Representantforslag om styrking av bemanningsnormen i barnehagene

«Når man må prioritere hvilket barn man skal hjelpe i dag, og at andre ikke får den hjelpen de trenger… Den dårlige samvittigheten klarer man bare en periode før man blir syk av det. Man blir utbrent.»

Det sa den delvis sykemeldte barnehagelæreren Marit Kristiansen Wiik i et intervju med Dagsavisen 23. september 2023. Hun er en av svært mange barnehageansatte som forteller om det å måtte velge mellom jobben og egen helse. Dette har ført til en lenge varslet bemanningskrise i norske barnehager.

Barnehagen er en del av grunnfjellet i den moderne velferdsstaten og dermed en viktig samfunnsinstitusjon. I 2022 gikk 93,4 pst. av barn i alderen 1–5 år i barnehage, og aldri har andelen blant de aller yngste barna vært høyere. Nå går hele 87,7 pst. av landets ett- og toåringer i barnehage. Dette gjør at nest etter hjemmet er omsorgen, opplæringen og oppfølgingen som skjer i barnehagen, den viktigste enkeltfaktoren i grunnlaget for videre utvikling hos det enkelte barn.

Forskning viser at det å gå i barnehage er fordelaktig for barns utvikling både på kortere og lengre sikt, og at barnehagens kvalitet har stor påvirkning på barnets læring og mestring videre inn mot skolestart. Barnehager av god kvalitet og med gode åpningstider er også en forutsetning for at foreldrene kan være i jobb og bidra til samfunnet utenfor hjemmet mens barna er små.

Barnehagen er lovfestet som en pedagogisk virksomhet. I Meld. St. 19 (2015–2016), Tid for lek og læring – Bedre innhold i barnehagen, slås det fast at «[d]et er faglig enighet blant forskere om at personalets kompetanse og voksentettheten i barnehagen er de viktigste faktorene for barns trivsel og utvikling». Det er de ansatte som skaper trygge rammer for lek, utvikling og læring. I en barnehage med nok og kompetente ansatte vil barn oppleve tryggheten som gir det nødvendige grunnlaget for deres utforsking av omgivelsene, utprøving av sosiale omgangsformer og utvikling av vennskap.

FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) krever at alle barn skal ha rett til å si sin mening. Barnehageansatte har et ansvar for å se og fange opp alle barns ulike uttrykk. Dette fungerer best der barnehagene blir satt i stand til å skape et godt psykososialt miljø, og der det er mulig å legge til rette for mindre barnegrupper, gode språklige miljøer og inkluderende lekemiljøer.

Noen barn lever også i sårbare situasjoner. Disse er spesielt avhengige av tilstrekkelig og kompetent bemanning for å få den omsorgen de har krav på.

For å kunne følge opp alle barn trengs det utdannede barne- og ungdomsarbeidere i fagarbeiderstillinger og utdannede barnehagelærere i pedagogstillinger.

Det er en forutsetning at de ansatte har tid til å planlegge og gjennomføre de ulike pedagogiske aktivitetene, både for barnegruppen som helhet og til det enkelte barn. Pedagogisk leder må ha tid og rom for å iverksette og lede det pedagogiske arbeidet i barnehagen og sørge for at alle barn får et tilrettelagt tilbud. Det må være tid og rom til følge opp samarbeidet med foreldre og foresatte.

Da det ble innført en bemanningsnorm og pedagognorm for barnehager i 2018, var det positivt. Da ble det tydeliggjort hva som er et faglig forsvarlig minstenivå på bemanning for å ivareta pedagogisk kvalitet. Det ga også konkrete forbedringer i både kommunal og privat sektor og gjorde det vanskeligere å ta ut økonomisk gevinst på for lav bemanning.

I dag er det likevel slik at mange barnehageansatte ikke klarer å utføre oppgavene som egentlig ligger til stillingene deres, fordi den faktiske bemanningen i barnehagen ikke tillater det. Årsakene til dette er delvis politiske enkeltvedtak og delvis at det generelt er for få ansatte og fagfolk i sektoren.

Det er to strukturelle faktorer som forverrer bemanningssituasjonen i barnehagene. For det første gjelder ikke bemanningsnormen for hele barnehagens åpningstid. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at bare 3 pst. av landets barnehager er fullt bemannet mer enn sju timer om dagen. Nesten en tredjedel er ikke fullt bemannet i mer enn tre timer om dagen. For det andre tar ikke normen høyde for at særlig pedagoger og pedagogiske ledere har mange pålagte oppgaver som innebærer å ikke være på avdelingen. Dokumentasjon og administrasjon, foreldredialog, koordineringsmøter med barnevern og PP-tjeneste og arbeidsgiveroppgaver som egentlig skal løses av arbeidsgiver, er alle eksempler på dette. I tillegg til dette kommer oppgaver knyttet til minimum fire timer pedagogisk plantid i uka. Bemanningsnormen slik den er i dag, tar ikke hensyn til at dette på den ene siden er nødvendige oppgaver, men på den andre siden er arbeidstid de ansatte nødvendigvis ikke kan tilbringe sammen med barna. Det setter mange pedagoger i et uholdbart dilemma: Enten er de ikke til stede for barna på et gitt tidspunkt og bidrar dermed til økt arbeidsbyrde for kolleger, eller så svekkes kvaliteten på tilbudet til barna på sikt på grunn av manglende planlegging.

En ny undersøkelse fra Utdanningsforbundet viser at én av fire pedagoger sjelden eller aldri får benyttet de fire timene som er satt av til pedagogisk planlegging i uka, og at dette i all hovedsak skyldes at bemanningen er slik at de anser det som uforsvarlig å gå fra barna. Både Utdanningsforbundet og Fagforbundet har derfor påpekt at en ensidig satsing på øke andelen pedagoger uten å øke det totale antallet ansatte i barnehagesektoren, samlet sett vil føre til mindre tid med barna.

Når bemanningen i barnehagene er for lav, har dette en rekke selvforsterkende effekter.

Et kontinuerlig høyt arbeidspress fører for mange ansatte til stress og dårlig samvittighet overfor barn og kolleger. Over tid blir dette en uholdbar arbeidssituasjon, og sykefraværet i barnehagen er blant det aller høyeste i alle bransjer. Bare det legemeldte sykefraværet lå i 2022 på om lag 9,5 pst. Dette er 76 pst. høyere enn gjennomsnittet for alle sysselsatte (som i 2022 lå på 5,4 pst.). Når barnehagens ansatte utfører til sammen 78 115 årsverk, betyr dette at det legemeldte sykefraværet utgjør nesten 7 500 årsverk eller om lag 1,5 årsverk i hver eneste av landets ordinære barnehager.

Undersøkelser peker på høy fysisk og psykisk slitasje der emosjonelt stress, fysisk belastning og støy er utslagsgivende. Likevel settes det ofte ikke inn vikar før lang tid er gått, noe som fører til at bemanningsnormen i enda mindre grad oppfylles og slitasjen på de resterende kollegene blir større enn den hadde trengt å være. Gjennomsnittlig avgangsalder for barnehagelærere som står yrkeslivet ut, er 59 år. Det vil si at man går ut i uførhet.

Det er med dette som bakteppe forslagsstillerne mener man må forstå bemanningskrisen og hvorfor mange ansatte i barnehagene ikke klarer yrket over tid. Statistisk sentralbyrå har blant annet dokumentert at én av fire barnehagelærere i løpet av en tiårsperiode søker seg til jobber utenfor sektoren. Mens over 80 pst. av barnehagelærerne under 30 år arbeider i barnehage, er det kun 47 pst. i alderen 50–61 år som gjør det. Bare seks av ti barnehagelærere i alderen 22–61 år arbeider i barnehage. Dette betyr at det finnes om lag 18 000 yrkesaktive barnehagelærere som arbeider andre steder enn i barnehagen. Samtidig registrerer forslagsstillerne at rekrutteringen til barnehagelærerutdanningen stuper. Bare de siste to årene har antallet søkere blitt redusert med 40 pst.

Da barnehagens bemanningsnorm ble innført og pedagognormen ble styrket, sendte dette positive signaler inn i sektoren. Normene tydeliggjorde at det må settes grenser for hva som kan forstås som et faglig forsvarlig minstenivå for bemanningen. Samtidig mener forslagsstillerne at det er helt tydelig at disse minstenivåene er satt for lavt, og at de ikke sikrer barnas rett til et trygt og godt pedagogisk tilbud i barnehagen.

Forslagsstillerne ønsker også å vise til de positive signalene i regjeringens plattform (Hurdalsplattformen), der det finnes løfter om både å øke barnehagelærerandelen til 50 pst. og å øke andelen barne- og ungdomsarbeidere til 25 pst. og at bemanningsnormen skal forbedres så den sikrer barna nok ansatte.

Forslagsstillerne anser det som et viktig og positivt signal at regjeringen begrunnet 100 mill. kroner av veksten i kommunenes frie inntekter i 2022 med at disse midlene skulle legge til rette for flere barnehagelærere i grunnbemanningen, slik at ambisjonen om 50 pst. barnehagelærere kunne nås innen 2025. Samtidig er det verdt å merke seg at 2022 var det første året på lang tid der barnehagelærerandelen i sektoren faktisk gikk ned.

Med dette som utgangspunkt blir det tydelig at det må tas kraftigere og mer forpliktende grep for å løse barnehagenes bemanningskrise. Forslagsstillerne anser styrket grunnbemanning i barnehagen som en investering i barnas fremtid og mener at flere barnehagelærere, fagarbeidere og annet støttepersonell er nøkkelen til å gi barna en best mulig start på livet og samtidig skape gode arbeidsvilkår for barnehagens ansatte. Forslagsstillerne tar derfor til orde for å styrke bemannings- og pedagognormene, slik at disse samsvarer med barnas oppholdstid.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen, sammen med partene i arbeidslivet, utarbeide en forpliktende opptrappingsplan for forbedringer i bemanningsnormen som sikrer bedre og mer stabil dekning av personale i barnehagene. Målet for forbedringen skal være en dekning på minst 50 pst. barnehagelærere og 25 pst. fagarbeidere. Planen må blant annet omfatte bedre finansiering av bemanningsnormen, krav til vikarbruk, reduksjon av administrative oppgaver og kompensasjon for den tiden de ansatte bruker på nødvendige arbeidsoppgaver utenfor avdeling eller base.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Kunnskapsminister Kari Nessa Nordtun har uttalt seg om forslaget i brev av 15. november 2023. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen har invitert til å gi skriftlige høringsinnspill i saken med frist 3. januar 2024. Det kom i alt åtte høringsinnspill. Komiteen merker seg at høringsinnspillene er tydelige på viktigheten av god bemanning i barnehagen. Høringsinnspillene er tilgjengelige på sakens side på stortinget.no.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Steinar Krogstad, Øystein Mathisen, Lise Selnes og Elise Waagen, fra Høyre, Margret Hagerup, Kari-Anne Jønnes og Tore Grobæk Vamraak, fra Senterpartiet, Eivind Drivenes og Marit Knutsdatter Strand, fra Fremskrittspartiet, Himanshu Gulati, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, fra Rødt, lederen Hege Bae Nyholt, og fra Venstre, Abid Raja, viser til representantforslaget.

Komiteen mener at barnehage er en viktig arena for dannelse, utdannelse, forebygging og sosial læring for barn i Norge. Gode barnehager er viktige for det enkelte barn og samfunnet som helhet. Alle barn bør i sin hverdag møte trygge ansatte med faglig kompetanse, som har tid til å se den enkelte, og som kan legge til rette for læring og utvikling.

Komiteen deler forslagsstillernes forståelse av at bemanningen og kompetansen blant de ansatte er avgjørende for å kunne gi gode tilbud til barn i barnehagen.

Komiteen viser til at det under pandemien var mange barnehager og skoler som måtte redusere åpningstidene eller stenge tilbudet når sykefraværet ble for høyt. Dette satte søkelys på at tilstrekkelig bemanning og tilgang på kjente vikarer er nødvendig for å kunne opprettholde et forsvarlig pedagogisk tilbud i barnehagen. Komiteen mener det er nødvendig å styrke laget rundt barna.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, vil understreke at gode barnehager for barna også må være gode arbeidsplasser for de ansatte. Som påpekt i brevet fra statsråden, er det barnehageeier sitt ansvar å sørge for at det er nok ansatte på jobb til at tilbudet til barna er i tråd med rammeplanen, og slik at bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i barnehagen. Dette kravet i barnehageloven gjelder uavhengig av bemanningsnormen og skal være oppfylt i hele åpningstiden, også ved sykdom og annet fravær. Bemanningen skal vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov, og barnehageeier må sette inn vikarer ved behov. Det må settes inn særlig innsats i barnehager der det er høyt sykefravær over lengre tid, og jobbes med å få ned sykefraværet og arbeidspresset for de ansatte.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet ser alvorlig på at flere i barnehagesektoren, i likhet med i skolen og i helse- og omsorgssektoren, opplever en særlig presset arbeidshverdag, preget av høyt sykefravær og bemanningsutfordringer.

Disse medlemmer viser til at regjeringen allerede har styrket finansieringen av pedagog- og bemanningsnormene. I statsbudsjettet for 2022 økte regjeringen kommunenes frie inntekter med 100 mill. kroner for å legge til rette for flere pedagoger i barnehagene utover dagens pedagognorm. I tillegg ble de frie inntekter til kommunene i 2022 økt med 4,5 mrd. kroner – delvis begrunnet ut ifra ønsket om å ta hensyn til kommunens utgifter til økt grunnbemanning og flere barnehagelærere de siste årene. Videre ble det i 2022 også opprettet et eget øremerket tilskudd til økt pedagogtetthet i barnehager i levekårsutsatte områder. Samlet sett mener disse medlemmer derfor at Arbeiderpartiet og Senterpartiet i regjering har lagt til rette for at kommunene bedre skal kunne ha god bemanning i barnehagene.

Disse medlemmer viser for øvrig til den gjeldende barnehagestrategien, og regjeringens langsiktige mål om 60 pst. barnehagelærere som et viktig signal for hvordan denne regjeringen ønsker at barnehagesektoren skal utvikles frem mot 2030.

Disse medlemmer viser i tillegg til at regjeringen har sendt på høring forslag til nytt system for styring og finansiering av barnehagesektoren, som blant annet vil gi kommunene mulighet til å styrke bemanningen i barnehager der behovet er størst.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre understreker viktigheten av å ha et godt lag rundt barna. Et viktig tiltak for å gi alle barn en god skolestart, er å heve kompetansen hos ansatte i barnehagen. Det vil gi barna et bedre utgangspunkt for sosial og faglig læring.

Disse medlemmer viser til det betydelige kompetanseløftet som ble gjennomført under regjeringen Solberg.

Disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg i 2017 fastsatte ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, for å gi støtte til kvalitetsarbeid i barnehagene og bedre styring av sektoren. Disse medlemmer vil også trekke frem at regjeringen Solberg i 2018 skjerpet pedagognormen, og at andelen barnehagelærere som følge av den økte fra 30 pst. i 2017 til 43 pst. i 2020. Det er svært viktig for kvaliteten i tilbudet til barna, og disse medlemmer har ambisjoner om flere pedagoger i barnehagene i årene som kommer.

Regjeringen Solberg utvidet retten til barnehageplass både i 2016 og 2017, og disse medlemmer viser til at det har vært av stor betydning for mange barn og familier. Disse medlemmer viser også til at regjeringen Solberg innførte nasjonale moderasjonsordninger for å sikre at barnehagen skal være tilgjengelig for alle barn, uavhengig av foreldrenes inntekt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til regjeringen Solbergs strategi for barnehagekvalitet, «Barnehager mot 2030», som ble lagt frem i juni 2021. Disse medlemmer viser til regjeringen Solbergs ambisjon om at 50 pst. av de ansatte i barnehagen skal være barnehagelærere innen 2025, at andelen barnehagelærere med mastergradsutdanning skal øke og at andelen fagarbeidere skal øke. Disse medlemmer viser videre til at strategien inneholder konkrete grep for å nå denne ambisjonen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at barnehagen er en god og viktig arena for utvikling, læring, sosialisering, inkludering og integrering. Disse medlemmer mener det er viktig at flest mulig barn får oppleve trygge og gode relasjoner til ansatte og andre barn, og at de får utforske og oppdage nye sammenhenger gjennom lek i sin barnehagehverdag. Disse medlemmer ønsker at flere barn får tilbud om barnehageplass når de fyller ett år eller når permisjonstiden er over. Det er viktig for barna, for den enkelte familie og for samfunnet.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet er opptatt av kvalitet i barnehagene. Samtidig vil dette medlem påpeke at barnehagesektoren er gjennomregulert, og er pålagt strenge og detaljerte krav på en rekke områder. Pedagognorm, bemanningsnorm, arealnorm, egne krav til private aktører om regnskap, bokføring og dokumentasjon og egne krav om daglig leders utdanning er bare noen av kravene som finnes i dag. Dette medlem vil understreke viktigheten av at barnehagene skal ha trygge og forutsigbare rammevilkår, og frykter at stadig flere krav og pålegg vanskeliggjør situasjonen for barnehagene, og på sikt vil kunne føre til mindre mangfold og tilbud i sektoren. Dette medlem vil understreke viktigheten av å både sikre en fortsatt innovativ barnehagesektor av høy kvalitet, og å sikre full barnehagedekning.

Dette medlem mener også at en god bemanningsnorm er godt ivaretatt i dagens lovverk, og støtter derfor ikke dette representantforslaget. Dette medlem mener dessuten at det vil være mer hensiktsmessig å se på både bemanningsnorm og andre sider ved rammevilkårene for barnehager i andre mer helhetlige saker om feltet, som allerede er varslet fra regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at det er et stort, umøtt behov for å bedre bemanningssituasjonen i barnehagesektoren. Disse medlemmer vil påpeke at barnehagen på den ene siden er en lovfestet pedagogisk virksomhet, som skal gi alle barn tryggheten som gir det nødvendige grunnlaget for deres utforsking av omgivelsene, utprøving av sosiale omgangsformer og utvikling av vennskap. På den andre siden er de ansattes mulighet til å bruke sin kompetanse til å oppfylle barnas rettigheter betinget av at de har kapasitet til dette. Kort sagt, at bemanningen tillater det. Disse medlemmer vil påpeke at mange barnehageansatte rapporterer at de ikke klarer å utføre oppgavene som egentlig ligger til stillingene deres, fordi den faktiske bemanningen i barnehagen ikke tillater det.

Disse medlemmer vil understreke at det var positivt at det ble innført en bemanningsnorm og pedagognorm for barnehager i 2018, altså at fastsettelsen av normen gikk forut for forbedringen. Da ble det tydeliggjort hva som er et faglig forsvarlig minstenivå på bemanning for å ivareta pedagogisk kvalitet. Samtidig vil disse medlemmer påpeke at dette er en minstenorm, som, dersom den faktisk etterleves etter de gjeldende regler, fortsatt ikke sikrer god nok kvalitet for barna.

Disse medlemmer merker seg at både nåværende og forhenværende regjeringspartier mener de har gjort nok for å bedre bemanningssituasjonen gjennom kompetansetiltak, og at et «langsiktig mål» mot en økning mot 60 pst. barnehagelærere er «et viktig signal». Disse medlemmer kan forsikre om at det ikke oppleves slik i sektoren, og at bemanningssituasjonen mange steder oppleves som en pågående krise, der ensidig fokus på å øke kompetansen ikke er tilstrekkelig. Disse medlemmer henviser her til Utdanningsforbundets høringsinnspill:

«For å kunne utvikle den barnehagen barn har rett på og behov for, må kompetansesammensetningen i sektoren endres samtidig som grunnbemanningen økes. Dette betyr at barnehagene må tilføres flere ansatte i form av barnehagelærere og fagarbeidere.»

Videre vil disse medlemmer henvise spesielt til hensynet til barn med spesielle behov eller sårbare livssituasjoner, og viser til Voksne for Barns høringsinnspill:

«En satsning som fremmer god psykisk helse i barnehagen, vil gjøre barna bedre rustet til å håndtere overganger og utfordringer senere i livet. At vi som samfunn ikke har satt inn større ressurser i barnehagene, er en av de største ubrukte mulighetene vi har for å fremme barns psykiske utvikling. Alle barnehagebarn befinner seg i et viktig og sårbart stadium, og har behov for at barnehagene har gode rammer for og god kompetanse på hvordan fremme god psykisk helse. Ikke minst for barn med behov for særskilt tilrettelegging kan barnehagens innsats være helt avgjørende.»

Avslutningsvis vil disse medlemmer påpeke at slitasjen på de ansatte i sektoren er stor, at bekymringen blant foreldrene er økende, og at behovet for politisk handling er stort. Disse medlemmer vil påpeke at innholdet i forslaget i all hovedsak speiler regjeringens egne politiske målsettinger, og at de sittende regjeringspartiene vil prioritere sine egne målsettinger mens de har mulighet til det. En styrking av bemanningsnormen i barnehagene vil være et stort velferdsløft, som vil komme store deler av befolkningen til gode.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen, sammen med partene i arbeidslivet, utarbeide en forpliktende opptrappingsplan for forbedringer i bemanningsnormen som sikrer bedre og mer stabil dekning av personale i barnehagene. Målet for forbedringen skal være en dekning på minst 50 pst. barnehagelærere og 25 pst. fagarbeidere. Planen må blant annet omfatte bedre finansiering av bemanningsnormen, krav til vikarbruk, reduksjon av administrative oppgaver og kompensasjon for den tiden de ansatte bruker på nødvendige arbeidsoppgaver utenfor avdeling eller base.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre peker på at private og ideelle barnehager er en svært viktig del av barnehagetilbudet som leveres til barn og familier i mange kommuner. Disse medlemmer viser til at forslaget til nytt system for styring og finansiering av barnehagesektoren som nå er på høring, har skapt stor uro i barnehagesektoren. Disse medlemmer mener at tilbakemeldingene fra aktører i barnehagesektoren om økt uforutsigbarhet og uro for konsekvensene av endringene som nå er på høring, må tas på det største alvor. Dersom man skal lykkes med å oppnå målene man har for bemanning og kvalitet i barnehagesektoren, fordrer det tilstrekkelig ressurser og forutsigbarhet for å kunne jobbe med fag, og tjenesteutvikling i hele sektoren.

Disse medlemmer viser til NHO Geneo sitt høringsinnspill:

«Til grunn for alle endringer og krav om bemanning er at barnehageeiere må være trygge på at de har økonomisk bærekraft til den bemanningen som det eventuelt stilles krav om og at det gis en forutsigbar og stabil finansiering rundt dette.»