Representantforslag om en skole uten profitt

Private skoler eller høyskoler som mottar statstilskudd, har ikke adgang til å hente ut fortjeneste. Til tross for dette har det blitt avdekket flere tilfeller av private skoler som har hentet ut midler som ikke har kommet elevene til gode, slik skolene er pålagt gjennom privatskoleloven.

Skolesektoren har lenge vært skjermet fra private kommersielle interesser, selv om det har vært en åpning for at privatskoler kan få tilskudd fra det offentlige. Under regjeringen Solberg økte antall privatskoler med nesten 30 pst., fra 268 i 2013 til 346 i 2021. Samtidig har antall offentlige skoler blitt redusert hvert år.

Forslagsstillerne viser til at Utdanningsdirektoratet (Udir), etter tilsyn av Akademiet-skolene og Bergen Private Gymnas i 2010 og 2011, fant det de omtaler som grove regelbrudd (Klassekampen, 10. september 2022). Udir mente privatskolene hadde handlet med nærstående selskaper og foretatt skjulte overføringer av midler til eierne, og at privatskolene brøt utbytteforbudet i perioden 2010–2014. Udir konkluderte med at eierne hadde tatt ut ulovlig profitt. Skolene fikk krav om å betale tilbake statstilskudd som ble brukt i strid med privatskoleloven. Det opprinnelige kravet var på 18,5 mill. kroner, men har blitt nedjustert i flere omganger.

Saken har gått i rettsvesenet siden 2015. Sommeren 2021 inngikk staten forlik med Akademiet. Eierne måtte betale tilbake 10 mill. kroner, trekke 17 av 25 søknader om nye skoler og avstå fra å søke om flere skoler i 19 måneder. Staten sa på sin side fra seg retten til å føre tilsyn med årene 2015 til 2020.

Nylig kunne Klassekampen (10. september 2022) avsløre at Akademiet har fortsatt utstrakt bruk av handel med nærstående selskaper, og at internhandelen i 2021 var på samme nivå som da myndighetene reagerte i 2010. De har blant annet kjøpt markedsføring, konsulenttjenester, IT-systemer og bemanning fra eiernes selskaper. Fire av skolene har brukt mer enn en fjerdedel av inntektene på å handle med nærstående, viser avsløringen i Klassekampen.

Også hos private skoler for høyere utdanning har man funnet lovbrudd. I den såkalte Westerdals-saken ble det avdekket at skolen hadde krevd inn mer enn dobbelt så mye som lovlig i skolepenger. Det ble estimert at skolen hadde tatt inn minst 70 mill. kroner mer enn loven tillot. Kravet fra Kunnskapsdepartementet var på til sammen 84 mill. kroner, blant annet for statstilskudd til utdanninger som ikke var godkjent. Staten inngikk etter hvert forlik med Westerdals på 42 mill. kroner, altså bare en brøkdel av det opprinnelige kravet.

Det er fellesskapets midler som har gått til tilskudd til privatskolene, som har blitt brukt i tilsyn og runder i rettsvesenet og til sist blitt brukt i et forlik. Dermed bruker det offentlige store summer på at man tillater kommersielle å drive skoler.

Udir påpeker at de stadig ser en stor udekket risiko for brudd på regelverket for privatskolene, og at de ikke åpner tilsyn i flere tilfeller selv om det er indikasjoner på regelbrudd, på grunn av kapasitet. Udir avdekket regelbrudd i ni av ti tilsyn som ble gjennomført i 2017, og rapporten fra de tre foregående årene viser regelbrudd i alle privatskoler som det ble gjennomført tilsyn med. Forslagsstillerne understreker at disse sakene viser at kommersielle aktører har profittmotiv, også når de slippes inn i en sektor som i utgangspunktet skal være profittfri.

Allerede i dag ligger det i loven at offentlig støtte og skolepenger i sin helhet skal komme elevene til gode. Men tilsynene med skolene er altså få, og i de fleste tilfeller er reaksjonen skolen får, kun tilbakebetaling, ofte bare delvis. Det vil si at det egentlig ikke er noe å tape for skoleeiere. Forslagsstillerne mener det må få konsekvenser når skattepenger brukes i strid med regelverket. I dag kan selskaper som driver privatskoler, og som er tatt for lovbrudd, fortsatt opprette og få godkjent nye skoler.

Forslagsstillerne mener at disse sakene også viser at myndighetene ikke klarer å håndheve profittforbudet i praksis, og at et forbud mot profitt og utbytte ikke er tilstrekkelig så lenge man tillater selskaper med kommersielt motiv.

Frislippet av de kommersielle selskapene har hatt konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Hvis det er nedgang i antall søkere til videregående skoler i et fylke, blir eneste alternativ å kutte i det offentlige tilbudet, fordi dagens lovverk ikke gir mulighet for fylkespolitikerne til å redusere antall elevplasser i de private skolene.

Forslagsstillerne mener at folkevalgte må få mulighet til å gjøre helhetlige vurderinger av hva som gir det beste elevtilbudet. Når det er nedgang i antall elever, må kommunen og fylket få anledning til å redusere elevplasser også på private skoler, ikke bare på de offentlige skolene. Forslagsstillerne viser til at dette også er i tråd med regjeringsplattformen til regjeringen Støre.

Forslagsstillerne mener det er nødvendig at man bygger en sterk offentlig fellesskole, med rom for et mangfold av pedagogiske retninger. Det er forskjell mellom ideelt drevne skoler som tilbyr alternativ pedagogikk, som Steinerskolen, der eventuelle overskudd reinvesteres i skolen, og kommersielle aktører som driver etter et mål om profitt.

Etter dansk lov må alle private skoler som mottar statstilskudd, være organisert som selveiende stiftelser. Folkeskoleloven § 5 gir også føringer for hvem som ikke kan være medlemmer av styret på skolen, blant annet personer som leier ut eiendommer m.m. til skolen, eller personer med styreverv i selskaper som leier ut eiendommer m.m. til skolen.

Lovendringer etter dansk modell vil etter forslagsstillernes syn kunne bidra til å forhindre den utstrakte bruken av handel med nærstående selskaper og skjulte overføringer av fellesskapets midler.

Regjeringen Støre foreslo og fikk våren 2022 flertall for endringer i privatskoleloven, som blant annet innebærer at privatskoler må representere et reelt supplement til den offentlige fellesskolen for å bli godkjent. Dette er et skritt i riktig retning, men som avsløringer har vist, er det ikke tilstrekkelig for å sørge for at alle pengene kommer elevene til gode. Det er nødvendig med ytterligere lovendringer som sikrer at fellesskapets midler som er bevilget til elevene, faktisk går til elevene og ikke til privat profitt.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer slik at skoler som skal få statsstøtte, må ha en ikke-kommersiell formålsparagraf, der eventuelle overskudd skal reinvesteres i skolen.

• Stortinget ber regjeringen utrede nye organisasjonsformer for å drive private skoler, som tilrettelegger godt for ideell virksomhet og samtidig sikrer allment offentlig innsyn i bruken av offentlige midler.

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer som sikrer at kommunene og fylkeskommunene får full myndighet over skolestrukturen, slik at hensynet til det offentlige skoletilbudet ivaretas ved oppretting og utvidelse av private skoletilbud.

• Stortinget ber regjeringen gjennomgå lovverket for private skoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. En slik gjennomgang skal ha som mål å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift.

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag som sikrer et regelverk som gir privatskoler meldeplikt ved salg, fusjon, fisjon og nedleggelse.

• Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendringer som klargjør at forbudet mot å overføre verdier til skolens eiere også gjelder ved salg.

• Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendringer som stiller krav om at privatskoler må være selveiende og ikke kan være del av et konsern.

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer som sikrer at skolens styremedlemmer ikke kan sitte i styret til selskaper som driver handel med skolen, for å motvirke handel med nærstående selskaper og hindre mulighet til å profittere på skoledriften, etter modell fra Danmark.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Øystein Mathisen, Lise Selnes og Elise Waagen, fra Høyre, Margret Hagerup, Kari-Anne Jønnes og Jan Tore Sanner, fra Senterpartiet, Maren Grøthe og Marit Knutsdatter Strand, fra Fremskrittspartiet, Liv Gustavsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Rødt, lederen Hege Bae Nyholt, og fra Venstre, Abid Raja, viser til representantforslaget.

Kunnskapsminister Tonje Brenna har uttalt seg om forslaget i brev av 26. oktober 2022. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen har avholdt skriftlig høring i saken. Innen fristen 31. oktober 2022 kom det inn fire innspill til komiteen.

Komiteen mener en god og inkluderende skole legger et viktig grunnlag for et godt liv, videre utdanning og aktiv deltagelse i samfunn og arbeidsliv. Skolen skal bygge på et bredt kunnskapssyn og bidra til at alle barn og unge skal få muligheten til å utvikle seg, tilegne seg kunnskap og danne relasjoner. Komiteen mener dette skal gjelde for skoler som er drevet både av det offentlige og av det private.

Komiteen viser til at friskoleloven/privatskolelova ble endret i 2015 og i 2022 av to ulike flertall på Stortinget. Komiteen viser til at lovverket åpner for å etablere og drive private skoler som utgjør et religiøst eller pedagogisk alternativ til den offentlige skolen. Loven gjelder for private skoler med rett til statstilskudd og setter rammer for skolenes etablering.

Komiteen viser til at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode, og at det er et forbud mot å ta ut utbytte fra slike skoler.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at dagens regjering har et tydelig mål om å styrke skolen, slik at alle elever får en god utdanning som forbereder dem på voksenlivet. Gjennom Hurdalsplattformen, endringene som har kommet i privatskolelova og prioriteringene i budsjettet setter regjeringen en tydelig retning i skolepolitikken der fellesskolen styrkes.

Disse medlemmer mener kunnskap og utdanning er noe av det viktigste å satse på for å sikre stor sosial mobilitet, små forskjeller og et samfunn med høy tillit. Det er en styrke at barn går i den samme skolen, der de tar del i fellesskapet og mangfoldet de møter ellers i samfunnet. Derfor mener disse medlemmer at fellesskolen er en unik arena hvor alle barn og unge kan møtes for å oppleve mestring og skape brede faglige og kulturelle elevfellesskap. Dette fremmer læring, evne til dialog, respekt og toleranse.

Disse medlemmer viser til at privatskolelova tydelig sier at statstilskuddet og skolepengene i sin helhet skal komme elevene til gode. Det er derfor svært alvorlig når offentlige tilskudd eller skolepenger ikke blir brukt på rett måte. Tilsyn og kontroll gjennomføres, og eventuelle brudd på loven må få konsekvenser.

Disse medlemmer har merket seg med bekymring økningen i antall private skoler som kom under regjeringen Solberg, og at deler av denne veksten har kommet gjennom kjeder som eier flere skoler. Stortinget har allerede gjort endringer i privatskolelova som reduserer godkjenningsgrunnlaget for nye privatskoler. Disse medlemmer mener kommuner og fylker er best skikket til å bestemme sin egen skolestruktur. Disse medlemmer viser til at regjeringspartiene i Hurdalsplattformen har varslet at de vil styrke lokale folkevalgtes innflytelse over godkjenningen av nye privatskoler og utvidelser ved eksisterende skoler.

Disse medlemmer viser til høringsinnspillet fra Utdanningsforbundet i saken. De stiller seg positivt til et regelverk som ikke gir rom for utbytte, og at alle midlene skal komme eleven til gode. I uttalelsen poengterer Utdanningsforbundet at misbruk av offentlige midler vil svekke både den offentlige skolen og de private skolene. De skriver:

«Vi slutter oss til målsettingen om at den økonomiske kontrollen over offentlig finansierte privatskoler bør forbedres. Misbruk av offentlige midler til private skoler vil svekke kvaliteten på tilbudet elevene får på disse skolene, og svekker legitimiteten til de private skolene.»

Disse medlemmer mener at en gjennomgang av kommersielle aktører i velferden er nødvendig. Derfor ble regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti enige i budsjettenigheten for 2022 om å nedsette et utvalg som skal jobbe med akkurat dette. Utvalget har begynt sitt arbeid, og disse medlemmer mener at det vil være svært hensiktsmessig å la dem gjøre dette arbeidet ferdig før endringer gjøres.

Disse medlemmer mener at utvalgets forslag vil være et godt grunnlag for en videre debatt og gi et godt kunnskapsgrunnlaget før man gjør eventuelle vedtak. En risiko med å ta stilling til et så komplekst spørsmål som dette gjennom behandlingen av et representantforslag i Stortinget er at forslag kan få utilsiktede konsekvenser. For å eksemplifisere dette viser disse medlemmer til at det i representantforslagets punkt 1 foreslås at privatskoler skal kunne beholde og omgjøre alt overskudd til egenkapital. Det vil være en svekkelse av dagens regelverk og ikke en retning Arbeiderpartiet og Senterpartiet ønsker å være med på.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at privatskolelova og universitets- og høyskoleloven regulerer statlige tilskudd til private skoler og private høyskoler. Private skoler eller høyskoler som mottar statstilskudd, har etter loven ikke adgang til å ta ut utbytte.

Disse medlemmer viser til at en god skolegang er noe av det viktigste for både barna, foreldrene og samfunnet som helhet. Alle elever fortjener en best mulig utdanning som passer for den enkelte. Da er det viktig med et mangfold av skoler for å sikre dette. Friskolene ivaretar retten for elever og foreldre til å velge en alternativ skole som dekker deres behov. Videre har friskolene bidratt med mange nyskapende og innovative skoler, som igjen kan stimulere og inspirere andre skoler til videre utvikling. Disse medlemmer vil videre påpeke at mange friskoler har satset på å utvikle en mer praksisrettet utdanning med effektive opplæringstilbud for bedriftsmarkedet. Disse medlemmer synes det er synd at regjeringen har begrenset denne adgangen gjennom nylige lovendringer, jf. Prop. 98 L (2021–2022) og Innst. 404 L (2021–2022).

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil påpeke at friskoler utøver et viktig samfunnsoppdrag ved å utdanne studenter med kompetanse som samfunnet og arbeidslivet trenger, og de bidrar til verdiskapingen som skal til for å opprettholde velferdsstaten. Særlig de private fag- og høyskolene har gått foran og utviklet gode former for samarbeid med arbeidslivet.

Disse medlemmer vil understreke at det er kapitalkrevende og risikofylt å satse på privat skoledrift innenfor utdanningssektoren. Ønsker man at private skoler skal bidra med å utvikle faglig gode og markedsrettede utdanningsinstitusjoner, må rammebetingelsene ligge til rette for dette og være mest mulig forutsigbare over tid. Disse medlemmer vil påpeke at eksisterende lovverk stiller strenge og klare krav og legger til rette for seriøse aktører som ønsker å drive skolevirksomhet av høy kvalitet. Systemet er slik at det gjennomføres tilsyn og kontroll som vil avsløre hvis aktører beriker seg på statstilskudd i strid med regelverket.

Disse medlemmer vil understreke viktigheten av å ha klare regler som sikrer at elevene og studentene får en utdanning av god kvalitet, og som sikrer at skattebetalernes penger brukes forsvarlig. Disse medlemmer vil advare mot å sette for mange byråkratiske krav og reguleringer for private skoler. Kreative krefter som ser mulighetene og ikke minst behovene i utdannings- og arbeidsmarkedet, bør snarere oppmuntres til å skape ulike utdanningstilbud. Da må ikke det offentlige legge unødvendige hindringer i veien for dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at man ved endringene i friskoleloven i 2015 fikk en presisering av utbytteforbudet slik at dette ble styrket i lovteksten. Denne lovendringen medførte også nye krav til innsyn og økt dokumentasjonsplikt. Disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg i 2019 fastsatte egne retningslinjer for friskolenes handel med nærstående selskaper og en vurdering av hva som er å regne som markedspris. Disse medlemmer mener at dagens rammeverk rammer inn friskolesektoren på en god måte.

Disse medlemmer fremhever at dagens friskolelov forbyr enhver form for åpent eller skjult utbytte, jf. § 6-3, og at det derfor ikke er nødvendig å utrede forslag om nye organisasjonsformer. Disse medlemmer viser videre til at friskolelovenLoven endret 15. juni 2022 navn til Lov om private skolar med rett til statstilskot (privatskolelova) gir vertskommunene og vertsfylket rett til å uttale seg før etablering av friskoletilbud. Etter § 2-1 gis det ikke godkjenning dersom etableringen gir negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Disse medlemmer mener at dagens regelverk gir en fornuftig balanse mellom hensyn til vertskommune og vertsfylke og muligheten til å skape alternativer for barn og familier som ønsker et annet tilbud enn det den offentlige skolen gir, og synes det er bekymringsfullt at regjeringen har varslet at den vil endre dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet merker seg at venstresiden nok en gang setter struktur foran barns og familiers mulighet til å velge hva som er best for dem.

Disse medlemmer vil peke på at ved godkjenning av friskoler fastsettes et maksimalt elevtall for å gjøre det forutsigbart for kommuner og fylkeskommuner å dimensjonere skoletilbudet. Disse medlemmer understreker at en omgjøringsadgang vil svekke forutsigbarheten og rettssikkerheten både for friskolene og for elevene som går i friskoler.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer stemme imot alle forslagene.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at private skoler eller høyskoler som mottar statstilskudd, ikke har adgang til å hente ut fortjeneste. Til tross for dette har det blitt avdekket flere tilfeller av private skoler som har hentet ut midler som ikke har kommet elevene til gode slik skolene er pålagt gjennom privatskolelova. Det er fellesskapets midler som har gått til tilskudd til privatskolene, som har blitt brukt på tilsyn og runder i rettsvesenet og til sist blitt brukt i et forlik. Dermed bruker det offentlige store summer på at man tillater kommersielle å drive skoler.

Disse medlemmer mener at en lang rekke eksempler også viser at myndighetene ikke klarer å håndheve profittforbudet i praksis, og at et forbud mot profitt og utbytte ikke er tilstrekkelig så lenge man tillater selskaper med et kommersielt motiv å drive skoler.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer slik at skoler som skal få statsstøtte, må ha en ikke-kommersiell formålsparagraf.»

«Stortinget ber regjeringen utrede nye organisasjonsformer for å drive private skoler, som tilrettelegger godt for ideell virksomhet og samtidig sikrer allment offentlig innsyn i bruken av offentlige midler.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer som sikrer at kommunene og fylkeskommunene får økt myndighet over skolestrukturen, slik at hensynet til det offentlige skoletilbudet ivaretas ved oppretting og utvidelse av private skoletilbud.»

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå lovverket for private skoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. En slik gjennomgang skal ha som mål å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som sikrer et regelverk som gir privatskoler meldeplikt ved salg, fusjon, fisjon og nedleggelse.»

«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendringer som klargjør at forbudet mot å overføre verdier til skolens eiere også gjelder ved salg.»

«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendringer som stiller krav om at privatskoler må være selveiende og ikke kan være del av et konsern.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer som sikrer at skolens styremedlemmer ikke kan sitte i styret til selskaper som driver handel med skolen, for å motvirke handel med nærstående selskaper og hindre mulighet til å profittere på skoledriften, etter modell fra Danmark.»