Representantforslag om å øke det lokale selvstyret når det gjelder kommunenes plikt til å følge opp ulovlige tiltak

I dag har kommuner en plikt etter plan- og bygningsloven til å følge opp tiltak som er ulovlige, uavhengig av hvor gammelt forholdet er, med mindre det regnes for å være av «mindre betydning». Dette forslaget går ut på å utrede muligheten for å endre plikten, men ikke adgangen, til å følge opp ulovlige tiltak. Ved å fjerne eller tidsavgrense plikten vil kommunene få større selvstyre. Forslaget har blitt aktualisert i forbindelse med kommunenes strandsoneprosjekter.

Plan- og bygningsloven har flere sanksjonsmuligheter ved ulovligheter, som pålegg om retting/stans og overtredelsesgebyr. Det er også et straffansvar ved forsettlig eller grovt uaktsom opptreden.

Plikten til å følge opp alle ulovligheter kan utgjøre en urimelig stor byrde for kommunene. I tillegg kan det oppleves som en vilkårlig og urimelig praksis for innbyggere dersom ulovligheten er begått veldig langt tilbake i tid eller av en tidligere eier.

Ulovlighetsoppfølging har blitt aktualisert i mange kommuner i forbindelse med gjennomgang av tiltak i strandsonen. Staten ga kommunene en tydelig oppfordring om å følge opp ulovlige tiltak på begynnelsen av 2000-tallet, men denne gjennomgangen har tatt svært lang tid og pågår fortsatt i en del kommuner. Tiltak som ble etablert på 50-, 60-, 70- og 80-tallet, må omsøkes etter dagens plan- og bygningslov dersom det ikke kan dokumenteres tillatelser eller byggemeldinger. Samtidig er det slik at arkivloven først trådte i kraft i 1999, og en del kommuner har svært mangelfulle arkiver for eldre byggesaker. Bevisbyrden skyves ofte over på innbyggerne, noe som kan oppleves urimelig. Enkelte kommuner, for eksempel Sandefjord og Bjørnafjorden, har praktisert at mindre tiltak som brygger og kaier ikke skal følges opp på grunn av manglende dokumentasjon. Det er likevel usikkert om denne praksisen er i tråd med dagens lovgivning, og en vurdering av en mulig oppmykning gjennom et lovarbeid vil kunne være klargjørende for mange kommuner.

Kommunene bruker store ressurser på ulovlighetsoppfølging, noe som rapporteres på ulovlighetsoppfølging til KOSTRA. Tallene indikerer noe om saksomfanget, selv om tallene ikke sier noe om hvilke tiltak det gjelder, hvor gamle sakene er, vanskelighetsgrad eller hvor mye tid og ressurser kommunene har brukt på sakene. For å sette dette i perspektiv har Bergen kommune i sitt strandsoneprosjekt vurdert mulige ulovlige tiltak på 1 400 tomter i kommunens strandsone siden 2008. Ca. 600 av disse sakene ble vurdert å være av mindre betydning, og snart 15 år etter at prosjektet ble satt i gang, gjenstår det fortsatt ca. 180 saker som er under behandling, og ca. 200 saker som enda ikke er påbegynt (https://www.bergen.kommune.no/politikere-utvalg/api/fil/bk360/5074614/Presentasjon-Bergen-kommune).

Regjeringen Solberg ønsket å se på hvilke virkemidler kommunen har og hvilken plikt som er pålagt kommunene i sakene som gjelder forhold langt tilbake i tid. Dette arbeidet ble satt i gang, og det er viktig at sittende regjering fullfører denne vurderingen og sender forslaget ut på høring.

Viktige momenter i lovutredningen bør blant annet være prinsipper om likebehandling og forutsigbarhet. Samtidig er det viktig å understreke at det ikke skal lønne seg å ta snarveier eller bryte regelverket. Utgangspunktet må fortsatt være at ulovlige forhold bør kunne kreves rettet/revet, og at det ikke skal være amnesti bare fordi det tar lang tid før ulovligheter oppdages. Det er også viktig at en eventuell endring av plikten til å forfølge ulovligheter ikke blir et insentiv for å gjøre noe i skjul. Det er de urimelige tilfellene man må forsøke å treffe med en eventuell lovendring.

Miljøhensyn vil også være et viktig moment i en utredning. I en vurdering av enkeltsaker må det avgjørende være om tiltaket gjør skade på nasjonale verdier, som naturvern, kulturvern, jordvern eller strandsonen. Videre kan det være relevant å vurdere hvorvidt en eventuell retting/reversering/riving vil tilføre disse verdiene noe så lang tid etterpå. Utredningen bør også vurdere om vurderingsgrunnlaget i ulovlighetssaker kan være om det er av nasjonal interesse å få tiltaket tilbakeført, fremfor dagens behandling etter plan- og bygningsloven hvor vurderingen er om det er i strid med nasjonale interesser å gjennomføre tiltaket.

En eventuell fjerning eller tidsbegrensning av kommunens plikt til å følge opp tiltak i strid med plan- og bygningsloven, må skje ved en lovendring. I første omgang må et forslag utredes før det sendes på alminnelig høring. Det understrekes at selv om plikten til å forfølge ulovligheter etter plan- og bygningsloven fjernes, vil det fortsatt være adgang til å forfølge ulovlige tiltak dersom kommunen ønsker dette.

En lovendring vil bidra til å øke det lokale selvstyret. Selv om det vil kunne være ulik praksis fra kommune til kommune, vil dette være i tråd med prinsippet om at avgjørelser skal tas nærmest mulig folk.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et lovforslag om å endre kommunens plikt til å følge opp tiltak som er gjennomført i strid med plan- og bygningsloven, og sende dette forslaget ut på høring.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen har i brev av 3. mai 2022 til Kommunal- og distriktsdepartementet ved statsråd Sigbjørn Gjelsvik bedt om en vurdering av forslaget. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 9. mai 2022. Komiteen har imøtesett og mottatt skriftlige innspill i saken.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni, Kathrine Kleveland og Kari Mette Prestrud, fra Fremskrittspartiet, Helge André Njåstad og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til Dokument 8:239 S (2021–2022) om å øke det lokale selvstyret når det gjelder kommunenes plikt til å følge opp ulovlige tiltak, fra representantene Charlotte Spurkeland, Ove Trellevik, Nikolai Astrup og Mudassar Kapur.

Komiteen viser til at plan- og bygningsloven har flere sanksjonsmuligheter ved ulovligheter, som pålegg om retting/stans og overtredelsesgebyrer. Komiteen viser til at det også er et straffansvar ved forsettlig eller grovt uaktsom opptreden. Komiteen viser til at kommunene bruker store ressurser på ulovlighetsoppfølging, noe som rapporteres til KOSTRA. Komiteen viser til at tallene indikerer noe om saksomfanget, selv om tallene ikke sier noe om hvilke tiltak det gjelder, hvor gamle sakene er, vanskelighetsgrad eller hvor mye tid og ressurser kommunene har brukt på sakene. Komiteen merker seg at ved en eventuell lovutredning vil viktige momenter være prinsipper som likebehandling, forutsigbarhet og miljøhensyn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viser til svarbrevet fra statsråden og stiller seg bak disse vurderingene.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til representantforslaget og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et lovforslag om å endre kommunens plikt til å følge opp tiltak som er gjennomført i strid med plan- og bygningsloven, og sende dette forslaget ut på høring.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er generelt opptatt av at kommunene skal få større selvstyre også i arealsaker. Disse medlemmer mener at lovverket i større grad bør understreke dette og gi kommunene verktøy til å få avsluttet saker som oppleves som ubehagelige for berørte samt tidskrevende for kommunene selv. Disse medlemmer mener at ulovlige tiltak som har blitt gjort bevisst og med overlegg, skal slås ned på og bør kunne kreves rettet/revet. Disse medlemmer viser til at svært mange kommuner opplever at de ofte har mange eldre saker. Flere av disse er oppført i en annen tid og under et annet regelverk eller en annen praksis. Disse medlemmer viser også til at mange kommuner tidligere drev med muntlig saksbehandling eller ikke har arkivført alle dokument. Med en sånn historikk er det vanskelig å følge opp saker nå. Det må derfor etter disse medlemmer sitt syn presiseres at det ikke er en plikt å følge opp saker, men en mulighet. Kommuner må kunne få avsluttet eldre saker. Disse medlemmer mener også at enkelte kommuners straffeforfølgelse overfor ulovlige tiltak ikke står i stil med overtredelsen.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendring som presiserer at kommunene har ‘rett’ og ikke ‘plikt’ etter plan- og bygningsloven til å følge opp tiltak som er ulovlige.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at statsforvalteren vektlegger skjønn mer enn det man gjør i dag i saker om ulovlig bygging.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener det er viktig og riktig at kommuner har en plikt etter plan- og bygningsloven til å følge opp tiltak som er ulovlige, uavhengig av hvor gammelt forholdet er. Selv om intensjonen i representantforslaget er å avlaste kommunene i saksbehandlingen og styrke det lokale selvstyret, er en lettelse på et viktig område som brudd på plan- og bygningsloven feil. Høringsinnspillene er samlet sett helt klare på at dette ikke vil tjene samfunnsmessige eller juridiske hensyn godt. Disse medlemmer støtter KS sin uttalelse:

«En generell åpning for å unnlate å følge opp eldre lovbrudd kan utfordre rettsstatens grunnleggende prinsipp om at brudd på lovverk skal følges opp.»

Bygging for eksempel i strandsonen er mange steder et stort problem og utfordrer ulike interesser i ulike lokalsamfunn. Det er derfor viktig å opprettholde et tydelig lovverk og en likebehandling i disse sakene. Videre mener disse medlemmer at forvaltning av felles naturressurser må styrkes, og støtter høringsinstanser som Norges Jeger- og Fiskerforbund, Den Norske Turistforening og Norsk Friluftsliv, som alle mener at forslaget bør avvises. Disse medlemmer er enig med statsråden i at det ikke er noen grunn til å sette i gang en utredning om dette nå.

Disse medlemmer viser i likhet med Norsk Friluftsliv til Sivilombudets rapport fra 2019 om at kommuner feiltolker muligheten til å gi dispensasjoner fra gjeldende planer, og at mange av dispensasjonene som gis, er i strid med overordnede retningslinjer i strandsona. Disse medlemmer viser videre til Økokrims trusselvurdering fra 2022, som beskriver regelbrudd i strandsona som en kriminalitet utført «forsettlig og systematisk». Disse medlemmer mener utbredelsen av brudd på regelverket spesielt i strandsona viser at kommunenes kapasitet, kunnskap og ressurser må styrkes for å utøve plikten til å følge opp ulovlige tiltak.

På denne bakgrunnen fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til tiltak for å styrke kommunenes plikt og mulighet til ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»