Representantforslag om innføring av lobbyregister for Stortinget

Åpenhet og mulighet for innsyn er et viktig premiss for et liberalt demokrati og for ytringsfrihet. Det er også helt grunnleggende for tilliten til det norske politiske systemet, i tillegg til å være et sikkerhetsnett mot maktmisbruk og korrupsjon. En undersøkelse gjort av Norstat for Vårt Land viste at tilliten til Stortinget sank med ti pst. høsten 2022. Et av tiltakene som kan gjøres for mer åpenhet, er å innføre et lobbyregister for Stortinget, slik mange andre nasjonalforsamlinger i land som er opptatt av et åpent demokrati med høy tillit, har gjort allerede.

Forslagsstillerne merker seg at også Stortingets presidentskap nå er mer opptatt enn tidligere av å ha kontroll med og system for politisk påvirkningsarbeid i Stortinget og i Innst. 257 S (2022–2023) skriver at flertallet i presidentskapet ønsker å gjøre endringer i adgangen til Stortinget:

«Etter dagens ordning må de som ønsker et slikt adgangskort, be om dette uttrykkelig. Denne ordningen bør etter flertallets syn videreføres. Flertallet vil imidlertid endre adgangsreglementet slik at tidligere representanter må undertegne en erklæring for å få utstedt adgangskort til Stortinget. Det vil her framgå at adgangskortet ikke skal benyttes til politisk påvirkningsarbeid. Dersom formålet med besøket er politisk påvirkningsarbeid, skal den tidligere stortingsrepresentanten registrere seg i Stortingets besøkssystem i resepsjonen – på lik linje med andre besøkende.»

Skal dette gi mening, er det etter Venstres syn helt nødvendig å systematisere og offentliggjøre dette i et lobbyregister. I Innst. 336 S (2021–2022) om Representantforslag 165 S (2021–2022) om innføring av lobbyregister står det følgende:

«Flertallet mener således at forslaget verken vil styrke demokratiet eller øke tilliten til de demokratiske beslutningsprosessene i samfunnet.»

Det gir grunn til å ta opp innføringen av et lobbyregister på nytt. Videre skriver flertallet i innstillingen til forrige behandling:

«Dessuten vil et lobbyregister være arbeidskrevende å håndtere.»

Det er et argument som ikke holder. Presidentskapet mener selv det er greit å bruke besøksregistret for å registrere lobbyister med gullkort. Disse besøkene kan Stortingets egen IT-avdeling lage en eksportløsning for, slik at filene lett kan tilgjengeliggjøres for offentliggjøring og anonymiseres ved behov. I tillegg har Stortinget nå i 2023 innført Office 365, som gjør det trygt og enkelt å eksportere informasjon fra representanters egne kalendre til for eksempel et offentlig lobbyregister.

Flertallets bekymring for merarbeid skulle dermed være ryddet av veien.

Europarådets GRECO (The Group of States against Corruption) anbefaler i sin evalueringsrapport om Norge av oktober 2020 at det etableres en oversikt over folkevalgtes kontakter med ulike aktører. Begrunnelsen er som følger:

«Norge scorer tradisjonelt høyt i internasjonale spørreundersøkelser om hvordan ulike land oppfattes mht. korrupsjon. Landet har videre en enestående merittliste når det gjelder å gjennomføre GRECOs anbefalinger; alle anbefalingene fra alle tidligere evalueringsrunder er gjennomført. Norske statsborgere er svært fornøyd med landets tjenester og institusjoner. Norge er blant de landene i verden der befolkningen har høyest tillit til den offentlige forvaltning. Administrativ korrupsjon og småbestikkelser er nesten ikke-eksisterende. Det er imidlertid andre korrupsjonsrelaterte utfordringer enn bestikkelser og lignende som er relevante i norsk sammenheng, som tette nettverk og interessekonflikter.»

GRECO anbefaler å innføre regler/prinsipper og retningslinjer for hvordan medlemmer av den politiske ledelsen skal ha kontakt med lobbyister og andre tredjeparter som søker å påvirke myndighetsprosesser og -beslutninger, og å øke åpenheten om formålet med slike kontakter, for eksempel hvem man møtte, og hva som var temaet for samtalene.

Stortinget har vedtatt klare og omfattende regler for offentlighet og innsyn i forvaltningen. Til grunn for disse reglene ligger at borgerne i all hovedsak skal ha tilgang til den informasjon som forvaltningen og politiske organer har, og at denne informasjonen ikke er den enkelte saksbehandlers eller folkevalgtes eiendom. Forslagsstillerne mener dette er et viktig regelverk, men at regelverket ikke går langt nok i å ivareta åpenhet og innsyn når det kommer til ulike former for lobbyvirksomhet.

Større åpenhet rundt politiske påvirkningsprosesser vil, etter forslagsstillernes syn, bidra til at borgerne får bedre innsyn i viktige deler av den politiske beslutningsprosessen og derigjennom økt tillit til at politiske beslutninger tas på rett grunnlag.

Forslagsstillerne vil understreke at møter mellom politikere og lobbyister er helt legitimt, og at lobbyisme åpenbart har positive sider. Gjennom å bidra med sin kunnskap og sine innfallsvinkler til aktuelle politiske saker kan lobbyister være en viktig demokratisk kilde til supplerende informasjon ut over det som opplyses i saksdokumenter. Et godt samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, er viktig i et levende demokrati.

På en annen side er det politiske systemet under stadig økende press fra sterke profesjonsinteresser, ulike former for organiserte særinteresser og maktkonsentrasjon i næringslivet. Utstrakt lobbyisme vil gi størst påvirkningskraft til økonomisk sterke og velorganiserte særinteresser på bekostning av andre. Dette er uheldig sett fra et demokratisk ståsted. Det vil være svært uheldig dersom bestemte aktører i et marked eller en bransje skaffer seg skreddersydde rammevilkår gjennom lukket kontakt. At det de siste årene har blitt stadig flere profesjonelle lobbyister og informasjonsbyråer som opptrer på vegne av slike klienter, forsterker dette argumentet ytterligere.

Forslagsstillerne viser til at PR-bransjen og Kommunikasjonsforeningen er positive til opprettelse av et lobbyregister. Senest i oktober 2021 skrev Kommunikasjonsforeningens ledelse følgende i et åpent brev til finansminister Trygve Slagsvold Vedum:

«Som andre i Norge er Kommunikasjonsforeningen svært opptatt av åpenhet, demokrati, etikk og å bevare tilliten i samfunnet. Dette er også grunnen til at foreningen ønsker et lobbyregister på Stortinget […].»

I tillegg til Kommunikasjonsforeningen har en rekke aktører tatt til orde for et enkelt og ubyråkratisk system som bygger på dagens registrering av besøkende, herunder Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Transparency International Norge.

Forslagsstillerne viser til at flere andre land har systemer for registrering av lobbyister. Europaparlamentet har hatt en registreringsordning for lobbyister i mange år. I 2011 ble dette registeret utvidet til å bli et «Transparency Register» for både Europaparlamentet og EU-kommisjonen.

I tillegg til disse er det en rekke land som har registreringsordninger, som Tyskland, USA, Canada, Australia, Irland, Polen, Slovenia, Israel og Østerrike.

Utformingen av registeret

Et offentlig tilgjengelig lobbyregister bør inneholde informasjon om hvem som er i kontakt med hvem, hvilken sak det gjelder, og hvem lobbyisten representerer. Forslagsstillerne mener dette er informasjon som bør være tilgjengelig for borgerne både når det gjelder stortingsrepresentanter og den politiske ledelse i departementene og på Statsministerens kontor.

Skillet mellom personer som opptrer som lobbyister, og de som oppsøker stortingsrepresentanter som borgere uten å ha som mål å påvirke en spesiell sak, er ikke entydig. Det må være en klar forutsetning for nye lovregler at det ikke legges hindringer i veien for slik kontakt direkte mellom borger og folkevalgt. Både Europaparlamentet og Kongressen i USA har funnet fram til regler som ivaretar begge hensyn, og dette burde være fullt mulig å løse i Norge også.

Venstre har selv, ved hjelp av frivillig innsats og i samarbeid med Stortingets IT-avdeling, laget en prototype for et lobbyregister som baserer seg på Stortingets eget besøksregister og representantenes kalendre. Dette lar seg altså gjennomføre med et minimum av ressurser.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget anmoder Stortingets presidentskap om å utrede en registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling. Ordningen må ivareta personvernet til de besøkende og sørge for at privatpersoner kan unntas fra registrering.

• Stortinget ber regjeringen utarbeide mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker den politiske ledelsen i departementene eller på Statsministerens kontor, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke regjeringen i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge at privatpersoner kan unntas fra registrering.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Presidentskapet viser til Dokument 8:223 S (2022–2023), hvor det foreslås innføring av et lobbyregister for Stortinget. Forslagsstillerne ber presidentskapet utrede mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling. Det bes videre om en tilsvarende utredning knyttet til en registreringsordning for lobbyvirksomhet rettet mot den politiske ledelse i departementene og på Statsministerens kontor.

Presidentskapet bemerker at lignende forslag om innføring av lobbyregister for Stortinget (og regjeringen) er fremmet flere ganger tidligere uten at disse har blitt vedtatt, senest i Dokument 8:165 S (2021–2022), jf. Innst. 336 S (2021–2022) og Stortingets vedtak 2. juni 2022.

Presidentskapet er enig med forslagsstillerne i at åpenhet og mulighet for innsyn er et viktig premiss for et liberalt demokrati og for ytringsfrihet, og at det er helt grunnleggende for tilliten til det norske politiske system. Forutsigbare og gjennomsiktige beslutningsprosesser er et viktig sikkerhetsnett mot maktmisbruk og korrupsjon. Presidentskapet deler videre forslagsstillernes syn på at møter mellom politikere og personer som ønsker å påvirke politiske beslutninger, såkalte «lobbyister», er helt legitimt. Slik kontakt har åpenbare positive sider, og møter mellom lobbyister og de folkevalgte kan være en viktig demokratisk kilde til supplerende informasjon ut over det som opplyses i saksdokumenter. Et godt samspill mellom beslutningstakerne og dem beslutningene angår, er viktig i et levende demokrati.

Presidentskapet legger derfor stor vekt på at Stortinget skal være et åpent parlament hvor alle kan følge saksbehandlingen og få god og oppdatert informasjon om arbeidet i Stortinget på en lett tilgjengelig måte. Stortinget skal kommunisere godt ut mot samfunnet og være lydhør for innspill og argumentasjon. Samtidig ser presidentskapet det som positivt at det er økt oppmerksomhet om lobbyvirksomhet og potensielle interessekonflikter. Dette kan bidra til å bevisstgjøre representantene på de ulike etiske dilemmaer som kontakten med ulike interessegrupper kan medføre.

Presidentskapet viser her blant annet til at «Etisk veileder for stortingsrepresentantene» har et eget punkt om informasjon og åpenhet og i tillegg omtaler korrupsjon. Det presiseres i veilederen at det er opp til representantenes eget skjønn å avgjøre hvem de skal møte, og hvem de vil motta informasjon fra, og at det i møte med lobbyister av ulik karakter er viktig å sørge for å være informert om hvilke interesser de representerer. Det er den enkelte representants ansvar å utøve kontakten på en slik måte at den ikke kan gi grunnlag for tvil om hvorvidt det standpunkt representanten tar i den enkelte sak, kan være utilbørlig påvirket.

Presidentskapet merker seg videre at forslagsstillerne er positive til de nylig vedtatte endringene i adgangsreglementet, der det fastslås at tidligere stortingsrepresentanter må undertegne en erklæring for å få utstedt adgangskort til Stortinget. Det vil her framgå at adgangskortet ikke skal benyttes til politisk påvirkningsarbeid. Dersom formålet med besøket er politisk påvirkningsarbeid, skal den tidligere stortingsrepresentanten registrere seg i Stortingets besøkssystem i resepsjonen. Som omtalt i presidentskapets innstilling, Innst. 257 S (2022–2023), forutsettes det at tidligere representanter ikke vil misbruke den tilliten de får ved å få utstedt et slikt personlig adgangskort til Stortinget. Dersom adgangskortet benyttes i strid med den avgitte erklæringen, vil dette kunne medføre at adgangskortet inndras.

Presidentskapets flertall, alle unntatt femte visepresident Ingrid Fiskaa, er ikke enig med forslagsstillerne i at en naturlig konsekvens av endringene i adgangsreglementet er at det opprettes et lobbyregister. Flertallet vil også fremheve at det skjer omfattende påvirkningsvirksomhet overfor stortingsrepresentantene gjennom høringer i forbindelse med komiteenes saksbehandling. Høringene er åpne, og det er fullt innsyn i hvilke organisasjoner og bedrifter som deltar. Mange av disse har også gitt innspill og synspunkter under den forutgående høringsprosessen i forbindelse med regjeringens utarbeidelse av lovforslag, stortingsmeldinger osv. Flertallet mener det samlet sett er betydelig åpenhet omkring det påvirkningsarbeidet som skjer i tilknytning til både regjeringens og Stortingets arbeid.

Flertallet ser likevel at omfattende lobbyvirksomhet kan gi økonomisk sterke og velorganiserte særinteresser større påvirkningskraft enn andre viktige interesser som ikke besitter slike ressurser, noe som kan være uheldig ut fra et demokratisk synspunkt. Men nettopp av den grunn er det etter flertallets oppfatning svært viktig med en lav terskel for kontakt mellom stortingsrepresentanter og ikke-profesjonelle aktører. Det må ikke bli slik at bare de som har registrert seg i et lobbyregister, skal ha adgang til representantene. Det er et demokratisk og åpent samfunn ikke tjent med.

Flertallet vil i den forbindelse også peke på at offentliggjøring av dem som oppsøker stortingsrepresentantene i påvirkningsøyemed, ikke nødvendigvis vil føre til mer transparens eller åpenhet i forholdet mellom representantene og andre samfunnsaktører. Blant annet vil registreringsplikten lett kunne omgås ved at møtevirksomhet flyttes ut av Stortinget og inn på andre arenaer. Flertallet vil videre vise til at et lobbyregister som foreslått heller ikke vil fange opp rådgivning gitt av PR-byråer til de personer og organisasjoner som oppsøker stortingsrepresentanter. Registeret vil i så måte gi inntrykk av å gi en oversikt som ikke fullt ut gjenspeiler realitetene.

Flertallet legger til grunn at den enkelte representant selv er i stand til å vurdere den informasjon som mottas, på et selvstendig grunnlag. Flertallet mener også det er viktig at representantene har mulighet til å motta konfidensiell informasjon, og at den som gir slik informasjon, kan være anonym. Et lobbyregister som foreslått vil, etter flertallets oppfatning, kunne komplisere dette.

Flertallet har derfor, som tidligere, etter en helhetlig vurdering kommet til at det ikke vil anbefale Stortinget å vedta det foreliggende representantforslaget.

Flertallet bemerker endelig at regjeringen selv bør vurdere om en registreringsordning er hensiktsmessig for deres del.

Femte visepresident Ingrid Fiskaa mener at åpenhet rundt lobbyvirksomhet bidrar til et samfunn der vanlige borgere har bedre innsikt i maktforholdene og hvem som påvirker politiske avgjørelser. Det er et argument for at man alltid bør streve etter åpenhet, så langt det er praktisk mulig. Dette medlem er enig i at det å påvirke politikk gjennom lobbyvirksomhet er legitimt, og det bidrar ofte til bedre avgjørelser. Men det å ønske mest mulig åpenhet rundt slik påvirkning er også legitimt og vil faktisk, slik dette medlem ser det, også bidra til bedre avgjørelser. Ressursene til å drive påvirkningsarbeid er dessuten skeivt fordelt, og utstrakt lobbyisme gir derfor mer makt til økonomisk sterke og velorganiserte aktører på bekostning av andre.

Dette medlem mener derfor det ville ha styrket det norske demokratiet om man fikk økt innsyn i lobbyvirksomheten overfor Stortinget. Mer innsyn vil dessuten kunne øke tilliten til alle som har sitt daglige virke i Stortinget. En undersøkelse gjort av Norstat for Vårt Land viste at tilliten til Stortinget sank med ti prosent høsten 2022. Dette er en utfordring vi må ta på høyeste alvor.

Dette medlem viser videre til at Europarådets GRECO (The Group of States against Corruption) i sin evalueringsrapport om Norge av oktober 2020 anbefaler at det etableres en oversikt over folkevalgtes kontakter med ulike aktører.

Dette medlem merker seg at det allerede finnes et besøksregister for alle som besøker Stortinget, og mener det neppe vil utgjøre et stort hinder for å besøke Stortinget om det blir en åpenhet rundt dette besøksregisteret når det gjelder lobbyvirksomheten. Dette medlem mener det er liten grunn til å tro at møtevirksomhet i særlig grad vil flyttes ut av Stortinget av den grunn. At et lobbyregister ikke vil fange opp all kontakt mellom stortingsrepresentanter og aktører som vil påvirke politikkutformingen, er etter dette medlems oppfatning ikke et tungtveiende argument mot mer åpenhet.

Dette medlem merker seg at man har funnet ulike måter å regulere lobbyvirksomhet på i ulike land. Det er ulike politiske kulturer. Det er ikke gitt at Norge skal lage en kopi av det man finner i for eksempel USA, Canada eller EU. Dette medlem ser derimot positivt på muligheten til å kunne utforme et lobbyregister som passer til vår politiske kultur og til kulturen på Stortinget.

Dette medlem støtter representantforslaget og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber Stortingets presidentskap om å utrede mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker Stortinget og Stortingets representanter, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke Stortinget i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge for at privatpersoner kan unntas fra registrering.

«Stortinget ber regjeringen utarbeide mulige modeller for en registreringsordning for dem som oppsøker den politiske ledelsen i departementene eller på Statsministerens kontor, på vegne av seg selv eller andre, for å påvirke regjeringen i saker som er til behandling. Modellene må ivareta personvernet til de besøkende og sørge for at privatpersoner kan unntas fra registrering.»