Representantforslag om å legge til rette for et mer bærekraftig hytteliv

Hyttelivet er en rotfestet del av norsk kultur og en viktig kilde til rekreasjon og friluftsliv for mange mennesker. På hytta skaper man gode minner med familie og venner, får glede av naturen og kobler av fra stresset i hverdagen. Likevel ser man en utvikling hvor skillet mellom hytteliv og hverdagsliv gradvis viskes ut. Der tradisjonelle hytter var mindre bygg med lavt energiforbruk omgitt av relativt ubebygd natur, er mange nye hytter store, energikrevende og omgitt av bebyggelse og infrastruktur. Kravene til komfort øker, hyttene blir større og mer avanserte, og utvalget av aktiviteter, butikker og tjenester i hytteområdene blir stadig større. Dette har ført til stor belastning på natur og dyreliv. Det er et paradoks at hytter, som er et utgangspunkt for gode naturopplevelser, nå er en trussel mot den samme naturen.

Hytter har stor påvirkning på natur

Det er nå en global naturkrise. Biologisk mangfold har vært i sterk tilbakegang i 200 år. WWF rapporterer at siden 1970 har antall ville dyr i verden gått ned med 60 prosent. Naturen er livsgrunnlaget vårt. Dersom biologisk mangfold fortsetter å dale, vil det bli umulig å nå bærekraftsmålene, og verden vil bli mer preget av nød, flukt og konflikt. Denne høsten skal medlemslandene til FNs konvensjon om biologisk mangfold møtes i Kunming i Kina for å vedta en global naturavtale. Som Parisavtalen var et vendepunkt i kampen mot klimaendringer, er det håp om at avtalen i Kunming kan bli et vendepunkt i kampen for å stanse og reversere ødeleggelse av naturen. Forutsetningen for suksess er at alle verdens land tar grep for å gjøre sin egen natur rikere for hvert år som går.

Kunming-avtalen vil innebære forpliktelser om at Norge skal stanse nedgangen i naturareal og biologisk mangfold som har preget landet vårt i flere årtier. Dette kommer i tillegg til allerede vedtatte nasjonale mål. Ved behandling av stortingsmeldingen Natur for livet (Meld. St. 14 (2015–2016)) vedtok Stortinget å ta sikte på at 15 prosent av forringede økosystemer skulle være restaurert innen 2025, jf. Innst. 294 S (2015–2016). Som i resten av verden er arealendringer hoveddrivkraften bak nedbyggingen av norsk natur. I dag står 20 prosent av kjente norske arter på Artsdatabankens rødliste, og 90 prosent av de truede artene er hovedsakelig truet av arealinngrep.

I Norge er det litt under en halv million hytter. I 1986 ble det i gjennomsnitt bygget 1 600 nye hytter per år. De siste årene har antallet økt til ca. 6 000 per år i gjennomsnitt. Etterspørselen etter hytter har vokst kraftig de siste årene, og i 2021 ble det satt rekord for antall tillatelser gitt til hyttebygging. Samtidig blir hyttene mer energikrevende og større. I 1983 var størrelsen på en gjennomsnittlig hytte 62 m². I dag er gjennomsnittet 92 m².

Hyttebygging innebærer store naturinngrep. I perioden 2008–2019 viser tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) at det ble det bygget ned 540 km² natur i Norge. SSB anslår at et tilsvarende stort område vil bli nedbygd frem mot 2030. Fritidsboliger sto for omtrent en fjerdedel, eller 130 km², av den totale nedbyggingen. Det vil si at hyttebygging har ført til at natur tilsvarende to ganger størrelsen på Rådhusplassen i Oslo har forsvunnet hver eneste dag de siste ti årene. I tillegg til nedbyggingen forårsaket av selve hyttene, kommer også nedbygging som følge av tilhørende ferdsel og infrastruktur, som installasjon av avløpsnett, strømnett og vei.

Hyttebygging har blant annet negativt påvirket naturverdier langs kysten og i strandsonen, og det er langs kysten at byggepresset i Norge er størst. Til tross for et generelt forbud mot utbygging i et hundremetersbelte fra strandsonen har kommuner regelmessig gitt dispensasjon for utbygging i sonen. Store naturområder på kysten har blitt nedbygget og forringet, og i deler av landet har strandsonen blitt utilgjengelig for allmennheten.

Man ser tydelige konsekvenser for naturen av hyttebygging. Statusen til den norske villreinbestanden er alarmerende. Norge er det eneste landet i verden med intakte høyfjellsøkosystemer som fortsatt er habitat for villrein. I 2021 ble den norske villreinen for første gang satt på rødlista over truede arter med status som en nært truet art. Hovedårsaken til nedgang i bestanden er arealinngrep i og nær villreinens leveområde, særlig knyttet til hytter og annen utbygging med tilhørende ferdsel. Et av disse områdene er Rondane-Sølnkletten, som har blitt omtalt som «Europas siste villreinfjell». Siden Rondane nasjonalpark ble opprettet i 1963, har villreinbestanden i Rondane-Sølnkletten blitt halvert. Bestanden er nå isolert i tre–fire bestander som er fraskilt av infrastruktur og menneskelig aktivitet. I dag finnes det over 10 000 hytter, setrer og buer i randsonen av villreinområdet Rondane–Sølnkletten.

De store, sammenhengende naturområdene i Norge har over flere tiår blitt drastisk innskrenket av et voksende nettverk av hytter, veier, turstier, skianlegg og tilhørende infrastruktur. Dersom målene man har satt for å bevare Norsk natur, skal være mer enn bare ord, må mye endres i norsk areal- og naturforvaltning, deriblant regelverket for hyttebygging.

Hytters påvirkning på kommuneøkonomi og samfunnsutvikling

For mange hyttekommuner er naturen av stor samfunnsmessig betydning for både friluftsliv og lokalt næringsliv. Hyttebygging kan være en viktig inntektskilde for kommuner, blant annet ved at kommuner kan innføre eiendomsskatt på hytter. I tillegg kan kommuner som i mange tilfeller har hatt dalende befolkningstall over mange tiår, få en innførsel av hytteeiere som øker aktiviteten i kommunen. Kommuner med ettertraktet natur har dermed sterke insentiver til hurtig og storstilt utbygging av hytter, og utbyggingspresset er stort. Hensynet til vern blir ofte nedprioritert, og mange utbygginger skjer uten at det foreligger tilstrekkelig gode konsekvensutredninger av påvirkning på natur.

Samtidig har man sett at hytter også kan ha negative effekter på lokaløkonomi og bygder. Det store flertallet av hytter bygget i «boomen» en har sett de siste årene, har blitt bygget i felt. I utbygging av hyttefelt ser man en tendens til at profesjonelle aktører fra andre steder enn kommunen kjøper opp et areal tiltenkt feltutvikling og bygger flere «kataloghytter» etter samme modell, for deretter å forlate kommunen og ta med seg gevinsten fra utbyggingen. I slike tilfeller blir lokalt næringsliv i liten grad involvert i verdikjeden, og det skapes få nye lokale arbeidsplasser. En trend i hyttemarkedet er at utviklingen går mot at et fåtall av store utbyggere og eiere får mesteparten av gevinsten. Som uttrykt av Østlandsforskning:

«Langtidsutviklinga i hyttebygginga gjer at lokalt næringsliv får mindre og mindre delar av verdikjeda knytt til denne fritidshusmarknaden. Utviklinga har gitt mange taparar blant fritidshuskommunane og få, men store, vinnarar.»

Trenden mot storskala utbygging av hytter har ført til stor motstand fra lokalbefolkningen i mange hyttekommuner. Rauland i Vinje kommune har vært et hovedsete for det som har blitt kalt «hytteopprøret». Vinje har en befolkning på ca. 4 000 og er en av Norges største hyttekommuner med ca. 6 000 hytter. Da kommunestyret i 2021 foreslo utbygging av flere hundre nye hytter, skapte det sterke motreaksjoner fra lokalbefolkningen, som mente flere hytter ville være negativt for bygdelivet, gårdsdrift og innbyggernes tilgang til nærnatur. Hyttebygging fører til at lokale naturperler og turdestinasjoner blir drastisk endret, og at allemannsretten og bruksretten innskrenkes av private tomter, veier og gjerder. Lignende konflikter finnes i mange av landets hyttekommuner.

Til tross for utbredt motstand mot mer hyttebygging gjøres det stadig lokale vedtak landet rundt om å omdisponere en tilsynelatende liten del av kommunens naturareal til hyttetomter med tilhørende infrastruktur. Samlet sett bidrar dette sterkt til en utilsiktet bit for bit nedbygging av norsk natur, med stor påvirkning på økosystemer og naturmangfold. Denne trenden må man snu. Forslagsstillerne foreslår en rekke tiltak for å forhindre at hyttebygging fortsetter å føre til utilsiktet og uoversiktlig nedbygging av naturen.

Deling og utleie

I stedet for stadig å bygge nye hytter mener forslagsstillerne at man bør dele mer på hyttene som allerede finnes. I tillegg til å gjøre det norske hyttelivet mer miljøvennlig vil det å tilrettelegge for mer deling og utleie også gjøre det norske hyttelivet mer inkluderende for folk som ikke har råd til egen hytte. Nordmenn bruker hytta i snitt kun ca. 40–50 dager i året, som vil si at de står ledige bortimot 90 prosent av tiden. Det betyr at det er stort potensial for et utleiemarked for hytter. Forslagsstillerne vil gjøre det lettere og mer økonomisk gunstig for de som ønsker å leie ut hytta.

I dag er skattefritaket på utleie av hytter på 10 000 kroner, som for mange ikke er nok for å veie opp for ulempene med renhold, logistikk etc. som oppstår for utleier. Derfor foreslår forslagsstillerne å femdoble skattefritaket på utlån av hytter. I tillegg mener forslagsstillerne at regjeringen bør komme tilbake til Stortinget med en tiltakspakke som stimulerer til flere dele- og utlånsordninger for hytter.

Naturavgift på hyttebygging

Et viktig virkemiddel for å sikre en bærekraftig forvaltning av norsk natur som er i tråd med Stortingets mål for restaurering og vern, er å sette en pris på nedbygging og forringelse av natur. Forslagsstillerne mener det bør innføres en naturavgift for å redusere lønnsomheten ved skadelige og ikke-essensielle inngrep i naturen. En slik avgift har i senere år blitt anbefalt av minst tre offentlige utvalg (NOU 2013:10; NOU 2015:15; NOU 2021:4).

Det er utfordrende å operasjonalisere en naturavgift som skal dekke hele landets areal fra første start. En mer overkommelig måte å innføre en naturavgift på, i første omgang, er å avgrense den til bygging og utviding av hytter i naturområder. En naturavgift avgrenset til hytter vil også gi et kunnskapsgrunnlag for hvordan en naturavgift kan oppskaleres til å gjelde hele landets areal og alle typer naturinngrep.

Avgiften bør baseres på en gitt sats per kvadratmeter av natur som bygges ned. Denne satsen bør øke etter en opptrappingsmodell basert på størrelsen på naturarealet som omdisponeres til hyttetomt. Hytter over en viss størrelse må da betale en høyere avgift for nedbygd natur.

Stanse hyttebygging i ubebygd natur

Forslagsstillerne mener det kun bør tillates hyttebygging innenfor allerede utbygde områder. Det som gjenstår av landets inngrepsfrie natur, må forbli inngrepsfritt, både for å bevare naturmangfold og til glede for alle de som verdsetter å ha tilgang til urørt natur. Infrastruktur som vann, strøm, kloakk og vei står for en stor andel av nedbygd natur i sammenheng med hytter. Slik infrastruktur bør ikke tillates anlagt til hytteområder hvor dette vil kreve nye, skadelige naturinngrep. Forslagsstillerne mener det ikke bør tillates å omdisponere særlig viktige arealtyper til nye hyttetomter med tilhørende infrastruktur. Dette bør særlig gjelde funksjonsområder for arter og områder med villmarkspreg.

Forslagsstillerne er sterke tilhengere av å oppmuntre folk til å delta i friluftsliv og naturopplevelser og ønsker at hyttelivet skal fortsette å være en sterk tradisjon i norsk kultur i all overskuelig fremtid. Nettopp derfor må man tilrettelegge for et mer bærekraftig hytteliv. Forslagsstillerne ønsker at den norske skogen, kysten og fjellheimen skal være steder der man kan ha muligheten til å ta en pause fra det høyteknologiske, hektiske og forbruksorienterte hverdagslivet. Med dagens utvikling står hyttedrømmen i konflikt med naturen folk søker til når de drar til hytta. For at norsk natur skal fortsette å være et etterlengtet fristed for folk i dag og i kommende generasjoner, må man sørge for en mer bærekraftig utvikling i hyttemarkedet.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å øke skattefritaket for utleie av hytter fra 10 000 kroner til 50 000 kroner per år.

• Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til konkrete tiltak som skal stimulere til økt privat hyttedeling og til flere offentlige og frivillige dele- og utlånsordninger for hytter.

• Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om en naturavgift for bygging av nye hytter. Det bør legges opp til at skattesatsen øker progressivt etter størrelsen på hytta og arealet som bygges ned. Inntektene fra en naturavgift skal øremerkes til naturrestaurering.

• Stortinget ber regjeringen innføre retningslinjer som kun tillater hyttebygging innenfor allerede utbygde områder. Infrastruktur som vann, strøm, kloakk og vei skal ikke tillates anlagt til hytteområder hvor dette vil kreve nye, skadelige naturinngrep, eller gå på bekostning av viktig beitemark.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Frode Jacobsen, lederen Eigil Knutsen, May Britt Lagesen, Tellef Inge Mørland og Mona Nilsen, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Geir Pollestad og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at finansministeren har uttalt seg om representantforslaget i brev av 13. mai 2022. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen er enig med forslagsstillerne i at hyttelivet er en rotfestet del av norsk kultur og en viktig kilde til rekreasjon og friluftsliv for mange mennesker, og at nærmere halvparten av det norske folk svarer at de har tilgang til en hytte. Ifølge Statistisk sentralbyrå er det om lag 445 000 hytter i Norge. Gjennomsnittsstørrelsen på hyttene har økt de siste tiårene, og de blir i større grad bygget i tilrettelagte hyttefelt med god infrastruktur og tilgang til servicetilbud.

Komiteen viser til at det er kommunene som er ansvarlig for plan- og bygningsloven, og som dermed er ansvarlig for å tilrettelegge for hyttebygging innenfor rammene av nasjonale retningslinjer og lover og forskrifter. Dette er en viktig del av en lang tradisjon med lokalt selvstyre der de folkevalgte i kommunestyret står til ansvar overfor befolkningen og selv tar ansvar for utviklingen av egen kommune, herunder å sikre en bærekraftig hytteutbygging.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre og Miljøpartiet De Grønne, merker seg at forslagsstillerne ønsker å legge til rette for økt grad av hyttedeling og utleie slik at kapasiteten kan utnyttes bedre og flere kan få tilgang til hytte. De fleste hyttene er i privat eie, og det vil være opp til den enkelte hytteeier om vedkommende ønsker å være med i en hyttedelingsordning eller leie ut hytten. Dersom det er aktuelt å gjøre det mer attraktivt med utleie og hyttedeling gjennom å øke skattefritaket, er det naturlig å vurdere det i de ordinære budsjettene.

Et annet flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at regjeringen har utnevnt et eget utvalg som skal gjennomgå skatte- og avgiftssystemet. Dersom det skal gjøres eventuelle nye konklusjoner hva gjelder skattefritak eller avgifter for utlån eller bygging av hytter, er det naturlig å avvente dette til utvalget har fullført sitt arbeid.

Et tredje flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, legger til grunn at lokale folkevalgte og kommunene følger de demokratiske prosessene som gjelder i denne type saker, og legger til rette for en god involvering av innbyggerne, og at nasjonale innskrenkninger av det som i dag er kommunens ansvar, ikke er veien å gå. Derimot er det viktig å bidra til å øke kunnskapen om påvirkningen på natur- og artsmangfold, og at dette blir ivaretatt i de lokale beslutningsprosessene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at hytteeiere allerede betaler ordinære avgifter for kjøp, bygging og drift av sin fritidseiendom. I tillegg er mange eiere av fritidseiendom pålagt å betale eiendomsskatt – ofte med høyere satser enn boligeiendommer i samme kommune. Disse medlemmer mener den samlede avgiftsbelastningen på fritidseiendommer allerede er urimelig høy, og vil ikke medvirke til innføring eller vurdering av nye avgifter eller inngripende reguleringer for disse.

Mer deling og utleie

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at en forutsetning for at vi skal lykkes med å løse klima- og naturkrisen, er at vi bedre utnytter de ressursene vi allerede har. I dag er det i underkant av en halv million hytter i Norge, og en stor andel av disse står tomme i det store flertallet av årets dager. Dette er et godt utgangspunkt for å bygge opp et marked for deling og utleie av hytter. Å tilrettelegge for å dele mer på hyttene vi allerede har, vil bidra til å redusere presset som dagens hyttebygging utgjør på natur og flere bygdesamfunn, og det vil forbedre tilgang til hytter for folk som ikke har råd til å kjøpe selv.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til konkrete tiltak som skal stimulere til økt privat hyttedeling og til flere offentlige og frivillige dele- og utlånsordninger for hytter.»

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne mener at et viktig virkemiddel for å opprette et større marked for deling og utleie av hytter er å øke skattefritaket på utleie av hytter, for slik å gi hytteeiere som selv ønsker å dele hytta si et sterkere økonomisk insentiv.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å øke skattefritaket for utleie av hytter fra 10 000 kroner til 50 000 kroner per år.»

Forbud mot hyttebygging i ubebygd natur

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til Stortingets vedtak om å verne 10 pst. av norsk skog, og om å ta sikte på å restaurere 15 pst. av økosystemer innen 2025, jf. Innst. 294 S (2015–2016). Videre vises det til Norges medlemskap i høyambisjonskoalisjonen for natur, der Norge i samarbeid med andre land jobber for en internasjonal avtale som forplikter medlemsland til å verne 30 pst. av sitt land- og havareal.

I Norge står hyttebygging for omtrent 25 pst. av nedbygging av natur. Dersom foreliggende utbyggingsplaner for hytter i hele landet blir gjennomført, vil Norge fortsette å miste store naturarealer i mange år fremover. Disse medlemmer mener at Norges mål om å stanse og restaurere tap av biologisk mangfold innebærer at vi må stanse hoveddrivkreftene bak tap av vår egen natur.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre retningslinjer som kun tillater hyttebygging innenfor allerede utbygde områder. Infrastruktur som vann, strøm, kloakk og vei skal ikke tillates anlagt til hytteområder hvor dette vil kreve nye, skadelige naturinngrep, eller gå på bekostning av viktig beitemark.»

Naturavgift

Komiteens medlem fra Miljøpartiet De Grønne viser til at et av de viktigste virkemidlene for å verne økosystemer og stanse tap av biologisk mangfold er at det må koste å bygge ned natur. Når det er gratis å bygge ned naturen, tilrettelegger vi for den gradvise forringelsen av livsgrunnlaget vårt som vi ser i Norge og resten av verden.

Dette medlem viser til at en naturavgift vil reflektere den store, men ofte oversette verdien som økosystemer og biologisk mangfold tilfører samfunnet. En naturavgift er vanskelig å innføre for hele landets areal fra første stund. Dermed kan en naturavgift som i første omgang er avgrenset til hyttebygging, bidra til å beskytte og finansiere restaurering av natur, og samtidig fungere som et kunnskapsgrunnlag for en eventuell landsdekkende, generell naturavgift.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om en naturavgift for bygging av nye hytter. Det bør legges opp til at skattesatsen øker progressivt etter størrelsen på hytta og arealet som bygges ned. Inntektene fra en naturavgift skal øremerkes til naturrestaurering.»