Representantforslag om å sikre uavhengige utredninger av naturverdier og naturpåvirkning

På det historiske naturtoppmøtet COP15 i Montreal i desember 2022 ble landene enige om en ny internasjonal naturavtale. Denne avtalen har ambisiøse mål om naturvern og sikring av biologisk mangfold. Å sikre bevaring av natur er viktig for å sikre levestedene til arter og tilgang på viktige økosystemtjenester for mennesker, som rent vann, mat og medisiner, og viktig blant annet for å bremse global oppvarming. Norge har tilsluttet seg naturavtalen og dermed flere internasjonale mål, blant annet om å verne og bevare 30 prosent av naturen til lands og til vanns innen 2030, restaurere 30 prosent av all ødelagt natur innen 2030 og redusere bruken av naturskadelige subsidier.

Norge oppfattes som en viktig aktør på naturvernfeltet. Norge opprettet Miljøverndepartementet i 1972 og fikk med det verdens første miljøvernminister. Norge har gått inn i store internasjonale avtaler om rydding av plast og vern av natur og er en viktig aktør i vern av regnskog. Samtidig er naturmangfoldet truet også i Norge.

Den største trusselen mot naturmangfold i Norge i dag er tap av leveområder. Derfor er spørsmålet om hvordan man bruker arealene, viktig naturpolitikk. Når naturområder splittes opp og bygges ut, mister arter leveområdene sine. Naturen bygges ned bit for bit, med store konsekvenser for artene og økosystemene de utgjør. FNs klimapanel og naturpanel har slått fast at naturmangfold og fungerende økosystemer gir svært viktige bidrag til å begrense klimaendringene. Bevaring av natur og reduksjon av utslipp går hånd i hånd.

Riksrevisjonen undersøkte i 2006–2007 om arealplanleggingen og arealdisponeringen i Norge var bærekraftig (jf. Dokument nr. 3:11 (2006–2007)), og slo fast:

«Undersøkelsen viser at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.»

I perioden 1985 til 2005 økte arealet som er nedbygd, med 26 prosentpoeng.

Når det skal treffes vedtak om endring av bruk av et område, er det et grunnleggende krav i forvaltningsretten at en sak skal være «så godt opplyst som mulig». Forslagsstillerne mener at dagens organisering av hvordan konsekvensutredninger bestilles ikke bidrar til å oppfylle dette kravet. Konsekvensutredninger av naturinngrep skal gi beslutningstakerne et godt nok kunnskapsgrunnlag til å vedta om et område skal bygges ut eller ikke. Det kan gjelde et nytt hyttefelt, et vindkraftverk eller en ny vei. Vanligvis er det sånn at den som vil gjennomføre tiltaket, altså bygge ut, bestiller konsekvensutredningen som skal danne grunnlag for beslutningen om hvorvidt de får lov til å bygge ut eller ikke. Man har lenge visst at dette er problematisk.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) gjennomførte i 2015 en etterkontroll av 20 konsekvensutredninger bestilt av utbygger rundt fosser som ble vurdert for kraftproduksjon. 14 av disse konsekvensutredningene viste at det var grove mangler.

Flere presseoppslag de siste årene har vist lignende tendenser. Problemet er den direkte koblingen mellom utbygger og utreder. Systemet sikrer ikke at konsekvensutredningene belyser konsekvensene for natur i tilstrekkelig grad. Utbyggerne har nødvendigvis ikke interesse av at miljøutredningene er grundige, siden kunnskap om naturverdier kan komplisere gjennomføringen av utbyggingsprosjekter. NRK gjennomførte for eksempel en undersøkelse i 2021 der bare én av 13 anonyme utredningskonsulenter sa seg «helt upåvirket av hensynet til utbyggerne».

Denne vinteren har NRK, i samarbeid med forskere fra Norsk Institutt for naturforskning (NINA) og ved bruk av kunstig intelligens, kartlagt naturinngrep mellom 2017 og 2022. De beregner rundt 44 000 inngrep bare i løpet av disse fem årene. I NRKs serie «Oppsynsmannen» forteller for eksempel daglig leder i Biofokus om hvordan utbygger kan kjøpe nye utredninger dersom de er misfornøyde med funnene i den første. Det har i pressen også kommet frem at det ikke er ulovlig for et utredningsselskap å være på eiersiden i et prosjekt de selv utreder (NRK, 20. februar 2024).

Dette kan gjøre at kunnskapsgrunnlaget for beslutninger om utbygging blir for dårlig. Da er det naturen som taper. Hvis man ikke kan stole på at konsekvensutredninger gir den nødvendige kunnskapen for å prioritere mellom gode og dårlige utbyggingsprosjekter fra et miljøperspektiv, blir det vanskelig å snu en uønsket utvikling.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan ordningen med konsekvensutredninger av naturinngrep ved utbyggingsplaner og -tiltak kan utføres på en uavhengig måte, slik at båndet mellom utbygger og utreder brytes, samtidig som det ikke skal føre til økte kostnader for staten eller kommunene.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteen har i brev av 7. mars 2024 til Kommunal- og distriktsdepartementet ved statsråd Erling Sande bedt om en vurdering av forslaget. I vedlagte brev av 21. mars 2024 fra Klima- og miljødepartementet følger statsråd Andreas Bjelland Eriksens uttalelse. Komiteen har invitert til og mottatt skriftlige høringsinnspill.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Kathrine Kleveland, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til Dokument 8:100 S (2023–2024) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Sofie Marhaug, Lars Haltbrekken, Ola Elvestuen, Une Bastholm, Kjell Ingolf Ropstad og Irene Ojala om å sikre uavhengige utredninger av naturverdier og naturpåvirkning der forslaget som fremmes er:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan ordningen med konsekvensutredninger av naturinngrep ved utbyggingsplaner og -tiltak kan utføres på en uavhengig måte, slik at båndet mellom utbygger og utreder brytes, samtidig som det ikke skal føre til økte kostnader for staten eller kommunene.»

Komiteen viser til svarbrevet fra statsråden 21. mars 2024 og at det kom inn fire skriftlige innspill i høringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til statsrådens svarbrev, hvor det står følgende:

«forskrift om konsekvensutredninger [har] regler som skal bidra til objektive og gode konsekvensutredninger. Det er viktig at utredere kan jobbe uavhengig av påvirkning fra utbygger når de utreder konsekvensene av utbyggingsplaner- og tiltak, og jeg er enig i at det er grunn til å se nærmere på dette. Dette har betydning for konsekvensutredningen som beslutningsgrunnlag, og for tilliten til utredningene og beslutningene som tas. Forskrift om konsekvensutredninger er som kjent under revisjon. Som del av arbeidet utredes det nærmere hvordan vi best mulig kan sikre gode og objektive konsekvensutredninger, herunder hvordan vi best kan sikre at utredningene ikke påvirkes av forslagsstiller i vurderingene av konsekvenser for miljø.»

Disse medlemmer ser frem til denne revisjonen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, mener at det er viktig at det ligger gode konsekvensutredninger til grunn før ulike utbygginger blir gjennomført, og forutsetter at de som utfører konsekvensutredninger, har høy faglig kompetanse på sitt fagområde. Flertallet viser til at det allerede i dag eksisterer formalkrav til kompetanse hos de som gjennomfører denne typen kartlegging. Flertallet er enige med forslagsstillerne i at utredere må kunne jobbe uavhengig av påvirkning fra utbygger når de utreder konsekvensene av en plan eller et prosjekt. Flertallet viser i den sammenheng til at regjeringen nå gjennomfører en revisjon av konsekvensutredningsforskriften hvor den vil se på denne problemstillingen, og flertallet forventer at dette tas med inn i det arbeidet.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Raudt viser til Representantforlag 100 S (2023–2024) fremja av representantar frå Venstre, Kristeleg Folkeparti, Raudt, Miljøpartiet Dei Grøne, Pasientfokus og Sosialistisk Venstreparti.

Desse medlemene viser til at i perioden 1985–2005 auka nedbygging av areal i Noreg med heile 26 pst., og at det etter forvaltningslova § 17 er ein føresetnad at ei sak skal vere så godt utgreidd som mogleg før vedtak. Desse medlemene viser òg til tidlegare forslag og merknader fremja av dei same partia i Innst. 455 S (2022–2023) til Dokument 8:184 S (2022–2023) Representantforslag om å bryte båndene mellom utbygger og utreder i konsekvensutredninger om natur og klima. Desse medlemene viser til Riksrevisjonens rapport Dokument 3:11 (2006–2007), som konkluderte med at:

«Samlet viser undersøkelsen at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.»

Desse medlemene viser òg til Riksrevisjonens rapport Dokument 3:1 (2011–2012) fem år seinare, som seier at trass i at det er teke fleire grep for å sikre ei berekraftig disponering av areal, så er det:

«[e]tter Riksrevisjonens vurdering [...] foreløpig ikke dokumentert vesentlige effekter av tiltakene som er satt inn etter at plan- og bygningsloven og naturmangfoldsloven trådte i kraft i 1. juli 2009.»

Desse medlemene viser til at den flengande kritikken av gamle konsekvensutgreiingar i mellom anna vindkraftsaker førte til at Klima- og miljødepartementet (KLD) fekk utarbeidd ein rapport av Multiconsult, «Evaluering av konsekvensutredninger etter kapittel 5 i forskrift om konsekvensutredninger», dokumentkode: 10220344-TVF-RAP-01, om kvaliteten i 35 utvalde konsekvensutgreiingar frå ulike typar prosjekt. Rapporten som kom ut i 2021, konkluderte med at 57 pst. av sakene hadde manglande eller utilstrekkeleg vurdering av samla belastning etter naturmangfoldloven § 10, noko som er eit brot med KU-forskrifta. 71 pst. av sakene hadde manglande vurdering av uvisse, noko som òg er i strid med KU-forskrifta. Ingen av utgreiingane hadde vurdert konsekvensar for økosystemtenester som karbonlagring i jord og vern mot flaum og erosjon. I denne rapporten kom Multiconsult med framlegg om 11 tiltak for å betre kvaliteten på konsekvensutgreiingar. Desse medlemene viser også til rapporten «Bærekraftig arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre» – gitt ut av NINA, Holth & Winge AS og NIBR ved OsloMet for KS i 2022 – som kom med klare råd om at bestillaransvaret for konsekvensutgreiingar for miljø og klima må ligge hjå det ansvarlege forvaltningsorganet, ikkje hjå utbyggjaren og tiltakshavaren som kan ha store økonomiske interesser i at miljøverdiar vert dårleg undersøkte eller underkommuniserte i sluttkonklusjonane. Desse medlemene viser til NRK sin reportasje frå 21. januar 2021 «Natur i maskineriet», der ein biolog og eks-konsulent står fram og fortel om press frå oppdragsgjevar om å underkommunisere naturverdiar fordi utbyggjar ynskjer å få igjennom sitt prosjekt, og der berre éin av tretten konsulentar NRK hadde snakka med sa seg heilt upåverka av omsynet til utbyggjarane. Desse medlemene viser til NRK-dokumentaren «Oppsynsmannen», der forskarar og journalistar har kartlagt om lag 44 000 naturinngrep mellom 2017 og 2022, og der det kjem fram at utbyggjarar kan kjøpe seg nye utgreiingar for å få dei konklusjonane dei vil ha, og at det ikkje er ulovleg å vere på eigarsida i eit prosjekt der dei sjølve skal utgreie saka. Desse medlemene viser til svarbrevet frå departementet, der klima- og miljøministeren seier seg einig i at det er viktig at dei som greier ut saker, kan arbeide uavhengig og objektivt med utgreiingar, og at det er grunn til å sjå nærare på dette. Statsråden viser til at KU-forskrifta sitt formål etter § 1 er

«å sikre at hensynet til miljø og samfunn bli tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres.»

Desse medlemene meiner at det er på høg tid og heilt nødvendig av omsyn til tilliten til forvaltningsprosessane, og av omsyn til internasjonale avtaler om å verne biologisk mangfald, å skilje utgreiar og utbyggjar slik at desse ikkje lenger kan vere direkte økonomisk avhengige av kvarandre i førebuing av saksgrunnlag til store utbyggingssaker. Desse medlemene meiner at det må greiast ut om det er mogleg å innføre ein uavhengig kontrollinstans, ein tredjepart, som kan kontrollere konsekvensutgreiingane som vert gjort etter dagens system.

På bakgrunn av dette fremjar desse medlemene fylgjande framlegg:

«Stortinget ber regjeringa greie ut korleis ordninga med konsekvensutgreiingar av naturinngrep i utbyggingsplanar og -tiltak kan gjerast på ein uavhengig måte, slik at bandet mellom utbyggjar og utgreiar vert brote, samtidig som det ikkje skal føre til auka kostnader for stat eller kommune.»