Representantforslag om en mer sirkulær byggenæring

Potensialet for å kutte utslipp og redusere ressursforbruk i bygg- og anleggsnæringen er enormt. Byggenæringen er Norges største fastlandsnæring, med 400 000 ansatte i bygg, anlegg og eiendom. Byggenæringen samler hele verdikjeden og omfatter også virksomhet og årsverk i industri og handel.

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at det årlig bygges rundt 40 000 nye bygninger og 8 millioner kvadratmeter i Norge. Samtidig foregår det renovering, ombygging og tilbygg på eksisterende bygninger. En del av bygningsmassen rives, gjerne for å gi plass til nye bygg.

Det oppsto 2,11 millioner tonn avfall fra byggeaktivitet i 2022, ifølge Statistisk sentralbyrå. Det er om lag en fjerdedel av det samlede avfallet i Norge og omtrent like mye som de samlede avfallsmengdene fra alle husholdninger i Norge.

Bygg- og anleggsvirksomhet gir store klimagassutslipp. Asplan Viak beregnet i 2020 det totale klimafotavtrykket for bygg- og anleggsnæringen til 17,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, hvorav ca. 9 millioner tonn var i Norge og resten i andre land. De samlede klimagassutslippene i Norge var, til sammenligning, 49,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020.

Regjeringens mål er at klimagassutslippene skal reduseres med 55 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990. Skal målet nås, må utslippene fra bygge- og anleggsvirksomhet reduseres betydelig.

Det er en tett kobling mellom klimagassutslipp og sirkulære løsninger i byggebransjen. Å rehabilitere fremfor å rive og bygge nytt, å ombruke og materialgjenvinne byggematerialer og å designe bygg for demontering og ombruk bidrar til store utslipps- og ressursbesparelser. Forslagsstillerne mener at det trengs flere og sterkere incentiver for å gjøre byggenæringen mer sirkulær.

Forslagsstillerne viser til EUs taksonomi, som blant annet har definert kriterier for nybyggaktivitet og rehabilitering av bygg. Ett av kriteriene er at det skal tilrettelegges for at minst 70 prosent av bygnings- og riveavfallet kan gå til ombruk eller materialgjenvinning.

Videre mener forslagsstillerne at det bør innføres et krav om maksimalt generert mengde avfall på byggeplasser for å stimulere til avfallsminimering og gjenbruk, på nivå med minstekravet i miljøsertifiseringsordningen BREEAM-NOR.

Det trengs konkrete klimakrav i byggteknisk forskrift

I dag utgjør klimagassutslippene fra produksjon og transport av materialer om lag 50 prosent av byggets totale utslipp gjennom levetiden for nye bygg, ifølge Grønn Byggallianse. Denne andelen vil vokse i takt med stadig lavere utslipp fra strømproduksjon.

Konkrete, tallfestede klimakrav til materialer i byggteknisk forskrift vil bidra til å skape et marked for sirkulære løsninger med lave produksjonsutslipp. Slike krav vil også stimulere til å rehabilitere fremfor å rive og bygge nytt. Men å skape marked for sirkulære løsninger tar tid, og det er nødvendig med forutsigbarhet. Forslagsstillerne mener derfor at det trengs en plan for opptrapping av utslippskravene fram mot 2030.

Det offentlige må gå foran

Det tidligere direktoratet for forvaltning og IKT, Difi, har anslått at norske offentlige anskaffelser innen bygg, anlegg og eiendom utgjør mellom 163 og 245 mrd. kroner årlig. Offentlige anskaffelser er derfor avgjørende for å gjøre byggenæringen mer sirkulær.

Forslagsstillerne viser til EUs reviderte bygningsenergidirektiv, som ble vedtatt av Europaparlamentet i mars 2024. Her framgår det blant annet at nybygg skal være utslippsfrie i et livsløpsperspektiv fra 2030, og at nye bygninger som er eid av offentlige myndigheter bør ha nullutslipp fra 2028.

I dag er det ingen klimakrav i offentlige anskaffelser ut over minstekravene i regelverket som gjelder for alle aktører. Ved å stille minstekrav for klimagassutslipp fra hele livsløpet til offentlig finansierte bygg- og anleggsprosjekt vil det offentlige bidra til å endre hele markedet. Det vil skape et rom for en stor sektor av aktører som satser på klimavennlige og sirkulære løsninger. Det er avgjørende at det er forutsigbarhet for markedsaktører som vil satse på sirkulære løsninger. Forslagsstillerne mener også at det bør stilles krav til generert mengde avfall, til utslipp fra offentlige bygg, og til at rehabilitering alltid skal vurderes før riving og nybygging.

Byggenæringen selv er offensiv, ivrig og ønsker å satse. Dette er et av de aller beste tilgjengelige eksemplene i Norge på hvordan en ny, sirkulær, avansert og betydelig leverandørindustri kan utvikles, først og fremst ved hjelp av målrettet politikk.

Dokumentavgiften må endres for å gjøre rehabilitering lønnsomt

Dokumentavgiften er innrettet slik at det ofte er en økonomisk fordel for en utbygger å rive eksisterende bygg for å bygge et nytt bygg heller enn å bevare hele eller deler av den eksisterende bygningskroppen og rehabilitere bygget. Hovedregelen er at alle må betale dokumentavgift ved tinglysing av dokument som overfører fast eiendom. Avgiften er 2,5 prosent av eiendommens verdi på tinglysningstidspunktet.

Dokumentavgiften blir regnet av salgs-/markedsverdien til eiendommen når dokumentet blir tinglyst, inkludert verdien av bygninger og faste anlegg. Utbyggere som velger å rive for å bygge nytt, belønnes gjennom fritak for dokumentavgift til staten for sitt nye bygg, mens utbyggere som velger å rehabilitere bygget, straffes ved å måtte betale full dokumentavgift.

Både bransjen og forslagsstillerne mener at det ved ombygging og rehabilitering av næringsbygg ikke bør ilegges dokumentavgift for mer enn tomteverdien ved salg.

Det trengs en returordning for alle vinduer

Hvert år kastes det rundt 650 000 vinduer og ruter. Bare 5 prosent av dem håndteres og gjenvinnes. Returselskapet for isolerglassruter (Ruteretur) har siden 2002 sørget for at én million isolerglassruter som inneholder miljøgiften PCB har blitt tatt hånd om på en kostnadseffektiv og trygg måte. For hver vindusrute som samles inn, går det ca. 20 kg rent glass til Glava som blir til isolasjon (glassull). Men Ruteretur kan med dagens regelverk bare samle inn PCB-ruter, som utgjør 5 prosent av rutene som kasseres.

Forslagsstillerne mener at et utvidet produsentansvar for alle vinduer vil sikre en enklere, rimeligere og mer miljøvennlig håndtering av de om lag 10 000 tonnene med vindusglass som kasseres årlig. Utvidet produsentansvar for alle isolerglass og vinduer vil blant annet hindre at miljøgifter havner på avveier (de fleste isolerglassruter som kasseres er farlig avfall), forenkle hverdagen for folk, næringsliv og avfallsmottak samt redusere kostnader og transport av vinduer. På sikt vil det styrke den sirkulære økonomien ytterligere at det legges til rette for at langt flere vinduer blir gjenbrukt i nye bygg og ikke bare kassert og resirkulert.

Byggeplasser må bli utslippsfrie

Også energibruken i byggebransjen må bli sirkulær. Det betyr i praksis at bransjen må gå over fra fossil til fornybar energi. Det må stilles krav om at statlige og kommunale byggeplasser skal være utslippsfrie, og kommunene må få mulighet til å stille krav om utslippsfrie bygg- og anleggsplasser overfor private utbyggere. Utslippsfrie byggeplasser har vært praktisert i Oslo og andre byer. Erfaringene er gode og kan tas i bruk av flere.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. «1. Stortinget ber regjeringen innføre et krav om at maksimal mengde generert avfall per kvadratmeter på byggeplasser ikke skal overstige minstekravet i BREEAM-NOR.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen innføre krav om at minst 75 pst. av ikke-farlig bygg- og anleggsavfall skal kildesorteres, og starte innføringen av krav om materialgjenvinning. Regjeringen bes vurdere hvor høyt materialgjenvinningskravet bør være, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

3. 3

   Stortinget ber regjeringen innføre et krav om at minst 70 pst. av bygg- og anleggsavfall skal tilrettelegges for ombruk eller materialgjenvinning.

4. 4

   Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å gi kommunene hjemmel til å avslå riving i byggesaker av klima- og ressurshensyn.

5. 5

   Stortinget ber regjeringen innføre krav til maksutslipp av klimagasser fra materialer i byggteknisk forskrift som sikrer at byggenæringen reduserer sine utslipp minimum i tråd med klimamålene for 2030.

6. 6

   Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for opptrapping av klimakravene til materialer i byggteknisk forskrift, med en gradvis opptrapping av kravene fram mot 2030.

7. 7

   Stortinget ber regjeringen legge til grunn for statlige virksomheter og aktører at bygninger ikke skal rives for å bygge nye når rehabilitering er mulig. Miljøkonsekvensanalyser av å bevare og rehabilitere framfor riving og nybygg må gjøres i hvert foreslåtte riveprosjekt, og rehabiliteringsalternativet skal alltid utredes.

8. 8

   Stortinget ber regjeringen innføre klimakrav for hele livsløpet til alle nye bygg, i tråd med EUs reviderte bygningsenergidirektiv.

9. 9

   Stortinget ber regjeringen innføre klimakrav for hele livsløpet til offentlige bygg- og anleggsprosjekter, i tråd med regjeringens omstillingsmål og EUs reviderte bygningsenergidirektiv.

10. 10

    Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2025 legge fram forslag om endringer i regelverket for dokumentavgiften slik at ombygging/rehabilitering av næringsbygg ikke ilegges dokumentavgift for mer enn tomteverdien ved salg.

11. 11

    Stortinget ber regjeringen fastsette et mål om at alle nye bygninger eid av det offentlige skal være nullutslippsbygg innen 2028, i tråd med EUs reviderte bygningsenergidirektiv.

12. 12

    Stortinget ber regjeringen om å utvide produsentansvaret for PCB-holdige isolerglassruter til å omfatte innsamling og behandling av alle typer isolerglassruter.

13. 13

    Stortinget ber regjeringen slå fast at alle statlige bygg- og anleggsplasser skal være utslippsfrie.

14. 14

    Stortinget ber regjeringen fastsette et krav om at alle kommunale og fylkeskommunale bygg- og anleggsplasser skal være utslippsfrie.

15. 15

    Stortinget ber regjeringen gi kommuner mulighet til å stille krav om utslippsfrie bygg- og anleggsplasser overfor private utbyggere.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen har i brev av 11. april 2024 til Kommunal- og distriktsdepartementet ved statsråd Erling Sande bedt om en vurdering av forslaget, unntatt forslag 1, 4 og 7 som er avvist etter Stortingets forretningsorden § 39 annet ledd bokstav e. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 25. april 2024. Komiteen har invitert til og mottatt skriftlige høringsinnspill.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Kathrine Kleveland, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til Dokument 8:150 S (2023–2024). Komiteen har mottatt en uttalelse om representantforslaget fra statsråd Erling Sande, den 25. april 2024. Komiteen har avholdt skriftlig høring i saken og mottatt elleve innspill.

Komiteen viser til at representantforslagets forslag 1, 4 og 7 er avvist etter Stortingets forretningsorden § 39 annet ledd bokstav e.

Komiteen viser til at Norge skal være et lavutslippssamfunn innen 2050, jf. klimaloven § 1. Komiteen mener bygg- og anleggsnæringen er viktig for å nå det målet, og at utviklingen i næringen må skje med mer sirkulær tenkning og i en mer klimavennlig retning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til Innst. 107 S (2023–2024) og statsråd Erling Sandes svarbrev om Dokument 8:150 S (2023–2024). Flertallet mener at utslipp fra bygg kan og må reduseres, og at det kan gjøres ved å ta bedre vare på de byggene som allerede finnes, bruke byggematerialer om igjen, redusere avfall og bygge med mer klimavennlige materialer. Flertallet er opptatt av at det må skje i godt samspill mellom næringen og myndighetene. Flertallet viser til at statsråden i sitt svarbrev om representantforslaget skriver at regjeringen har invitert bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen til dialog om klimapartnerskaper.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Rødt mener at dersom klimamålene skal nås, er det viktig at utslipp, også fra bygg, reduseres. Disse medlemmer viser til at høringssvarene fra en samlet næring peker på at man må ta bedre vare på de byggene som allerede finnes, bruke byggene lenger, resirkulere og gjenbruke byggematerialer, redusere avfall og utvikle og benytte mer klimavennlige materialer. Disse medlemmer påpeker at godt samarbeid mellom bransjen og myndighetene er avgjørende for å lykkes i å nå klimamålene.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at det er viktig at omstillingen til mer sirkulær økonomi baserer seg på praktiske og kostnadseffektive tiltak som gir resultater, og ikke på dyr symbolpolitikk. Disse medlemmer er positive til utstrakt materialgjenbruk og effektiv ressursutnyttelse, men understreker viktigheten av at næringslivet ikke må pålegges for mange ressurskrevende og byråkratiske reguleringer og rapporteringskrav.

Disse medlemmer forventer at regjeringen sikrer en rask implementering av EU-regelverk som fremmer en sirkulær økonomi.

Disse medlemmer viser til Dokument 8:263 S (2022–2023) om et boligmarked med muligheter for alle.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Rødt påpeker at det er potensial i å forenkle transformasjon av eksisterende bygg, herunder mulighet for transformasjon av hele eller deler av kommunale og statlige bygg til boligformål og boligutvikling. Disse medlemmer mener derfor at arbeidet med forenkling av plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift også må omfatte dette.

Disse medlemmer viser til at det i gjeldende avfallsforskrift allerede er innført utvidet produsentansvar for isolerglassruter som inneholder PCB. Disse medlemmerhar lyttet til innspillene fra en så godt som samlet bransje som mener at produsentansvaret for PCB-holdige isolerglassruter også bør omfatte innsamling og behandling av alle typer isolerglassruter.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det blir målt stadig lavere PCB-verdier i fjerntliggende områder som Svalbard etter at det ble innført forbud mot PCB i 1980. Dette medlem viser til at det i arbeidet med resirkulering av byggematerialer er svært viktig å ha god kunnskap om miljøgifter i materialene og hvordan en skal unngå at miljøgiftene blir ført ut i omgivelsene. Dette medlem viser til forslaget om forbudet av PFAS-stoffer som Norge fremmet for EU sammen med fire andre land 13. januar 2023, og som nå er til behandling i EUs vitenskapelige komiteer, Komité for risikovurdering (RAC) og Komité for sosioøkonomisk analyse (SEAC). PFAS er en gruppe stoffer med mer enn 10 000 forbindelser som de siste 30 årene har blitt stadig mer brukt i industriell produksjon på grunn av sine gode tekniske egenskaper. Disse stoffene syner seg å være svært motstandsdyktige mot nedbryting, og de har trolig en kaskade av negative alvorlige virkninger på levende organismer, inkludert mennesker. Dette medlem viser til at dette er stoffer som blir brukt i en rekke bygningsmaterialer. Ved å utvikle en mer sirkulær byggenæring vil en kunne jobbe mer systematisk med både å få ned klimagassavtrykket og å sortere ut de materialene som har høyt PCB- eller PFAS-innhold, for å minimere utslippene av disse.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er skeptiske til å pålegge flere klimakrav, og mener at konsekvensene ved å innføre flere klimakrav overfor byggenæringen er at fremtidige bygge- og boligprosjekter vil bli betraktelig dyrere, og gjøre det vanskelig for folk å komme seg inn på boligmarkedet. Disse medlemmer mener det må være opp til byggenæringen selv å bestemme hvor mye de ønsker å gjenvinne det materiellet som blir brukt. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet på generelt grunnlag er positive til alle former endringer som bidrar til lettelser i dokumentavgiften. Disse medlemmer er skeptiske til at man skal slå fast at alle statlige bygg- og anleggsplasser skal være utslippsfrie, fastsette et krav om at alle kommunale og fylkeskommunale bygg- og anleggsplasser skal være utslippsfrie og gi kommuner mulighet til å stille krav om utslippsfrie bygg- og anleggsplasser overfor private utbyggere. Disse medlemmer viser til at utslippsfrie anleggsmaskiner ennå er i en tidlig innovasjonsfase, og dette vil være et veldig dyrt tiltak for bransjen hvis slike mål realiseres. Disse medlemmer mener at byggenæringen må ha forutsigbare rammer som fremmer innovasjon og utvikling.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at bygg- og anleggssektoren står for rundt 16 pst. av Norges totale klimagassutslipp, hvis man inkluderer utslipp til produksjon og transport av materialer til bruk i bygg og til anleggsarbeid. Slik disse medlemmer vurderer det, er det helt nødvendig å redusere også disse utslippene kraftig for å samlet sett klare å nå målet om 55 pst. utslippsreduksjon innen 2030, og tiltak som bidrar til dette, er dermed velkomne. Disse medlemmer viser til EUs bygningsenergidirektiv som peker på det samme. Disse medlemmer viser til at av de årlige utslippene fra sektoren, så kommer rundt 70 pst. fra nybyggaktivitet, selv om tilfanget av nybygg bare er 1–2 pst. Den enkleste måten å redusere utslipp følger logisk: Å gjenbruke eksisterende bygninger og infrastruktur der man kan, og bare bygge nytt der man må. Disse medlemmer mener at det offentlige, som landets i særklasse største oppdragsgiver samlet sett, må gå i tet.

Disse medlemmer viser til at det innenfor de seriøse delene av byggenæringen foregår et mangfoldig arbeid for å gjøre næringen mer klimavennlig, og at statlige regler derfor bør utformes på en måte som gir overordnede rammer og gir insentiver i grønn retning, men at det med hell bør overlates til bransjen selv å utforme de konkrete løsningene. Disse medlemmer viser til at å stille konkrete krav om ombruks- og gjenvinningsgrad, eller krav om maksimale utslipp knyttet til materialer, men hvor det overlates til næringen selv å svare på hvordan det best kan oppnås, er eksempler på nettopp dette.

Disse medlemmer viser til problematikken rundt dokumentavgift ved nybygging vs. rehabilitering, hvor næringen selv har pekt på at reglene bør endres. Disse medlemmer viser til at dagens regler fastslår at ved første overføring av bolig i nyoppført bygning, så er kjøper fritatt fra å betale dokumentavgift for annet enn tomteverdien. Hvis en bygning ombygges fra næringsformål til boliger, må det derimot svares dokumentavgift av hele kjøpesummen. Disse medlemmer påpeker at heller ikke denne regelen er nøytral i sin utforming, men derimot gir insentiv til riving og nybygging.

Disse medlemmer viser til Sosialistisk Venstrepartis og Rødts merknader og forslag i Innst.107 S (2023–2024) som tok for seg samme problemstillinger og som har mange fellestrekk med representantforslaget som nå er til behandling.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre et krav om at minst 70 pst. av bygg- og anleggsavfall skal tilrettelegges for ombruk eller materialgjenvinning.»

«Stortinget ber regjeringen innføre krav til maksutslipp av klimagasser fra materialer i byggteknisk forskrift, som sikrer at byggenæringen reduserer sine utslipp minimum i tråd med klimamålene for 2030.»

«Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for opptrapping av klimakravene til materialer i byggteknisk forskrift, med en gradvis opptrapping av kravene fram mot 2030.»

«Stortinget ber regjeringen innføre klimakrav for hele livsløpet til alle nye bygg.»

«Stortinget ber regjeringen innføre klimakrav for hele livsløpet til offentlige bygg- og anleggsprosjekter, i tråd med regjeringens omstillingsmål.»

«Stortinget ber regjeringen fastsette et mål om at alle nye bygninger eid av det offentlige skal være nullutslippsbygg innen 2028.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Rødt fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre krav om at minst 75 pst. av ikke-farlig bygg- og anleggsavfall skal kildesorteres, og starte innføringen av krav om materialgjenvinning. Regjeringen bes vurdere hvor høyt materialgjenvinningskravet bør være, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

«Stortinget ber regjeringen om å utvide produsentansvaret for PCB-holdige isolerglassruter til å omfatte innsamling og behandling av alle typer isolerglassruter.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2025 legge fram forslag om endringer i regelverket for dokumentavgiften slik at ombygging/rehabilitering av næringsbygg ikke ilegges dokumentavgift for mer enn tomteverdien ved salg.»

Komiteens medlem fra Rødt fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen slå fast at alle statlige bygg- og anleggsplasser skal være utslippsfrie samt gi føringer fra departementet til statseide virksomheter og infrastrukturselskaper om en gradvis opptrapping frem mot 2027, etter modell av Vegvesenets handlingsplan på området.»

«Stortinget ber regjeringen fastsette et krav om at alle kommunale og fylkeskommunale bygg- og anleggsplasser skal være utslippsfrie, samt fastsette et krav til utslippsfrie anleggstjenester i alle offentlige anbud, med føringer om en gradvis opptrapping.»

«Stortinget ber regjeringen gi kommuner mulighet til å stille krav om utslippsfrie bygg- og anleggsplasser overfor private utbyggere.»