Representantforslag om å unnta studentboliger og la kommuner helt eller delvis unnta klima- og miljøvennlige bygg fra eiendomsskatt

Eigedomsskattelova § 5 har en liste med formål som skal unntas fra eiendomsskatt. Dette inkluderer blant annet kirker, gårdsbruk, helseforetak og utdannings­institusjoner. Samme lov § 7 åpner for at kommunene helt eller delvis kan unnta visse eiendommer fra eiendomsskatt. Dette inkluderer blant annet historiske bygninger, fritidsboliger og eiendommer eid av stiftelser. I tillegg åpner § 12 for at kommunene kan sette ulike satser for ulike typer eiendommer.

Representantforslaget omhandler å ta inn studentboliger i § 5 og klima- og miljøvennlige bygg i §§ 7 eller 12.

Unntak for studentboliger

Det er i dag stor variasjon blant landets studentsamskipnader hva gjelder eiendomsskatt, noe som er et resultat av ulik praksis hos kommunene. Unntak fra eiendomsskatt gis etter en skjønnsmessig vurdering i den enkelte kommune etter § 7 i eigedomsskattelova.

Det er lovfestet at studentsamskipnadenes overskudd går tilbake til studentvelferden. Studentene selv er den primære inntektskilden for studentsamskipnadene gjennom blant annet semesteravgift og husleie. Statlig tilskudd i byggefasen utgjør kun om lag en tredjedel av kostnadsrammen. På denne måten bidrar studenter til kommunenes økonomi ved å betale eiendomsskatt i enkelte kommuner. Med tanke på at studentene allerede i dag er en gruppe med lav inntekt, mener forslagsstillerne at dette er uheldig.

Dette understreker behovet for et nasjonalt fritak på linje med utdanningsinstitusjonene. Nasjonalt fritak for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 5 har bakgrunn i samfunnsnyttige formål. Slik det er spesifisert i studentsamskipnadsloven, har samskipnadene en nasjonalt bestemt og samfunnsnyttig politisk formål.

I rapporten «Studentboliger i Norge – Gjennomgang av tilskuddsordningen for studentboliger» fra 2018 skriver en arbeidsgruppe oppnevnt av Kunnskapsdepartementet følgende:

«Nesten halvparten av landets studentsamskipnader betaler i dag eiendomsskatt. Ifølge en kunnskaps­innhenting arbeidsgruppen har gjennomført, betaler samskipnadene til sammen 7,54 millioner kroner i eiendomsskatt på studentboliger (skatt på næringseiendom kommer i tillegg), fordelt på 8 kommuner.

Eiendomsskatt fra studentboliger utgjør ikke mye i et kommunebudsjett, men en slik ordning rammer studenter som i all hovedsak er en lavinntektsgruppe. Det går også på tvers av den nasjonale politikken om at studentboliger skal være et rimelig botilbud for å sikre alle lik rett til utdanning.»

Det er unødvendig ressurskrevende med søknadsprosesser for fritak, og det er problematisk med varierende fritakspraksis i ulike kommuner. I tillegg kan kommunene innføre eiendomsskatten på relativt kort tid. For samskipnader kan det endre det økonomiske bildet betraktelig. Samskipnadene bygger i et langsiktig perspektiv, så forutsigbarhet er viktig. Derfor er et nasjonalt unntak langt sikrere enn et lokalt.

I en utredning må det vurderes hva som defineres som studentboligbygg. Eksempelvis kan det ses hen til husleieloven § 11-2, som blant annet Husbanken benytter:

«Bestemmelsene i paragrafen her gjelder utleie av bolig som etter vedtak av organ for stat, fylkeskommune eller kommune skal brukes av elever og studenter. Bestemmelsene gjelder bare dersom leieren har fått opplyst skriftlig at avtalen gjelder slik bolig, og at dette gir leieren færre rettigheter enn ved leie av annen bolig.»

Fjerning av eiendomsskatt har marginal innvirkning på kommuneøkonomien, det gir forutsigbarhet for studentboligbyggingen, og det fjerner kostnaden fra en lavinntektsgruppe.

Helt eller delvis unntak for klima- og miljøvennlige bygg

Det haster med å stanse klimaendringene, og man må ta i bruk nye løsninger for å ta klimaarbeidet framover. Kommunene er viktige aktører for å nå Norges klimamål, men har i dag begrenset med verktøy for å kunne gi insentiv til å bygge mer klimavennlig. De tekniske kravene til bygg er regulert i byggteknisk forskrift, og det er begrensede muligheter til å stille klima- og miljøkrav etter plan- og bygningsloven. Dessuten gjelder disse regelverkene bare for nybygg eller søknadspliktige rehabiliteringer og ikke for den store, eksisterende eiendomsmassen. Forslagsstillerne ønsker å gi kommunene mer frihet og flere verktøy for å stanse klimaendringene.

Forslaget er også anbefalt av samarbeidsprogrammet Bygg21, som samlet næringsliv og offentlige myndigheter, og som ble etablert gjennom Meld. St. 28 (2011–2012) Gode bygg for eit betre samfunn – Ein framtidsretta bygningspolitikk. Bygg21 peker på at forslaget er et effektivt grep for stat og kommune, og anbefaler

«at det gjennom lovendring åpnes for fradrag i eiendomsskatt for nye og eksisterende bygg som tilfredsstiller presist angitte miljøkrav».

Det bør fortrinnsvis være en viss harmoni i definisjonen av miljøvennlige bygg, og det bør undersøkes om dette bør fastsettes nasjonalt for å sikre forutsigbarhet, eller om det skal overlates til kommunalt samarbeid.

Det kommunale FutureBuilt-programmet opererer med en definisjon av grønne bygg som det kan hentes inspirasjon fra. De har et nøye utviklet kriteriesett for fremragende miljøbygg, som også er kjent blant eiendomsutviklere i de gjeldende kommunene. En annen fordel med FutureBuilt-tilnærmingen er at virksomheter kan rapportere ut fra FutureBuilts eget kriteriesett eller med veletablerte og revisorgodkjente sertifiseringer for bygg, som BREEAM-NOR. De nye klimadokumentasjonskravene i byggteknisk forskrift som gjelder for nybygg og oppgraderinger av bygg, samt bankenes dokumentasjonskrav om miljøvennlighet grunnet EUs taksonomi, er begge med på å sette enda større fart på dokumentasjons- og sertifiseringsarbeidet i bransjen.

Når det gjelder definisjon av miljøkrav for eksisterende bygg, finnes det egne sertifiseringsstandarder som BREEAM In-Use, som det tilsvarende kan tas utgangspunkt i. BREEAM In-Use gir også mulighet for gradvis oppgradering. Det bør vurderes mildere krav om miljøvennlighet for eksisterende bygg, for eksempel krav om lavere sertifiseringsnivå for eldre bygg, slik at det også er insentiv til å gjøre oppgraderinger i eksisterende bygg heller enn å rive.

Sertifiseringsordningene jobber selv med harmonisering mot europeisk og norsk regelverk. Blir definisjonen av miljøvennlige bygg harmonisert med etablerte måter å rapportere på, vil dette kunne innføres uten å kreve for mye byråkrati hverken hos kommunene som vil kutte utslipp, eller virksomhetene som ønsker å få redusert eiendomsskatt.

Kommuner har i dag anledning til å sette forskjellige satser for næringseiendom og bolig. Miljødokumentasjon er i større grad utbredt for næringseiendom, så det bør vurderes om forslaget kun skal gjelde for næringseiendom eller også bolig, eventuelt om det først skal gjelde næringsbygg og på sikt bolig. Som med eksisterende bygg kan det også tenkes mildere krav for boligbygg.

Det bør også vurderes om reduksjon av eiendomsskatt kan være gradert etter nivå på miljøstandard. Dette kan oppnås ved å tilføye klima- og miljøvennlige bygg i eigedomsskattelova § 12.

Både muligheten for tilføyelse som formål i § 7 som åpner for helt eller delvis unntak, og graderte skattesatser etter § 12 bør derfor være en del av vurderingen. Uavhengig av paragraf vil kommunen selv ha frihet til å velge om den vil innføre et slikt insentiv eller ei.

Ved å ta utgangspunkt i velkjente definisjonsverktøy for bransjen og med ovennevnte avklaringer kan dette innføres på en ubyråkratisk måte. Samtidig vil det gi kommuner som ønsker det, et sterkt verktøy for å gi insentiv til mer klima- og miljøvennlige bygg.

I dokumentet ble følgende forslag fremmet 15. mars 2023:

1. «1. Stortinget ber regjeringen vurdere tilføyelse av et unntak for studentboliger i eigedomsskattelova § 5 og komme tilbake til Stortinget med et forslag om dette innen utgangen av 2023.

2. 2

   Stortinget ber regjeringen utrede et unntak for klima- og miljøvennlige bygg i eigedomsskattelova § 7 eller § 12 og komme tilbake til Stortinget med et forslag om dette innen utgangen av 2023.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Frode Jacobsen, lederen Eigil Knutsen, Tellef Inge Mørland, Mona Nilsen og Gaute Børstad Skjervø, fra Høyre, Mahmoud Farahmand, Irene Heng Lauvsnes, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Geir Pollestad og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at finansministeren har uttalt seg om representantforslaget i brev av 12. april 2023. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen viser til at eiendomsskatten er en valgfri kommunal skatt som kommunestyret i den enkelte kommune selv avgjør. Et mål med denne skatten er å gi kommunene mulighet til å påvirke skattenivået i egen kommune. Eiendomsskatten vedtas og skrives ut på nytt hvert enkelt år. Loven gir hjemmel til å frita visse typer eiendom helt eller delvis fra eiendomsskatt etter særskilt vedtak av kommunestyret.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til finansministerens brev av 12. april 2023, som bekrefter at det i eigedomsskattelova § 7 bokstav a gis rom for å gi studentboliger fritak for eiendomsskatt etter særskilt vedtak i kommunestyret. Det vil dermed ikke være behov for å vedta et nytt punkt for studentboliger i loven for å åpne for at slike boliger kan fritas for skatt. Flertallet legger til grunn Finansdepartementets vurdering av at støtte til studentboliger i hovedsak bør gis gjennom direkte støtte og ikke gjennom skattesubsidier.

Flertallet viser til at skatt kan brukes til å støtte ønsket adferd, men at en slik bruk av skattereglene ikke er uproblematisk. Det er mange gode formål som kan ønske seg støtte i form av særskilte skatteregler. Ulempen ved dette er blant annet at skattereglene blir mindre oversiktlige og mer krevende å administrere. For å støtte miljøvennlige bygg er det trolig andre virkemidler som kan være bedre egnet.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at å frita slike bygg fra eiendomsskatt kan bli administrativt krevende å gjennomføre i kommunene og vil kunne komplisere skattereglene og medføre økt byråkrati. Dette flertallet legger her Finansdepartementets vurdering til grunn.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et unntak for klima- og miljøvennlige bygg i eigedomsskattelova § 7 eller § 12.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti imøteser en faglig utredning av om et unntak for klima- og miljøvennlige bygg kan være et godt virkemiddel som kommunene kan velge å benytte, og slutter seg derfor til forslaget om dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at under partiets deltakelse i regjeringen Solberg ble maksimal sats for eiendomsskatt redusert fra 7 til 4 promille, og at Fremskrittspartiet har som mål å fjerne eiendomsskatten på boliger og fritidsboliger helt.

Disse medlemmer vurderer unntaksforslagene i saken som urimelig og usaklig forskjellsbehandling av skattytere som ikke bor eller driver næring i «klimavennlige bygg», og vektlegger at forslagene ville kreve et stort byråkrati/regelverk. Når det gjelder studentboliger, finnes det allerede lokal unntaksmulighet.

Disse medlemmer går imot forslagene og viser til Representantforslag 187 L (2022–2023) om fjerning av eiendomsskatt, hvor forslag om opphevelse av lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (fjerning av eiendomsskatten) er fremsatt og til komitébehandling.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at det i dag er stor variasjon blant landets studentsamskipnader i hvorvidt de betaler eiendomsskatt, noe som er et resultat av ulik praksis hos kommunene. Unntak fra eiendomsskatt gis etter en skjønnsmessig vurdering i den enkelte kommune etter § 7 i eigedomsskattelova.

Disse medlemmer mener det er unødvendig ressurskrevende med søknadsprosesser for fritak for eiendomsskatt for studentboliger, og det er problematisk med varierende fritakspraksis i ulike kommuner. I tillegg kan kommunene innføre eiendomsskatten på relativt kort tid. For samskipnader kan det endre det økonomiske bildet betraktelig. Samskipnadene bygger i et langsiktig perspektiv, så forutsigbarhet er viktig. Derfor er et nasjonalt unntak langt sikrere enn et lokalt.

Disse medlemmer viser til rapporten «Studentboliger i Norge – Gjennomgang av tilskuddsordningen for studentboliger» fra 2018, der en arbeidsgruppe oppnevnt av Kunnskapsdepartementet skriver følgende:

«Nesten halvparten av landets studentsamskipnader betaler i dag eiendomsskatt. Ifølge en kunnskapsinnhenting arbeidsgruppen har gjennomført, betaler samskipnadene til sammen 7,54 millioner kroner i eiendomsskatt på studentboliger (skatt på næringseiendom kommer i tillegg), fordelt på 8 kommuner.

Eiendomsskatt fra studentboliger utgjør ikke mye i et kommunebudsjett, men en slik ordning rammer studenter som i all hovedsak er en lavinntektsgruppe. Det går også på tvers av den nasjonale politikken om at studentboliger skal være et rimelig botilbud for å sikre alle lik rett til utdanning.»

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere tilføyelse av et unntak for studentboliger i eigedomsskattelova § 5.»

Disse medlemmer mener kommunene er viktige aktører for å nå Norges klimamål, men at de i dag har begrenset med verktøy for å kunne gi insentiv til å bygge mer klimavennlig. De tekniske kravene til bygg er regulert i byggteknisk forskrift, og det er begrensede muligheter til å stille klima- og miljøkrav etter plan- og bygningsloven. Dessuten gjelder disse regelverkene bare for nybygg eller søknadspliktige rehabiliteringer og ikke for den store eksisterende eiendomsmassen.

Disse medlemmer mener at ved å ta utgangspunkt i velkjente definisjonsverktøy for bransjen kan unntak i eigedomsskattelova for klima- og miljøvennlige bygg innføres på en ubyråkratisk måte. Disse medlemmer har forståelse for at forslaget kan virke byråkratiserende, men vil ikke gi hver enkelt kommune ansvar for å utforme krav. Disse medlemmer legger samtidig vekt på at flere muligheter for unntak vil gi kommuner som ønsker det, et sterkt verktøy for å gi insentiv til mer klima- og miljøvennlige bygg og omlegging til en mer sirkulær økonomi.

Disse medlemmer viser til det kommunale FutureBuilt-programmet, som opererer med en definisjon av grønne bygg det kan hentes inspirasjon fra, med et nøye utviklet kriteriesett for fremragende miljøbygg som også er kjent blant eiendomsutviklere i de gjeldende kommunene. En annen fordel med FutureBuilt-tilnærmingen er at virksomheter kan rapportere ut fra FutureBuilts eget kriteriesett eller med veletablerte og revisorgodkjente sertifiseringer for bygg, som BREEAM-NOR. Disse medlemmer viser også til parallelle prosesser med økte krav til klimadokumentasjon i byggteknisk forskrift som gjelder for nybygg og oppgraderinger av bygg, samt bankenes dokumentasjonskrav om miljøvennlighet grunnet EUs taksonomi. Prosessene fører til enda større fart på dokumentasjons- og sertifiseringsarbeidet i eiendomsbransjen.

Disse medlemmer viser også til at det finnes definerte miljøkrav for eksisterende bygg, f.eks. sertifiseringsstandarder som BREEAM In-Use. BREEAM In-Use gir også mulighet for gradvis oppgradering. Disse medlemmer mener det kan vurderes mildere krav om miljøvennlighet for eksisterende bygg, for eksempel krav om lavere sertifiseringsnivå for eldre bygg, slik at det også gis insentiv til å gjøre oppgraderinger i eksisterende bygg heller enn å rive bygningsmasse.

Disse medlemmer viser til at sertifiseringsordningene innebærer harmonisering mot europeisk og norsk regelverk. Blir definisjonen av miljøvennlige bygg harmonisert med etablerte måter å rapportere på, vil dette kunne innføres uten å kreve for mye byråkrati hverken hos kommunene som vil kutte utslipp, eller virksomhetene som ønsker å få redusert eiendomsskatt.