Representantforslag om å bryte båndene mellom utbygger og utreder i konsekvensutredninger om natur og klima

På det historiske naturtoppmøtet COP15 i Montreal i desember 2022 ble landene enige om en ny internasjonal naturavtale. Denne avtalen har ambisiøse mål om naturvern og sikring av biologisk mangfold. Å sikre bevaring av natur er viktig for å sikre levestedene til arter og tilgang på viktige økosystemtjenester for mennesker som rent vann, mat og medisiner og viktig blant annet for å bremse global oppvarming. Norge har tilsluttet seg naturavtalen og dermed flere internasjonale mål, blant annet om å verne og bevare 30 prosent av naturen til lands og til vanns innen 2030, restaurere 30 prosent av all ødelagt natur innen 2030 og redusere bruken av naturskadelige subsidier.

Norge oppfattes som en viktig aktør på naturvernfeltet. Landet opprettet Miljøverndepartementet i 1972 og fikk med det verdens første Miljøvernminister. Norge har gått inn i store internasjonale avtaler om rydding av plast og vern av natur og er en viktig aktør i vern av regnskog. Samtidig er naturmangfoldet truet også i Norge.

Den største trusselen mot naturmangfold i Norge i dag er tap av leveområder. Derfor er spørsmålet om hvordan man bruker arealene, viktig naturpolitikk. Når naturområder splittes opp og bygges ut, mister arter leveområdene sine. Naturen bygges ned bit for bit, med store konsekvenser for artene og økosystemene de utgjør. FNs klimapanel og naturpanel har slått fast at naturmangfold og fungerende økosystemer gir svært viktige bidrag til å begrense klimaendringene. Bevaring av natur og reduksjon av utslipp går hånd i hånd.

Riksrevisjonen undersøkte i 2006–2007 om arealplanleggingen og arealdisponeringen i Norge var bærekraftig (jf. Dokument nr. 3:11 (2006–2007)), og slo fast:

«Undersøkelsen viser at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.»

I perioden 1985 til 2005 økte arealet som er nedbygd, med 26 prosentpoeng.

Når det skal treffes vedtak om endring av bruk av et område, er det et grunnleggende krav i forvaltningsretten at en sak skal være «så godt opplyst som mulig». Forslagsstillerne mener at dagens organisering av hvordan konsekvensutredninger bestilles, ikke bidrar til å oppfylle dette kravet. Konsekvensutredninger av naturinngrep skal gi beslutningstakerne et godt nok kunnskapsgrunnlag til å vedta om et område skal bygges ut eller ikke. Det kan gjelde et nytt hyttefelt, et vindkraftverk eller en ny vei. Vanligvis er det sånn at den som vil gjennomføre tiltaket, altså å bygge ut, bestiller konsekvensutredningen som skal danne grunnlag for beslutningen om hvorvidt de får lov til å bygge ut eller ikke. Man har lenge visst at dette er problematisk.

En rapport fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) i 2015 viste at småkraftbransjen systematisk underrapporterte om verdifull natur rundt fossene de ville regulere til kraftproduksjon. NVE gjennomførte nemlig en etterkontroll av 20 konsekvensutredninger bestilt av utbygger. I hele 14 av konsekvensutredningene var det grove mangler. Mange av rødlisteartene i områdene var rett og slett ikke med i konsekvensutredningene.

Flere presseoppslag de siste årene har vist lignende tendenser. Problemet er den direkte koblingen mellom utbygger og utreder. Systemet sikrer ikke at konsekvensutredningene belyser konsekvensene for natur i tilstrekkelig grad. Utbyggerne har nødvendigvis ikke interesse av at miljøutredningene er grundige, siden kunnskap om naturverdier kan komplisere gjennomføringen av utbyggingsprosjekter. NRK gjennomførte for eksempel en undersøkelse i 2021 der bare én av 13 anonyme utredningskonsulenter sa seg «helt upåvirket av hensynet til utbyggerne».

Dette kan gjøre at kunnskapsgrunnlaget for beslutninger om utbygging blir for dårlig. Da er det naturen som taper. Hvis man ikke kan stole på at konsekvensutredninger gir den nødvendige kunnskapen for å prioritere mellom gode og dårlige utbyggingsprosjekter fra et miljøperspektiv, blir det vanskelig å snu en uønsket utvikling.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan ordningen med konsekvensutredninger av planer og tiltak kan utføres på en uavhengig måte, slik at båndet mellom utbygger og utreder brytes, samtidig som det ikke skal føre til økte kostnader for staten eller kommunene.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen har i brev sendt 13. april 2023 (feildatert 31.2.2023) til Kommunal- og distriktsdepartementet ved statsråd Sigbjørn Gjelsvik bedt om en vurdering av forslaget. Henvendelsen er overført til Klima- og miljødepartementet for besvarelse. Uttalelsen fra statsråd Espen Barth Eide følger av vedlagte brev av 20. april 2023. Komiteen har invitert til og mottatt skriftlige høringsinnspill.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni, Kathrine Kleveland og Kari Mette Prestrud, fra Fremskrittspartiet, Helge André Njåstad og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til representantforslag fra stortingsrepresentantene Sofie Marhaug, Ola Elvestuen, Kristoffer Robin Haug, Birgit Oline Kjerstad og Kjell Ingolf Ropstad om å bryte båndene mellom utbygger og utreder i konsekvensutredninger om natur og klima, der det fremmes forslag om å be regjeringen utrede hvordan ordningen med konsekvensutredninger av planer og tiltak kan utføres på en uavhengig måte, slik at båndet mellom utbygger og utreder brytes, samtidig som det ikke skal føre til økte kostnader for staten eller kommunene. Komiteen har mottatt skriftlige høringsinnspill.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser for øvrig til svarbrev fra statsråden av 20. april 2023, der det fremgår at det for planer etter plan- og bygningsloven er kommunene som er ansvarlig myndighet, mens det for planer og tiltak etter annet lovverk er sektormyndighetene som er ansvarlig myndighet. Ansvarlig myndighet skal ved behandlingen av saker etter forskriften opptre objektivt og ha tilstrekkelig fagkunnskap. Forskriftens regler om høring og offentlig ettersyn av forslag til plan- eller utredningsprogram og av konsekvensutredninger legger til rette for en åpen prosess, hvor berørte offentlige myndigheter og andre blir hørt og kan gi innspill i en tidlig fase. Dette gjør at berørte private og offentlige myndigheter deltar i utformingen av konsekvensutredningen, og slik sett gir andre vinklinger enn utbyggerens samt gir anledning til å kritisere utredningen. Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider løpende med å oppdatere veiledningen til konsekvensutredningsforskriften. Flertallet viser til at departementene også løpende vurderer behovet for endringer i forskriften, og regjeringen er nå i startfasen av et arbeid med å vurdere slike endringer. Utredere må kunne jobbe uavhengig av påvirkning fra forslagsstiller/utbygger når de utreder konsekvensene av en plan eller et prosjekt. Det er derfor grunn til å se nærmere på problemstillingen. Flertallet viser til at departementet i det kommende arbeidet med revisjon av KU-forskriften vil utrede hvordan en best mulig kan ivareta kravet om objektive konsekvensutredninger, herunder hvordan en best kan sikre at utredningene ikke påvirkes av forslagsstiller i vurderingene av konsekvenser for miljø.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet forutsetter at de som utfører konsekvensutredninger, har høy faglig kompetanse på sitt fagområde. Disse medlemmer viser til at det allerede i dag eksisterer formalkrav til kompetanse hos de som gjennomfører denne typen kartlegging. Disse medlemmer er enige med forslagsstillerne i at utredere må kunne jobbe uavhengig av påvirkning fra utbygger når de utreder konsekvensene av en plan eller et prosjekt. Disse medlemmer viser i den sammenheng til at regjeringen er i startfasen av en gjennomgang av konsekvensutredningsforskriften, hvor den vil se på denne problemstillingen, og disse medlemmer forventer at dette tas med inn i det arbeidet.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Raudt viser til Høgre og Framstegspartiet sin merknad og vil peike på at det er ikkje godt nok å føresetje at konsekvensutgreiingar er leverte med god kvalitet, når det er så mange døme på det motsette. Desse medlemene viser til at det allereie i Riksrevisjonen sin rapport Dokument nr. 3:11 (2006–2007) vart konkludert med at:

«Samlet viser undersøkelsen at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.»

Desse medlemene viser til Riksrevisjonen sin kontroll fem år etter, jf. Dokument 3:1 (2011–2012), som seier at det er gjort fleire grep for å sikre berekraft, men:

«Etter Riksrevisjonens vurdering er det foreløpig ikke dokumentert vesentlige effekter av tiltakene som er satt inn etter at plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven trådte i kraft i 1. juli 2009.»

Desse medlemene meiner dette syner at skiftande regjeringar etter 2007, også regjeringa Solberg, visste om problemet utan å ta skikkeleg tak i det. Desse medlemene meiner difor det er heilt nødvendig at Stortinget presiserer overfor regjeringa at arbeidet med å gjere konsekvensutgreiingane meir uavhengige av utbyggjarane både trengst og må prioriterast høgt, som eitt av fleire tiltak om ein skal stanse naturtap og nå måla i Naturavtalen som Noreg skreiv under i Montreal 19. desember 2022.

Desse medlemene meiner at lova sine krav om utgreiingsplikt og informasjonsplikt, slik det er nedfelt i miljøparagrafen § 112 i Grunnlova og § 17 i forvaltningslova, er svært viktige for tilliten mellom styresmakter og folk, og for at naturen ikkje alltid skal tape i utbyggingssaker. Lova seier tydeleg at ei sak skal vere tilstrekkeleg utgreidd før det skal gjerast vedtak. Konsekvensutgreiingsforskrifta set formelle krav til kva som skal utgreiast i ulike typar saker. Er kunnskapsgrunnlaget feil, vert vedtaka gjorde på feil grunnlag.

Desse medlemene viser til dei skriftlege høyringsinnspela, som viser til ei rekke saker i media der det har vorte avslørt at konsekvensutgreiingar som vert lagde til grunn for vedtak, ikkje held mål, og der saker har fått eit anna utfall etter at friviljuge organisasjonar har spleisa på alternative utgreiingar. Ei av dei mest kjende sakene er saka knytt til vindkraftverket på Stad, der den første utgreiinga som var utarbeidd av høgt kompetente fagfolk, vart erstatta av ei ny utgreiing som kom til heilt andre konklusjonar, men som synte seg å ikkje ha same faglege tyngde (NRK «Natur i maskineriet» 21. januar 2021). Slik dette vert oppfatta av folk som engasjerer seg i desse sakene, fekk utbyggjarane det slik dei ville ved enkelt å kjøpe seg ei ny utgreiing som passa deira ynske om utbygging. I denne saka står ein tidlegare tilsett i eit utgreiingsselskap fram med si historie. Han vart pressa av arbeidsgivaren til å underrapportere naturverdiar for å tekkast tiltakshavaren. Desse medlemene meiner at dette er djupt problematisk. Ei anna sak er konsekvensutgreiinga for havvindkraftverket Havsul I, som det vart søkt konsesjon for på Mørekysten i 2006, der det ikkje var gjort noko som helst for å undersøke konsekvensar for norsk vårgytande sild, sjølv om anlegget var plassert midt i kjende gyte- og oppvekstområde for sild. Trass i det dårlege kunnskapsgrunnlaget gav NVE konsesjon til Havsul I. Svært mange stilte spørsmål om korleis direktoratet kunne gjere vedtak på eit så dårleg kunnskapsgrunnlag. Vindkraftkonsesjonen vart ikkje realisert, og er no trekt tilbake. Desse medlemene meiner denne og fleire andre saker syner at det trengst meir formelle krav til kva konsekvensutgreiingane skal innehalde for å kunne godkjennast, samt tydlegare krav om å syne korleis dei ulike faktorane er vekta i sluttkonklusjonane.

Den flengande kritikken av gamle konsekvensutgreiingar i mellom anna vindkraftsaker i 2019 førte til at Miljødirektoratet fekk utarbeidd ein rapport av Multiconsult, «Evaluering av konsekvensutredninger etter kapittel 5 i forskrift om konsekvensutredninger», dokumentkode: 10220344-TVF- RAP- 01, om kvaliteten i 35 utvalde konsekvensutgreiingar frå ulike typar prosjekt. Rapporten konkluderte med at 57 pst. av sakene hadde manglande eller utilstrekkeleg vurdering av samla belastning etter naturmangfaldlova § 10, noko som er eit brot med KU-forskrifta. 71 pst. av sakene hadde manglande vurdering av uvisse, noko som også er i strid med KU-forskrifta. Ingen av utgreiingane hadde vurdert konsekvensar for økosystemtenester som karbonlagring i jord og vern mot flaum og erosjon. I denne rapporten kom Multiconsult med framlegg om 11 tiltak for å betre kvaliteten på konsekvensutgreiingar.

Desse medlemene viser til rapporten «Bærekraftig arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre», skriven av NINA, Holth og Winge og NIBR OsloMet for KS i 2022, som kjem med klare råd om at bestillaransvaret for konsekvensutgreiingar for miljø og klima må ligge hjå det ansvarlege forvaltningsorganet, ikkje hjå utbyggaren og tiltakshavaren som kan ha store økonomiske interesser i at miljøverdiar vert dårleg undersøkte eller underkommuniserte i sluttkonklusjonane. Desse medlemene meiner at rapportane og det store engasjementet hjå miljøorganisasjonar og folk flest viser at om det skal vere tillit til utgreiingane og forvaltningsprosessane, må det stillast klarare kvalitetskrav i tråd med internasjonal standard til utgreiingane, og kompetansekrav til den som utfører oppdraget, og utgreiingsprogrammet må involvere miljøstyresmaktene i tillegg til dei som har ansvar etter sektorlovene.

Desse medlemene registrerer at det no er strid om dei nye utgreiingane som Olje- og energidepartementet skal gjere som ei oppfylging av høgsterettsdommen i Fosen-saka. Olje- og energidepartementet har også fått kraftig fagleg kritikk av kvaliteten på konsekvensutgreiinga lagd fram i samband med opningsprosessen for utvinning av havbotnmineral, frå tunge faginstansar i høyringssvara som kom inn til saka. Desse medlemene meiner dette syner at kvalitet på utgreiingar også kan vere eit problem når det offentlege er oppdragsgivar, at ein bør ha tydelegare kvalitetskriterium, og at miljøstyresmakter og andre fagdirektorat med kompetanse på natur og miljø bør få ei rolle med å godkjenne utgreiingsprogram og kunnskapsgrunnlag før dei kan gå til handsaming. Forvaltningsvedtaka må syne korleis natur og miljø er vekta i avgjerdene, og desse må vere i tråd med overordna mål om varetaking av natur og miljø. Når nesten ingen av dei førre FN-måla for å stanse tap av biologisk mangfald, AICHI-måla, vart nådde i Noreg, må det gjerast endringar i forvaltninga om vi skal nå måla i den nye naturavtalen om 100 pst. berekraftig forvaltning og bruk av natur.

Desse medlemene legg til grunn at tilliten mellom folk og styresmakter er det mest verdfulle som er i det norske samfunnet. Denne tilliten vert undergraven av dårlege prosessar. Systemet der sivilsamfunnet kan klage og kome med innspel til handsaminga av saker, er ikkje godt nok for å sikre kvaliteten på kunnskapsgrunnlaget, særleg ikkje når det er snakk om saker i sjø der det er krevjande å skaffe fram kunnskap dersom denne manglar. Det er avgjerande at konsekvensutgreiingane byggjer på oppdatert kunnskap, og at denne held ein god fagleg kvalitet, slik at ikkje fagrapportar og konsekvensutgreiingar vert reine partsinnlegg i staden for eit reelt kunnskapsgrunnlag. Desse medlemene meiner det no må takast grep for å sikre kvaliteten på konsekvensutgreiingar som ligg til grunn for forvaltningsvedtak om natur i Noreg, og desse medlemene fremjar difor dette forslaget:

«Stortinget ber regjeringa greie ut korleis ordninga med konsekvensutgreiingar av planar og tiltak kan utførast på ein uavhengig måte, slik at banda mellom utbyggar og utgreiar vert brotne, samtidig som det ikkje skal føre til auka kostnadar for staten eller kommunane.»