Representantforslag om en skole for barnets beste, ikke politisk prestisje

Internasjonale trender i utdanningspolitikken, tydelig inspirert av konkurranseorienterte styringsverktøy fra kommersiell sektor, har de to siste tiårene gått i retning av økt vekt på tallfesting, prestasjonstesting og rangering, ikke minst i grunnskolen. Disse trendene har fått mer og mer fotfeste også i Norge. Behovet for sammenlignbare data, ofte skapt gjennom testing, kartlegging og måling, har vært løftet fram som viktig i arbeidet med å fremme kvalitet og læring.

Dette har ført til mer prestasjonstesting av elevene i grunnskolen. Det såkalte PISA-sjokket førte til en vedtatt sannhet om at norsk skole var for dårlig. Løsningene la vekt på kvantitativ kartlegging og styring av skolehverdagen inn mot «grunnleggende ferdigheter». Disse skulle fra 2004 måles hvert år (med et lite opphør i 2006) på hver eneste skole, via standardiserte prestasjonstester kalt nasjonale prøver.

De nasjonale prøvene er prøver i lesing, regning og engelsk og gjennomføres hver høst etter at elevene har startet på 5., 8. og 9. trinn. Resultatene fra de nasjonale prøvene blir offentliggjort, og hvert år publiseres nyhetssaker der man kan sjekke hvordan den enkelte skole skårer. Resultatene har dermed blitt brukt til rangering av skoler og kommuner. I flere områder av landet har testene blitt gjenstand for prestisjejag og konkurranse blant skoledirektører og politikere.

Flere bøker har dokumentert konsekvensene av mål- og resultatstyring i skolen. Lærere fra flere kommuner stod fram i boka «Lærerkoden» av Magnus Engen Marsdal (2014) og fortalte om hvilke konsekvenser den utstrakte målingen og testingen har hatt for elevene. De fortalte om pålegg om å legge bort vanlig pensum for heller å drille elevene til nasjonale prøver og at andre fag, som samfunnsfag, fjernes fra timeplanen for at elevene skal øve til det som skal testes, og de fortalte om ekstreme treningsprogram der alle de nasjonale prøvene skulle gjennomføres hele tre ganger i løpet av våren. Det mest alvorlige var at ressurser ble flyttet til statistisk viktige barn, slik at de som lå nær grensen, ble prioritert i undervisningen for å forbedre resultatene. De som lå godt over eller godt under grensen, var mindre viktige fordi de ikke ville utgjøre noen forskjell på resultatene.

Skoler har også påvirket resultatene ved å gi svake elever fritak i så stor grad at Pedagogisk forskningsinstitutt kan vise til statistisk signifikante avvik mellom skolene etter hvor stor andel elever som fritas.

Forslagsstillerne viser til at både Utdanningsdirektoratet, lærere, forskere og utviklerne av nasjonale prøver er enige om at de nasjonale prøvene ikke kan benyttes som mål på kvaliteten på undervisningen. Til tross for dette stilles rektorer og lærere til ansvar på bakgrunn av resultatene fra nasjonale prøver.

Utdanningsforbundet er tydelig på nettopp dette:

«Nasjonale prøver er ikke egnet til å måle kvalitet i skolen. De tester utelukkende grunnleggende ferdigheter på et lavt nivå, og ikke komplekse former for kompetanse hos elevene. Prøvene dekker et veldig smalt område av skolens oppdrag. Nasjonale prøver forteller derfor fint lite om skolens kvalitet eller hvor dyktige lærerne er. De sier mest om elevenes sosioøkonomiske bakgrunn.»

Forslagsstillerne viser til at fag som ikke lar seg måle like lett, har blitt tatt av timeplanen. En rapport av Anne Bamford fra 2012, seks år etter innføringen av Kunnskapsløftet, viste at tiden forbeholdt kunst- og kulturfag og praktiske fag i den norske skolen hadde falt fra 20 til 12,4 pst. i løpet av ti år. Det ensidige fokuset på ferdigheter som kan måles, fortrenger praktisk kompetanse i hele utdanningsløpet. Barn og unge får dermed ikke oppfylt sin lovfestede rett på en allsidig og fullverdig opplæring når undervisning og pensum snevres inn mot det som kan testes.

Kartlegging er nødvendig. Ved å bruke ulike kartleggingsverktøy får lærerne bedre kjennskap til elevens styrker og utfordringer, slik at undervisningen i enda større grad kan tilpasses elevens behov. Men det er i undervisningen, og gjennom direkte oppfølging, den viktigste kartleggingen gjøres.

Forslagsstillerne viser til at krav og forventninger om stadig bedre testresultater setter hele utdanningssystemet under press, ifølge en forskningskartlegging gjort av Kunnskapssenter for utdanning. Stadig testing gjør at lærerne velger mer lærerstyrte undervisningsformer, og hemmer bruk av lek og elevstyrte aktiviteter.

Samtidig viser Ungdata en økende psykisk uhelse blant unge og at de opplever til dels overveldende stress og prestasjonspress knyttet til skolen. Ungdata 2022 viste at over halvparten av elevene sier de ofte eller svært ofte er stresset av skolearbeidet. Offentliggjøringen av resultatene fra nasjonale prøver kan ikke forklare dette alene, men det er etter forslagsstillernes syn åpenbart at den bidrar til stress og press i skolesektoren, både hos elever og lærere.

Forslagsstillerne mener det er positivt at regjeringen har satt ned et utvalg for kvalitetsutvikling i skolen, som oppfølging av regjeringens mål i regjeringsplattformen om å redusere antall tester i norsk skole. Det er etter forslagsstillernes syn nødvendig å starte arbeidet allerede nå, og et svært forsiktig sted vil være å begynne med at resultatene fra de nasjonale prøvene ikke offentliggjøres.

Forslagsstillerne mener kunnskap om skolen som system må innhentes gjennom utvalgsprøver, der testene kun involverer et representativt utvalg av skoler per år. Metoden vil gjøre det lite aktuelt for medier og politikere å kåre «kommunens beste/verste skole» og gjøre det mindre sannsynlig at konkurransementaliteten fester seg i kulturen på den enkelte skole.

Det vil da fortsatt være anledning for alle lærere på de aktuelle trinnene til å gjennomføre testen og måle elevenes prestasjoner mot de offisielle resultatene på landsbasis, hvis de ønsker en slik normeringsprøve for grunnleggende ferdigheter. Dermed vil også foreldre fortsatt få kjennskap til barnets faglige utvikling, også her.

Forslagsstillerne viser til at både Utdanningsforbundet og Skolenes landsforbund mener nasjonale prøver og tester gir begrenset informasjon for styring og forskning, og at det derfor er tilstrekkelig at et representativt utvalg gjennomfører prøvene. Begge forbundene er motstandere av at resultatene fra nasjonale prøver offentliggjøres, fordi det bidrar til en rangering mellom skoler og kommuner.

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• Stortinget ber regjeringen sørge for at resultatene fra de nasjonale prøvene ikke offentliggjøres på skole-, kommune- og fylkesnivå.

• Stortinget ber regjeringen sørge for at nasjonale prøver gjennomføres som utvalgsprøver.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Øystein Mathisen, Lise Selnes og Elise Waagen, fra Høyre, Margret Hagerup, Kari-Anne Jønnes og Jan Tore Sanner, fra Senterpartiet, Maren Grøthe og Marit Knutsdatter Strand, fra Fremskrittspartiet, Liv Gustavsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Rødt, lederen Hege Bae Nyholt, og fra Venstre, Abid Raja, viser til representantforslaget.

Kunnskapsminister Tonje Brenna har uttalt seg om forslaget i brev av 20. oktober 2022. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen har avholdt skriftlig høring i saken. Det har kommet inn ett innspill til komiteen.

Komiteen viser til at de nasjonale prøvene i lesing, regning og engelsk gjennomføres tidlig i høstsemesteret, etter at elevene har startet på 5., 8. og 9. trinn. Formålet med prøvene er å gi skolene kunnskap om elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, regning og engelsk. Prøvene skal videre danne grunnlag for underveisvurdering og kvalitetsutvikling i skolesystemet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet deler forslagsstillernes bekymring for det totale omfanget av tester og målinger i skolen og viser til de tydelige formuleringene i Hurdalsplattformen som sier at regjeringen vil:

«Setje ned eit partssamansett utval for å gjennomgå kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) i skulen, med sikte på å blant anna redusere omfanget av testar og prøver, og ta initiativ til at kommunar skal gjennomgå rapporterings- og dokumentasjonskrav regelmessig.»

og videre:

«Endre nasjonale prøver i dialog med partane. Det pågåande arbeidet med nye progresjonsprøver blir sett på pause. Kvalitetsutvalget skal gjennomgå bruken av prøver, undersøkelser og krav til rapportering og dokumentasjon i skolen. I dette inngår også en vurdering av hvordan resultatene publiseres.»

Disse medlemmer viser til statsrådens brev til komiteen, der statsråden opplyser om at et partssammensatt utvalg allerede er i gang med sitt arbeid, og at regjeringen vil avvente konkrete endringer i kvalitetsvurderingssystemet til denne gjennomgangen er gjennomført. Disse medlemmer imøteser dette arbeidet og slutter seg til statsrådens vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at de nasjonale prøvene har vært gjenstand for stor debatt siden de ble innført på starten av 2000-tallet. Det har også vært en rekke endringer i løpet av de årene prøvene har eksistert.

Disse medlemmer viser til at formålet med de nasjonale prøvene er todelt. For det første skal prøvene gi skolen kunnskap om elevenes ferdigheter i lesing, regning og engelsk. De to første prøvene omfatter grunnleggende kompetanseområder som er viktige for at elevene skal lykkes i skolen, uansett fag, mens engelskprøven er mer knyttet opp mot språk- og leseforståelse. Det andre aspektet er at informasjonen fra prøvene skal danne grunnlag for underveisvurdering og kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolesystemet. Norsk skole har få felles målepunkter, og nasjonale prøver spiller derfor en viktig rolle når en skal si noe om tilstanden i norsk skole knyttet til lesing, regning og engelsk.

Disse medlemmer mener at nasjonale prøver fortsatt bør ha en viktig rolle i norsk skole. Nasjonale prøver er et nyttig verktøy for kartlegging, både av pedagogisk nivå ute på skolene og på ressursnivå for skoleeier. I tillegg gir prøvene over tid nyttig informasjon om behovet for utvikling og styring, på alle nivåer, både politisk og administrativt.

Disse medlemmer fremhever at nasjonale prøver er en viktig del av grunnlaget som til sammen kan si noe om en skoles kvalitet. Det grunnlaget må også inneholde parametere som sier noe om elevenes ferdigheter og faglige utbytte, som nasjonale prøver, men må ses i sammenheng med det vi vet om elevenes utgangspunkt og skolen som helhet.

Disse medlemmer betoner verdien nasjonale prøver har for pedagogene, for skoleeier og for å peke ut kurser i utviklingsarbeidet – på alle nivåer. Disse medlemmer mener det er viktig med åpenhet om resultatene. Informasjonen politikere og administrasjon bruker for å styre skolen, prioritere ressurser og å drive skoleutviklingsarbeid, må være tilgjengelig for allmennheten på lik linje med all annen informasjon vi legger til grunn når vi tar beslutninger.

Disse medlemmer er glade for at kunnskapsministeren i sin uttalelse understreker at resultatene fra nasjonale prøver uansett er offentlige i den forstand at alle kan søke innsyn i dem. Ministeren viser til at en samlet fremstilling av resultatene på nettsidene til Utdanningsdirektoratet har gjort at det er åpenhet om resultatene, men uten at det er mulig å rangere skolene.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre deler ministerens vurdering om at dersom resultatene ikke lenger publiseres i kontrollerte former hos Utdanningsdirektoratet, men i stedet gis ut til f.eks. media gjennom innsyn, kan det være en risiko for at resultatene lettere bearbeides til rangeringslister eller fremstilles på andre uheldige måter.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt er bekymret for innvirkningen både nasjonale prøver og offentliggjøringen av resultatene av nasjonale prøver har på undervisning, prioriteringer og ressursbruk i den norske skolen. Hvert år publiseres nyhetssaker der man kan sjekke hvordan den enkelte skole skårer. Resultatene har dermed blitt brukt til rangering av skoler og kommuner. I flere områder av landet har testene blitt gjenstand for prestisjejag og konkurranse blant skoledirektører og politikere.

Disse medlemmer viser til at selve avholdelsen av prøvene påvirker skolene negativt. Det er dokumentert at skoler bevisst har prioritert elever som ble ansett som «statistisk viktige», altså lå nær terskelverdier. Skoler har også påvirket resultatene ved å gi svake elever fritak i så stor grad at Institutt for pedagogikk kan vise til statistisk signifikante avvik mellom skolene etter hvor stor andel elever som fritas. Disse medlemmer mener dette er en uakseptabel fordreining av skolens samfunnsoppdrag.

Disse medlemmer viser også til at det er uklart hva nasjonale prøver egentlig måler. Er det gode lærere i skolen, at elevene kommer fra ressurssterke hjem, eller at de har øvd mye i forkant av prøvene? Dette stiller høyresidens påstand om at offentliggjøring av nasjonale prøver handler om åpenhet, i et noe underlig lys. Når det er uklart hva resultatene egentlig forteller, gjør det resultatene særlig utsatt for uriktige tolkninger og sammenligninger.

Disse medlemmer er også klar over at det er satt ned et partssammensatt utvalg for å se på kvalitetsvurderingssystemet. Disse medlemmer mener for det første at forslaget ikke er til hinder for utvalgets arbeid. For det andre, og viktigst, bør ikke alle politiske forslag og debatt vente på at den til enhver tid sittende regjering utreder spørsmål som er av stor samfunnsmessig viktighet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at resultatene fra de nasjonale prøvene ikke offentliggjøres på skole-, kommune- og fylkesnivå.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at nasjonale prøver gjennomføres som utvalgsprøver.»