Representantforslag om innføring av lobbyregister

Åpenhet og mulighet for innsyn er et viktig premiss for et liberalt demokrati og for ytringsfrihet. Det er også helt grunnleggende for tilliten til det norske politiske system, i tillegg til å være et sikkerhetsnett mot maktmisbruk og korrupsjon. En undersøkelse gjort av Norstat for Vårt Land viste at tilliten til Stortinget sank med ti pst. høsten 2022. Et av tiltakene som kan gjøres for mer åpenhet, er å innføre et lobbyregister.

Europarådets GRECO (The Group of States against Corruption) anbefaler i sin evalueringsrapport om Norge av oktober 2020 at det etableres en oversikt over folkevalgtes kontakter med ulike aktører. Begrunnelsen er at

«Norge scorer tradisjonelt høyt i internasjonale spørreundersøkelser om hvordan ulike land oppfattes mht. korrupsjon. Landet har videre en enestående merittliste når det gjelder å gjennomføre GRECOs anbefalinger; alle anbefalingene fra alle tidligere evalueringsrunder er gjennomført. Norske statsborgere er svært fornøyd med landets tjenester og institusjoner. Norge er blant de landene i verden der befolkningen har høyest tillit til den offentlige forvaltning. Administrativ korrupsjon og småbestikkelser er nesten ikke-eksisterende. Det er imidlertid andre korrupsjonsrelaterte utfordringer enn bestikkelser og lignende som er relevante i norsk sammenheng, som tette nettverk og interessekonflikter.»

GRECO anbefaler å innføre regler/prinsipper og retningslinjer for hvordan medlemmer av den politiske ledelsen skal ha kontakt med lobbyister og andre tredjeparter som søker å påvirke myndighetsprosesser og -beslutninger, og å øke åpenheten om formålet med slike kontakter, for eksempel hvem man møtte og hva som var temaet for samtalene.

Stortinget har vedtatt klare og omfattende regler for offentlighet og innsyn i forvaltningen. Til grunn for disse reglene ligger at borgerne i all hovedsak skal ha tilgang til den informasjon som forvaltningen og politiske organer har, og at denne informasjonen ikke er den enkelte saksbehandlers eller folkevalgtes eiendom. Forslagsstillerne mener dette er et viktig regelverk, men at regelverket ikke går langt nok i å ivareta åpenhet og innsyn når det kommer til ulike former for lobbyvirksomhet.

Større åpenhet rundt politiske påvirkningsprosesser vil, etter forslagsstillernes syn, bidra til at borgerne får bedre innsyn i viktige deler av den politiske beslutningsprosessen og derigjennom økt tillit til at politiske beslutninger tas på rett grunnlag.

Forslagsstillerne vil understreke at møter mellom politikere og lobbyister er helt legitimt, og at lobbyisme åpenbart har positive sider. Gjennom å bidra med sin kunnskap og sine innfallsvinkler til aktuelle politiske saker kan lobbyister være en viktig demokratisk kilde til supplerende informasjon ut over det som opplyses i saksdokumenter. Et godt samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, er viktig i et levende demokrati.

På en annen side er det politiske systemet under stadig økende press fra sterke profesjonsinteresser, ulike former for organiserte særinteresser og maktkonsentrasjon i næringslivet. Utstrakt lobbyisme vil gi størst påvirkningskraft til økonomisk sterke og velorganiserte særinteresser på bekostning av andre. Dette er uheldig sett fra et demokratisk ståsted. Det vil være svært uheldig dersom bestemte aktører i et marked eller en bransje skaffer seg skreddersydde rammevilkår gjennom lukket kontakt. At det de siste årene har blitt stadig flere profesjonelle lobbyister og informasjonsbyråer som opptrer på vegne av slike klienter, forsterker dette argumentet ytterligere.

Forslagsstillerne viser til at PR-bransjen og Kommunikasjonsforeningen er positive til opprettelse av et lobbyregister. Senest i oktober 2021 skrev Kommunikasjonsforeningens ledelse følgende i et åpent brev til finansminister Vedum:

«Som andre i Norge er Kommunikasjonsforeningen svært opptatt av åpenhet, demokrati, etikk og å bevare tilliten i samfunnet. Dette er også grunnen til at foreningen ønsker et lobbyregister på Stortinget…»

I tillegg til Kommunikasjonsforeningen har en rekke aktører tatt til orde for et enkelt og ubyråkratisk system som bygger på dagens registrering av besøkende, herunder Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Transparency International Norge.

Forslagsstillerne viser til at flere andre land har systemer for registrering av lobbyister. Europaparlamentet har hatt en registreringsordning for lobbyister i mange år. I 2011 ble dette registeret utvidet til å bli et «Transparency Register» for både Europaparlamentet og EU-kommisjonen.

I tillegg til disse er det en rekke land som har registreringsordninger, som Tyskland, USA, Canada, Australia, Irland, Polen, Slovenia, Israel og Østerrike.

Utformingen av registeret

Et offentlig tilgjengelig lobbyregister bør inneholde informasjon om hvem som er i kontakt med hvem, hvilken sak det gjelder, og hvem lobbyisten representerer. Forslagsstillerne mener dette er informasjon som bør være tilgjengelig for borgerne både når det gjelder stortingsrepresentanter og den politiske ledelse i departementene og på Statsministerens kontor.

Skillet mellom personer som opptrer som lobbyister, og de som oppsøker stortingsrepresentanter som borgere uten å ha som mål å påvirke en spesiell sak, er ikke entydig. Det må være en klar forutsetning for nye lovregler at det ikke legges hindringer i veien for slik kontakt direkte mellom borger og folkevalgt. Både Europaparlamentet og Kongressen i USA har funnet fram til regler som ivaretar begge hensyn, og dette burde være fullt mulig å løse i Norge også.

Stortingsrepresentantene Ingvild Wetrhus Thorsvik, Grunde Almeland, Alfred Jens Bjørlo og Guri Melby fremmet 29. mars 2022 følgende forslag i Dokument 8:165 S (2021–2022):

«Stortinget anmoder Stortingets presidentskap om å utrede mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge for at privatpersoner kan unntas registrering.»

«Stortinget ber regjeringen utarbeide mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker den politiske ledelsen i departementene eller på Statsministerens kontor, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke regjeringen i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge at privatpersoner kan unntas registrering.»

Det vises til dokumentet for en nærmere redegjørelse for forslagene.

Presidentskapet viser til Dokument 8:165 S (2021–2022), hvor det foreslås at det innføres et offentlig tilgjengelig lobbyregister. Forslagsstillerne ber presidentskapet utrede mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling. Det bes videre om en tilsvarende utredning knyttet til en registreringsordning for lobbyvirksomhet rettet mot den politiske ledelse i departementene og på statsministerens kontor.

Presidentskapet bemerker at lignende forslag om innføring av lobbyregister for Stortinget og regjeringen er fremmet flere ganger tidligere uten at disse har blitt vedtatt, senest i Dokument 8:26 S (2017–2018), jf. Innst. 71 S (2017–2018) og Stortingets vedtak 16. januar 2018.

Presidentskapet bemerker samtidig, som påpekt av forslagsstillerne, at åpenhet og mulighet for innsyn er et viktig premiss for et liberalt demokrati og for ytringsfrihet. Det er også helt grunnleggende for tilliten til det norske politiske system, i tillegg til å være et sikkerhetsnett mot maktmisbruk og korrupsjon. Presidentskapet legger stor vekt på at Stortinget skal være et åpent parlament hvor alle kan følge saksbehandlingen og få god og oppdatert informasjon om arbeidet i Stortinget på en lett tilgjengelig måte. Stortinget skal kommunisere godt ut mot samfunnet og være lydhør for innspill og argumentasjon.

Presidentskapet deler med dette forslagsstillernes syn på at møter mellom politikere og personer som ønsker å påvirke politiske beslutninger, «lobbyister», er helt legitimt, og at slik kontakt har åpenbare positive sider. Gjennom å bidra med sin kunnskap og sine innfallsvinkler til aktuelle politiske saker kan lobbyister være en viktig demokratisk kilde til supplerende informasjon ut over det som opplyses i saksdokumenter. Et godt samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, er viktig i et levende demokrati.

Presidentskapet ser det samtidig som positivt at det er oppmerksomhet om lobbyvirksomhet, noe som kan bidra til å bevisstgjøre representantene på de ulike etiske dilemmaer som kontakten med ulike interessegrupper kan medføre.

Presidentskapet viser i den forbindelse til at Stortinget de senere år har iverksatt flere tiltak når det gjelder blant annet bekjempelse av korrupsjon. Registrering av verv og økonomiske interesser er obligatorisk for stortingsrepresentantene og vararepresentanter i henhold til Stortingets forretningsorden (fo.) § 76. Utfyllende regler er gitt i Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser. Reglementet ble vedtatt av Stortinget 18. desember 2008 og ble sist endret 14. juni 2018, slik at alle anbefalinger tidligere gitt av Europarådets antikorrupsjonsorgan (GRECO – The Group of States against Corruption), ble oppfylt. Det ble dessuten i 2019 innført et system med jevnlig stikkprøvekontroll av oppføringer i registeret.

Presidentskapet viser videre til at «Etisk veileder for stortingsrepresentantene» også omtaler korrupsjon og i tillegg har et eget punkt om informasjon og åpenhet. Det presiseres her at det er opp til representantenes eget skjønn å avgjøre hvem de skal møte, og hvem de vil motta informasjon fra, og at det i møte med lobbyister av ulik karakter er viktig å sørge for å være informert om hvilke interesser de representerer. Det er den enkelte representants ansvar å utøve kontakten på en slik måte at den ikke kan gi grunnlag for tvil om hvorvidt det standpunkt representanten tar i den enkelte sak, kan være utilbørlig påvirket.

Presidentskapets flertall, stortingspresident Masud Gharahkhani, første visepresident Svein Harberg, andre visepresident Nils T. Bjørke, tredje visepresident Morten Wold og fjerde visepresident Kari Henriksen, har etter en helhetlig vurdering kommet til at det ikke vil anbefale Stortinget å vedta forslaget. Registrering av dem som oppsøker stortingsrepresentantene i påvirkningsøyemed, vil ikke nødvendigvis føre til mer transparens eller åpenhet i forholdet mellom representantene og andre samfunnsaktører. Flertallet mener således at forslaget verken vil styrke demokratiet eller øke tilliten til de demokratiske beslutningsprosessene i samfunnet. Dessuten vil et lobbyregister være arbeidskrevende å håndtere.

Flertallet legger til grunn at den enkelte representant selv er i stand til å vurdere den informasjon som mottas, på et selvstendig grunnlag. Flertallet mener det er viktig at representantene har mulighet til å motta konfidensiell informasjon, og at den som gir slik informasjon, kan være anonym. Et lobbyregister som foreslått vil, etter flertallets oppfatning, komplisere dette.

Flertallet mener at et lobbyregister kan være vanskelig å håndtere, ikke minst fordi det må påregnes at det vil kunne oppstå avgrensningssituasjoner hvor det vil være tvil om kontakten skal registreres. Flertallet vil også peke på at registreringsplikten lett vil kunne omgås ved at møtevirksomhet flyttes ut av Stortinget og inn på andre arenaer. Flertallet vil videre vise til at et lobbyregister som foreslått heller ikke vil fange opp rådgivning gitt av PR-byråer til de personer og organisasjoner som oppsøker stortingsrepresentanter. Registeret vil i så måte gi inntrykk av å gi en oversikt som ikke fullt ut gjenspeiler realitetene.

Regjeringen bør selv vurdere om en registreringsordning er hensiktsmessig for deres del. Flertallet viser til at vi i Norge har en forvaltningspraksis som ivaretar mange av de hensynene som et lobbyregister er ment å ivareta. Flertallet vil i denne forbindelse peke på at vi har en åpen forvaltning med en offentlighetslov som sterkt slår fast prinsippet om meroffentlighet, i tillegg til at det er gode regler for journalføring og arkivering og rutiner for høring av ulike interessegrupper når forslag utredes. Offentlig elektronisk postjournal gir alle som ønsker det, innsyn i post til og fra regjeringskvartalet. De velbegrunnede unntakene som offentlighetsloven gir fra offentlighetsprinsippet, vil dessuten kunne komme i konflikt med en registreringsordning som foreslått.

Flertallet vil også fremheve at det skjer omfattende lobbyvirksomhet overfor stortingsrepresentantene gjennom høringer i forbindelse med komiteenes saksbehandling. Høringene er åpne, og det er fullt innsyn i hvilke organisasjoner og bedrifter som deltar. Mange av disse har også gitt innspill og synspunkter under den forutgående høringsprosessen i forbindelse med regjeringens utarbeidelse av lovforslag, stortingsmeldinger osv. Flertallet mener det samlet sett er betydelig åpenhet omkring det påvirkningsarbeidet som skjer i tilknytning til både regjeringens og Stortingets arbeid.

Flertallet ser at omfattende lobbyvirksomhet kan gi økonomisk sterke og velorganiserte særinteresser større påvirkningskraft enn andre viktige interesser som ikke besitter slike ressurser, noe som kan være uheldig ut fra et demokratisk synspunkt. Men nettopp av den grunn er det etter flertallets oppfatning svært viktig med en lav terskel for kontakt mellom stortingsrepresentanter og ikke-profesjonelle aktører. Det må ikke bli slik at bare de som har registrert seg i et lobbyregister, skal ha adgang til representantene. Det er et demokratisk og åpent samfunn ikke tjent med.

Femte visepresident, Ingrid Fiskaa, mener at åpenhet rundt lobbyvirksomhet bidrar til et samfunn der vanlige borgere har bedre innsikt i maktforholdene og hvem som påvirker politiske avgjørelser. Det er et argument for at man alltid bør streve etter åpenhet, så langt det er praktisk mulig. Dette medlem merker seg at det allerede finnes et besøksregister for alle som besøker Stortinget, og mener det neppe vil utgjøre et stort hinder for å besøke Stortinget om det blir en åpenhet rundt dette besøksregisteret hva angår lobbyvirksomheten. Dette medlem mener det er liten grunn til å tro at møtevirksomhet i særlig grad vil flyttes ut av Stortinget av den grunn. At et lobbyregister ikke vil fange opp all kontakt mellom stortingsrepresentanter og aktører som vil påvirke politikkutformingen, er etter dette medlems oppfatning ikke et tungtveiende argument mot mer åpenhet.

Dette medlem er enig i at det å påvirke politikk gjennom lobbyvirksomhet er legitimt, og det bidrar ofte til bedre avgjørelser. Men det å ønske mest mulig åpenhet rundt slik påvirkning er også legitimt og vil faktisk, slik dette medlem ser det, også bidra til bedre avgjørelser.

Dette medlem merker seg at man har funnet ulike måter å regulere lobbyvirksomhet på i ulike land. Det er ulike politiske kulturer. Det er ikke gitt at Norge skal lage en kopi av det man finner i for eksempel USA, Canada eller EU. Dette medlem ser derimot positivt på muligheten til å kunne utforme et lobbyregister som passer til vår politiske kultur og til kulturen på Stortinget.

Dette medlem mener det ville ha styrket det norske demokratiet om man fikk økt innsyn i lobbyvirksomheten overfor Stortinget. Det foreliggende forslaget vil etter dette medlems syn gi økt innsyn i maktforholdene i samfunnet, noe som vil være bra for omdømmet til alle som har sitt daglige virke i Stortinget. En undersøkelse gjort av Norstat for Vårt Land viste at tilliten til Stortinget sank med ti pst. høsten 2021. Dette medlem viser videre til at GRECO i sin evalueringsrapport om Norge av oktober 2020 anbefaler at det etableres en oversikt over folkevalgtes kontakter med ulike aktører. Dette medlem støtter representantforslaget og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget anmoder Stortingets presidentskap om å utrede mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge for at privatpersoner kan unntas registrering.»

«Stortinget ber regjeringen utarbeide mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker den politiske ledelsen i departementene eller på Statsministerens kontor, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke regjeringen i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge at privatpersoner kan unntas registrering.»