteen merker seg at det i 2020 og 2021 ble fattet 152 vedtak om tilbakekall av statsborgerskap. UDI oppgir at mange av disse sakene ikke blir påklagd. Komiteen merker seg at flere av de som får tilbakekalt statsborgerskap, likevel får oppholdstillatelse i Norge. Komiteen merker seg at UDI opplyser at de tillegger svært lang oppholdstid stor vekt i vurderingen av om statsborgerskap skal tilbakekalles.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet, mener det var viktig å lovfeste forholdsmessighetsvurderingen knyttet til tilbakekall av statsborgerskap, slik et enstemmig storting vedtok i 2019, jf. Prop. 141 L (2018–2019), Innst. 62 L (2019–2020). Flertallet viser til at det her ble lovfestet at statsborgerskap ikke skal tilbakekalles dersom det ut fra sakens alvorsgrad og tilknytningen personen har til Norge, vil være et uforholdsmessig inngrep overfor vedkommende selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Flertallet viser til at lovens forarbeider presiserer at oppholdstid og graden av integrering skal vektlegges i denne forholdsmessighetsvurderingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser videre til at dersom det er gitt grovt uriktige opplysninger, for eksempel om nasjonalitet, skal det mer til for å vurdere tilbakekall som uforholdsmessig, enn om det er gitt mindre alvorlige uriktige opplysninger. Forarbeidene viser videre til to tilfeller der det skal svært mye til for at et vedtak om tilbakekall kan vurderes å være uforholdsmessig. Dette gjelder tilfeller der en person bevisst og aktivt har benyttet seg av mer enn én identitet, eller gjort seg skyldig i alvorlig kriminalitet i Norge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet, viser til at tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 andre ledd kan gjøres selv om personen blir statsløs. Dette er ikke i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Dersom langvarig statsløshet vil være en konsekvens av tilbakekall, skal imidlertid dette være et moment i vurderingen av om tilbakekall er forholdsmessig.

Flertallet viser til at det i 2019 også ble lovfestet at statsborgerskap ervervet av en person under 18 år, som er ervervet på bakgrunn av uriktige eller ufullstendige opplysninger gitt av foreldre eller besteforeldre, som hovedregel ikke skal tilbakekalles. Flertallet viser til at Arbeids- og inkluderingsdepartementet nylig har innhentet en orientering fra Utlendingsdirektoratet om praksis i saker om tilbakekall av statsborgerskap for barn. I orienteringen ble det bekreftet at regelverket praktiseres på en slik måte at barn som hovedregel ikke fratas statsborgerskap på grunn av foreldrenes eller besteforeldrenes feilgrep. Når tilbakekall av statsborgerskap likevel skjer, er det fordi barnet ikke har sterk tilknytning til Norge. UDI har opplyst i orienteringen at dette skjer unntaksvis, og etter en konkret vurdering, i tilfeller der barnet aldri har bodd i Norge, har flyttet fra Norge eller er i barnehagealder eller yngre, uten selvstendig tilknytning til Norge.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener regjeringen bør vurdere en tilsvarende gjennomgang av praksis når det gjelder forholdsmessighetsvurderingene ved tilbakekall av statsborgerskap, for å sikre at lovgivers intensjon med lovendringen fra 2019 blir ivaretatt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet støtter ikke forslaget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, peker på at statsborgerskap står i en særstilling i samfunnet. Dersom en som har søkt om statsborgerskap i Norge, i praksis har gitt uriktige opplysninger til myndighetene, er det et brudd på samfunnskontrakten mellom myndighetene og borgeren. Flertallet viser til at personer som opplever å få tilbakekalt statsborgerskapet, i utgangspunktet har fått statsborgerskap basert på uriktige opplysninger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener forslag om foreldelsesfrist i praksis betyr at norske myndigheter ikke kan gripe inn selv om myndighetene er kjent med at personen i praksis opererer med uriktig identitet. I praksis kan en person ha én identitet i sitt norske pass, og en annen identitet i en annen oppholdstillatelse i annet land. Det er uheldig. Disse medlemmer understreker at det kan få følger for notoriteten til norske dokumenter dersom mennesker får beholde statsborgerskap på feil grunnlag.

Disse medlemmer er ikke enige i at det kan gjøres en sammenligning med foreldelsesfrist for kriminelle forhold. Disse medlemmer peker på at eventuelt statsborgerskap er innvilget basert på opplysninger fra søkeren selv. De uriktige opplysningene er ofte gjentatt flere ganger, for eksempel ved registrering hos politiet, i asylintervju og i senere saksbehandling. Dersom søkeren har oppgitt uriktige opplysninger eller holdt tilbake opplysninger, er det søkeren selv som danner grunnlag for at statsborgerskap er gitt på uriktig grunnlag.

Disse medlemmer understreker at det i praksis er flere eksempler på at personer som får tilbakekalt statsborgerskap, samtidig får innvilget opphold i landet. Videre mener disse medlemmer det er tilstrekkelig at lang oppholdstid tillegges vekt i vurderingen av om statsborgerskapet skal tilbakekalles.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt legger til grunn at dagens praksis for tilbakekallelse ikke er i henhold til Stortingets intensjon om en forholdsmessighetsvurdering. Det er derfor et behov for en frist for tilbakekallelse, som i mange tilfeller oppleves som en uforholdsmessig konsekvens både for den det gjelder, og familier.

Disse medlemmer understreker at samtlige høringsinnspill støtter forslaget om en foreldelsesfrist. Norsk Folkehjelp underbygger bakgrunnen for forslaget ved å vektlegge at når forvaltningspraksis ikke er i tråd med Stortingets intensjon, bør det utredes forslag som retter opp dette.

Disse medlemmer mener at endringer i statsborgerloven, jf. Innst. 62 L (2019–2020), hvor det ble lovfestet at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall av statsborgerskap, hvor intensjonen var å stryke rettssikkerheten, ikke har medført tilstrekkelig endring av praksis.

Disse medlemmer påpeker at andre land har en frist for tilbakekallelse, og det vil være naturlig at også Norge slutter seg til en slik praksis.

Disse medlemmer mener derfor at i disse sakene, slik som i samfunnet ellers, skal brudd på regler som ligger langt tilbake i tid, ikke få konsekvenser – og med det regnes som foreldet. Det er i tillegg et argument at forhold mange år tilbake i tid er vanskelige å bevise, slik at faren for å treffe feil rettsavgjørelser øker med tiden.

Disse medlemmer mener det er en stor belastning å få forhåndsvarsel om tilbakekallelse i lang tid før vedtak fattes, det fremmes derfor forslag om å sette en frist for dette.

Disse medlemmer legger også til grunn at det er behov for å sikre dobbelt statsborgerskap ved tilbakekallelse, og ber derfor om at man kommer tilbake med et lovforslag som sikrer dette.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag om en foreldelsesfrist som etter en gitt tid avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, med unntak for de som misbruker et norsk statsborgerskap som de har fått på feil premisser, eller aktivt benytter ulike identiteter til å begå alvorlig kriminalitet.»

«Stortinget ber regjeringen utrede innføringen av en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til vedtak er fattet av utlendingsmyndighetene i første instans.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag om å innføre krav om dobbelt statsborgerskap for å tilbakekalle statsborgerskap.»

Komiteens medlem fra Venstre viser til at statsråden i sitt brev til komiteen blant annet er opptatt av at en foreldelsesfrist kan medføre at søkere som har oppgitt feil opplysninger, kan fortsette å beholde en uriktig identitet. Statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a gir enhver rett til statsborgerskap etter søknad dersom søkeren har klarlagt sin identitet. Klarlagt er identiteten dersom det er åpenbart at de framlagte dokumentene viser søkerens rette identitet jf. statsborgerforskriften § 1-1.

Dette medlem legger til grunn at Utlendingsdirektoratet gjør en grundig jobb med å vurdere søknader om statsborgerskap og tar i betraktning alle de forhold som loven krever. Når direktoratet kommer til at identiteten åpenbart er kartlagt, bør terskelen for å tilbakekalle et slikt vedtak være svært høy. Hovedregelen må være at identiteten er kartlagt når statsborgerskapet innvilges. Da er det også rimelig at det settes en grense for hvor lang tid etterpå et slikt vedtak kan tilbakekalles.