Representantforslag om å sikre forsvarlige barnevernstjenester

Det norske barnevernet står overfor en alvorlig systemsvikt. 31. mars 2022 publiserte Helsetilsynet sitt landsomfattende tilsyn med undersøkelsesarbeidet i det kommunale barnevernet, som har pågått i 2020 og 2021. Tilsynet avdekket at 80 av de 90 gjennomgåtte barnevernstjenestene hadde begått lovbrudd eller hadde forbedringsområder. Helsetilsynet har aldri sett en så høy andel lovbrudd i sine tilsyn.

Noen av de mest sentrale funnene er at barnevernet ikke foretar grundige nok undersøkelser før sine mest inngripende konklusjoner. Barnevernets dokumentasjon, vurderinger og begrunnelser er ikke tydelige nok til at de kan etterprøves. Det er stor forskjell på de ulike saksbehandlernes holdninger og kompetanse. Barnevernet involverer ikke i tilstrekkelig grad barna i sakene.

Helsetilsynet oppsummerer tilsynet slik:

«De viktigste funnene i tilsynet var knyttet til at mange av barneverntjenestene ikke sørget for barnets medvirkning og nødvendig fremdrift i undersøkelsene. Selv om mange har kontakt med barnet gjennom undersøkelsen, er det mer tilfeldig hva som er tema i samtalene. Innholdet i bekymringen er det mange som ikke tar opp med barnet, selv om dette berører barnet direkte.»

Styrking av forebyggende arbeid og tidlig innsats

1. januar 2022 trådte den nye barnevernsreformen i kraft, en reform initiert av regjeringen Solberg. Reformen skal bidra til å styrke det forebyggende arbeidet og tidlig innsats. Målet i reformen blir kun oppnådd gjennom endringer i hele oppvekstsektoren. Derfor blir barnevernsreformen i tillegg omtalt som en oppvekstreform. Målet er at flere barn og familier skal få den hjelpen de trenger, når de trenger den, og at tjenestetilbudet i større grad skal tilpasses lokale forhold. Tidlig innsats er først og fremst en investering i innbyggernes velferd, men må også ses på som en investering som kan spare kommunen for mer inngripende og kostbare tiltak senere.

Barnevernsreformen flytter mer ansvar til kommunene på barnevernsområdet. Ansvaret for barnevernet har tidligere vært delt mellom stat og kommune. En rekke utredninger og evalueringer av barnevernet har pekt på at denne ansvarsfordelingen har bidratt til utfordringer. Enkelte beslutninger tas langt fra brukerne. Uklare ansvarsforhold kan føre til uforutsigbarhet i tilbudet og samhandlingsutfordringer. Reformen tydeliggjør kommunenes forebyggende ansvar og styrker kommunenes styring med barnevernet.

Barnevernsreformen stiller også krav til kompetanse i det kommunale barnevernet og i institusjonene. Barnevernsreformen vil omfatte en flerårig, nasjonal satsing på kompetanseheving i barnevernstjenestene, med fokus på mer relevante grunnutdanninger, bedre tilbud om etter- og videreutdanning og bedre tilgang på veiledning og lederstøtte. Fra 2031 vil det være krav om mastergrad i barnevern for alle ansatte i barnevernstjeneste som skal utføre kjerneoppgaver, ledere og stedfortredende leder, samt krav om bachelor i barnevern for fagpersonell som ansettes på barnevernsinstitusjoner. Frem til 2031 kan kompetansekravet oppfylles gjennom en kombinasjon av relevant utdanning, arbeidserfaring og videreutdanning.

Forslagsstillerne merker seg med glede at regjeringen Støre fortsetter arbeidet med å øke kvaliteten i barnevernet. I forslaget til statsbudsjettet for 2023 foreslår regjeringen blant annet 25 mill. kroner til en tiltakspakke for å øke kvaliteten i kommunalt barnevern. Midlene skal blant annet gå til utvikling av et lavterskel opplæringsprogram for nye barnevernsledere om lederrollen, et program om internkontroll til samtlige barnevernsledere, og en ny videreutdanning for barnevernsledere.

Forslagsstillerne mener allikevel at det er flere grep som kan tas for å gjøre kommunene bedre rustet til å skjøtte sine plikter, og til å gi staten mulighet til å gripe inn overfor kommuner som forsømmer sine plikter.

ROBEK-liste for barnevernet

Et overordnet mål er at alle barn skal ha lik rett til beskyttelse, uavhengig av hvor de bor. Forslagsstillerne mener at det må være et mål for regjeringens arbeid med barnevernsreformen og barnevern generelt at det bidrar til likhet i kapasitet og kvalitet i de kommunale barnevernstjenestene. Med barnevernsreformen har kommunene fått et økt faglig og økonomisk ansvar. Formålet med endringene er at de samlet sett skal gi et bedre barnevern, slik at flest mulig barn kan få tilpasset hjelp innenfor de ressursene barnevernet og kommunen til enhver tid disponerer.

Barneombud Inga Bejer Engh har uttrykt bekymring etter Helsetilsynets avsløringer om lovbrudd i norske barnevernstjenester. Hun mener tilsynet avdekker at det ofte er en slags Lotto-trekning om barn møter en god eller dårlig saksbehandler i barnevernet. Selv om det etter Grunnloven er et nasjonalt ansvar å sørge for at barn får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse, er det for tilfeldig hvilken hjelp barn får. Engh krever at det tas grep fra øverste hold. Dersom barnevernet skal være en kommunal tjeneste, må regjeringen sette alle kommuner i stand til å levere gode tjenester til de barna som trenger det aller mest.

Regjeringen har i dag begrenset mulighet til å gripe inn overfor kommuner som ikke leverer forsvarlige barnevernstjenester. Forslagsstillerne mener at dette er problematisk, med tanke på hvor inngripende og omfattende barnevernets mandat til myndighetsutøvelse overfor familier er. Det er staten som har delegert ansvaret for barnevernet til kommunene, og de bør derfor ha sanksjonsmuligheter hvis kommunene ikke er i stand til å løse oppgavene.

Statsforvalteren har allerede et system som analyserer risiko ved ulike barnevernstjenester. Dette systemet kan danne utgangspunktet for hvilke kommuner staten kan gripe inn overfor. Jo alvorligere svikten er, desto større bør statens muligheter for inngripen være. Man kan tenke seg en glideskala av inngrepsmuligheter, fra varsler og anbefalinger om forbedringer, til å pålegge kommuner å gjøre forbedringer. I særlig alvorlige situasjoner bør staten kunne gripe direkte inn i barnevernets arbeid, for å sikre barns rettssikkerhet.

To ganger i året oppdaterer regjeringen listen over hvilke kommuner som er meldt inn og ut av ROBEK-registeret. Står en kommune på listen, betyr det at den er i

«økonomisk ubalanse eller ikke har vedtatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet innen de fristene som gjelder».

Når en kommune ikke har kontroll på pengene sine, settes den under administrasjon. Så lenge den står på listen, kan den ikke ta opp lån eller vedta sine egne budsjetter. Alt må godkjennes av departementet.

Forslagsstillerne foreslår at Stortinget ber regjeringen om å utrede hvordan staten kan gripe inn overfor kommuner som systematisk bryter barns rettigheter, eksempelvis etter modell fra ROBEK.

Nasjonale klagemuligheter for barn

FNs generalforsamling vedtok i 2011 en tredje valgfri protokoll til barnekonvensjonen om en individklageordning, som trådte i kraft i 2014. Individklageordningen gir barn rett til å fremme klager til FNs barnekomité over brudd på de menneskerettighetene som står i FNs barnekonvensjon.

Stortinget valgte våren 2022 å avvise et representantforslag fra representanter fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Rødt om å ratifisere denne tilleggsprotokollen, jf. Dokument 8:56 S (2021–2022), Innst. 179 S (2021–2022), dette til tross for at FNs barnekomité ved to anledninger, først i 2010, og deretter i 2018, har gitt Norge kritikk for at landet ikke har tilgjengelige og effektive klagemekanismer for barn.

Selv om stortingsflertallet valgte å avvise forslaget om en ratifikasjon av tilleggsprotokollen om internasjonal klagerett, har Norge fortsatt et ansvar for å sikre barn tilgang til effektive nasjonale klagemekanismer som kan sikre deres rettigheter i praksis.

I løpet av de kommende årene skal Norge på nytt eksamineres av FNs barnekomité. Det kan være grunn til å tro at Norge igjen vil kunne få kritikk av FN for manglende etterlevelse av barnekonvensjonen, hvis det ikke gjøres mer for å sikre barn reelle muligheter til å klage over brudd på sine rettigheter. Dette har Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Advokatforeningen, Redd Barna og Ung rettshjelp senest påpekt i et brev til familie- og kulturkomiteen datert 6. september 2022.

For det første er det flere prosessuelle hindre for at barn skal kunne realisere sine rettigheter gjennom ulike klagemekanismer i Norge. Barn må i de fleste tilfeller klage over brudd på sine rettigheter gjennom en verge, men det kan tenkes tilfeller hvor vergen og barnet er uenige. På dette punktet er det flere uavklarte juridiske spørsmål som bør gjennomgås.

For det andre er ikke alltid klageordningene tilgjengelige og forståelige for barn. De har ikke nødvendigvis kjennskap til hvem de kan henvende seg til, og hva de kan hjelpe dem med. Et eksempel på en nylig iverksatt reform på dette området er Statsforvalterens klageportal for barn i barnevernet, som er utformet på en barnevennlig måte. Det bør vurderes om slike ordninger bør innføres også i andre sektorer, for eksempel innen skole og helse.

For det tredje er det ofte ressurskrevende å fremsette klager og eventuelt orientere seg i rettsapparatet. I Norge kan barn få hjelp gjennom frivillige instanser, som Ung rettshjelp. Det er imidlertid ikke alt slike ordninger kan hjelpe til med. Tilgangen til effektive rettsmidler er også et ressursspørsmål, som er et ansvar for myndighetene.

NIM, Advokatforeningen, Redd Barna og Ung rettshjelp anbefaler at det legges opp til en bred utredning, gjerne gjennom nedsettelse av et offentlig utvalg, som kan se helhetlig på barns rett til å klage gjennom ulike instanser i norsk offentlig forvaltning, identifisere både rettslige og faktiske hindre og vurdere hvordan barns klagerett kan styrkes, slik at barns rettigheter i større grad også blir oppfylt i praksis.

Forslagsstillerne foreslår derfor at Stortinget ber regjeringen om å utrede hvordan barn kan få styrkede nasjonale klagemuligheter og prosessuelle muligheter.

Utvidelse av mandatet til Statens undersøkelseskommisjon

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten er et forvaltningsorgan administrativt underlagt departementet. Kommisjonen rapporterer årlig til departementet om virksomhetens aktiviteter og resultater.

Kommisjonen undersøker alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold for å bedre sikkerheten til pasienter, brukere, pårørende og medarbeidere i helse- og omsorgstjenesten. Hensikten med undersøkelsene er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser.

En virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester, plikter å straks varsle undersøkelseskommisjonen om alvorlige hendelser. Pasienter, brukere eller nærmeste pårørende kan også varsle kommisjonen om alvorlige hendelser.

Når undersøkelseskommisjonen har mottatt et varsel, skal den så raskt som mulig avgjøre om det skal iverksettes undersøkelse. Etter at undersøkelseskommisjonen har undersøkt en alvorlig hendelse, skal den utarbeide en rapport. Rapporten skal redegjøre for hendelsesforløpet i saken og inneholde kommisjonens vurdering av årsaksforholdene. Den skal også inneholde eventuelle tilrådinger og tiltak som bør treffes eller vurderes for å forebygge lignende hendelser i fremtiden. Undersøkelser som avsluttes uten rapport, skal dokumenteres på annen hensiktsmessig måte.

Forslagsstillerne vil utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, slik at de også får ansvar for granskning av det kommunale barnevernet. En utvidelse av mandatet vil kunne bidra til systematisk læring i barnevernet.

Tilstandsrapporteringen

Det er innført flere lovendringer som skal styrke kommuneledelsens styring av barnevernstjenesten. Fra 2021 ble det innført krav om at barnevernstjenestene årlig skal rapportere til kommunestyret om tilstanden i barnevernstjenesten. Rapporteringen skal gi politikere, ansatte i kommunen og befolkningen innsikt i hvordan barnevernstjenesten jobber, og hvilke problemstillinger tjenesten møter.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har laget en nettbasert veiledning som skal medvirke til god kvalitet på rapportering. Det finnes imidlertid ingen formelle krav til innholdet i rapporteringen. Forslagsstillerne mener at det bør stilles enkelte krav til innholdet i rapporteringen, slik at det blir lettere for politikere å sammenligne sin kommunes tjeneste med andre kommuners. Dette vil kunne styrke kommuneledelsens muligheter til å styre og kontrollere barnevernet. Å forskriftsfeste formålet med tilstandsrapporteringen vil også kunne lette dette arbeidet.

Forslagsstillerne foreslår derfor at Stortinget ber regjeringen om å forskriftsfeste formålet med tilstandsrapporteringen, samt enkelte vesentlige punkter alle barnevernstjenester skal rapportere om, og hvordan de skal rapportere.

Delkostnadsnøkkelen for barnevern

Oppgavene som skal utføres av det kommunale barnevernet, kan være kompliserte og kostbare. De er like fullt nødvendige for å realisere det enkelte barns rettigheter. Etter barnevernsreformen har kommunene fått et mer helhetlig ansvar for barns oppvekst, men også for finansieringen av tjenestene.

I dag er det i stor grad delkostnadsnøkkelen for barnevern som bestemmer hvor mye hver enkelt kommune får av økonomiske midler til barnevern. I NOU 2022:10 «Inntektssystemet for kommunene» står det at dagens delkostnadsnøkkel for barnevern har «svært lav forklaringskraft», og at det derfor er ønskelig å finne kriterier som er bedre egnet til å fange opp variasjonen mellom kommunene.

Flere studier har vist at barn som får hjelp fra barnevernet, skiller seg systematisk fra befolkningen ellers. Barn og familier som mottar hjelp fra barnevernet, kjennetegnes blant annet ved at en større andel av barna bor med bare én av foreldrene, eller utenfor sin biologiske familie. Foreldre som er i kontakt med barnevernet, har ofte et lavere utdanningsnivå enn gjennomsnittet. En høy andel av foreldrene mottar en form for offentlig stønad og har svak tilknytning til arbeidslivet. Familiene har også ofte lavere husholdningsinntekt enn gjennomsnittet. Gjennom regresjonsanalyser kan det undersøkes om dette er faktorer som har sammenheng med utgiftsnivået til barnevern.

Siden begynnelsen av 2000-tallet er det diskutert hvordan man kan fange opp forekomsten av rus- og psykiske lidelser i kommunene. Bakgrunnen er blant annet et ønske om å undersøke om forekomsten av rus- og psykiske lidelser påvirker kommunenes utgifter til for eksempel barnevern. I rapporten «Rus og psykisk helse i inntektssystemet for kommunene» fra 2017 har Senter for økonomisk forskning (SØF) og Sintef anbefalt at data fra Norsk pasientregister (NPR) kan være aktuelle å bruke i delkostnadsnøkkelen for barnevern.

Forslagsstillerne viser til at en delkostnadsnøkkel med svært lav forklaringskraft fører til at den enkelte kommune ikke får økonomiske midler som svarer til det faktiske behovet i kommunen, noe som igjen gjør det utfordrende å drifte den kommunale barnevernstjenesten på en forsvarlig måte.

Forslagsstillerne foreslår derfor at Stortinget ber regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med forslag om forbedringer i delkostnadsnøkkelen for barnevern, basert på anbefalingene i NOU 2022:10, med mål om å gjøre den mer treffsikker.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. «1. Stortinget ber regjeringen utrede hvordan staten kan gripe inn overfor kommuner som systematisk bryter barns rettigheter, eksempelvis etter modell av ROBEK.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen utrede hvordan barn kan få styrkede nasjonale klagemuligheter og prosessuelle rettigheter.

3. 3

   Stortinget ber regjeringen utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, slik at den også får ansvar for granskning av det kommunale barnevernet.

4. 4

   Stortinget ber regjeringen forskriftsfeste formålet med barnevernstjenestens tilstandsrapportering, samt enkelte vesentlige punkter alle barnevernstjenester skal rapportere om, og hvordan de skal rapportere.

5. 5

   Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om forbedringer i delkostnadsnøkkelen for barnevern, basert på anbefalingene i NOU 2022:10, med mål om å gjøre den mer treffsikker.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åse Kristin Ask Bakke, Anita Patel og Torstein Tvedt Solberg, fra Høyre, Turid Kristensen og Tage Pettersen, fra Senterpartiet, Margrethe Haarr og Åslaug Sem-Jacobsen, fra Fremskrittspartiet, Silje Hjemdal, fra Sosialistisk Venstreparti, Kathy Lie, og fra Venstre, lederen Grunde Almeland, viser til representantforslaget om å sikre forsvarlige barnevernstjenester. Forslaget munner ut i fem konkrete forslag. Komiteen viser også til barne- og familieministerens uttalelse om representantforslaget, datert 24. november 2022. Komiteen avholdt åpen høring om saken i Stortinget 6. desember 2022.

Komiteen merker seg at det er enighet mellom forslagsstillerne og statsråden om at barnevernet ikke godt nok klarer å hjelpe alle de som trenger det mest. Flere rapporter og tilsyn har vist klare mangler i en rekke saker. Det er usikkert hvor mange som ikke får den hjelp de har krav på, og som kan forventes. I 2021 var det over femti tusen barn og unge med barnevernstiltak, og flere tusen flere meldinger til barnevernet. Dette er en stor saksmengde. Samtidig er barnevernssaker blant de viktigste sakene som det offentlige behandler, da dette gjelder de barn og unge som trenger hjelp mest av alle. Komiteen er derfor bekymret for enhver enkeltsak som ikke får en forsvarlig behandling.

Komiteen viser til at forslagsstillerne påpeker strukturelle grep som er ment å sikre flest mulig enkeltsaker forsvarlig behandling. Det er utvilsomt at forebyggende arbeid og tidlig innsats i mange tilfeller er det beste for barnet og familien. Barnevernet har i de senere år fått en styrket fokus på slikt arbeid, og har gjennomgått en satsing på kompetanse.

Komiteen viser videre til at barnevernstjenester som hovedsak utføres av kommunene. Med et mangfold av kommuner kan en slik desentralisert tjenesteytelsesmodell medføre variasjon i barnevernets kvalitet. Komiteen mener at det er en utfordring at ikke alle opplever forsvarlig behandling av enkeltsaker.

Komiteen merker seg at flere av de konkrete forslagene sikter mot å heve kvaliteten på tjenestene i de kommuner der den ikke er god nok. Eksempel på slike grep er forslag én om at staten skal kunne gripe inn i enkeltkommuner, forslag tre om bedre statlig gransking av det kommunale barnevernet, og forslag fire om at rapportering skal skje på en sammenlignbar måte for alle kommuner. Komiteen ser også at det kan være hensiktsmessig å styrke barns rettigheter.

Komiteen viser til at statsråden i sin uttalelse langt på vei deler forslagsstillernes beskrivelse av utfordringene, spesielt med tanke på at det er problematisk hvis det er forskjeller mellom ulike kommuner:

«Eg er samt med representantane i at det ikkje kan avhenga av kvar i landet barnet bur om dei får oppfylt sine rettar. Eg meiner og at det er viktig å setja i verk tiltak overfor kommunar som bryt rettane til barn.»

Komiteen ser frem til at det settes i verk tiltak overfor kommuner som ikke leverer forsvarlig behandling av enkeltsaker.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det i Hurdalsplattformen ble varslet at regjeringen vil legge frem en kvalitetsreform for barnevernet. Disse medlemmer viser til at regjeringen har gitt Barnevernsutvalget utvidet mandat til å utgreie rettssikkerheten i alle deler av barnevernet. Utvalget, som legger frem sin redegjørelse våren 2023, skal blant annet vurdere behovet for en gjennomgang av enkeltsaker der det har skjedd feil eller svikt, med tanke på læring.

Disse medlemmer viser også til at regjeringen har satt ned et utvalg som skal greie ut institusjonsbarnevernet og foreslå nødvendige endringer i tilbudet. Utvalget legger frem sin rapport høsten 2023.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, deler oppfatningen om at det ikke kan være hvor i landet barnet bor som avgjør om barnet får oppfylt rettighetene sine, og deler forslagsstillernes syn på at det er viktig å sette i verk tiltak overfor kommuner som bryter barns rettigheter. Flertallet viser til statsrådens svarbrev av 22. november 2022, og mener det er riktig og viktig at sentrale aktører som Bufdir, Statens helsetilsyn og Statsforvalteren har flere virkemidler for å gripe inn overfor kommuner som systematisk bryter barns rettigheter. Flertallet mener at det viktigste verktøyet for å avdekke svikt i kommunale tjenester er statlige tilsyn. Flertallet mener at hensikten med disse tilsynene er å styrke kvaliteten i barnevernstjenesten og gi kommunene verktøy som setter dem i stand til å utføre dette arbeidet. Flertallet mener en ROBEK-liste hvor kommunale barnevernstjenester blir satt under administrasjon, ikke vil virke kvalitetsforbedrende, men tvert imot skape mistillit mellom barnevern og tilsynsmyndighet og svekke barnevernstjenestens omdømme.

Flertallet viser til at Stortinget gjennom behandlingen av statsbudsjettet for 2023 har vedtatt en tiltakspakke på 25 mill. kroner for å øke kvaliteten i det kommunale barnevernet. Disse midlene vil bli brukt på tiltak som styrking av veiledningsteam, styrking av styring og ledelse i det kommunale barnevernet og utvikling av et opplæringsprogram om internkontroll.

Flertallet viser til at Barnevernsutvalget, som skal avgi sin utredning i mars 2023, har i sitt mandat å vurdere tilsynsmyndighetens rolle i å ivareta rettssikkerheten, samt å se på hvordan rettssikkerheten kan styrkes gjennom kontrollmekanismer. Resultatet av dette arbeidet vil vise om det statlige virkemiddelapparatet er tilstrekkelig for å kunne følge opp kommuner som systematisk bryter barns rettigheter i barnevernssaker, og om det er behov for ytterligere virkemidler eller tiltak. Flertallet forventer at hvis Barnevernsutvalgets utredning viser dette behovet, vil regjeringen raskt legge frem forslag til nye tiltak for Stortinget. Flertallet mener derfor at forslag 1 er ivaretatt.

Komiteen viser til at barn må få god og tilpasset informasjon om sine klagemuligheter. Klageordninger er et viktig virkemiddel for å sikre barns rettssikkerhet.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen iverksette et arbeid for å sikre barns nasjonale klagemuligheter samt bedre informasjonen til barn og unge om retten til å klage i enkeltsaker og de klagerettigheter som finnes.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen allerede har besluttet å følge opp tilrådingen i NOU 2017:12 Svikt og svik, og utarbeide et høringsnotat for å etablere en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon for saker som gjelder vold, overgrep eller omsorgssvikt mot barn og ungdom. Flertallet vil derfor avvente resultatet av regjeringens arbeid med oppfølgingen av NOU 2017:12 Svikt og svik, før man vil vurdere å eventuelt utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon til også å gjelde gransking av det kommunale barnevernet.

Flertallet viser til at det er et lovpålagt krav at kommunestyret en gang i året gis en rapport om tilstanden i barnevernstjenesten. Et hovedformål er å gi den øverste politiske og administrative ledelsen i kommunen et tilstandsbilde av barnevernstjenesten i kommunen, som gjør dem i stand til å ha oversikt, gjøre prioriteringer og legge til rette for å gjøre tjenesten enda bedre. Flertallet viser til at Bufdir allerede har utarbeidet en rettleder for tilstandsrapporteringen. Rettlederen beskriver betydningen av rapportering, innholdet i rapporten, mal for rapportering og bruk av kommunemonitoren til rapporteringen. Flertallet er enig med barne- og familieministeren i at rettlederen først og fremst må gjøres bedre kjent i kommunene, og at det er en feil prioritering å innføre ytterligere regulering nå. Flertallet ønsker å se hvordan veilederen sikrer at tilstandsrapporteringen fungerer etter intensjonen, før man gjør endringer. Flertallet forventer at statsråden følger godt med på hvordan tilstandsrapporten følges opp av kommunene og vurderer om det er behov for å gjøre endringer i veilederen eller eventuelt behov for forskriftsfesting.

Flertallet viser til at høringsfristen for NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene var 22. desember 2022. Flertallet viser til at de anbefalte forslagene fra utvalget og høringsuttalelsene fra kommuner og andre vil utgjøre et viktig grunnlag for regjeringens videre behandling av saken. Flertallet vil derfor avvente utfallet av forslagene og høringsuttalelsene, men støtter likevel forslag 5.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre er enig med Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i at et viktig verktøy for å avdekke svikt i kommunale tjenester er statlige tilsyn, med hensikt om å styrke kvaliteten i barneverntjenesten og gi kommunene verktøy som setter dem i stand til å utføre dette arbeidet. Samtidig ønsker disse medlemmer å understreke at stadige tilsyn over flere år har avdekket mangler, uten at tilsynene har fått sin tilsiktede effekt. Det er de berørte barna som betaler prisen for dette.

Disse medlemmer viser til høringsinnspillet fra SOS-barnebyer, og mener i likhet med høringsinstansen at en av årsakene til at de gjentatte tilsynene ikke har resultert i ønskede forbedringer, er den begrensede muligheten regjeringen har til å gripe inn overfor kommuner som «over lang tid» ikke leverer forsvarlige barnevernstjenester.

Disse medlemmer mener at det er problematisk at staten ikke kan gripe inn i slike tilfeller, med tanke på hvor inngripende og omfattende barnevernets mandat til myndighetsutøvelse overfor familier er. Det er staten som har delegert ansvaret for barnevernet til kommunene, og staten bør derfor ha sanksjonsmuligheter hvis en kommune år etter år viser seg å være ute av stand til å etterkomme tilsynenes anbefalinger.

Disse medlemmer viser videre til at statsforvalteren allerede har et system som analyserer risiko ved ulike barnevernstjenester. Dette systemet kan danne utgangspunktet for hvilke kommuner staten kan gripe inn overfor. Jo alvorligere svikten er, desto større bør statens muligheter for inngripen være. Man kan tenke seg en glideskala av inngrepsmuligheter, fra varsler og anbefalinger til pålegg. I særlig alvorlige situasjoner bør staten kunne gripe direkte inn i barnevernets arbeid, for å sikre barns rettssikkerhet.

Disse medlemmer viser til at Barneombudet i sitt høringsinnspill støtter at staten foretar en utredning av hvilke virkemidler som kan iverksettes for å følge opp kommuner som ikke leverer forsvarlige barneverntjenester, der ROBEK er en av flere muligheter.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan staten kan gripe inn overfor kommuner som systematisk bryter barns rettigheter, eksempelvis etter modell av ROBEK.»

Disse medlemmer ønsker å utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom), slik at de også får ansvar for granskning av det kommunale barnevernet. En utvidelse av mandatet vil kunne bidra til systematisk læring i barnevernet.

Disse medlemmer merker seg med glede at regjeringen allerede har besluttet å følge opp tilrådingen i NOU 2017:12 Svikt og svik, og utarbeide et høringsnotat for å etablere en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon som gjelder vold, overgrep eller omsorgssvikt mot barn.

Etter disse medlemmers syn bør en slik undersøkelseskommisjon, i likhet med Ukom, rapportere årlig til Barne- og familiedepartementet om virksomhetens aktiviteter og resultater. Alle barneverntjenester bør også underlegges en plikt til å straks varsle undersøkelseskommisjonen om alvorlige hendelser. Dette bør igjen utløse en plikt hos undersøkelseskommisjonen til så raskt som mulig å avgjøre om det skal iverksettes undersøkelse.

Disse medlemmer mener en undersøkelseskommisjon vil kunne bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser ved å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger når alvorlige hendelser i barnevernet har funnet sted. Disse medlemmer viser i den forbindelse til høringsinnspill fra Fellesorganisasjonen (FO), som understreker viktigheten av å opprette en permanent kommisjon som undersøker saker gjennom hele året, heller enn å opprette granskninger i etterkant av flere enkeltsaker.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten, slik at den også får ansvar for granskning av det kommunale barnevernet.»

Disse medlemmer viser til at det fra 2021 ble innført krav om at barnevernstjenestene årlig skal rapportere til kommunestyret om tilstanden i barnevernstjenesten. Rapporteringen skal gi politikere, ansatte i kommunen og befolkningen innsikt i hvordan barnevernstjenesten jobber, og hvilke problemstillinger tjenesten møter.

Disse medlemmer viser videre til at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har laget en nettbasert veiledning som skal medvirke til god kvalitet på rapportering. Det finnes imidlertid ingen formelle krav til innholdet i rapporteringen.

Disse medlemmer mener at det bør stilles enkelte krav til innholdet i rapporteringen, slik at det blir lettere for politikere å sammenligne sin kommunes tjeneste med andre kommuners. Dette vil kunne styrke kommuneledelsens muligheter til å styre og kontrollere barnevernet. Å forskriftsfeste formålet med tilstandsrapporteringen vil også kunne lette dette arbeidet.

Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra Fellesorganisasjonen (FO), som har gitt sin støtte til at formålet med tilstandsrapporteringen forskriftsfestes. FO støtter også at enkelte vesentlige punkter forskriftsfestes, og har i sitt høringsinnspill kommet med konkrete anbefalinger, som gjengis i det følgende:

«For det første mener vi at barnevernleder selv bør møte i kommunestyret når tilstandsrapporten skal legges frem. Vi har fått tilbakemeldinger om at der barnevernleder selv møter i kommunestyret blir dialogen om barnevernet bedre. Dette mener vi også er i tråd med intensjonen for tilstandsrapporteringen, siden det er barnevernleder som i utgangspunktet har best innsikt i tilstanden til barnevernet. Vi anbefaler derfor at det forskriftsfestes at barnevernleder skal ha direkte dialog med kommunestyret om tilstandsrapporten.

Videre mener vi en forskriftsfesting bør tydeliggjøre at stemmen til ansatte og brukere må komme frem av tilstandsrapporteringen. Det er særlig aktuelt etter at den tidligere forskriften om internkontroll i barnevernloven ble erstattet av kommunelovens § 25-1. Denne reguleringen av internkontroll hjemler verken involvering av ansatte eller har krav til medvirkning fra barn og foreldre for å vurdere risikoområder og å utvikle kvaliteten i tjenesten.

Når det gjelder barn og familiers medvirkning må en tilstandsrapport inkludere informasjon om hvordan barneverntjenesten arbeider for å ivareta barn og familiers medvirkning og familienes erfaringer i møte med barneverntjenesten. Vi mener derfor at det bør forskriftsfestet at kommunene er forpliktet til å ta i bruk erfaringer fra barn og foreldre til forbedring av barneverntjenesten i arbeidet med tilstandsrapporten.

De ansatte er barnevernets viktigste ressurs. Vi anser at involvering av ansatte er avgjørende for å identifisere utfordringer og mangler, samt for å utvikle og iverksette hensiktsmessige tiltak. Det er avgjørende for at kommunestyret skal kunne legge til rette for kvalitetsutvikling i barnevernet. Vi mener derfor at ansatte skal involveres i tilstandsrapporteringen og anbefaler at dette forskriftsfestes. Vi viser i den forbindelse til tidligere forskrift om internkontroll etter barnevernlovens § 4d om å sørge for at arbeidstakerne og oppdragstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes.

FO understreker at tilstandsrapporten må være noe annet enn en utskrift av barnevernsstatistikk. Vi anbefaler derfor at rapporten tar utgangspunkt i kvalitative beskrivelser av tjenesten og at dette suppleres med statistikk.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til innspillene fra Fellesorganisasjonen (FO) som påpeker at det er viktig at stemmene til de ansatte og brukerne kommer frem i tilstandsrapporteringen. Flertallet støtter FO i at medvirkningen fra de ansatte og fra barn og foreldre er avgjørende for å sikre en god kvalitet i tjenesten, ved at man får med seg erfaringsbasert kunnskap. Det er viktig at tilstandsrapproteringen avdekker utfordringer med tjenesten, og ikke kun statistiske data som i liten grad vil gi innspill om hvordan tjenesten fungerer og dermed behov for tiltak. Flertallet forventer at medvirkning av ansatte og brukere blir ivaretatt i tilstandsrapporteringen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre merker seg at Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enige med barne- og familieministeren i at veilederen først og fremst må gjøres bedre kjent i kommunene, og at det er feil prioritering å innføre ytterligere regulering nå. Disse medlemmer er imidlertid av den formening at forskriftsfesting vil innebære en kvalitetssikring av tilstandsrapporteringen som en veileder ikke vil kunne gi. Disse medlemmer håper derfor at regjeringen vil revurdere sitt standpunkt og lytte til de mange gode innspillene fra FO.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen forskriftsfeste formålet med barnevernstjenestens tilstandsrapportering, samt enkelte vesentlige punkter alle barnevernstjenester skal rapportere om, og hvordan de skal rapportere.»

Disse medlemmer viser til at regjeringen har satt ned to utvalg som skal resultere i to NOU-er på feltet. Veien fra en offentlig utredning til ny politikk er lang, men systemsvikten som er avdekket i Helsetilsynets rapport og utfordringene mange medier har avdekket de siste månedene, trenger løsninger tidligere enn dette.

Disse medlemmer mener det ikke skal være hvor i landet barn bor som avgjør om de får oppfylt sine rettigheter eller ikke. Med bakgrunn i dette mener disse medlemmer det er mange grunner til å sette krav til minimumsbemanning i det kommunale barnevernet for at en kommune skal få lov til å ha ansvaret for denne tjenesten, uten å måtte samarbeide med andre kommuner. Man kan ikke risikere at barn ikke får den tryggheten de har rett på bare fordi de bor i en liten kommune, eller en kommune med lav bemanning.

Gjennom både ny barnevernslov og barnevernsreformen har Stortinget besluttet å legge en større del av ansvaret for barnevernet ut til kommunene. Dette handler om ansvarliggjøring, økt fokus på forebygging og at man lokalt vil være i stand til å sette inn riktige tiltak tidlig. Men dette betinger at kommunene har god nok kapasitet og riktig kompetanse.

Disse medlemmer mener man må vurdere om kommuner som har færre enn fem ansatte i barnevernet, kan sikre en god nok tjeneste. Når barnevernstjenestene blir for små, blir tjenesten veldig sårbar. Slutter en ansatt, forsvinner mye kompetanse. Barnevernet risikerer å ikke få tatt tak i alle bekymringsmeldingene tidlig nok, man har kanskje ikke nok kompetanse til å vurdere disse, og man har ikke mulighet til å ha døgnbemanning.

Barnevernet er blant de aller mest sårbare tjenestene i små kommuner. Der er det små forhold, og det kan være en nabo som er den ene i kommunen som er barnevernsansvarlig. Det blir vanskelig å ha riktig distanse når det blir så tett og nært.

Disse medlemmer mener departementet i sitt pågående arbeid med barnevernstjenesten bør vurdere om kommuner som har færre enn fem ansatte, må pålegges å samarbeide med andre kommuner om barnevernstjenesten for å kunne gi et godt nok tilbud. De kommunene som har færre enn fem ansatte, kan få en frist for å omorganisere tjenesten. Dersom de ikke klarer dette, må departementet vurdere om de skal fratas tjenesten.

Disse medlemmer viser til at oppgavene som skal utføres av det kommunale barnevernet, kan være kompliserte og kostbare. De er like fullt nødvendige for å realisere det enkelte barns rettigheter. Etter barnevernsreformen har kommunene fått et mer helhetlig ansvar for barns oppvekst, men også for finansieringen av tjenestene.

Disse medlemmer viser til at det i dag i stor grad er delkostnadsnøkkelen for barnevern som bestemmer hvor mye hver enkelt kommune får av økonomiske midler til barnevern. I NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene, står det at dagens delkostnadsnøkkel for barnevern har «svært lav forklaringskraft», og at det derfor er ønskelig å finne kriterier som er bedre egnet til å fange opp variasjonen mellom kommunene.

Disse medlemmer viser til at flere studier har vist at barn som får hjelp fra barnevernet, skiller seg systematisk fra befolkningen ellers. Barn og familier som mottar hjelp fra barnevernet, kjennetegnes blant annet ved at en større andel av barna bor med bare én av foreldrene, eller utenfor sin biologiske familie. Foreldre som er i kontakt med barnevernet, har ofte et lavere utdanningsnivå enn gjennomsnittet. En høy andel av foreldrene mottar en form for offentlig stønad og har svak tilknytning til arbeidslivet. Familiene har også ofte lavere husholdningsinntekt enn gjennomsnittet. Gjennom regresjonsanalyser kan det undersøkes om dette er faktorer som har sammenheng med utgiftsnivået til barnevern.

Disse medlemmer viser til at det siden begynnelsen av 2000-tallet er diskutert hvordan man kan fange opp forekomsten av rus- og psykiske lidelser i kommunene. Bakgrunnen er blant annet et ønske om å undersøke om forekomsten av rus- og psykiske lidelser påvirker kommunenes utgifter til for eksempel barnevern. I rapporten «Rus og psykisk helse i inntektssystemet for kommunene» fra 2017 har Senter for økonomisk forskning (SØF) og Sintef anbefalt at data fra Norsk pasientregister (NPR) kan være aktuelle å bruke i delkostnadsnøkkelen for barnevern.

Disse medlemmer viser til at en delkostnadsnøkkel med svært lav forklaringskraft fører til at den enkelte kommune ikke får økonomiske midler som svarer til det faktiske behovet i kommunen, noe som igjen gjør det utfordrende å drifte den kommunale barnevernstjenesten på en forsvarlig måte.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om forbedringer i delkostnadsnøkkelen for barnevern, basert på anbefalingene i NOU 2022:10, med mål om å gjøre den mer treffsikker.»