Representantforslag om frys av salg av barnehageeiendom

Oppsummering

Eiendommer som barnehager drives i, er i dag blitt et attraktivt investeringsobjekt for finansielle aktører. Private barnehager mottar forutsigbare tilskudd og har nytt godt av subsidierte lånevilkår gjennom Husbanken. Noen av Norges største formuer stammer fra salg av barnehageeiendommer.

Det er relativt bred politisk enighet om at barnehagesektoren må reguleres strengere, herunder om at gevinster fra salg av eiendommer burde kommet barna til gode, i henhold til formålet i barnehageloven om at alle tilskudd skal komme barna til gode. I påvente av en ny regulering er det en politisk oppgave å nå sørge for at aktørene ikke tapper sektoren for ytterligere verdier.

Bakgrunn

Etter barnehageforliket stilte norske kommuner tomter til rådighet til gunstige betingelser for at private aktører skulle kunne bygge barnehager fort. Aktørene fikk rett til lån i Husbanken med subsidierte lånevilkår, og myndighetene ytte tilskudd som skulle dekke drift av bygg og betjening av gjeld. Men selve eiendommene ble ikke underlagt noen annen regulering enn at alle tilskudd skulle komme barna til gode. Dette gjorde barnehageeiendom til den minst regulerte delen av den private barnehagesektoren. Forslagsstillerne vil påpeke at dette har fått store konsekvenser.

De siste årene har man vært vitne til en utvikling der mange barnehageeiere først har skilt ut eiendommene i et eget selskap, og så betalt husleie til det utfisjonerte eiendomsselskapet. Notatet «Private barnehager – ikke en og samme ting» (Udir 2023) påpeker at leiekostnadene i slike selskaper i gjennomsnitt er høyere enn i andre barnehager, at det ofte er denne omstruktureringen som fører med seg de forhøyede husleiene, og at eierne slik kan realisere verdier.

Noen eiere har gått enda et skritt videre og solgt eiendommene til tredjemenn, typisk investeringsfond av ulik art. Samhällsbyggbolaget (SBB) kjøpte for eksempel eiendommer fra Læringsverkstedet for 4,25 mrd. kroner. Eiendommene er solgt med en langvarig leieavtale hvoretter barnehagen plikter å betale husleie, og salgssummen er direkte knyttet til nivået på den avtalte husleien.

Forslagsstillerne viser til at Velferdstjenesteutvalget vurderte om slike salg kunne være rettsstridige.

Velferdstjenesteutvalget skriver at

«En slik leieavtale kan etter omstendighetene være i strid med aksjeloven, skatteloven og andre særlover (for eksempel barnehageloven).»

Det pekes på at med en slik avtale vil barnehagekonsernet fortsette å disponere eiendommene, samtidig som kjøperen har en relativt trygg og langsiktig inntektsstrøm. Forslagsstillerne viser til utvalgets videre beskrivelse av dette:

«Eierne av barnehagekonsernet vil imidlertid få realisert verdien av eiendommene. Under visse omstendigheter vil det faktisk være hensiktsmessig for barnehagekonsernet å avtale en høy fremtidig leiepris. Dette vil gjøre at man får ut en høy gevinst på salgstidspunktet, mot at overskuddene i driftsselskapene blir lavere i årene fremover.»

Dette så man sist i stort omfang ved salget av 142 Trygge Barnehager-bygg i 2020 og 138 Læringsverkstedet-bygg i 2021. Eiendommene ble solgt til det svenske Samhällsbyggbolaget (SBB) med leiekontrakter med henholdsvis 25 og 35 års avtaletid. Avtalene medførte samtidig til dels svært høye økninger i husleiene for de enkelte barnehagene. I gjennomsnitt økte leiene i Læringsverkstedets barnehager med nær tre ganger reduksjonen salget ga i avskrivningene da selskapet solgte de 138 barnehagebyggene (Telemarksforsking 2022).

Forslagsstillerne viser til den nyeste dokumentasjonen i Telemarksforskings rapport «Kostnader i barnehagene 2021» (2023). Der slås det fast at den anslåtte verdien av eiendommer i barnehagesektoren er betydelig større enn verdien av barnehageselskapene selv, og at

«Dersom en barnehageeier ønsker å realisere verdier i virksomheten, er det mer økonomisk rasjonelt å fisjonere ut og selge eiendom, men fortsette å drive barnehage, enn å selge hele barnehagevirksomheten.» (Telemarksforsking 2023)

En ny omdreining kom så høsten 2022 da det ble kjent at SBB hadde skilt ut blant annet de norske barnehageeiendommene i et eget selskap, EduCo, og solgt 49 prosent av aksjene i dette selskapet til det kanadiske private equity-fondet Brookfields. I pressemeldingen om salget skrev Brookfields:

«(EduCo) benefits from strong and predictable, inflation-secured cashflows backed by “AAA” government funding and the essential nature of underlying assets in the Nordics in a market with favorable tailwinds (…) under very long contracts.»

Med dette ønsker forslagsstillerne å påpeke to ting. For det første illustrerer dette med all tydelighet at tilskudd som norske kommuner bruker skattepenger på å betale ut til barnehagene, havner på hender som ikke har barnas beste som verken interesse eller mål. Man vet svært lite om Brookfields’ investorer, delvis fordi mange av dem er registrert i skatteparadiser (Dagbladet 16. mars 2023). For det andre tydeliggjør handelen at det er den ensidige subsidieringen av eiendom som gjør markedet for norsk barnehageeiendom så attraktivt for privat profitt. Forslagsstillerne mener den private barnehagesektoren altfor lenge har fått subsidiert tomter og bygg uten at den videre anvendelsen av disse har blitt uttrykkelig rammet inn.

Regjeringen påpeker i sin barnehagestrategi at:

«regjeringen er også bekymret for at manglende regulering av de økonomiske sidene av eiendomsdriften gir insentiver til konsolideringer som handler om optimale tilpasninger for eiere av næringseiendom, i stedet for å øke kvaliteten i barnehagene. (…) Regjeringen mener det er utfordrende at målene til eiere av næringseiendom og samfunnets mål for barnehage, ikke er like. Dette medfører blant annet at kommunene ikke har en samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk på barnehageområdet.»

Forslagsstillerne mener det er positivt at regjeringen langt på vei er enig i problembeskrivelsen og har varslet tiltak. Imidlertid er forslagene varslet “i løpet av 2023”. Den vanlige parlamentariske prosessen fra høring, komitébehandling, debatt og endelig vedtak til ikrafttredelse vil ta tid. Dette tidsrommet vil gi aktørene som man har varslet å ville regulere strengere, anledning til å tilpasse seg og gjennomføre transaksjoner av eiendommer før ny regulering er på plass. Forslagsstillerne mener det er avgjørende at dette stanses.

Avslutningsvis vil forslagsstillerne påpeke at et lignende forslag ble fremmet allerede av Storberget-utvalget (2021), da knyttet til kommunal forkjøpsrett:

«I perioden fra rapporten blir fremlagt og frem til endelig vedtak bør det innarbeides et forbud mot salg av barnehageeiendommer inntil denne lovendringen om forkjøpsrett er på plass.»

Argumentasjonen var ellers den samme.

Frys i påvente av lovendringer har tidligere vist seg effektivt for å hindre at varslede endringer får forringet effekt. For eksempel innførte Oslo kommune frys av byggeendringer i høringsperioden for ny småhusplan. Forslagsstillerne håper at en frys av transaksjoner i barnehagesektoren vil ha bred oppslutning blant alle som er opptatt av at skattefinansieringen av barnehagesektoren skal komme barna til gode.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen raskt fryse alle transaksjoner som innebærer at eierskap til eiendom i barnehagesektoren endres, inntil den varslede helhetlige gjennomgangen av barnehageloven er vedtatt og trådt i kraft, og komme tilbake til Stortinget med forslag om nødvendig.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen har invitert til skriftlige høringsinnspill i saken. De skriftlige høringsinnspillene er tilgjengelige på sakens side på stortinget.no.

Kunnskapsminister Tonje Brenna har uttalt seg om forslaget i brev av 26. april 2023. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Sigurd Myrvoll, Lise Selnes og Elise Waagen, fra Høyre, Margret Hagerup, Kari-Anne Jønnes og Jan Tore Sanner, fra Senterpartiet, Maren Grøthe og Marit Knutsdatter Strand, fra Fremskrittspartiet, Himanshu Gulati, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, fra Rødt, lederen Hege Bae Nyholt, og fra Venstre, Abid Raja, viser til representantforslaget.

Komiteen mener det er viktig med en god barnehagedekning over hele landet og forutsigbare rammevilkår som muliggjør dette.

Komiteen viser til at forslagsstillerne mener at eiendommene som barnehager drives i, er blitt attraktive investeringsobjekt for finansielle aktører, og at regjeringen bør fryse alle transaksjoner som innebærer at eierskap til eiendom i barnehagesektoren endres, inntil den varslede helhetlige gjennomgangen av barnehageloven er vedtatt og trådt i kraft.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet anerkjenner forslagsstillernes bekymring og er enig i at barnehageloven har for svak regulering av husleie, noe som kan gi insentiver til å drive leiekostnadene i barnehagene opp. Disse medlemmer mener at barnehager ikke skal være et investeringsobjekt for kommersielle interesser. Disse medlemmer viser til at det å fryse alle eiendomstransaksjoner fram til ny barnehagelov er vedtatt, slik forslagsstillerne foreslår, vil være en sterk inngripen i de private barnehagenes råderett over egen eiendom, som må ha tydelig hjemmel i lov. Et slikt forslag må utredes, sendes på høring og behandles av Stortinget på vanlig måte. Som statsråden poengterer i sin uttalelse til komiteen, må en slik utredning inneholde en vurdering opp mot Grunnlovens bestemmelser om tilbakevirkende kraft og eiendomsrett, EØS-regelverket og Den europeiske menneskerettskonvensjon tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) om beskyttelse av eiendom.

Disse medlemmer viser til uttalelsen fra statsråden, der statsråden opplyser at salg av barnehageeiendom følger privatrettslige regler og ikke er søknadspliktig. Og videre:

«Verken stat eller kommune har derfor søknader om salg inne til behandling som kan stilles i bero. Det er heller ikke i igangsatt noe lovarbeid om forbud mot salg av barnehageeiendom.»

Disse medlemmer støtter derfor ikke representantforslaget, men viser for øvrig til den varslede gjennomgangen av regelverket for styring og finansiering av barnehagesektoren.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at det i 2003 ble inngått et barnehageforlik, der staten inviterte private og ideelle til å være med på en dugnad for å sikre et felles mål om at alle barn skulle få en barnehageplass. Disse medlemmer peker på at med barnehageforliket fikk mange barn den trygge rammen barnehagen er i hverdagen, og svært mange voksne, trolig flest kvinner, fikk større muligheter til å delta i arbeidslivet. Disse medlemmer peker på at det i dag er en velfungerende barnehagesektor i Norge. Det er stort mangfold, valgfrihet, høy kvalitet og stor tilfredshet blant barn og foreldre.

For disse medlemmer er det viktigste at barna har det bra i barnehagen, ikke hvem som eier den. Trygge barnehager med ansatte som trives på jobb, der barn kan utfolde seg og få sosial erfaring og verdifull læring gjennom lek, er noe av det viktigste vi som politikere kan bidra til. Gode barnehager med kompetente ansatte er en verdifull investering, både for samfunnet og for den enkelte.

Den kampen som foregår nå, er en ideologisk kamp som barna taper på, og som reduserer folks valgfrihet. Disse medlemmer er tydelige på at private barnehager skal være en del av løsningen også i framtiden.

Disse medlemmer viser til høringsuttalelsen fra Private Barnehagers Landsforbund (PBL) som

«ber Stortinget konsentrere sitt arbeid om å få på plass et likeverdig, bærekraftig og forutsigbart finansieringssystem for private barnehager, som for fremtiden sikrer kvalitetsutvikling og stort mangfold i tilbudet til barna.»

Disse medlemmer er enige i at Stortingets viktigste oppgave i barnehagepolitikken er å sikre et mangfoldig og godt tilbud med høy kvalitet til barna, uavhengig av om barnehagen er kommunal, privat eller ideell.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt ønsker å oppklare det som later til å være en forvirring om barnehage og barnehageeiendom på borgerlig side. Hele utgangspunktet for problembeskrivelsen er at disse to enhetene, barnehage og eiendom, reguleres ulikt. I sin tur betyr dette at det i et økende antall tilfeller ikke kan settes noe likhetstegn mellom eierne av barnehagen og eierne av barnehageeiendommen. Disse medlemmer tillater seg å sitere sittende regjering:

«manglende regulering av de økonomiske sidene av eiendomsdriften gir insentiver til konsolideringer som handler om optimale tilpasninger for eiere av næringseiendom, i stedet for å øke kvaliteten i barnehagene.»

Disse medlemmer ser på dette som en dekkende beskrivelse av problemet.

Disse medlemmer vil videre henvise til at et lignende forslag ble fremmet av Storberget-utvalget i rapporten «Du er henta!» fra 2021. Utvalget ble nedsatt av forrige regjering. Forslaget knytter seg til mulig innføring av kommunal forkjøpsrett:

«I perioden fra rapporten blir fremlagt og frem til endelig vedtak bør det innarbeides et forbud mot salg av barnehageeiendommer inntil denne lovendringen om forkjøpsrett er på plass.»

Dette er begrunnet i reaksjonen som disse medlemmer må anta oppstår i markedet av barnehagebyggeiere idet det varsles reguleringer som begrenser deres mulighet til å hente ut profitt.

De siste årene har man vært vitne til en utvikling der mange barnehageeiere først har skilt ut eiendommene i et eget selskap, og så betalt husleie til det utfisjonerte eiendomsselskapet. Notatet «Private barnehager – ikke en og samme ting» (Udir 2023) påpeker at leiekostnadene i slike selskaper i gjennomsnitt er høyere enn i andre barnehager, at det ofte er denne omstruktureringen som fører med seg de forhøyede husleiene, og at eierne slik kan realisere verdier.

Disse medlemmer viser til at noen eiere har gått enda et skritt videre og solgt eiendommene til tredjemenn, typisk investeringsfond av ulik art. Samhällsbygnadsbolaget (SBB) kjøpte for eksempel eiendommer fra Læringsverkstedet for 4,25 mrd. kroner. Eiendommene er solgt med en langvarig leieavtale hvoretter barnehagen plikter å betale husleie, og salgssummen er direkte knyttet til nivået på den avtalte husleien.

Forslagsstillerne viser til at Velferdstjenesteutvalget vurderte om slike salg kunne være rettsstridige. Dette så man sist i stort omfang ved salget av 142 Trygge Barnehager-bygg i 2020 og 138 Læringsverkstedet-bygg i 2021. Eiendommene ble solgt til det svenske Samhällsbygnadsbolaget (SBB) med leiekontrakter med henholdsvis 25 og 35 års avtaletid. Avtalene medførte samtidig til dels svært høye økninger i husleiene for de enkelte barnehagene. I gjennomsnitt økte leiene i Læringsverkstedets barnehager med nær tre ganger reduksjonen salget ga i avskrivningene da selskapet solgte de 138 barnehagebyggene (Telemarksforsking 2022).

Forslagsstillerne viser videre til den nyeste dokumentasjonen i Telemarksforskings rapport «Kostnader i barnehagene 2021» (2023). Der slås det fast at den anslåtte verdien av eiendommer i barnehagesektoren er betydelig større enn verdien av barnehageselskapene selv, og at

«Dersom en barnehageeier ønsker å realisere verdier i virksomheten, er det mer økonomisk rasjonelt å fisjonere ut og selge eiendom, men fortsette å drive barnehage, enn å selge hele barnehagevirksomheten.» (Telemarksforsking 2023)

Disse medlemmer ønsker nok en gang å understreke sitt syn om at barnehageeiendom ikke kan politisk sidestilles med annen næringseiendom, fordi den er subsidiert av fellesskapets skattepenger i mange ledd. Det er skattebetalernes penger som finansierer Husbanken, der aktørene fikk rett til lån på subsidierte lånevilkår, som betaler for kapital- og driftstilskudd som fortløpende gis av kommunene.

Disse medlemmer viser til representantforslaget og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen raskt fryse alle transaksjoner som innebærer at eierskap til eiendom i barnehagesektoren endres, inntil den varslede helhetlige gjennomgangen av barnehageloven er vedtatt og trådt i kraft, og komme tilbake til Stortinget med forslag om nødvendig.»